OJ-106-2021 — Amendment to the Forestry Law — legislative file 20516Reforma de la Ley Forestal — expediente 20516

Opinión Jurídica : 106 - J   del 29/06/2021   



29 de junio de 2021




OJ-106-2021




 




Señora




Cinthya Díaz Briceño




Jefe de Área




Comisiones Legislativas IV




Asamblea Legislativa




 




Estimada Señora:




 



 Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL-
DCLEAMB-083-2020 de 6 de marzo de 2020, por medio del cual nos comunica que la Comisión Permanente
Especial de Ambiente requirió la opinión jurídica de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que
se tramita en el expediente legislativo número 20516, denominado "Reforma de varios artículos de la
Ley Forestal N° 7575 de 13 de febrero de 1996 y sus reformas.”




 




1. Carácter de este pronunciamiento.




 



 De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la
Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que
le solicite la Administración Pública.




 



 Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública
cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere
nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.




 



 Pese a lo anterior, y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado
atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar
con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye.  De ahí que
se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son
consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos
jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente
puedan estimarse de interés general.




 



 En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y
contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos
surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por
medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la
importante labor legislativa.




 



 Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento
de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él
establecido.




 




2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.




           



             El proyecto de ley pretende modificar varios artículos e incluir dos nuevas
disposiciones a la Ley Forestal. Por tratarse de reformas muy específicas, nos referiremos
puntualmente a cada una de ellas.




 




            En el artículo 1° de la Ley, se pretende añadir el siguiente párrafo:




 



 “El Estado velará por los servicios ambientales que brindan los ecosistemas forestales que
contribuyen a los medios de vida resilientes, favoreciendo la adaptación ante el cambio climático y
también para aumentar el consumo de madera producida en el país en sustitución de materiales de
mayor huella de carbono, con el objetivo de favorecer la mitigación de los efectos negativos del
cambio climático.”




 



             La Sala Constitucional ha señalado que las plantaciones forestales, además de obedecer
a un interés productivo y económico de sus propietarios, también “generan servicios ambientales,
dentro los cuales podemos citar: mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero (fijación,
reducción, secuestro, almacenamiento y absorción), protección del uso urbano, rural o
hidroeléctrico, protección de la biodiversidad para conservarla y uso sostenible, científico y
farmacéutico, investigación y mejoramiento genético, protección de ecosistemas, formas de vida, etc.
Otro beneficio, es la generación de empleo que promueve la reforestación por el aprovechamiento de
la madera, lo cual es de suma relevancia también para nuestro mercado nacional, pues dependiendo de
la cantidad de madera extraída, así será la importación por el faltante que se requiere.” (Voto no.
3923-2007 de las 15 horas 2 minutos de 21 de marzo de 2007)




 



             De tal manera, la reforma que se propone del artículo 1°, y, en esa misma línea, del
artículo 52, promovería el aumento en la producción y uso sostenible de madera, en sustitución de
otros materiales que generan una mayor huella de carbono, lo cual resulta afín a los compromisos
internacionales asumidos por Costa Rica en materia de cambio climático, y acorde a los fines
perseguidos por el Poder Ejecutivo en el Plan de Descarbonización para Costa Rica 2018-2050, que
contiene metas específicas en esa materia.




           



 En el artículo 6° se pretende modificar la función de la Administración Forestal del Estado
dispuesta en el inciso q) referida a la donación de la madera que reciba por los decomisos
practicados en razón de las infracciones que contempla la ley, producto de la eliminación de árboles
en terrenos de uso público y del Patrimonio Natural del Estado que deban talarse, incluyendo
aquellos árboles ubicados en zonas de riesgo o zonas de desastres naturales declaradas como tales
por la Comisión Nacional de Emergencia dentro de los terrenos de dominio público, y cualquier otra
madera de otra procedencia sin propietario.




 



 La reforma de ese inciso, debe analizarse en conjunto con lo dispuesto por el artículo 11, la
reforma que se plantea del artículo 65 y la inclusión del artículo 65 bis proyectada.




