OJ-071-2021 — Administrative titling of INDER properties in consolidated settlementsTitulación administrativa de inmuebles del INDER en asentamientos consolidados

Opinión Jurídica : 071 - J   del 17/03/2021   



17 de marzo 2021




OJ-071-2021 




                                       




Licenciada




Cinthya Díaz Briceño




Jefe de Área




Comisiones Legislativas IV




Asamblea Legislativa




 




Estimada señora:



 Con aprobación del señor Procurador General de la República nos referimos a su oficio AL-
DCLECART-015-2020 del 5 de octubre de 2020, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el
proyecto de ley denominado “Titulación en sede administrativa de inmuebles ubicados en asentamientos
propiedad del Instituto de Desarrollo Rural (INDER)”, el cual se tramita bajo el número de
expediente 22.138 en la Comisión Especial de Cartago.



 Previamente debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica
de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para
ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración
Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo
haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función
legislativa.



 A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las
señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea
Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre
determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.



 Advirtiendo lo anterior con relación al presente proyecto de ley, debemos señalar, además, que el
plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante
ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al
Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución
autónoma).



                                                                                I.            OBJETO
DEL PROYECTO DE LEY



 El proyecto de ley pretende crear y regular un procedimiento administrativo para la titulación de
los inmuebles ubicados en asentamientos consolidados ubicados en zonas de uso rural, cuyo
propietario registral sea el INDER y cuyos ocupantes y beneficiarios sean personas jurídicas o
físicas nacionales que han ejercido una posesión mínima de diez años (artículos 1 y 3 del proyecto).




 



 Asimismo, el artículo 2 del proyecto de ley dispone que los asentamientos consolidados son aquellos
bienes inmuebles en los que viven núcleos familiares, poseedores, parceleros o arrendatarios en
forma individual o colectiva y que han ejercido la posesión del inmueble para fines de cultivos,
ganadería u otra actividad agrícola, en forma quieta, pública, pacífica e ininterrumpida, por un
periodo de diez años o más.




 



 Para tales efectos, el proyecto autoriza al INDER, para que, en el plazo de diez años, contado a
partir de la entrada en vigencia de la ley, dirija el procedimiento administrativo de reconocimiento
de los derechos posesorios y otorgue el correspondiente título de propiedad, en favor de cada
persona física o jurídica, individual o núcleo familiar poseedor (artículo 4).




 



 Señala la exposición de motivos que, una de las finalidades principales de la iniciativa es dotar
de tierra para fomentar el desarrollo de la agricultura y demás disciplinas relacionadas con la
producción de alimentos, así como consolidar las actividades agrícolas en general y, de paso,
aumentar las fuentes de empleo para los trabajadores agrícolas del país.




 




Como parte de la justificación señalada en la exposición de motivos, se indica:



 “(…) Lo anterior permite que los parceleros puedan tener acceso a créditos especiales para
emprendedurismo y desarrollo de la economía agrícola en esos inmuebles y sus lugares de ubicación;
además, que puedan tener dinero para invertir en la actividad agrícola, lo que hará que la economía
del lugar fluya en virtud de que dicho dinero reactivará el movimiento económico y social del lugar
donde se ubica el inmueble. (…)” 




 




Partiendo de ello, procederemos a analizar el proyecto de ley que se consulta.




 




                                   II.     ANTECEDENTE LEGISLATIVO Y LA OPINIÓN JURÍDICA OJ-166-2017



 Previo a referirnos sobre el fondo del proyecto sometido a nuestro análisis, resulta importante
destacar que en la corriente legislativa se tramitó un proyecto de ley similar al que aquí se
analiza (22.138), y del cual se tomaron insumos para su redacción, según se indica en la misma
exposición de motivos. Nos referimos al proyecto de ley 19.924, denominado “Ley transitoria para la
titulación en sede administrativa, de inmuebles ubicados en asentamientos consolidados”, el cual fue
archivado el 7 de mayo de 2020, en virtud del vencimiento del plazo cuatrienal.




 



 Dicho proyecto –al igual que el 22.138 que ahora se consulta- proponía un procedimiento
administrativo para la titulación de los inmuebles sobre los asentamientos consolidados (por el
plazo de seis años), ubicados en zonas de uso urbano y rural. Los propietarios registrales debían
ser personas físicas y jurídicas privadas, el INDER o el INVU, y los ocupantes debían ser personas
físicas con una posesión no menor a diez años, en un lote con fines habitacionales, en forma quieta,
pública, pacífica e ininterrumpida y a título de dueño.




 



 En dicha oportunidad, este órgano asesor se pronunció a través de la opinión jurídica OJ-166-2017
del 22 de diciembre de 2017, concluyéndose que la Ley General de Informaciones Posesorias contiene
controles y garantías judiciales necesarios para acceder a la titulación, en tanto, establece el
procedimiento o mecanismo para adquirir cuando se ha poseído un terreno por más de diez años y ha
operado la prescripción positiva decenal, por ende, fue criterio de la Procuraduría General de la
República que dicho procedimiento es el idóneo para dichos efectos.




 



 Asimismo, se concluyó en aquella oportunidad que la experiencia de titulación en sede
administrativa no ha sido positiva en nuestro país, por cuanto las normas que en algún momento han
sido autorizadas, se han derogado o anulado por vicios que rozan con nuestra Constitución Política;
además, se determinó que, dicho proyecto de ley podría presentar serios problemas de
constitucionalidad.




 




 




En ese sentido, la opinión jurídica en comentario señala:




 




“(…) II: SOBRE EL FONDO DEL PROYECTO DE LEY



             El presente proyecto de ley, no es el único que ha pretendido autorizar la titulación
administrativa en nuestro ordenamiento jurídico. Han sido promulgadas varias leyes en el pasado, por
citar algunos ejemplos, Ley de Informaciones Posesorias Administrativas N° 3971 de 11 de octubre de
1967, Ley de Informaciones Posesorias N° 4545 de 20 de 20 de marzo de 1970, Ley de Titulación
Múltiple de Tierras N° 5064 de 22 de agosto de 1972 y Ley Especial para la Titulación de Vivienda en
Precarios y en Zonas de Desarrollo Urbano no Reconocidas (Precarios), las cuales han sido anuladas o
no se encuentran vigentes.



 De acuerdo con lo expuesto y lo consagrado en la exposición de motivos del Proyecto de Ley aquí
analizado, lo que se pretende con la aprobación de éste, es “…evitar el desgaste de los procesos
posesorios actuales, que dilatan, en la mayor de las ocasiones, casi o más de diez años tramitándose
ante los tribunales de justicia, con altísimos costos e insatisfacción para las familias
interesadas…”



             Este tema ya ha sido tratado con anterioridad por la Procuraduría General de la
República mediante la Opinión Jurídica OJ-046-2004, entre otras, la cual dispuso en lo conducente lo
que a continuación se transcribe:



 “… El tema de la titulación ordinaria lo precisamos en el dictamen C-321-2003: "Para que la
propiedad sobre inmuebles surta todos los efectos legales, es necesario que se halle debidamente
inscrita en el Registro General de la Propiedad' (Código Civil, artículo 267).  'El propietario que
careciere de título inscrito de dominio, podrá inscribir su derecho, justificando previamente su
posesión por más de diez años en la forma que indica el Código de Procedimientos' (Idem, artículo
479)



 En lugar de hacerlo en el Código Procesal Civil, el legislador optó por normar los procedimientos
de titulación en la Ley de Informaciones Posesorias, N° 139, y otras leyes especiales, como ocurrió
con la Ley 7599. 



 Las informaciones posesorias constituyen asuntos de actividad no contenciosa, que tienen por objeto
proveer de un título inscribible en el Registro Público sobre una finca no inscrita, de dominio
privado, a quien carece de él, adquirió el bien por usucapión y cumple los requisitos y trámite
legales. Ley de Informaciones Posesorias, artículo 1° y sigts. (…)…



 Debe demostrarse una posesión útil y efectiva de más de diez años, en las condiciones que señala el
artículo 853 del Código Civil, sea en calidad de dueño, en forma continua, pública, ininterrumpida y
pacífica.  Además, para obtener la propiedad de inmuebles por prescripción positiva, el artículo 853
ibid. exige el título traslativo de dominio y buena fe.  (SALA CONSTITUCIONAL, votos 04587-97 y
2001-00247, que prohija, en parte, el voto de la SALA PRIMERA DE LA CORTE N° 0954-F-90)…. 



 …La usucapión es un modo de adquirir el dominio y otros derechos reales poseíbles, en tanto la
titulación es el procedimiento por medio del cual, comprobados los requisitos de aquella, se otorga
el título de propiedad registrable.  'La Ley de Informaciones Posesorias no es un medio de
adquisición de la propiedad, sino un procedimiento para la obtención del título inscribible'. (SALA
PRIMERA DE LA CORTE, sentencia N° 11 de las 15:30 hrs. del 11 de marzo de 1988. 




 



 La Procuraduría ha sostenido que el procedimiento idóneo y confiable para demostrar derechos de
posesión decenal sobre inmuebles sin inscribir, y en especial boscosos, es el de información
posesoria, provisto de garantías de que carece la información ad perpetuam, trámite que resulta
insuficiente a esos fines (dictámenes C-249-97, C-006-98 y C-038-2002, entre otros).



 Entre los controles judiciales para proteger los derechos e intereses de terceros, incluidos el
Estado, titular de las reservas naciones y bienes demaniales de las áreas silvestres protegidas,
componentes del Patrimonio Natural, como ejemplos se citan: declaraciones del titulante bajo penas
del delito de perjurio, publicidad, audiencias, intervención de instituciones públicas tutelares
(Procuraduría e IDA), plazo para oposiciones, oportunidad de asistencia de partes interesadas a la
recepciones de prueba, período de convalidación, medios de impugnación, etc. 



 En resguardo de esas garantías y controles, la SALA CONSTITUCIONAL, anuló las Leyes de Titulación
en Vivienda Campesina y Titulación en Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales, que las conculcaban
(votos 2802-99 y 2001-08560).



 Y el Juzgado de Notariado, en resolución N° 00207 de las 16 horas 15 minutos del 12 de marzo del
2001 (expediente N° 99-000463-624), suspendió en el ejercicio de la profesión a un Notario que
tramitó una Información Ad Perpetuam, evadiendo las diligencias de Información Posesoria.  Estimó
taxativos los actos notariales a realizar por los cauces de la Actividad no Contenciosa, sin que la
función notarial pueda emplearse con propósitos distintos de los enunciados. (Vid. en relación:
Reglamento a la Tramitación Notarial de Procesos en Actividad Judicial no Contenciosa, Directriz de
la Dirección Nacional de Notariado N° 2001-005.  Gaceta N° 15 del 22 de enero del 2002; Directriz N°
99-010, que contiene el Instructivo para confección y custodia de expedientes tramitados en sede
notarial no contenciosa; la 2001-004, corregida por la 99-010 Bis y la 2001-004). 



