C-253-2021 — Overlap between protected wild areas and indigenous reservesTraslape de áreas silvestres protegidas y reservas indígenas

Dictamen : 253 del 06/09/2021   



06 de setiembre 2021




PGR-C-253-2021




 




Señor




Rafael Gutiérrez Rojas




Director Ejecutivo




Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC)




 




Estimado señor:




 



 Con aprobación del señor Procurador General de la República nos referimos a su oficio SINAC-
DE-1559-2020 del 23 de diciembre de 2020, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre las
siguientes interrogantes:




 




    “



 ·         ¿Se encuentra vigente la declaratoria de la zona inalienable de 2000 metros a ambos lados
de la Carretera Interamericana Sur de manera total o parcial?



 ·         En este caso, ¿cuál declaratoria se sobrepone a la otra? ¿La de Área Silvestre Protegida
o la del Territorio Indígena?



 ·         En caso de sobreponerse la Reserva Indígena, ¿hay una reducción táctica (sic) del Área
Silvestre? ¿Es aplicable o queda sin aplicación el artículo N°38 de la Ley Orgánica de Ambiente para
este caso?




·         ¿Cuáles son las competencias y facultades del SINAC en estos territorios con traslape? “



 A efectos de cumplir con lo requerido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República, el SINAC aportó el criterio legal de la Asesoría Legal del Área de
Conservación Central, oficio AL-029 del 8 de noviembre de 2019.




I.         ACLARACIÓN PREVIA



 De previo a referirnos sobre los temas consultados por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación
(en adelante SINAC), debemos advertir que, si bien en el criterio legal (AL-029) y en los diferentes
informes técnicos adjuntos a esta consulta, se desarrollan una diversidad de temas concretos y se
recomienda elevar varias consultas puntuales a la Procuraduría General de la República, lo cierto es
que, muchos de estos temas y cuestionamientos no fueron incluidos dentro del objeto de la consulta,
según el oficio SINAC-DE-1559-2020.




 



 Al respecto, debemos recordar que dado el carácter vinculante que el artículo 2° de nuestra Ley
Orgánica otorga a los dictámenes, la facultad de consultar corresponde exclusivamente a jerarca
institucional, ya que éste se encuentra en una mejor posición de valorar la posibilidad y necesidad
de solicitar un criterio jurídico a este órgano asesor.




 



 Conforme lo anterior, ha sido criterio de este órgano asesor que, el legitimado para delimitar la
consulta e indicarnos sobre qué debemos pronunciarnos (precisar el objeto de la consulta) es el
jerarca de la institución (C-461-2020 del 20 de noviembre de 2020).




 



 Consecuentemente, nos limitaremos a evacuar los temas jurídicos generales que involucra la consulta
y que fueron delimitados en el oficio SINAC-DE-1559-2020.




 



 Partiendo de ello, nos referiremos de manera previa a la constitución y desafectación de las áreas
silvestres protegidas y a las reservas indígenas, para atender a continuación las interrogantes
específicas que se plantean.




 




 




II.      CONSTITUCIÓN Y DESAFECTACIÓN DE ÁREAS SILVESTRES PROTEGIDAS



 Debemos iniciar señalando que, la creación de las áreas silvestres protegidas (parques nacionales,
reservas biológicas y forestales, humedales o cualquier otra categoría de manejo conforme lo dispone
el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, Ley No. 7554) nace a partir de los deberes estatales
de protección.



 Así las cosas, las áreas silvestres protegidas son espacios naturales constituidos por el Estado a
fin de asegurar la preservación de especies, sus ecosistemas y de sitios de indudable importancia
estratégica a nivel ambiental, entre otras razones (artículo 35 de la Ley Orgánica del Ambiente, No.
7554 de 4 de octubre de 1995).



 Tal y como enunciamos, su constitución obedece al deber de protección que tiene el Estado de
garantizar un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Lo anterior, se desprende del
numeral 50 de la Constitución Política, el cual señala:



 “ARTÍCULO 50.- (…) Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por
ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la
reparación del daño causado.




El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho.




(…)”



 Este artículo, se originó en el año 1994 mediante una reforma parcial realizada a la Constitución
Política, la cual responde a la necesidad de que exista un equilibrio en la conservación de los
recursos naturales y su consecuente explotación, de un modo racional, en el cual, el Estado juega un
papel importante, teniendo como obligación inminente la preservación de las riquezas del patrimonio
natural de la Nación, del que cada habitante de la República tiene el derecho de disfrutar, a la vez
que defender y preservar (opinión jurídica OJ-047-2011 del 16 de agosto de 2011).



 Dicha obligación estatal de conservar, proteger y administrar los recursos forestales, también se
deriva de los numerales 69 y 89 de la Constitución Política, a través de los cuales se ratifica la
responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia. Señalan estos
artículos:



 “ARTÍCULO 69.- Los contratos de aparcería rural serán regulados con el fin de asegurar la
explotación racional de la tierra y la distribución equitativa de sus productos entre propietarios y
aparceros.”