 



 Al respecto, debe tomarse en cuenta que el artículo 65 fue reformado recientemente, mediante la Ley
para el aprovechamiento de los productos decomisados mediante la Ley N° 7575 (no. 9927 de 18 de
diciembre de 2020). Con base en el texto actual de ese artículo, las reformas propuestas por el
proyecto implicarían modificar de un mes a dos meses el plazo dentro del cual la autoridad judicial
debe efectuar el remate y a partir del cual cualquier persona podría aprovechar la madera haciendo
el depósito correspondiente; asimismo, modificarían los porcentajes de distribución de los montos
producto de los remates; permitiría que cuando la infracción se cometa dentro de los linderos de una
reserva indígena, la madera o el producto del remate sea donado a la Asociación Integral de
Desarrollo de esa comunidad para destinarlo a la ejecución de proyectos comunales locales; y
eliminaría la posibilidad actual de que la madera que llegue a manos de la Administración Forestal
del Estado sea donada a organizaciones sin fines de lucro.




 



 Un aspecto importante es que con la adición del artículo 65 bis -que bien podría ser parte del
texto del artículo 65-, el juez competente, después de transcurridos tres meses desde la
interposición de la denuncia, si la madera o productos forestales no fueron rematados o adjudicados,
de oficio los entregará a la Administración Forestal del Estado para que decida cómo dispondrá de
ellos en el plazo de un mes, con el fin de evitar su deterioro.




 



 Actualmente esa entrega a la Administración Forestal se puede hacer una vez que exista sentencia
condenatoria, pues, en caso de que el denunciado sea absuelto, los productos forestales o su
equivalente en dinero le deben ser devueltos. En consecuencia, se sugiere valorar la pertinencia de
esa modificación, o de incluir alguna disposición que establezca cómo se cubrirá el monto que debe
ser reintegrado al denunciado en caso de que resulte absuelto.




 



 También, es recomendable regular el procedimiento que utilizaría la Administración Forestal del
Estado para ejercer la nueva facultad que se le otorgaría de “rematar” la madera o productos
forestales que lleguen a su poder, pues, actualmente, únicamente existe la posibilidad de donar esos
productos conforme con ciertas reglas.




 



 Por otra parte, en la modificación del artículo 6° inciso q), se hace referencia a la madera
resultante “de la eliminación de árboles en terrenos de uso público y del Patrimonio Natural del
Estado que deban talarse, incluyendo aquellos árboles ubicados en zonas de riesgo o zonas de
desastres naturales declaradas como tales por la Comisión Nacional de Emergencia dentro de los
terrenos de dominio público.”




 



 Con base en lo dispuesto en los artículos 1° párrafo segundo, 3° inciso a), 18 y 58 incisos a) y b)
de la Ley Forestal, la Sala Constitucional ha señalado que el patrimonio natural del Estado implica
un régimen restrictivo en el cual no es posible otorgar permisos de corta, aprovechamiento forestal
ni el cambio de uso del suelo (Votos nos. 17126-2006 de las 15 horas 5 minutos de 28 de noviembre de
2006,  12716-2012 de las 16 horas 1 minuto de 12 de setiembre de 2012, 2020-2009 de las 8 horas 30
minutos de 13 de febrero de 2009 y 1570-2011 de las 10 horas 41 minutos de 4 de noviembre de 2011,
entre otros).




 



 Por lo anterior, se sugiere limitar la amplitud que posee la disposición proyectada y especificar a
cuáles supuestos excepcionales se refiere. Para ello, debe valorarse si se trata supuestos que
respondan a razones de seguridad, interés público, emergencia u otro tipo de motivos que puedan ser
justificados técnicamente y que permitan la aplicación de medidas de control, mitigación y
compensación, en estricto apego a los principios de objetivación de la tutela ambiental y
razonabilidad y proporcionalidad.




 



 En ese sentido, por ejemplo, tómese en cuenta que, conforme a los artículos 311 del Código Civil y
108 del Código Procesal Civil, puede resultar aplicable la figura de interdicto de derribo, cuando
un juez, contando con un criterio técnico, constate que las condiciones de los árboles generan
peligro a las personas, construcciones cercanas o bienes públicos. (Opinión Jurídica no. 011-2018 de
24 de enero de 2018).