 Adopta esta postura el Decreto N° 27694-MINAE del 13 de enero de 1999, que reformó el artículo 89
del Reglamento a la Ley Forestal (Decreto N° 25721-MINAE).  Desecha la información ad perpetuam y la
simple declaración jurada como instrumentos probatorios útiles de la propiedad con miras a autorizar
para los aprovechamientos forestales en inmuebles privados sin inscribir, pues "lo propio acudir al
trámite completo que el ordenamiento ha dispuesto en tal sentido: la información posesoria.  De ahí
que exija: "Para demostrar la titularidad de la posesión, se deberá presentar certificación judicial
de la existencia de sentencia firme en el trámite de información posesoria correspondiente".  (Se
añade el subrayado).



 También la Ley de Enjuiciamiento Civil española consagra en el artículo 2010: "Las informaciones
posesorias para inscribir algún derecho real sobre bienes inmuebles se practicarán con sujeción a
las reglas establecidas en la Ley Hipotecaria, Reglamento para su ejecución y demás disposiciones
vigentes".



 La Ley Hipotecaria, artículo 5°, texto refundido según Decreto Legislativo del 8 de febrero de
1946, suprimió las informaciones posesorias relativas a la mera posesión, a las que niega por sí la
naturaleza de derecho real: "Los títulos referentes al mero o simple hecho de poseer no serán
inscribibles". (resaltado es nuestro).



             Al respecto, la Sala Constitucional se ha promulgado también en distintas
oportunidades. Cabe destacar la sentencia N° 8560-2001, de las 15:37 horas del 28 de agosto del
2001, la cual dispuso lo siguiente:



 “…III.- Sobre el fondo. Como bien lo había señalado la Sala en la sentencia No. 2988-99, en un
sentido similar al de la Ley de Titulación de Vivienda Campesina, la ley en cuestión pretende
solucionar los casos de los poseedores de las zonas en la Reserva Nacional, permitiendo para ello la
titulación de estas propiedades, las cuales quedarían sujetas a los límites establecidos por leyes
especiales en protección del medio ambiente. Se tratan de reservas nacionales que sus terrenos no
estén inscritos a nombre de personas físicas o jurídicas, los que no pertenezcan a instituciones del
Estado y los de aptitud agropecuaria que el MINAE traspase al IDA, donde exista por lo menos, una
proporción del 20% de poseedores de fincas no inscritas en el Registro Público, cuyas cabidas no
sean superiores a trescientas hectáreas. Para su debido cumplimiento, el Poder Ejecutivo le traspasa
al IDA la propiedad de las tierras previamente determinadas y se inscriben en el Registro Público,
emitiéndose además un Decreto que declara el área sujeta al programa. Posteriormente, se procede a
la titulación de tierras mediante el traspaso e inscripción a nombre de sus respectivos poseedores,
habiendo demostrado previamente el uso racional en forma pacífica, permanente, pública e
ininterrumpida, y a título de dueño durante un lapso no menor de cinco años. Dicha demostración se
realiza mediante una información sumarísima a cargo de funcionarios del Departamento del IDA y debe
comprender necesariamente los requisitos del artículo 3 de estudio. La intención del órgano
legislador fue permitir a los poseedores actuales, adquirir la propiedad de esos terrenos y lograr
mediante ello, que puedan accesar al crédito bancario necesario para intensificar y sistematizar su
producción, y poder así acceder a una vivienda digna. Sin embargo, a criterio del juez consultante
con la normativa de estudio se puede estar lesionando el derecho de propiedad de terceros con mejor
derecho sobre las propiedades que se pretenden titular, toda vez que esta normativa no garantiza por
medios idóneos el reclamo de la misma, ni medios razonables para su recuperación. Enfatiza en cuanto
al artículo 3 aquí consultado, que a diferencia de la Ley de Informaciones Posesorias, en la Ley de
Titulación de Tierras en Reservas Nacionales, no se publica edicto alguno de la solicitud de
titulación y del bien sobre el que recae, tampoco interviene la Procuraduría General de la República
ni ninguna otra institución pública que garantice que no se trata de un bien demanial o área
silvestre protegida. Señala que al establecerse en el artículo 15 que la acción reivindicatoria sólo
puede plantearse dentro de los tres años posteriores a la inscripción registral, esta ley podría
estar lesionando en gran medida derechos fundamentales como el de propiedad, debido proceso, acceso
a la justicia, principio de igualdad y el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado, al establecerse un procedimiento de titulación que podría estar dejando indefenso al
tercero que crea tener un mejor derecho, sea el propietario o un poseedor.



 IV.-Básicamente estos mismos argumentos fueron esgrimidos en la acción de inconstitucionalidad que
se tramitó en el expediente No. 98-005332-007-CO, mediante la cual se declaró inconstitucional la
Ley de Titulación de Vivienda Campesina, según voto No. 2802-99, bajo las siguientes
consideraciones:



 “III.-SOBRE EL DERECHO DE PROPIEDAD. El concepto de propiedad que se extrae del artículo 45 de la
Constitución Política, debe ser entendido como aquella afectación de un bien en favor de una
determinada persona.  Este derecho le permite a su titular poseer, disponer y hacer uso libremente
del bien, sin que intervenga ningún tercero en ello.  Es esta condición, precisamente, la que le da
el carácter de un derecho "erga omnes", es decir, que puede ser oponible ante terceros, obligándoles
a su vez, a respetar y abstenerse a perturbar ese derecho. La propia Constitución Política da
contenido al concepto de propiedad privada, entendiéndose como integrados a este término: la
posesión, uso y goce, tenencia, transformación y defensa.  Esta Sala, ha dicho que los dos párrafos
que componen el artículo 45 de la Constitución Política, según sentencia No. 479-90 de las
diecisiete horas del once de mayo de mil novecientos noventa, "...responden a orígenes históricos y
concepciones ideológicas radicalmente diferenciados, al punto de que podría sostenerse de que se
trata de afirmaciones contradictorias: por la primera, la propiedad es inviolable en todo caso, pues
en rigor la expropiación no es una limitación sino una condición de perecimiento del derecho real
sobre la cosa por extinción de la cosa misma, que sale del tráfico jurídico, al paso que conforme al
segundo mandato, caben limitaciones siempre y cuando sean de "interés social" y las haya decretado
la Asamblea "por motivos de necesidad pública" con el voto de por lo menos dos tercios de sus
miembros. El primer párrafo proviene de la concepción de que la propiedad es un derecho "natural"
indiscutible, inherente a toda persona por el hecho de ser persona, y en nuestra historia
constitucional aparece desde el "Pacto Social Fundamental Interino de Costa Rica" o "Pacto de
Concordia" del 1 de diciembre de 1821 (artículo 2), se repite con ligeras variantes en la "Ley de
Bases y Garantías" del 8 de marzo de 1841, y en las Constituciones del 9 de abril de 1844 (artículos
1, 13 y 14), del 10 de febrero de 1847 (artículo 7), del 27 de diciembre de 1859 (artículo 25), del
15 de abril de 1869 (artículo 24) y del 7 de diciembre de 1871 (artículo 29) que estuvo en vigencia
hasta 1943, salvo el breve interregno que significó la aplicación de la Constitución del 8 de junio
de 1917, derogada el 3 de setiembre de 1919. El párrafo segundo del actual artículo 45 es el mismo
párrafo segundo que se introdujo en los años 1942 y 1943 al artículo 29 de la Constitución de 1871,
y se asienta en el social cristianismo del Código Social de Malvinas proveniente del sociologismo
funcionalista de León Duguit, de principios de este siglo. Se consideró necesario ese segundo
párrafo para armonizar el texto anterior sobre propiedad, que predicaba el carácter inviolable de
ésta y por tanto era un valladar infranqueable a la intervención del Estado en los mecanismos
económicos, con las nuevas corrientes encaminadas a favorecer a las mayorías desposeídas, que a su
vez generaron la legislación tutelar propia de esos años, como las llamadas "garantías sociales" y
la legislación inquilinaria, principalmente. No sobra agregar que tal reforma constitucional al
texto de 1871, que pasó sin alteraciones a la Constitución vigente del 7 de noviembre de 1949, se
dictó en época de suspensión de garantías constitucionales, a raíz del cierre de los mercados de
exportación por la Segunda Guerra Mundial, y con el apoyo de grandes sectores de la población. Todo
para concluir que, en punto a la disciplina constitucional del patrimonio, sólo son admisibles las
limitaciones "de interés social" dictadas por motivos de necesidad pública con el voto de por lo
menos dos tercios del total de diputados, sea por treinta y ocho votos. La exigencia de esa votación
calificada se debe a que en la Constitución subyacen y coexisten el orden público político
(organización esencial del Estado, de la propiedad y de la familia), el orden público social
(intervención del Estado para salvaguardar los intereses de grandes sectores de la población), y más
tenuemente, también el orden público económico (la actividad del Estado encaminada a fomentar el
sistema económico prevaleciente). De ahí que sea necesario que las leyes de uno u otro carácter
deban adoptarse por una mayoría suficientemente representativa de los diversos sectores que integran
la Asamblea, pero sin que la mayoría sea de tal magnitud que produzca un derecho de veto en favor de
las minorías parlamentarias."



 De conformidad con la jurisprudencia transcrita, uno de los elementos esenciales del derecho de
propiedad lo constituye el derecho de su titular, de defenderla contra los terceros que intenten
despojarle de ella. Pero esta defensa no se constriñe solo a la posibilidad, de repeler por medio de
la fuerza al invasor, sino de que efectivamente pueda defender su derecho por cualquiera de los
medios que el ordenamiento jurídico prevé para tal efecto, incluyendo los procesales. Es en este
aspecto que cabe revisar la ley cuestionada, específicamente en el proceso establecido para la
titulación para vivienda campesina, a fin de verificar si se permite efectivamente al propietario de
un fundo sometido a ese régimen ejercer su derecho de defensa.