 



 En cuanto a la reforma del artículo 27, el texto propuesto implicaría una autorización de corta
mucho más amplia que la vigente, pues se elimina la restricción que actualmente dispone la norma, en
cuanto a que no se puede superar la cantidad de tres árboles por hectárea por año, y elimina también
esa restricción temporal. Con la redacción propuesta, no habría límite en cuanto a la cantidad de
árboles ni de autorizaciones que podrían solicitarse en un año, con lo cual, esa decisión quedaría
sujeta al criterio técnico de la Administración Forestal del Estado.




 



 Considerando que esa reforma implicaría una disminución del nivel de protección que actualmente la
Ley confiere al recurso forestal, en atención de los principios de no regresión, objetivación de la
tutela ambiental y razonabilidad y proporcionalidad, se sugiere valorar si existe justificación
técnica suficiente para adoptar una medida como la propuesta.




 



             Como ya lo hemos señalado en otras ocasiones, conforme con esos principios, cualquier
proyecto de ley que pretenda disminuir el régimen de protección ambiental actual requiere una
justificación técnica de respaldo. (Véanse, por ejemplo, nuestras opiniones jurídicas nos.
OJ-082-2020 de 9 de junio de 2020, OJ-078-2021 de 12 de abril de 2021, OJ-081-2021 de 21 de abril de
2021, OJ-090-2021 de 7 de mayo de 2021).




 



             Sobre el principio de objetivación de la tutela ambiental, la Sala Constitucional ha
señalado que:




 



 “…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta
materia, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de
carácter general –legales y reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la
ciencia y a la técnica», elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la
Administración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la
Administración en su actuación -en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la
Administración Pública-. (Voto no. 2063-2007 de las 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de 2007).




 




Y, sobre los otros dos principios señalados, se ha dispuesto:




 



 “Principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental. El primero ha sido
reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos
internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de estas normas, el Estado asume la obligación
de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los
derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del
Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por
todos sus titulares. Asimismo, del principio de progresividad de los derechos humanos y del
principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones
jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no
regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. Este principio se erige
como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas,
políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la
situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad
absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política,
social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta
entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a
la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros
constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección
(véase la sentencia número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012). De esta
forma, encontramos relación entre el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad
y el derecho al ambiente, pues, como ha indicado este Tribunal en la sentencia número 7294-1998, «el
principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las
normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos
serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente.»” (Voto
no. 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 11 de setiembre de 2019).




 



             Con la modificación del artículo 28, según la exposición de motivos, se pretende
atender lo señalado por la Sala Constitucional en el voto no. 3923-2007 de las 15 horas 2 minutos de
21 de marzo de 2007, en cuanto a la necesidad de que la Asamblea Legislativa subsane la ausencia de
medidas precautorias, que aseguren, de previo, la correcta aplicación de lo dispuesto en el artículo
28 en tutela del ambiente. De tal forma, se incluye como requisito previo a la corta, que un regente
forestal verifique que los árboles constituyen una plantación forestal, un sistema agroforestal o un
árbol plantado individualmente, y que, emita un certificado de origen, el cual será necesario para
transportar la madera fuera de la finca, tal y como se dispone en los artículos 31 y 56.




 



             Debe tenerse en cuenta que, en el voto citado (reiterado en el no. 4619-2013 de 14
horas 30 minutos de 10 de abril de 2019), la Sala Constitucional, además de la omisión señalada,
indicó que el concepto de bosque dispuesto en la Ley Forestal resulta insuficiente para proteger
otros ecosistemas boscosos, con el agravante de que es a partir de esa definición que se establecen
los tipos de terrenos que son objeto de corta y los permisos a los que quedan sujetos.