 IV.-De previo a analizar la normativa cuestionada, conviene hacer unas breves consideraciones,
sobre la finalidad que la ley persigue. La ley impugnada nació como una respuesta rápida al problema
de vivienda de las zonas rurales, creando un procedimiento de inscripción que fuera más simple que
uno de información posesoria. Tal normativa señala que los terrenos que pueden ser objeto de
titulación no excederán de dos hectáreas, deben estar destinados a la vivienda del promovente y de
su familia, y haber sido poseídos a título de dueño en forma quieta, ininterrumpida y pública
durante no menos de cinco años. A diferencia de la Ley de Informaciones Posesorias, no se publica
edicto alguno de la solicitud de titulación y del bien sobre el que recae, no se cita a los
colindantes y condueños del terreno. Además, se presume siempre la buena fe del titulante, porque
aún en el caso, de que el propietario o poseedor recupere su propiedad, debe pagarle todas las
mejoras realizadas al titulante, o pagar cualquier crédito que hubiera solicitado por concepto de
construcción o reparación de vivienda. Esta ley tampoco exige, que se declare bajo juramento, que la
propiedad no está inscrita en el Registro Público, a pesar de que la ley en su artículo 1, indica,
que sólo es aplicable a inmuebles que carezcan de título inscrito o inscribible en el Registro
Público, pero no establece norma alguna que tienda a verificar, el cumplimiento de ello, pues los
documentos requeridos de ese Registro y de Tributación Directa, lo único que verifican es que el
solicitante carezca de inmuebles a su nombre y que no haya utilizado este procedimiento
anteriormente. Asimismo, se debe presentar un plano catastrado del inmueble; sin embargo esto
tampoco es suficiente garantía, de que el propietario pueda ejercer su defensa debidamente. En el
proceso no interviene la Procuraduría General de la República, ni ninguna otra institución pública
que garantice que no se trata de un bien demanial o área protegida. La situación se agrava en el
tanto la acción reivindicatoria sólo puede plantearse dentro de los tres años posteriores a la
inscripción registral, los que, una vez transcurridos, según el artículo 10, tienen como
consecuencia la consolidación del derecho, pues no se admitirá en los tribunales ninguna acción que
amenace o restrinja el derecho del titulante.



 V.-Todo lo anteriormente descrito, presenta una ley que, si bien es cierto nació con el fin de
proporcionar vivienda a un sector nacional, de manera más expedita, por la misma forma en que ésta
ha sido estructurada para funcionar, lesiona, en gran medida, derechos fundamentales como el de
propiedad, debido proceso, acceso a la justicia, justa reparación, principio de igualdad y el de
disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, al establecerse un procedimiento, que
deja indefenso al tercero, que cree tener un mejor derecho, sea el propietario, o un poseedor. Al
respecto, es de notar que en tal procedimiento, no se garantizan medios suficientes de publicidad de
la acción, que pretende el titulante y, sobretodo, por esa falta de publicación, los terceros
interesados desconocen incluso la existencia de la solicitud misma, y no existe, un mecanismo de
verificación exacta, de lo declarado por el solicitante, ya que la buena fe se presume. Es más, aún
en el caso de que en un proceso reivindicatorio, resulte vencido el demandante, estaría obligado a
mantenerlo ahí mientras transcurre el juicio, pagarle todas las mejoras realizadas y hasta 
cancelar, cualquier crédito que haya solicitado para construcción o reparación de vivienda. Tales
efectos, evidentemente, son serios y significativos para el tercero que aparezca con un mejor
derecho, lo que es incompatible con el trámite cuestionado, el cual es aprobado casi que solo con la
declaración del solicitante. En este mismo sentido, el procedimiento dicho, implica una
desprotección jurídica para la propiedad demanial y las zonas protegidas, por cuanto no hay una
intervención en el proceso, de ninguna Institución estatal que demuestre que el terreno, no es apto
para ser titulado, violentándose con ello los artículos 7, 50, 89 y 121 inciso 14 constitucionales y
los Convenios Internacionales suscritos para la protección al medio ambiente, al existir un
inminente peligro de titularse bienes, que no deben ser habitados por sus condiciones ecológicas de
conservación. En consecuencia, el procedimiento de titulación establecido en la ley impugnada, no
resguarda de forma suficiente el derecho de los terceros que tuvieren un mejor derecho sobre la
finca a titular, sino que el trámite resulta casi oculto y con resultados onerosos sumamente graves.
Existe además una desprotección total de los bienes demaniales o áreas protegidas, por no existir
audiencia alguna para la Procuraduría u otra institución, por lo cual, el desconocimiento por parte
de éstas, podría significar una lesión grave a los intereses públicos. Finalmente, no permite una
protección previa del derecho de propiedad, sino sólo a posteriori y de forma precaria, lo que
violenta también los artículos 33 y 39 constitucionales, puesto que la ley no le otorga la
posibilidad de defensa a los terceros interesados, tratándoles en este sentido, desigualmente al
ubicarles en desventaja ante la posibilidad de proteger sus derechos.



 VI.-En razón de ello la acción resulta procedente, sin embargo, cabe aclarar que con dicha
inconstitucionalidad, no se pretende que se hagan nugatorios los esfuerzos del Estado, para dotar a
los proyectos sociales, del componente de vivienda, derecho fundamental al que todo ser humano tiene
derecho.”



 V.-Al igual que en la jurisprudencia de cita, la Sala estima que lleva razón el consultante en
señalar que el trámite establecido en los artículos 3 y 9 de la Ley No. 7599 para realizar la
solicitud de traspaso es igualmente deficiente en cuanto a la posibilidad de defensa que pueda
pretender un tercero sobre los bienes que se titulan por medio de esta ley. Dicho procedimiento
resulta sumarísimo y de conformidad con los requisitos que exige el artículo 3 no se puede
determinar ciertamente si dentro del área escogida existen propiedades inscritas a nombre de
terceros o bajo una posesión mayor de diez años, precisamente por no contarse con estudios más
seguros (nótese que los requisitos entre otros son: tres testigos, declaración jurada del
solicitante de que la finca no está inscrita ni se encuentra en disputa judicial o extrajudicial,
plano catastrados, manifestación de los colindantes con relación a los datos del plano, no haber
inscrito inmuebles por más de 300 hectáreas mediante el trámite de información posesoria). La simple
presentación de un plano catastrado no es muestra de seguridad alguna, según la misma experiencia
registral de este país, toda vez que incluso podría darse en un mismo terreno una múltiple
titulación. Por otro lado, no se desprende medio de publicidad alguno que le permita a un tercero de
mejor derecho tener conocimiento de la titulación pretendida para que pueda ejercer sus derechos
previamente, sino que prácticamente la defensa resulta a posteriori y en un plazo bastante corto de
tres años de conformidad con el artículo 15 de estudio, con consecuencias bastante gravosas para el
tercero, pues la finca en cuestión pudo haber sido hipotecada desde el momento en que se tituló, lo
cual también violenta el principio de igualdad procesal, al colocar al tercero reclamante en una
situación de suma desventaja de acceso a la justicia, en reclamo de sus derechos. Por otro lado,
existe la misma problemática planteada en el antecedente de cita, en cuanto a que en este
procedimiento sumarísimo de titulación no se cuenta con el apersonamiento de la Procuraduría General
de la República, ni de ninguna otra institución estatal que garantice que no se están titulando
bienes de dominio público, lo que produciría dos situaciones, una, que se trate de zonas protegidas
por razones ambientales y que puedan  resultar dañadas por el uso inadecuado, o dos, el hecho de que
el Estado tenga que recuperarlas posteriormente incurriendo en excesivos gastos innecesarios, lo
cual resulta irrazonable y desproporcionado. Lo considerado anteriormente, aunado al voto de cita
que resulta de igual aplicación al caso concreto y del cual la Sala mantiene el criterio expuesto,
hace que las normas consultadas resulten inconstitucionales.



 VI.-De igual modo, por no tener sentido la existencia de la ley sin el procedimiento para titular
contemplado en los artículos 3 y 9 aquí consultados, cabe declarar en su totalidad, la
inconstitucionalidad de la Ley de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales en estudio,
por ser contraria a lo dispuesto en los artículos 7, 33, 39, 45, 50, 89 y 121 inc 14 de la
Constitución Política. De conformidad con lo establecido en el artículo 91 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, esta declaratoria es retroactiva a la fecha de vigencia de las normas
anuladas, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. Sin embargo de conformidad con lo
expuesto por el artículo 91 citado, se dimensionan los efectos de la declaratoria de
inconstitucionalidad, en el sentido de que no afecta a las personas que hayan titulado sus tierras
al amparo de la Ley, que se declarará inconstitucional, siempre y cuando haya transcurrido el
término de tres años para impugnar los efectos de esa declaratoria. Lo anterior sin perjuicio de que
el Estado pueda ejercer las acciones tendentes a recuperar aquellos terrenos titulados, que
constituyan bienes de dominio público…”  (el resaltado no es del original)



 Así las cosas, se puede afirmar categóricamente, que tanto la jurisprudencia administrativa, como
la emanada de la Sala Constitucional, han sido contestes al disponer que las leyes de titulación en
sede administrativa, al querer brindar una respuesta rápida para solucionar, en el caso específico,
la tenencia en asentamientos consolidados, entendidos éstos como la ocupación precaria o de hecho
con fines habitaciones de manera pública, pacífica e ininterrumpida, dejan desprotegidos en gran
medida no sólo el derecho de terceros sobre las propiedades donde se encuentran dichos
asentamientos, sino derechos superiores relacionados con bienes demaniales, derechos fundamentales
como el de propiedad, debido proceso, acceso a la justicia, justa reparación, principio de igualdad
y el de disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, como ya se indicó en el texto de
la sentencia transcrita.



 Otro punto importante, es el relacionado con la audiencia o dar parte a la Procuraduría General de
la República, sobre éste tipo de procesos. En ese sentido, ésta representación estatal al plantear
la acción de inconstitucionalidad contra el artículo 179 de la Ley de Tierras y Colonización, el
Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales y los Decretos Ejecutivos números 27726-MINAE-
MAG, 27861-MINAEMAG, 28743-MAG-MINAE, 28744-MINAE-MAG, 28745-MINAE MAG y 28746-MINAE-MAG, indicó lo
siguiente:



 “… El Reglamento que se objeta hace las veces de la Ley de Titulación de Tierras Ubicadas en
Reservas Nacionales, No. 7599 de 29 de abril de 1996, cuyo texto, declarado inconstitucional por esa
Sala mediante votos números 2988-99 y 8560-2001, adopta con variantes, reproduciendo uno de los
vicios por los cuales se anuló aquella y la Ley de Titulación para Vivienda Campesina, al no tener
como parte ni dar audiencias a la Procuraduría General de la República, para proteger contra
titulaciones indebidas los bienes de dominio público y, en especial, los forestales del artículo 13
de la Ley Forestal, con violación de los artículos 50, 89, 105 y 121, inciso 14 constitucionales.
(La Ley de Informaciones Posesorias prevé una audiencia de un mes a la Procuraduría, al inicio del
trámite, y de ocho días a su conclusión). “En el proceso no interviene la Procuraduría General de la
República, ni ninguna otra institución pública que garantice que no se trata de un bien demanial o
área protegida. (...) el procedimiento dicho, implica una desprotección jurídica para la propiedad
demanial y las zonas protegidas, por cuanto no hay una intervención en el proceso, de ninguna
Institución estatal que demuestre que el terreno, no es apto para ser titulado, violentándose con
ello los artículos 7, 50, 89 y 121 inciso 14 constitucionales y los Convenios Internacionales
suscritos para la protección al medio ambiente, al existir un inminente peligro de titularse bienes,
que no deben ser habitados por sus condiciones ecológicas de conservación. (...) Existe además una
desprotección total de los bienes demaniales o áreas protegidas, por no existir audiencia alguna
para la Procuraduría u otra institución, por lo cual, el desconocimiento por parte de éstas, podría
significar una lesión grave a los intereses públicos.” (SALA CONSTITUCIONAL, voto número 2802 de
1999, por el que se declaró inconstitucional la Ley de Titulación para Vivienda Campesina, reiterado
en las resoluciones 8560-2001 y 8678-2001).