 



             Por otra parte, en cuanto a la reforma del artículo 58 inciso a), en la exposición de
motivos se indica que “una revisión de los antecedentes de la Ley Forestal N.° 7575 deja clara
evidencia que la invasión a que hace referencia el artículo 58, inciso a) es la clásica usurpación
que se da con el fin de poseer un terreno y el término "área de conservación o protección,
cualquiera que sea su categoría de manejo" se refiere exclusivamente a las áreas silvestres
protegidas, únicas para las que se definen categorías de manejo, de manera que se hace imperativo
sustituir área de conservación o protección por área silvestre protegida. De esta manera se recupera
el espíritu de los legisladores claramente establecido en las anteriores leyes forestales y evita
que cualquier propietario pueda ser sancionado con penas de cárcel por recortar la zona verde
ubicada en las zonas de protección o peor aún en un área de conservación, o sea cualquier parte del
territorio nacional.”




 



             Ante ello, debe tenerse en cuenta que las limitaciones a la propiedad privada que
establecen los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal, no se limitan a la corta de árboles, pues, en
aplicación del artículo 58 de esa misma ley, la pena de prisión de tres meses a tres años allí
establecida para quien invada un área de protección, ha sido aplicada jurisprudencialmente a las
construcciones y demás obras que la afecten. (Al respecto véanse nuestros pronunciamientos nos.
C-148-2012 de 12 de junio de 2012 y OJ-091-2017 de  21 de julio de 2017, sentencia no. 1158 de las 9
horas 25 minutos de 14 de noviembre de 2008 del Tribunal de Casación Penal, el voto de la Sala
Primera no. 199-2010 de las 15 horas 30 minutos de 4 de febrero de 2010, el voto del Tribunal
Contencioso Administrativo, Sección VI, no. 48-2014 de las 10 horas de 7 de abril de 2014 y el voto
de la Sala Constitucional No. 74-2010 de las 15 horas de 6 de enero de 2010).




 




            Concretamente, en el voto no. 74-2010, la Sala Constitucional señaló que:




 



 “De una lectura de las sentencias aportadas, se infiere que los juzgadores realizaron una
interpretación normativa conforme al contenido del artículo 58 inciso a) de la Ley Forestal, que
prevé una sanción penal, para quien “Invada un área de conservación o protección…”. El hecho de que
la norma se integre con la descripción de áreas de protección que señala el artículo 33 de la Ley
Forestal, no implica violación alguna al principio de legalidad, pues se trata de una interpretación
sistemática, acorde con la literalidad de la norma.”




 



 De tal forma, como se hizo en la OJ-091-2017, se recomienda valorar la reforma propuesta en el
sentido de que, si lo que se quiere es evitar los problemas de aplicación e interpretación que puede
significar el verbo “invadir”, se reformule el tipo penal, para que resulte aplicable, sin ninguna
duda, a las áreas de protección.




 



 Tal y como está planteada la reforma, se dejaría sin sanción penal alguna las obras desarrolladas
en las áreas de protección, que han sido incluidas, jurisprudencialmente, dentro del tipo penal
descrito en el artículo 58 inciso a). Y, además, de aprobarse el proyecto, la prohibición de
levantar construcciones en esas áreas podría no parecer clara, y, en consecuencia, inaplicable.




 



 Por último, se pretende volver a incluir, en el artículo 30, la exención al impuesto sobre la renta
a quienes reforesten, específicamente, sobre las ganancias obtenidas de la comercialización de los
productos de sus plantaciones. Dicha norma fue derogada mediante la Ley de Simplificación y
Eficiencia Tributarias (no. 8114 de 4 de julio de 2001), por lo que resulta conveniente reiterar lo
dicho con anterioridad sobre una iniciativa similar:




 



 “Si bien el legislador en el ejercicio de la potestad tributaria que le confiere el artículo 121
inciso 13) de la Constitución Política puede crear nuevos impuestos y derogar los existentes, así
como crear exenciones y derogar las existentes, es lo cierto que la derogatoria de los incentivos
contenidos en los artículos 30 y 24 de las leyes antes indicadas, obedeció a razones eminentemente
fiscales. De suerte que corresponde al Ministerio de Hacienda determinar el impacto económico que
produciría en el presupuesto nacional, de concederse en el proyecto que se analiza no solo los
beneficios contenidos en los artículos derogados, sino al ampliarse otros, como es el caso del
párrafo final del artículo 30 bis de la Ley Forestal, que permite aplicar como gastos deducibles
para la determinación del Impuesto sobre la Renta los "gastos sin cubrir por el incentivo fiscal, en
que incurra el dueño de la plantación…".” (Opinión Jurídica no. 179 de 27 de noviembre de 2001).




 



             Asimismo, es recomendable valorar la pertinencia de incluir alguna excepción, como la
que contenía el artículo antes de ser derogado, en el sentido de que dicha exención no aplica cuando
quien reforesta lo hace utilizando recursos públicos, es decir, cuando recibe algún subsidio o
contraprestación económica para poder desarrollar la plantación forestal.




 




3. Conclusión.




 



 Si bien es cierto la aprobación del proyecto de ley no. 20516, denominado "Reforma de varios
artículos de la Ley Forestal N° 7575 de 13 de febrero de 1996 y sus reformas” es una decisión
estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones señaladas.




 




De Usted, atentamente,




 




 




 




 




                                                                Elizabeth León Rodríguez




                                                                Procuradora

Legal Opinion: 106 - J of 29/06/2021

June 29, 2021

OJ-106-2021

Mrs.

Cinthya Díaz Briceño

Head of Area

Legislative Commissions IV

Legislative Assembly

Dear Mrs.:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter no. AL-DCLEAMB-083-2020 of March 6, 2020, by means of which you inform us that the Special Permanent Commission on the Environment requested the legal opinion of this Attorney General's Office regarding the bill being processed in legislative file number 20516, entitled "Reform of various articles of Forest Law No. 7575 of February 13, 1996, and its reforms."

1. Nature of this pronouncement.

In accordance with articles 1, 2, and 3 subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General's Office is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal criteria requested by the Public Administration.

For these purposes, the Legislative Assembly could be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requests our criterion on a matter of interest for the exercise of its legislative function.

Despite the foregoing, and given that there is no legal provision to that effect, the Attorney General's Office has customarily addressed the consultations made by the Legislative Assembly and its deputies, in an effort to collaborate with the exercise of the important functions that the Political Constitution attributes to them. Hence, non-binding legal criteria are rendered on specific bills, when consulted by the Legislative Commission in charge of processing them, or in relation to legal aspects that may be considered covered by the political control function and that may reasonably be deemed to be of general interest.

By virtue of this, the criteria emanating from this advisory body regarding the scope and content of a bill do not possess the binding nature of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function, and, for this reason, this criterion is provided by means of a non-binding legal opinion intended to serve as input in the exercise of the important legislative work.

On the other hand, as we are not within the situations established by article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.

2. Considerations regarding the bill.

The bill aims to modify several articles and include two new provisions in the Forest Law (Ley Forestal). Because these are very specific reforms, we will refer specifically to each one.

Article 1 of the Law is intended to add the following paragraph:

"The State shall ensure the environmental services (servicios ambientales) provided by forest ecosystems that contribute to resilient livelihoods, favoring adaptation to climate change and also to increase the consumption of wood produced in the country in substitution of materials with a larger carbon footprint, with the aim of favoring the mitigation of the negative effects of climate change."

The Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has indicated that forest plantations, in addition to serving a productive and economic interest of their owners, also "generate environmental services, among which we can cite: mitigation of greenhouse gas emissions (fixation, reduction, sequestration, storage, and absorption), protection for urban, rural, or hydroelectric use, protection of biodiversity for its conservation and sustainable, scientific, and pharmaceutical use, research and genetic improvement, protection of ecosystems, life forms, etc. Another benefit is the generation of employment promoted by reforestation through the use of wood, which is also of utmost relevance for our national market, since depending on the amount of wood extracted, so will be the importation for the shortfall that is required." (Voto no. 3923-2007 of 15 hours 2 minutes of March 21, 2007)

In this way, the proposed reform of article 1, and, along those same lines, of article 52, would promote the increase in the production and sustainable use of wood, in substitution of other materials that generate a larger carbon footprint, which is consistent with the international commitments assumed by Costa Rica regarding climate change, and in accordance with the aims pursued by the Executive Branch in the Decarbonization Plan for Costa Rica 2018-2050, which contains specific goals in this area.