 “Por otro lado, existe la misma problemática planteada en el antecedente de cita [voto No.
2802-99], en cuanto a que en este procedimiento sumarísimo de titulación no se cuenta con el
apersonamiento de la Procuraduría General de la República, ni de ninguna otra institución estatal
que garantice que no se están titulando bienes de dominio público, lo que produciría dos
situaciones, una, que se trate de zonas protegidas por razones ambientales y que puedan resultar
dañadas por el uso inadecuado, o dos, el hecho de que el Estado tenga que recuperarlas
posteriormente incurriendo en excesivos gastos innecesarios, lo cual resulta irrazonable y
desproporcionado.” (SALA CONSTITUCIONAL, voto No. 8560 del 2001, que anuló la Ley de Titulación de
Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales. Se reitera en el voto 8678 del 2001. Lo indicado entre
corchetes no es del original).



 En nuestro criterio, prescindir de las audiencias a la Procuraduría General de la República en los
trámites de titulación de tierras, viola las reglas del debido proceso (artículo 39 de la
Constitución), por el posible detrimento que pueden generar a los bienes estatales. A causa de esa
omisión, además del Patrimonio Natural del Estado, podrían perjudicarse otros bienes de dominio
público, con violación del artículo 121, inciso 14 constitucional: zona marítimo terrestre, áreas
contiguas a los manantiales, zonas limítrofes, derechos de vía, bienes ferroviarios, terrenos
destinados a centros educativos o de salud, parques, plazas, etc.; reservas indígenas, e incluso
bienes patrimoniales del Estado…”



 El citado proyecto de ley, además de lo señalado anteriormente, tampoco da parte a la Procuraduría
General de la República para pronunciarse con respecto al procedimiento de titulación, lo cual en
definitiva, podría devenir en una declaración de inconstitucionalidad de la norma, en tanto no se
garantizaría una debida protección al patrimonio natural del Estado.




III: CONCLUSIONES



 1.             El objeto de esta ley es proveer de un título inscribible en el Registro Público
sobre una finca no inscrita (de dominio público o privado), a quien carece de él, y que
anteriormente adquirió el bien por prescripción positiva o usucapión, cumpliendo eventualmente con
una serie de requisitos que establece el proyecto.



 2.             La Ley General de Informaciones Posesorias, establece el procedimiento o mecanismo
para adquirir cuando se ha poseído un terreno por más de diez años y ha operado la prescripción
positiva decenal. Esta norma está provista de controles y garantías judiciales necesarios para
acceder a la titulación. La Procuraduría General de la República, ha considerado que éste es el
procedimiento idóneo para los efectos ya dichos.



 3.             Puede afirmarse que la experiencia de titulación en sede administrativa, no ha sido
positiva en nuestro país. Las normas que en algún momento han sido autorizadas, se han derogado o
anulado por vicios que rozan con nuestra Constitución Política.



 4.             El proyecto de ley denominado” Ley transitoria para la titulación en sede
administrativa, de inmuebles ubicados en asentamientos consolidados”, podría presentar serios
problemas de constitucionalidad; sin embargo, su aprobación o no, es un asunto que compete única y
exclusivamente a ese Poder de la República.” (El resaltado pertenece al original)



 Tal y como se expuso en el anterior pronunciamiento, en el pasado han sido divulgadas varias leyes
cuyo objetivo común es la titulación administrativa de inmuebles, tales como: Ley de Informaciones
Posesorias Administrativas N° 3971, Ley de Informaciones Posesorias N° 4545, Ley de Titulación
Múltiple de Tierras N° 5064 y Ley Especial para la Titulación de Vivienda en Precarios y en Zonas de
Desarrollo Urbano no Reconocidas (Precarios) N° 8680; sin embargo, éstas no han conseguido su fin,
en virtud de que han sido derogadas y, por ende, no se encuentran vigentes.




 



 Asimismo, cita dicha opinión jurídica que, el tema de titulación de tierras ha sido tratado en
diversas oportunidades por este órgano asesor (C-321-2003 y OJ-046-2004) y por la Sala
Constitucional (Votos Nos. 2802-99, 2988-99 y 8560-2001), concluyéndose en todos los casos que las
leyes de titulación en sede administrativa, al querer brindar una respuesta rápida para solucionar
la tenencia en asentamientos consolidados, dejan desprotegidos en gran medida no sólo el derecho de
terceros sobre las propiedades donde se encuentran dichos asentamientos, sino derechos superiores
relacionados con bienes demaniales, derechos fundamentales como el de propiedad, debido proceso,
acceso a la justicia, justa reparación, principio de igualdad y el de disfrutar de un ambiente sano
y ecológicamente equilibrado.




 



  No obstante lo anterior, debemos señalar que el proyecto de ley que se consulta en esta
oportunidad, difiere en un aspecto básico de sus antecesores. Tal como se desprende de los artículos
1 y 2 del proyecto de ley, se pretende crear y regular un procedimiento administrativo para la
titulación de los inmuebles ubicados en asentamientos consolidados ubicados en zonas de uso rural,
cuyo propietario registral es el INDER. En otras palabras, a diferencia de proyectos de ley
anteriores, no se pretende la titulación de inmuebles particulares, sino de aquellos propiedad de la
Administración, los cuales, entenderíamos, además, excluidos del régimen de dominio público.




 



 Debe recordarse que los bienes patrimoniales de la Administración, son aquellos que no gozan de las
características de los bienes de dominio público en tanto no son de uso público ni están afectados
por ley de un  modo permanente a un servicio de utilidad general, a la luz de lo que establece el
artículo 261 del Código Civil que señala: 




 




“ARTÍCULO 261.-



 Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de
utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.



 Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o
a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra
persona.” (La negrita no forma parte del original)




 



 A partir de dicho artículo, este órgano asesor en su jurisprudencia administrativa ha reconocido la
distinción entre bienes demaniales y bienes patrimoniales de la Administración, de modo que, si los
bienes no están destinados de un modo permanente a un servicio u uso público, ni han sido afectados
a un fin público, puede considerarse que constituyen bienes patrimoniales o de dominio privado de la
Administración.




 



 Dado ello, consideramos que el legislador podría válidamente establecer un mecanismo en vía
administrativa para autorizar al INDER a adjudicar los inmuebles titulados a su nombre, cuando el
ocupante reúna los requisitos establecidos, sin perjuicio de lo que indicaremos al analizar el
articulado. No obstante, respecto a los aspectos de constitucionalidad, estos deberán ser
dilucidados eventualmente ante la Sala Constitucional.




 



 Dejando claro lo anterior, procederemos a analizar el articulado del proyecto de ley sometido a
nuestra consideración. 




 




 




III. OBSERVACIONES ESPECÍFICAS SOBRE EL ARTICULADO



 Sin perjuicio de lo indicado en el apartado anterior, debemos advertir que la competencia asesora
reconocida legalmente a esta Procuraduría, no nos faculta para pronunciarnos sobre la oportunidad y
conveniencia del proyecto de ley, pues tal aspecto debe ser valorado por el legislador dentro de su
ámbito de discrecionalidad. Por tanto, procederemos a realizar un análisis puntual sobre algunos
artículos que ameritan comentario desde el punto de vista jurídico o de técnica legislativa.




 




Artículo 1 en relación con el artículo 4 y el resto del articulado




 



 El artículo 1 del proyecto de ley señala que su objeto será crear y regular un procedimiento
administrativo para la titulación de los inmuebles ubicados en asentamientos consolidados ubicados
en zonas de uso rural, cuyo propietario registral sea el Instituto de Desarrollo Rural (Inder). Es
decir, el proyecto tiene como condición que el inmueble, el cual se desea titular a nombre de su
poseedor, esté debidamente inscrito registralmente a nombre del INDER.




 



 Al respecto, debemos señalar que la Ley No. 9036 del 11 de mayo de 2012, la cual transforma el
Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) y crea la
Secretaría Técnica de Desarrollo Rural, contempla dentro de su estructura al Fondo de Tierras, el
cual es la dependencia técnica especializada en la regulación, adquisición, titulación, dotación y
control de las tierras adquiridas por el Inder, el uso y la extinción de los derechos sobre la
tierra (artículo 42).




 



 Como parte de los objetivos del Fondo de Tierras, señala el artículo 41: promover la prevalencia
del interés público, la transparencia, la eficiencia y la oportunidad en la adquisición de tierras
para el desarrollo rural; facilitar, mediante diversas alternativas, el acceso a la tierra de la
población rural del país que reúna los requisitos establecidos por esta ley y sus reglamentos, y
permita el desarrollo de pequeñas y medianas empresas en los territorios rurales; elaborar los
estudios técnicos y formular las recomendaciones para diseñar los procedimientos de adquisición de
tierras; proponer las directrices generales, los reglamentos de operación y funcionamiento y aprobar
en primera instancia los procedimientos que se lleven a cabo con los pobladores rurales, para la
dotación de tierras; entre otros.





            Respecto a las tierras del INDER, señala el artículo 42 de la Ley No. 9036:




“(…) Forman parte del Fondo de Tierras las siguientes:



 a) Las adquiridas o las administradas por el IDA, a excepción de las pertenecientes al patrimonio
natural del Estado hasta la fecha de vigencia de esta ley, que no hayan sido adjudicadas o
traspasadas, así como las que el Inder adquiera por medios legales, para los fines establecidos por
esta ley.



 b) Las que el Inder distribuya, mediante algún modelo de asignación de tierras, que se encuentren
dentro del período de limitaciones legales.




c) Las adjudicadas por el IDA y que se encuentren dentro del período de limitaciones legales.




d) Las que sean recuperadas en virtud de procesos legales.



 e) Las que sean donadas o traspasadas por el Estado y otras instituciones públicas o privadas aptas
para los procesos productivos y el desarrollo rural.



 f) Las aptas para el desarrollo rural dentro de las reservas nacionales, no sujetas a dominio
particular o de otras instituciones del Estado, las cuales se inscriban a nombre de la institución y
no sean parte del patrimonio natural del Estado.




(…)”



 Por otro parte, en el artículo 45 de la ley en comentario, dispone el sistema de dotación de
tierras, los cuáles son arrendamiento y asignación y el numeral 46 contiene los requisitos que deben
cumplir los beneficiarios, tanto personas físicas como jurídicas. Además, a partir del artículo 58
de la Ley No. 9036, se establece el modelo de asignación de tierras, articulado que contiene el
trámite a seguir, requisitos, limitaciones y otros aspectos para la asignación de tierras del INDER.




 



 Adicionalmente, tal y como fue expuesto en el apartado anterior, la Ley General de Informaciones
Posesorias No. 139 del 14 de julio de 1941, prevé los controles y garantías judiciales necesarios
para acceder a la titulación de tierras.




 



 En ese sentido, debe considerar el legislador que, en la actualidad, existe un procedimiento
administrativo para la asignación de inmuebles por parte del INDER (Ley No. 9036); además, un
procedimiento judicial idóneo para acceder a la titulación de tierras (Ley No. 139).




 



 Partiendo de ello, este órgano técnico asesor recomienda al legislador, valorar el presente
proyecto de ley a la luz de la normativa vigente, tomando en consideración que existe un marco
regulatorio para la titulación de inmuebles. Por lo anterior, dentro de su ámbito de
discrecionalidad, deberá analizarse si aún con la existencia de la legislación vigente, resulta
pertinente aprobar el proyecto que ahora se plantea.




 



 Ahora bien, el objeto del presente proyecto de ley (artículo 1) prevé la titulación de propiedades
registradas del INDER a favor de terceros, por lo tanto, pareciera que, si el poseedor cumple con
los requisitos, el INDER tiene la obligación de traspasarle la propiedad a su nombre.  Por otro
lado, nótese que el artículo 4 del proyecto autoriza al INDER a dirigir el procedimiento
administrativo de reconocimiento de los derechos posesorios y otorgar el título de propiedad al
tercero poseedor.




 



 Tal y como se observa, el proyecto no resulta del todo claro, en tanto, por un lado, pareciera que
el procedimiento de titulación posee carácter obligatorio (artículo 1), es decir, impone al INDER el
deber de traspasar la propiedad a favor de un tercero poseedor que cumpla con los requisitos, pero,
por otro, el artículo 4 contempla una simple autorización.




 



 En consecuencia, se sugiere a las y los señores diputados analizar la anterior observación, en
cuanto a la obligatoriedad que impone el proyecto de ley al INDER sobre traspasar la titularidad de
sus propiedades, conforme la verdadera intención del legislador, a efectos de evitar problemas de
interpretación y/o aplicación de la ley que se llegue a promulgar. Esto es de suma importancia
porque si la intención es imponer tal obligación, entonces el procedimiento administrativo no
resulta ser el medio más adecuado para demostrar la posesión, de conformidad con la jurisprudencia
judicial y administrativa comentada.




 



 Asimismo, debemos emitir la observación que, en caso que la intención del legislador sea imponer la
obligación al INDER de traspasar los inmuebles de su propiedad a favor de terceros poseedores, esto
podría incidir negativamente en el cumplimiento de los fines del INDER y, por ende, podría afectarse
la autonomía constitucional de este ente autónomo, por lo que, se sugiere de manera respetuosa
consultarle este proyecto de ley a dicha entidad.




 




 




ARTÍCULO 21. Limitaciones a los bienes



 El numeral 21 del proyecto señala que las limitaciones a las que estarán afectas los bienes
titulados a favor de los poseedores, se podrán levantar ante el Fondo Nacional de Becas (Fonabe)
para financiar estudios de los menores de edad del núcleo familiar.



 Sobre lo anterior, debemos advertir que, a través de la Ley No. 9903 del 22 de setiembre de 2020,
se derogó la Ley No. 7658, Creación del Fondo Nacional de Becas, además, su transitorio V dispuso
que, el Ministerio de Educación Pública (MEP) y el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) deberán
asumir la totalidad del presupuesto y la población beneficiaria del FONABE.



 A raíz de lo anterior, se deberá sustituir la indicación que hace este artículo 21 del proyecto
sobre el “Fondo Nacional de Becas (Fonabe)”.





Artículo 23- Contratación de profesionales



 El proyecto de ley impone al INDER la necesidad de contratar profesionales en topografía,
ingeniería y notariado, para hacer frente a las obligaciones que eventualmente se le impondrían, por
lo que debe analizarse si está en condiciones de asumir esa carga económica, lo cual debe
consultársele a dicha institución.



 En segundo término, surge la duda si la indicación que hace este artículo de “contratar de forma
directa” los servicios profesionales en topografía, ingeniería y notariado, se refiere a eximir al
INDER de utilizar los procesos ordinarios de contratación administrativa, en cuyo caso, generaría
dudas de constitucionalidad conforme lo dispuesto en el artículo 182 Constitucional.



 En consecuencia, se recomienda de forma respetuosa revisar esta indicación, conforme la verdadera
intención del legislador, esto para evitar roces constitucionales.




                               III.     CONCLUSIÓN



 A partir de lo expuesto, este órgano asesor considera que la aprobación o no del proyecto de ley es
un asunto de discrecionalidad legislativa, sin embargo, se recomienda valorar las recomendaciones
aquí señaladas de constitucionalidad y técnica legislativa.




Atentamente,




 




 




 




Silvia Patiño Cruz                                                   Yolanda Mora Madrigal




Procuradora                                                             Abogada de la Procuraduría

Legal Opinion: 071 - J of 03/17/2021

March 17, 2021

OJ-071-2021

Licenciada
Cinthya Díaz Briceño
Area Head
Legislative Commissions IV
Legislative Assembly

Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official letter AL-DCLECART-015-2020 of October 5, 2020, through which you request our opinion on the bill entitled “Titulación en sede administrativa de inmuebles ubicados en asentamientos propiedad del Instituto de Desarrollo Rural (INDER)” (Titling in Administrative Proceedings of Properties Located in Settlements Owned by the Rural Development Institute (INDER)), which is being processed under expediente number 22.138 in the Special Commission of Cartago.

We must first point out that, in accordance with the powers provided in the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic, this advisory body is only empowered to exercise its consultative function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration. Consequently, the Legislative Assembly is only entitled to consult when doing so in the exercise of administrative powers, but not when it concerns the exercise of its legislative function.

Despite the foregoing, in an effort to collaborate with the important work carried out by the deputies, we have customarily addressed the consultations submitted by the Legislative Assembly and its deputies, noting that these are non-binding legal opinions on specific bills or regarding the function of political control.

In addition to noting the foregoing regarding this bill, we must also point out that the eight-day period granted does not bind this Institution, since we do not find ourselves in any of the circumstances of Article 157 of the Rules of the Legislative Assembly (Reglamento de la Asamblea Legislativa) (consultation to the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution).

I. PURPOSE OF THE BILL

The bill seeks to create and regulate an administrative procedure for the titling (titulación) of properties located in consolidated settlements (asentamientos consolidados) situated in rural-use zones, whose registered owner (propietario registral) is the INDER and whose occupants and beneficiaries are national legal entities or natural persons who have exercised possession (posesión) for a minimum of ten years (Articles 1 and 3 of the bill).

Likewise, Article 2 of the bill provides that consolidated settlements are those properties on which family units, possessors (poseedores), parcel holders (parceleros), or tenants (arrendatarios) live individually or collectively and who have exercised possession (posesión) of the property for crop cultivation, livestock farming, or other agricultural activity, in a quiet, public, peaceful, and uninterrupted manner, for a period of ten years or more.

For such purposes, the bill authorizes the INDER, so that, within the period of ten years, counted from the entry into force of the law, it shall direct the administrative procedure for the recognition of possessory rights (derechos posesorios) and grant the corresponding property title (título de propiedad), in favor of each natural person or legal entity, individual or family unit possessor (Article 4).

The statement of purpose (exposición de motivos) indicates that one of the main aims of the initiative is to provide land to promote the development of agriculture and other disciplines related to food production, as well as to consolidate agricultural activities in general and, incidentally, to increase employment sources for the country's agricultural workers.

As part of the justification set forth in the statement of purpose, it states:

"(...) The foregoing allows the parcel holders (parceleros) to have access to special credits for entrepreneurship and development of the agricultural economy on those properties and their locations; furthermore, that they can have money to invest in agricultural activity, which will make the local economy flow by virtue of the fact that said money will reactivate the economic and social movement of the place where the property is located. (...)" 

Based on that, we shall proceed to analyze the bill under consultation.

II. LEGISLATIVE BACKGROUND AND LEGAL OPINION OJ-166-2017

Before addressing the substance of the bill submitted for our analysis, it is important to highlight that in the current legislative session, a bill similar to the one analyzed here (22.138) was processed, and from which inputs were taken for its drafting, as indicated in the same statement of purpose. We refer to bill 19.924, entitled “Ley transitoria para la titulación en sede administrativa, de inmuebles ubicados en asentamientos consolidados” (Transitory Law for Titling in Administrative Proceedings of Properties Located in Consolidated Settlements), which was archived on May 7, 2020, due to the expiration of the four-year term.

That bill—like 22.138 now under consultation—proposed an administrative procedure for the titling (titulación) of properties on consolidated settlements (asentamientos consolidados) (for a period of six years), located in urban and rural use zones. The registered owners were to be private natural and legal persons, the INDER, or the INVU, and the occupants were to be natural persons with a possession (posesión) of no less than ten years, on a lot for residential purposes, in a quiet, public, peaceful, and uninterrupted manner and as owner (a título de dueño).

On that occasion, this advisory body opined through legal opinion OJ-166-2017 of December 22, 2017, concluding that the Ley General de Informaciones Posesorias (General Law on Possessory Informations) contains the necessary judicial controls and guarantees to access titling (titulación), while establishing the procedure or mechanism to acquire when a piece of land has been possessed for more than ten years and the ten-year adverse possession (prescripción positiva decenal) has operated; therefore, it was the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic that said procedure is the suitable one for such purposes.

Likewise, it was concluded on that occasion that the experience of titling in administrative proceedings (titulación en sede administrativa) has not been positive in our country, since the rules that at some point were authorized have been repealed or annulled due to defects that rub against our Political Constitution; furthermore, it was determined that said bill could present serious constitutional problems.

In that sense, the legal opinion under comment states:

"(...) II: ON THE SUBSTANCE OF THE BILL

The present bill is not the only one that has sought to authorize administrative titling (titulación administrativa) in our legal system. Several laws have been enacted in the past, to cite some examples, Ley de Informaciones Posesorias Administrativas No. 3971 of October 11, 1967, Ley de Informaciones Posesorias No. 4545 of March 20, 1970, Ley de Titulación Múltiple de Tierras No. 5064 of August 22, 1972, and Ley Especial para la Titulación de Vivienda en Precarios y en Zonas de Desarrollo Urbano no Reconocidas (Precarios) (Special Law for the Titling of Housing in Slums and Unrecognized Urban Development Zones), which have been annulled or are not in force.