Article 6 is intended to modify the function of the State Forest Administration (Administración Forestal del Estado) set forth in subsection q) referring to the donation of wood it receives from confiscations (decomisos) carried out due to violations contemplated by the law, resulting from the elimination of trees on lands for public use and the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) that must be felled, including those trees located in risk zones or natural disaster zones declared as such by the National Emergency Commission (Comisión Nacional de Emergencia, CNE) within public domain lands, and any other wood from other origins without an owner.

The reform of this subsection must be analyzed jointly with the provisions of article 11, the proposed reform of article 65, and the projected inclusion of article 65 bis.

In this regard, it must be taken into account that article 65 was recently reformed, through the Law for the use of products confiscated through Law No. 7575 (no. 9927 of December 18, 2020). Based on the current text of that article, the reforms proposed by the bill would imply modifying from one month to two months the period within which the judicial authority must conduct the auction (remate) and from which any person could use the wood by making the corresponding deposit; likewise, they would modify the distribution percentages of the amounts resulting from the auctions; it would allow that when the violation is committed within the boundaries of an indigenous reserve, the wood or the proceeds of the auction be donated to the Integral Development Association of that community to be allocated to the execution of local community projects; and it would eliminate the current possibility that wood coming into the hands of the State Forest Administration be donated to non-profit organizations.

An important aspect is that with the addition of article 65 bis – which could well be part of the text of article 65 –, the competent judge, after three months have elapsed since the filing of the complaint, if the wood or forest products were not auctioned or awarded, shall ex officio deliver them to the State Forest Administration for it to decide how to dispose of them within a period of one month, in order to prevent their deterioration.

Currently, this delivery to the State Forest Administration can be made once a conviction exists, since, in the event that the accused is absolved, the forest products or their equivalent in money must be returned to them. Consequently, it is suggested to assess the relevance of this modification, or to include some provision that establishes how the amount that must be reimbursed to the accused will be covered in the event they are absolved.

Also, it is advisable to regulate the procedure that the State Forest Administration would use to exercise the new power that would be granted to it to "auction" the wood or forest products that come into its possession, since, currently, there is only the possibility of donating these products in accordance with certain rules.

On the other hand, in the modification of article 6 subsection q), reference is made to wood resulting "from the elimination of trees on lands for public use and the Natural Heritage of the State that must be felled, including those trees located in risk zones or natural disaster zones declared as such by the National Emergency Commission within public domain lands."

Based on the provisions of articles 1 second paragraph, 3 subsection a), 18, and 58 subsections a) and b) of the Forest Law, the Constitutional Chamber has indicated that the natural heritage of the state implies a restrictive regime in which it is not possible to grant permits for felling (corta), forest use (aprovechamiento forestal), or land-use change (cambio de uso del suelo) (Votos nos. 17126-2006 of 15 hours 5 minutes of November 28, 2006, 12716-2012 of 16 hours 1 minute of September 12, 2012, 2020-2009 of 8 hours 30 minutes of February 13, 2009, and 1570-2011 of 10 hours 41 minutes of November 4, 2011, among others).

Therefore, it is suggested to limit the breadth of the projected provision and specify which exceptional cases it refers to. To this end, it must be assessed whether these are cases responding to reasons of safety, public interest, emergency, or other types of reasons that can be technically justified and that allow the application of control, mitigation, and compensation measures, in strict adherence to the principles of objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental) and reasonableness and proportionality.

In that sense, for example, it should be taken into account that, in accordance with articles 311 of the Civil Code and 108 of the Civil Procedure Code, the figure of an interdict for demolition (interdicto de derribo) may be applicable, when a judge, having a technical criterion, verifies that the conditions of the trees pose a danger to people, nearby constructions, or public goods. (Legal Opinion no. 011-2018 of January 24, 2018).

Regarding the reform of article 27, the proposed text would imply an authorization for felling much broader than the current one, since it eliminates the restriction that the norm currently provides, that the quantity of three trees per hectare per year cannot be exceeded, and also eliminates that temporal restriction. With the proposed wording, there would be no limit on the quantity of trees or the number of authorizations that could be requested in a year, whereby that decision would be subject to the technical criterion of the State Forest Administration.