According to the foregoing and what is enshrined in the statement of purpose of the Bill analyzed here, what is intended with its approval is '...to avoid the wear and tear of current possessory processes, which delay, in most cases, almost or more than ten years being processed before the courts of justice, with extremely high costs and dissatisfaction for the interested families...'

This issue has previously been addressed by the Office of the Attorney General of the Republic through Legal Opinion OJ-046-2004, among others, which provided, in relevant part, the following:

'... The issue of ordinary titling (titulación ordinaria) was specified by us in opinion C-321-2003: "For ownership of properties to have full legal effects, it must be duly registered in the General Property Registry (Registro General de la Propiedad)" (Civil Code, Article 267). "The owner who lacks a registered title of ownership may register their right, first proving their possession for more than ten years in the manner indicated by the Code of Procedures" (Idem, Article 479).

Instead of doing so in the Civil Procedure Code, the legislator chose to regulate the titling procedures in the Ley de Informaciones Posesorias, No. 139, and other special laws, as occurred with Law 7599.

Possessory informations constitute matters of non-contentious activity, whose purpose is to provide a registrable title in the Public Registry for an unregistered farm, of private domain, to one who lacks one, acquired the property by usucapion (usucapión), and meets the legal requirements and procedure. Ley de Informaciones Posesorias, Article 1 and following. (...)…

A useful and effective possession of more than ten years must be demonstrated, under the conditions set forth in Article 853 of the Civil Code, that is, as owner, continuously, publicly, uninterruptedly, and peacefully. Furthermore, to obtain ownership of properties by adverse possession (prescripción positiva), Article 853 ibid requires transferable title of ownership and good faith. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, votes 04587-97 and 2001-00247, which partially adopts the vote of the FIRST CHAMBER OF THE COURT No. 0954-F-90)…. 

…Usucapion (Usucapión) is a mode of acquiring ownership and other possessable real rights, while titling (titulación) is the procedure through which, having verified the requirements thereof, the registrable property title is granted. "The Ley de Informaciones Posesorias is not a means of acquiring property, but a procedure for obtaining a registrable title." (FIRST CHAMBER OF THE COURT, judgment No. 11 at 3:30 p.m. on March 11, 1988. 

This Office has maintained that the suitable and reliable procedure to prove decennial possession rights over unregistered properties, especially forested ones, is that of possessory information, which is equipped with guarantees that are lacking in the information ad perpetuam, a proceeding that is insufficient for those purposes (opinions C-249-97, C-006-98, and C-038-2002, among others).

Among the judicial controls to protect the rights and interests of third parties, including the State, holder of national reserves and public domain assets (bienes demaniales) of protected wild areas, components of the Natural Heritage, the following examples are cited: declarations by the title applicant under penalties of the crime of perjury, publicity, hearings, intervention of tutelary public institutions (Office of the Attorney General and IDA), period for oppositions, opportunity for interested parties to attend evidentiary proceedings, validation period, means of challenge, etc.

To safeguard those guarantees and controls, the CONSTITUTIONAL CHAMBER annulled the Laws for Titling in Rural Housing and Titling of Lands Located in National Reserves, which violated them (votes 2802-99 and 2001-08560).

And the Notary Court, in Resolution No. 00207 at 4:15 p.m. on March 12, 2001 (expediente No. 99-000463-624), suspended from the practice of the profession a Notary who processed an Information Ad Perpetuam, evading the procedures of Possessory Information. It deemed as exhaustive the notarial acts to be performed through the channels of Non-contentious Activity, without the notarial function being able to be used for purposes other than those set forth. (See in this regard: Regulation on the Notarial Processing of Proceedings in Non-contentious Judicial Activity, Directive of the National Notarial Directorate No. 2001-005. Gazette No. 15 of January 22, 2002; Directive No. 99-010, which contains the Instructions for the preparation and custody of files processed in non-contentious notarial proceedings; 2001-004, corrected by 99-010 Bis and 2001-004). 

Decree No. 27694-MINAE of January 13, 1999 adopted this stance, amending Article 89 of the Regulation to the Forestry Law (Reglamento a la Ley Forestal) (Decree No. 25721-MINAE). It discards the information ad perpetuam and the simple sworn statement as useful probative instruments of ownership with a view to authorizing forest exploitations on unregistered private properties, since "it is proper to resort to the full procedure that the legal system has provided in that regard: the possessory information. Hence, it requires: "To prove the ownership of the possession, a judicial certification of the existence of a final judgment in the corresponding possessory information proceeding must be presented." (Emphasis added).

Spanish Civil Procedure Law also enshrines in Article 2010: "Possessory informations to register any real right over real estate shall be carried out subject to the rules established in the Mortgage Law, Regulation for its execution, and other current provisions."

The Mortgage Law, Article 5, consolidated text according to Legislative Decree of February 8, 1946, suppressed possessory informations relating to mere possession, which it denies in themselves the nature of a real right: "Titles referring to the mere or simple fact of possessing shall not be registrable." (emphasis is ours).

In this regard, the Constitutional Chamber has also ruled on various occasions. Noteworthy is Judgment No. 8560-2001, at 3:37 p.m. on August 28, 2001, which held as follows:

'…III.- On the merits. As the Chamber had well noted in judgment No. 2988-99, in a sense similar to that of the Ley de Titulación de Vivienda Campesina, the law in question intends to solve the cases of the possessors of the zones in the National Reserve, thereby permitting the titling (titulación) of these properties, which would be subject to the limits established by special laws for environmental protection. These are national reserves whose lands are not registered in the name of natural or legal persons, those that do not belong to State institutions, and those of agricultural suitability that MINAE transfers to IDA, where there exists at least a proportion of 20% of possessors of farms not registered in the Public Registry, whose areas do not exceed three hundred hectares. For its due compliance, the Executive Branch transfers to IDA the ownership of the previously determined lands and they are registered in the Public Registry, also issuing a Decree declaring the area subject to the program. Subsequently, the titling of lands (titulación de tierras) is carried out through the transfer and registration in the name of their respective possessors, having previously proven rational use in a peaceful, permanent, public, and uninterrupted manner, and as owner (a título de dueño) for a period of no less than five years. Said proof is made through a summary information (información sumarísima) conducted by officials of the IDA Department and must necessarily include the requirements of Article 3 under study. The intention of the legislative body was to allow current possessors to acquire ownership of those lands and thereby enable them to access the bank credit needed to intensify and systematize their production, and thus to access decent housing. However, in the opinion of the consulting judge, the regulations under study could be injuring the property right of third parties with a better right over the properties the law seeks to title, since these regulations do not guarantee by suitable means the claim thereof, nor reasonable means for their recovery. It emphasizes regarding Article 3 consulted here, that unlike the Ley de Informaciones Posesorias, in the Ley de Titulación de Tierras en Reservas Nacionales, no edict whatsoever is published regarding the titling application and the property upon which it falls, nor does the Office of the Attorney General of the Republic or any other public institution intervene that guarantees that it is not a public domain asset (bien demanial) or protected wild area. It notes that by establishing in Article 15 that the action for recovery can only be brought within three years after the registry inscription, this law could be severely injuring fundamental rights such as property, due process, access to justice, the principle of equality, and the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, by establishing a titling procedure that could be leaving defenseless the third party who believes they have a better right, be it the owner or a possessor.

IV.-Basically, these same arguments were put forward in the unconstitutionality action processed under expediente No. 98-005332-007-CO, through which the Ley de Titulación de Vivienda Campesina was declared unconstitutional, pursuant to vote No. 2802-99, under the following considerations:

“III.-ON THE PROPERTY RIGHT. The concept of property extracted from Article 45 of the Political Constitution must be understood as that allocation of a good in favor of a specific person. This right allows its holder to possess, dispose of, and freely use the good, without any third party intervening therein. It is this condition, precisely, that gives it the character of an "erga omnes" right, that is, it can be enforced against third parties, obliging them in turn to respect and refrain from disturbing that right. The Political Constitution itself gives content to the concept of private property, understanding as integrated into this term: possession, use and enjoyment, holding, transformation, and defense. This Chamber has stated that the two paragraphs that comprise Article 45 of the Political Constitution, according to judgment No. 479-90 at five p.m. on May eleventh, nineteen hundred and ninety, '...respond to radically different historical origins and ideological conceptions, to the point that it could be argued that they are contradictory statements: by the first, property is inviolable in every case, because strictly speaking, expropriation is not a limitation but a condition of extinction of the real right over the thing due to extinction of the thing itself, which leaves legal circulation, whereas according to the second mandate, limitations are possible provided they are of "social interest" and have been decreed by the Assembly "for reasons of public necessity" with the vote of at least two-thirds of its members. The first paragraph comes from the conception that property is an unquestionable "natural" right, inherent to every person by virtue of being a person, and in our constitutional history it appears from the "Pacto Social Fundamental Interino de Costa Rica" or "Pacto de Concordia" of December 1, 1821 (Article 2), it is repeated with slight variations in the "Ley de Bases y Garantías" of March 8, 1841, and in the Constitutions of April 9, 1844 (Articles 1, 13, and 14), February 10, 1847 (Article 7), December 27, 1859 (Article 25), April 15, 1869 (Article 24), and December 7, 1871 (Article 29) which was in force until 1943, except for the brief interregnum caused by the application of the Constitution of June 8, 1917, repealed on September 3, 1919. The second paragraph of the current Article 45 is the same second paragraph that was introduced in the years 1942 and 1943 to Article 29 of the 1871 Constitution, and is based on the social Christianity of the Código Social de Malvinas derived from the functionalist sociologism of León Duguit from the beginning of this century. That second paragraph was deemed necessary to harmonize the previous text on property, which proclaimed its inviolable nature and therefore was an insuperable barrier to State intervention in economic mechanisms, with the new currents aimed at favoring the dispossessed majorities, which in turn generated the protective legislation typical of those years, such as the so-called "social guarantees" and the tenant legislation, principally. It is not superfluous to add that such constitutional reform to the 1871 text, which passed without alterations to the current Constitution of November 7, 1949, was issued during a period of suspension of constitutional guarantees, due to the closure of export markets because of the Second World War, and with the support of large sectors of the population. All to conclude that, regarding the constitutional discipline of property, only "social interest" limitations decreed for reasons of public necessity with the vote of at least two-thirds of the total deputies, i.e., thirty-eight votes, are admissible. The requirement of that qualified vote is because in the Constitution underlie and coexist the political public order (essential organization of the State, property, and the family), the social public order (State intervention to safeguard the interests of large sectors of the population), and more tenuously, also the economic public order (the State's activity aimed at promoting the prevailing economic system). Hence, it is necessary that the laws of one or another character must be adopted by a majority sufficiently representative of the various sectors comprising the Assembly, but without the majority being of such magnitude that it produces a veto right in favor of the parliamentary minorities."