Considering that this reform would imply a reduction in the level of protection that the Law currently provides to the forest resource, in consideration of the principles of non-regression (no regresión), objectification of environmental protection, and reasonableness and proportionality, it is suggested to assess whether there is sufficient technical justification to adopt a measure such as the one proposed.

As we have already indicated on other occasions, in accordance with these principles, any bill that aims to reduce the current environmental protection regime requires supporting technical justification. (See, for example, our legal opinions nos. OJ-082-2020 of June 9, 2020, OJ-078-2021 of April 12, 2021, OJ-081-2021 of April 21, 2021, OJ-090-2021 of May 7, 2021).

Regarding the principle of objectification of environmental protection, the Constitutional Chamber has indicated that:

"…it translates into the need to support decision-making in this matter with technical studies, both in relation to the actions of the Administration and to provisions of a general nature -legal and regulatory-, from which derives the requirement of «linkage to science and technology», an element that gives technical-scientific support to the Administration's decisions in this matter, and by virtue of such, limits and conditions the Administration's discretion in its actions -in the terms provided in article 16 of the General Law on Public Administration-. (Voto no. 2063-2007 of 14 hours 40 minutes of February 14, 2007).

And, regarding the other two principles indicated, it has been established:

"Principles of progressivity and non-regression of environmental protection. The first has been recognized by International Human Rights Law; among other international instruments, it is contained in articles 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, articles 1 and 26 of the American Convention on Human Rights, and article 1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the area of Economic, Social and Cultural Rights. Under these norms, the State assumes the obligation to progressively increase, to the extent of its possibilities and development, the levels of protection of human rights, with special consideration of those, which like the right to the environment (art. 11 of the Protocol), require multiple positive actions from the State for their protection and full enjoyment by all their holders. Likewise, from the principle of progressivity of human rights and the principle of non-retroactivity of norms to the detriment of acquired rights and consolidated legal situations, contained in numeral 34 of the Magna Carta, derives the principle of non-regression or irreversibility of the benefits or protection achieved. This principle stands as a substantive guarantee of rights, in this case, of the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue of which the State is obliged not to adopt measures, policies, or approve legal norms that worsen, without reasonable and proportionate justification, the situation of rights achieved up to that point. This principle does not imply absolute irreversibility because all States experience national situations, of an economic, political, social nature, or due to natural causes, that negatively impact the achievements made up to then and force a downward rethinking of the new level of protection. In those cases, the Right to the Constitution and the principles under examination oblige justification, in light of the constitutional parameters of reasonableness and proportionality, for the reduction of protection levels (see judgment number 2012-13367 of 11:33 hours of September 21, 2012). In this way, we find a relationship between the principle of reasonableness as a parameter of constitutionality and the right to the environment, since, as this Tribunal has indicated in judgment number 7294-1998, «the principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, obliges that the norms issued regarding this matter be duly motivated by serious technical studies, even when no other legal norm expressly establishes it.»" (Voto no. 17397-2019 of 12 hours 54 minutes of September 11, 2019).

With the modification of article 28, according to the preamble (exposición de motivos), the intention is to address what was indicated by the Constitutional Chamber in voto no. 3923-2007 of 15 hours 2 minutes of March 21, 2007, regarding the need for the Legislative Assembly to correct the absence of precautionary measures, which ensure, beforehand, the correct application of the provisions of article 28 in protection of the environment. In this way, a prerequisite for felling is included: that a forest regent (regente forestal) verifies that the trees constitute a forest plantation, an agroforestry system, or an individually planted tree, and that they issue a certificate of origin, which will be necessary to transport the wood off the farm, as provided in articles 31 and 56.

It must be taken into account that, in the cited voto (reiterated in no. 4619-2013 of 14 hours 30 minutes of April 10, 2019), the Constitutional Chamber, in addition to the omission indicated, stated that the concept of forest provided in the Forest Law is insufficient to protect other forest ecosystems, with the aggravating factor that it is from that definition that the types of lands subject to felling and the permits to which they are subject are established.