In accordance with the transcribed jurisprudence, one of the essential elements of the property right is constituted by the right of its holder to defend it against third parties who attempt to dispossess them of it. But this defense is not limited only to the possibility of repelling the invader by force, but to the fact that they can effectively defend their right by any of the means that the legal system provides for that purpose, including procedural ones. It is in this regard that the challenged law must be reviewed, specifically the procedure established for titling for rural housing, in order to verify whether the owner of a farm subject to that regime is effectively allowed to exercise their right of defense.

IV.-Before analyzing the challenged regulations, it is appropriate to make some brief considerations about the purpose the law pursues. The challenged law was born as a rapid response to the housing problem in rural areas, creating a registration procedure that was simpler than that of possessory information. This regulation states that the lands that may be subject to titling (titulación) shall not exceed two hectares, must be intended for the housing of the applicant (promovente) and their family, and must have been possessed as owner (a título de dueño) in a quiet, uninterrupted, and public manner for no less than five years. Unlike the Ley de Informaciones Posesorias, no edict is published regarding the titling application and the property upon which it falls, nor are adjoining owners and co-owners of the land notified. In addition, the good faith of the title applicant is always presumed, because even in the case that the owner or possessor recovers their property, they must pay all the improvements made to the title applicant, or pay any credit that may have been requested for housing construction or repair. This law also does not require that it be declared under oath that the property is not registered in the Public Registry, despite the fact that the law in its Article 1 indicates that it is only applicable to properties that lack a registered or registrable title in the Public Registry, but it does not establish any rule that tends to verify compliance with this, since the documents required from that Registry and from the Direct Taxation Office only verify that the applicant lacks properties in their name and has not previously used this procedure. Likewise, a cadastral plan of the property must be presented; however, this is also not sufficient guarantee that the owner can properly exercise their defense. The Office of the Attorney General of the Republic does not intervene in the process, nor does any other public institution that guarantees that it is not a public domain asset (bien demanial) or a protected area. The situation is aggravated insofar as the action for recovery can only be brought within three years after the registry inscription, which, once elapsed, according to Article 10, have the consequence of consolidation of the right, as no action shall be admitted in the courts that threatens or restricts the right of the title applicant.

V.-All the above describes a law that, although it is true it was born with the aim of providing housing to a national sector in a more expeditious manner, by the very way in which it has been structured to function, severely injures fundamental rights such as property, due process, access to justice, just compensation, the principle of equality, and the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, by establishing a procedure that leaves defenseless any third party who believes they have a better right, be it an owner or a possessor. In this regard, it is noteworthy that in such procedure, sufficient means of publicity for the action the title applicant seeks are not guaranteed, and, above all, due to this lack of publication, interested third parties are unaware even of the existence of the application itself, and there is no exact verification mechanism for what the applicant declares, since good faith is presumed. Moreover, even in the event that in a recovery action the plaintiff is defeated, they would be obligated to maintain the occupant there while the trial proceeds, pay them all the improvements made, and even pay off any credit they may have requested for housing construction or repair. Such effects are, evidently, serious and significant for the third party who appears with a better right, which is incompatible with the questioned proceeding, which is approved almost solely with the applicant's declaration. In this same sense, said procedure implies a lack of legal protection for public domain property (propiedad demanial) and protected zones, because there is no intervention in the process by any State Institution that demonstrates that the land is not suitable to be titled, thereby violating Articles 7, 50, 89, and 121 section 14 of the Constitution and the International Conventions signed for environmental protection, as there is an imminent danger of titling assets that should not be inhabited due to their ecological conservation conditions. Consequently, the titling procedure established in the challenged law does not sufficiently safeguard the right of third parties who may have a better right over the farm to be titled; rather, the proceeding is almost covert and has extremely serious onerous results. There is also a total lack of protection for public domain assets (bienes demaniales) or protected areas, as there is no hearing whatsoever for the Office of the Attorney General or another institution, for which reason the lack of knowledge on their part could signify a serious injury to public interests. Finally, it does not allow prior protection of the property right, but only a posteriori and in a precarious manner, which also violates Articles 33 and 39 of the Constitution, since the law does not grant the possibility of defense to interested third parties, treating them unequally in this sense by placing them at a disadvantage before the possibility of protecting their rights.

VI.-For this reason, the action is well-founded; however, it should be clarified that this unconstitutionality is not intended to render nugatory the State's efforts to provide social projects with the housing component, a fundamental right to which every human being is entitled.'”

V.- As in the cited case law, the Chamber finds that the petitioner is correct in pointing out that the procedure established in Articles 3 and 9 of Law No. 7599 for filing a transfer application is equally deficient regarding the possibility of defense that a third party might seek over the properties titled by means of this law. Said procedure is extremely summary, and in accordance with the requirements set forth in Article 3, it is not possible to determine with certainty whether within the selected area there exist properties registered in the name of third parties or under possession of more than ten years, precisely because more reliable studies are not available (note that the requirements include, among others: three witnesses, a sworn statement by the applicant that the property is not registered nor in judicial or extrajudicial dispute, a cadastral map, a statement from adjoining landowners regarding the map data, and not having registered properties of more than 300 hectares through the possessory information procedure). The mere submission of a cadastral map does not provide any security, according to the country’s own registry experience, since multiple titling could even occur on the same land. On the other hand, there is no means of publicity whatsoever that would allow a third party with superior right to become aware of the intended titling so that they could exercise their rights beforehand; rather, the defense practically becomes a posteriori and within a quite short period of three years in accordance with Article 15 under study, with quite burdensome consequences for the third party, since the property in question could have been mortgaged from the moment it was titled, which also violates the principle of procedural equality, by placing the third-party claimant in a situation of extreme disadvantage in accessing justice to claim their rights. Furthermore, the same issue raised in the cited precedent exists concerning the fact that in this extremely summary titling procedure, there is no appearance by the Office of the Attorney General of the Republic, nor by any other state institution to guarantee that public-domain property is not being titled, which would produce two situations: one, that these are zones protected for environmental reasons that could be damaged by improper use; or two, the fact that the State would later have to recover them, incurring excessive unnecessary costs, which is unreasonable and disproportionate. The foregoing considerations, together with the cited vote which is equally applicable to the specific case and upon which the Chamber maintains the stated criterion, render the consulted norms unconstitutional.

VI.- Likewise, since the existence of the law makes no sense without the titling procedure set forth in Articles 3 and 9 consulted herein, it is appropriate to declare, in its entirety, the unconstitutionality of the Law for the Titling of Lands Located in National Reserves under study, for being contrary to the provisions of Articles 7, 33, 39, 45, 50, 89, and 121, subsection 14 of the Political Constitution. In accordance with the provisions of Article 91 of the Law of Constitutional Jurisdiction, this declaration is retroactive to the effective date of the annulled norms, without prejudice to rights acquired in good faith. However, in accordance with the provisions of cited Article 91, the effects of the unconstitutionality declaration are dimensioned in the sense that it does not affect persons who titled their lands under the Law, which shall be declared unconstitutional, provided that the three-year term for challenging the effects of said declaration has elapsed. The foregoing is without prejudice to the State’s ability to exercise actions aimed at recovering those titled lands that constitute public-domain property…” (highlighting not in the original)

Thus, it can be categorically affirmed that both administrative case law and the case law emanating from the Constitutional Chamber have been consistent in holding that administrative titling laws, in seeking to provide a rapid response to resolve, in the specific case, tenure in consolidated settlements (asentamientos consolidados), understood as precarious or de facto occupation for residential purposes in a public, peaceful, and uninterrupted manner, leave largely unprotected not only the rights of third parties over the properties where such settlements are located, but also superior rights related to demanial property, fundamental rights such as the right to property, due process, access to justice, just compensation, the principle of equality, and the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, as already indicated in the text of the transcribed judgment.

Another important point relates to the hearing or notification to the Office of the Attorney General of the Republic regarding this type of process. In that sense, this state representation, when filing the unconstitutionality action against Article 179 of the Land and Colonization Law, the Regulation for Titling in National Reserves, and Executive Decrees Nos. 27726-MINAE-MAG, 27861-MINAEMAG, 28743-MAG-MINAE, 28744-MINAE-MAG, 28745-MINAE MAG, and 28746-MINAE-MAG, indicated the following:

“… The challenged Regulation serves the purpose of Law No. 7599 of April 29, 1996, for the Titling of Lands Located in National Reserves, whose text, declared unconstitutional by this Chamber through votes Nos. 2988-99 and 8560-2001, it adopts with variations, reproducing one of the defects for which that law and the Law for the Titling of Peasant Housing were annulled, by not having the Office of the Attorney General of the Republic as a party nor granting it hearings to protect public-domain property, and especially the forestry property under Article 13 of the Forest Law (Ley Forestal), from improper titlings, in violation of Articles 50, 89, 105, and 121, subsection 14 of the Constitution. (The Possessory Information Law provides for a one-month hearing for the Attorney General’s Office at the beginning of the procedure, and eight days at its conclusion). “The Office of the Attorney General of the Republic does not intervene in the process, nor does any other public institution to guarantee that it is not demanial property or a protected area. (…) the said procedure implies a lack of legal protection for demanial property and protected zones, because there is no intervention in the process by any state institution to demonstrate that the land is not suitable for titling, thereby violating Articles 7, 50, 89, and 121, subsection 14 of the Constitution and the International Conventions signed for environmental protection, as there is an imminent danger of titling property that should not be inhabited due to its ecological conservation conditions. (…) There is also a total lack of protection for demanial property or protected areas, because there is no hearing whatsoever for the Attorney General’s Office or any other institution, whereby the lack of awareness on their part could signify a serious injury to public interests.” (CONSTITUTIONAL CHAMBER, vote number 2802 of 1999, by which the Law for the Titling of Peasant Housing was declared unconstitutional, reiterated in resolutions 8560-2001 and 8678-2001).

“On the other hand, the same issue raised in the cited precedent [vote No. 2802-99] exists concerning the fact that in this extremely summary titling procedure, there is no appearance by the Office of the Attorney General of the Republic, nor by any other state institution to guarantee that public-domain property is not being titled, which would produce two situations: one, that these are zones protected for environmental reasons that could be damaged by improper use; or two, the fact that the State would later have to recover them, incurring excessive unnecessary costs, which is unreasonable and disproportionate.” (CONSTITUTIONAL CHAMBER, vote No. 8560 of 2001, which annulled the Law for the Titling of Lands Located in National Reserves. Reiterated in vote 8678 of 2001. The text in brackets is not part of the original).