On the other hand, regarding the reform of article 58 subsection a), the preamble indicates that "a review of the background of Forest Law No. 7575 leaves clear evidence that the invasion referred to in article 58, subsection a) is the classic usurpation that occurs for the purpose of possessing a land and the term "conservation or protection area, whatever its management category" refers exclusively to protected wild areas (áreas silvestres protegidas), the only ones for which management categories are defined, so that it is imperative to substitute conservation or protection area with protected wild area. In this way, the spirit of the legislators clearly established in the previous forest laws is recovered and prevents any owner from being sanctioned with prison sentences for trimming the green zone located in protection zones or worse yet in a conservation area, that is, any part of the national territory."

Given this, it must be taken into account that the limitations on private property established by articles 33 and 34 of the Forest Law are not limited to the felling of trees, since, in application of article 58 of that same law, the prison sentence of three months to three years established therein for anyone who invades a protection area, has been applied jurisprudentially to constructions and other works that affect it. (In this regard, see our pronouncements nos. C-148-2012 of June 12, 2012, and OJ-091-2017 of July 21, 2017, judgment no. 1158 of 9 hours 25 minutes of November 14, 2008, of the Criminal Cassation Tribunal, voto of the First Chamber no. 199-2010 of 15 hours 30 minutes of February 4, 2010, the voto of the Contentious-Administrative Tribunal, Section VI, no. 48-2014 of 10 hours of April 7, 2014, and the voto of the Constitutional Chamber No. 74-2010 of 15 hours of January 6, 2010).

Specifically, in voto no. 74-2010, the Constitutional Chamber indicated that:

"From a reading of the judgments provided, it is inferred that the judges made a normative interpretation in accordance with the content of article 58 subsection a) of the Forest Law, which provides a criminal sanction for anyone who 'Invades a conservation or protection area…'. The fact that the norm is integrated with the description of protection areas indicated in article 33 of the Forest Law does not imply any violation of the principle of legality, as it is a systematic interpretation, consistent with the literal wording of the norm."

Thus, as was done in OJ-091-2017, it is recommended to assess the proposed reform in the sense that, if what is desired is to avoid the application and interpretation problems that the verb "invade" may signify, the criminal offense should be reformulated so that it is applicable, without any doubt, to protection areas.

As the reform is proposed, any works developed in protection areas, which have been included, jurisprudentially, within the criminal offense described in article 58 subsection a), would be left without any criminal sanction. Furthermore, if the bill is approved, the prohibition against erecting constructions in those areas might not appear clear, and, consequently, could be inapplicable.

Lastly, it is intended to once again include, in article 30, the exemption from income tax for those who reforest, specifically, on the profits obtained from the commercialization of the products of their plantations. Said norm was repealed through the Law on Tax Simplification and Efficiency (no. 8114 of July 4, 2001), making it convenient to reiterate what was previously stated regarding a similar initiative:

"Although the legislator, in the exercise of the tax authority conferred by article 121 subsection 13) of the Political Constitution, may create new taxes and repeal existing ones, as well as create exemptions and repeal existing ones, the truth is that the repeal of the incentives contained in articles 30 and 24 of the aforementioned laws was due to eminently fiscal reasons. Thus, it is incumbent upon the Ministry of the Treasury to determine the economic impact that would be produced on the national budget, if the bill under analysis grants not only the benefits contained in the repealed articles, but also expands others, as is the case of the final paragraph of article 30 bis of the Forest Law, which allows applying as deductible expenses for the determination of Income Tax the "expenses not covered by the fiscal incentive, incurred by the owner of the plantation..."." (Legal Opinion no. 179 of November 27, 2001).

Likewise, it is advisable to assess the relevance of including an exception, such as the one contained in the article before it was repealed, in the sense that said exemption does not apply when the person reforesting does so using public resources, that is, when receiving a subsidy or economic compensation to develop the forest plantation.

3. Conclusion.

While it is true that the approval of bill no. 20516, entitled "Reform of various articles of Forest Law No. 7575 of February 13, 1996, and its reforms," is a strictly legislative decision, it is respectfully recommended to assess the observations noted.

Yours sincerely,

Elizabeth León Rodríguez
Attorney