In our opinion, dispensing with hearings for the Office of the Attorney General of the Republic in land titling procedures violates the rules of due process (Article 39 of the Constitution), due to the possible detriment they may cause to state property. As a result of this omission, besides the State’s Natural Heritage, other public-domain property could be harmed, in violation of Article 121, subsection 14 of the Constitution: the maritime-terrestrial zone, areas adjacent to springs (manantiales), border zones, rights-of-way, railway property, lands destined for educational or health centers, parks, plazas, etc.; indigenous reserves, and even proprietary property of the State…”

The cited bill, in addition to the foregoing, also does not notify the Office of the Attorney General of the Republic so it may comment on the titling procedure, which ultimately could lead to a declaration of unconstitutionality of the norm, insofar as adequate protection of the State’s natural heritage would not be guaranteed.

III: CONCLUSIONS

1. The purpose of this law is to provide a title registrable in the Public Registry over an unregistered property (public or private domain) to a person who lacks one and who previously acquired the property through positive prescription or usucapion (prescripción positiva o usucapión), eventually fulfilling a series of requirements established by the bill.

2. The General Possessory Information Law establishes the procedure or mechanism for acquiring title when a piece of land has been possessed for more than ten years and the ten-year positive prescription has taken effect. This norm is provided with the necessary judicial controls and guarantees to access titling. The Office of the Attorney General of the Republic has considered this to be the suitable procedure for the aforementioned purposes.

3. It can be affirmed that the experience of administrative titling has not been positive in our country. Norms that have been authorized at some point have been repealed or annulled due to defects that conflict with our Political Constitution.

4. The bill called “Transitory Law for the Administrative Titling of Properties Located in Consolidated Settlements (Asentamientos Consolidados)” could present serious constitutionality issues; however, its approval or rejection is a matter that falls solely and exclusively within the competence of that Branch of the Republic.” (The highlighting belongs to the original)

As was set forth in the preceding pronouncement, several laws have been enacted in the past whose common objective is the administrative titling of properties, such as: Administrative Possessory Information Law No. 3971, Possessory Information Law No. 4545, Multiple Land Titling Law No. 5064, and Special Law for the Titling of Housing in Precarious Settlements and Unrecognized Urban Development Zones (Precarios) No. 8680; however, they have not achieved their purpose, by virtue of having been repealed and, therefore, are not in force.

Likewise, said legal opinion cites that the issue of land titling has been addressed on various occasions by this advisory body (C-321-2003 and OJ-046-2004) and by the Constitutional Chamber (Votes Nos. 2802-99, 2988-99, and 8560-2001), concluding in all cases that administrative titling laws, in seeking to provide a rapid response to resolve tenure in consolidated settlements, leave largely unprotected not only the rights of third parties over the properties where such settlements are located, but also superior rights related to demanial property, fundamental rights such as the right to property, due process, access to justice, just compensation, the principle of equality, and the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment.

Notwithstanding the foregoing, we must point out that the bill consulted on this occasion differs in one basic aspect from its predecessors. As can be inferred from Articles 1 and 2 of the bill, it seeks to create and regulate an administrative procedure for the titling of properties located in consolidated settlements situated in rural-use zones, whose registered owner is INDER. In other words, unlike previous bills, it does not seek the titling of private properties, but rather those owned by the Administration, which, we would understand, are also excluded from the public-domain regime.

It must be remembered that the Administration’s proprietary property consists of those that do not possess the characteristics of public-domain property insofar as they are not for public use nor are they permanently affected by law to a service of general utility, in light of the provisions of Article 261 of the Civil Code, which states:

“ARTICLE 261.- Public things are those that, by law, are permanently destined for any service of general utility, and those from which everyone may benefit because they are delivered to public use. All other things are private and the object of particular property, even if they belong to the State or the Municipalities, who, in that case, as civil persons, are not differentiated from any other person.” (Bold text is not part of the original)

Based on said article, this advisory body, in its administrative case law, has recognized the distinction between demanial property and proprietary property of the Administration, such that, if the property is not permanently destined for a public service or use, nor has been affected to a public purpose, it can be considered to constitute proprietary property or the private domain of the Administration.

Given this, we consider that the legislature could validly establish an administrative mechanism to authorize INDER to adjudicate properties titled in its name, when the occupant meets the established requirements, without prejudice to what we will indicate when analyzing the articles. However, regarding the constitutionality aspects, these must eventually be elucidated before the Constitutional Chamber.

Having clarified the foregoing, we will proceed to analyze the articles of the bill submitted for our consideration.

III. SPECIFIC OBSERVATIONS ON THE ARTICLES

Without prejudice to the indications in the preceding section, we must warn that the advisory competence legally recognized for this Attorney General’s Office does not empower us to comment on the timeliness and appropriateness of the bill, as that aspect must be assessed by the legislature within its scope of discretion. Therefore, we will proceed to conduct a specific analysis of some articles that merit comment from a legal or legislative drafting perspective.

Article 1 in relation to Article 4 and the rest of the articles

Article 1 of the bill states that its purpose will be to create and regulate an administrative procedure for the titling of properties located in consolidated settlements situated in rural-use zones, whose registered owner is the Rural Development Institute (Inder). That is, the bill has as a condition that the property, which one wishes to title in the name of its possessor, be duly registered in the name of INDER.

In this regard, we must point out that Law No. 9036 of May 11, 2012, which transforms the Agrarian Development Institute (IDA) into the Rural Development Institute (INDER) and creates the Technical Secretariat for Rural Development, includes within its structure the Land Fund, which is the specialized technical unit responsible for the regulation, acquisition, titling, allocation, and control of lands acquired by Inder, and the use and extinction of land rights (Article 42).

As part of the objectives of the Land Fund, Article 41 indicates: to promote the prevalence of public interest, transparency, efficiency, and timeliness in the acquisition of lands for rural development; to facilitate, through various alternatives, access to land for the country’s rural population that meets the requirements established by this law and its regulations, and to enable the development of small and medium-sized enterprises in rural territories; to prepare technical studies and formulate recommendations to design land acquisition procedures; to propose general guidelines, operating and functioning regulations, and to approve in the first instance the procedures carried out with rural inhabitants for the allocation of lands; among others.

Regarding INDER lands, Article 42 of Law No. 9036 states:

“(…) The following form part of the Land Fund: a) Those acquired or administered by IDA, with the exception of those belonging to the State’s natural heritage up to the effective date of this law, that have not been adjudicated or transferred, as well as those that Inder acquires through legal means, for the purposes established by this law. b) Those that Inder distributes, through some land allocation model, that are within the period of legal limitations. c) Those adjudicated by IDA that are within the period of legal limitations. d) Those recovered by virtue of legal processes. e) Those donated or transferred by the State and other public or private institutions suitable for productive processes and rural development. f) Those suitable for rural development within national reserves, not subject to private ownership or ownership by other State institutions, which are registered in the name of the institution and are not part of the State’s natural heritage. (…)”

On the other hand, Article 45 of the law under comment provides for the land allocation system, which includes leasing and assignment, and clause 46 contains the requirements that beneficiaries, both natural and legal persons, must meet. Additionally, starting from Article 58 of Law No. 9036, the land assignment model is established, an article that contains the procedure to follow, requirements, limitations, and other aspects for the assignment of INDER lands.

Additionally, as set forth in the preceding section, the General Possessory Information Law No. 139 of July 14, 1941, provides the necessary judicial controls and guarantees to access land titling.

In that sense, the legislature must consider that, at present, there exists an administrative procedure for the assignment of properties by INDER (Law No. 9036), as well as a suitable judicial procedure to access land titling (Law No. 139).

On that basis, this technical advisory body recommends that the legislature assess this bill in light of the regulations in force, taking into consideration that a regulatory framework exists for the titling of properties. Therefore, within its scope of discretion, it must analyze whether, even with the existence of the legislation in force, it is appropriate to approve the bill now proposed.

Now then, the purpose of this bill (Article 1) provides for the titling of registered properties of INDER in favor of third parties; therefore, it would seem that, if the possessor meets the requirements, INDER has the obligation to transfer the property to their name. On the other hand, note that Article 4 of the bill authorizes INDER to direct the administrative procedure for the recognition of possessory rights and to grant the title of ownership to the third-party possessor.

As can be observed, the bill is not entirely clear, insofar as, on one hand, it seems that the titling procedure is mandatory in nature (Article 1)—that is, it imposes on INDER the duty to transfer the property in favor of a third-party possessor who meets the requirements—but, on the other hand, Article 4 contemplates a mere authorization.

Consequently, it is suggested that the honorable deputies analyze the preceding observation regarding the mandatory nature that the bill imposes on INDER to transfer the ownership of its properties, in accordance with the true intention of the legislature, in order to avoid problems of interpretation and/or application of the law that may be enacted. This is of utmost importance because if the intention is to impose such an obligation, then the administrative procedure does not turn out to be the most adequate means to demonstrate possession, in accordance with the commented judicial and administrative case law.

Likewise, we must issue the observation that, in the event the legislature’s intention is to impose on INDER the obligation to transfer properties it owns in favor of third-party possessors, this could have a negative impact on the fulfillment of INDER’s purposes and, therefore, could affect the constitutional autonomy of this autonomous entity; thus, it is respectfully suggested that this bill be consulted with said entity.

ARTICLE 21. Limitations on the property

Clause 21 of the bill states that the limitations to which the properties titled in favor of the possessors will be subject may be lifted before the National Scholarship Fund (Fonabe) to finance studies for the minors within the family nucleus.

Regarding the foregoing, we must warn that, through Law No. 9903 of September 22, 2020, Law No. 7658, Creation of the National Scholarship Fund, was repealed; additionally, its Transitory Provision V provided that the Ministry of Public Education (MEP) and the Joint Institute for Social Aid (IMAS) must assume the entirety of the budget and the beneficiary population of FONABE.

As a result of the foregoing, the reference made in this Article 21 of the bill to the “National Scholarship Fund (Fonabe)” must be replaced.

Article 23- Contracting of professionals

The bill imposes on INDER the need to contract professionals in surveying, engineering, and notarial services, to address the obligations that would eventually be imposed upon it; thus, it must be analyzed whether it is in a position to assume that economic burden, which must be consulted with said institution.

Secondly, doubts arise as to whether the indication in this article to “directly contract” professional services in surveying, engineering, and notarial services refers to exempting INDER from using the ordinary administrative contracting procedures, in which case it would raise doubts of constitutionality in accordance with the provisions of Article 182 of the Constitution.

Consequently, it is respectfully recommended that this indication be reviewed in accordance with the true intention of the legislature, in order to avoid constitutional conflicts.

III. CONCLUSION

Based on the foregoing, this advisory body considers that the approval or rejection of the bill is a matter of legislative discretion; however, it is recommended that the recommendations on constitutionality and legislative drafting indicated herein be assessed.

Sincerely,

Silvia Patiño Cruz
Prosecutor

Yolanda Mora Madrigal
Attorney of the Attorney General's Office