 



 “ARTÍCULO 89.- Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales,
conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación, y apoyar la iniciativa
privada para el progreso científico y artístico”



 Sobre el deber que tiene el Estado en la tutela del ambiente, la Sala Constitucional se ha referido
en múltiples ocasiones, de las cuales, podemos citar la siguiente:



 “(…) IV.-El deber del Estado en la tutela del ambiente. A partir de la reforma del artículo
cincuenta constitucional, en la cual se consagró expresamente el derecho ambiental como un derecho
fundamental, se estableció también -en forma terminante- la obligación del Estado de garantizar,
defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado se constituye en el garante en la protección
y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Es a tenor de esta disposición, en relación
con los artículos veinte, sesenta y nueve y ochenta y nueve de la Constitución Política, que se
derivó la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según
lo dispone la propia norma constitucional en comentario, función que desarrolla la legislación
ambiental. Es así como el mandato constitucional establece el deber para el Estado de garantizar,
defender y preservar ese derecho. En este orden de ideas, debe considerarse que la normativa
establece al Ministerio del Ambiente y Energía como el órgano rector del sector de los recursos
naturales, energía y minas, según lo dispuesto en el artículo dos de la Ley Orgánica de este
ministerio, número siete mil cientos cincuenta y dos, de cuatro de junio de mil novecientos noventa.
Esta función de rectoría en la materia ambiental, a criterio de la Sala, comprende no solo el
establecimiento de regulaciones adecuadas para el aprovechamiento del recurso forestal y los
recursos naturales, según lo dispone también el artículo cincuenta seis de la Ley Orgánica del
Ambiente, sino que le confiere la importante función de ejercer la rectoría en la materia ambiental,
consistente en mantener un papel preponderante en esta materia. En este sentido, el control y
fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial del Estado
según lo dispuesto en el artículo cincuenta de la Constitución (…)”. (Resolución 2098-2011 de las
14:53 del 23 de febrero de 2011) (en este mismo sentido pueden consultarse los votos 17552-07 de las
12:22 horas del 30 de noviembre de 2007 y 452-2011 de las 15:06 horas del 18 de enero de 2011)



 Asimismo, en materia de protección del medio ambiente, el país se ha adherido a diversos
instrumentos internacionales, de los cuales podemos citar, el Protocolo Adicional a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo
de San Salvador), Ley No. 7907 del 3 de setiembre de 1999, cuyo artículo 11 contempla el derecho de
las personas a vivir en un medio ambiente sano, y, el deber del Estado de promover su protección,
preservación y mejoramiento del medio ambiente. Señala este numeral:




“Artículo 11.-  Derecho a un medio ambiente sano



 1.- Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos
básicos.




2.- Los Estados Partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente.”



 Por otro lado, el Pacto Internacional de Derechos económicos, sociales y culturales, Tratado
Internacional No. 4229-A del 11 de diciembre de 1968, establece:



 “Artículo 12. 1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona
disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental. 2. Entre las medidas que deberán
adoptar los Estados Partes en el Pacto a fin de asegurar la plena efectividad de este derecho,
figurarán las necesarias para: … b) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo
y del medio ambiente”.



 Además, se suscribió el Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas
Silvestres prioritarias en América Central, ratificado por la Ley N° 7433 del 14 de setiembre de
1994, cuyo objetivo es “conservar al máximo posible la diversidad biológica, terrestre y costero-
marina, de la región centroamericana, para el beneficio de las presentes y futuras generaciones.”



 Los artículos 10 y 11 de este Convenio contienen la obligación que asume cada Estado miembro de
tomar todas las medidas posibles para asegurar la conservación de la biodiversidad y su uso
sostenible, además del compromiso de tomar las acciones pertinentes para incorporar a las
respectivas políticas y planes de desarrollo, los lineamientos para la conservación de los recursos
biológicos.  Mientras que, su artículo 17 exige lo siguiente:



 “Artículo 17.- Se deberá identificar, seleccionar, crear, administrar y fortalecer, a la mayor
brevedad posible, dentro de los respectivos países, a través de las instituciones encargadas, los
parques nacionales, monumentos naturales y culturales, refugios de vida silvestre, u otras áreas
protegidas, como instrumentos para garantizar la conservación de muestras representativas de los
principales ecosistemas del istmo, y prioritariamente aquellas que contengan bosques productores de
agua”.



 Dicha garantía para la protección del medio ambiente a nivel constitucional e internacional, se ha
complementado con la promulgación de diversas leyes. Tal es el caso de la Ley Orgánica del Ambiente,
Ley No. 7554 del 4 de octubre de 1995, cuyo objeto es dotar, a los costarricenses y al Estado, de
los instrumentos necesarios para conseguir un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo
1), además, reitera el deber que tiene el Estado de conservar, proteger y administrar los recursos
forestales.




Señalan los artículos 2 y 48 de la ley en comentario:




“Artículo 2.- Principios Los principios que inspiran esta ley son los siguientes:



 a) El ambiente es patrimonio común de todos los habitantes de la Nación, con las excepciones que
establezcan la Constitución Política, los convenios internacionales y las leyes. El Estado y los
particulares deben participar en su conservación y utilización sostenibles, que son de utilidad
pública e interés social.



 b) Todos tienen derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente sostenible para
desarrollarse, así como el deber de conservarlo, según el artículo 50 de nuestra Constitución
Política.



 c) El Estado velará por la utilización racional de los elementos ambientales, con el fin de
proteger y mejorar la calidad de vida de los habitantes del territorio nacional. Asimismo, está
obligado a propiciar un desarrollo económico y ambientalmente sostenible, entendido como el
desarrollo que satisface las necesidades humanas básicas, sin comprometer las opciones de las
generaciones futuras.




(…)” (El subrayado no pertenece al original)




 



 “Artículo 48.- Deber del Estado. Es obligación del Estado conservar, proteger y administrar
el recurso forestal. Para esos efectos, la ley que se emita deberá regular lo relativo a la
producción, el aprovechamiento, la industrialización y el fomento de estos recursos, garantizando su
uso sostenible, así como la generación de empleo y el mejoramiento del nivel de vida de los
grupos sociales directamente relacionados con las actividades silviculturales.”



 Con fundamento en la normativa citada, podemos afirmar que el Estado es el garante en la protección
y tutela del medio ambiente y los recursos naturales, a partir del mandato constitucional, de los
compromisos que el país ha asumido en diversos convenios internacionales y a través de legislación
nacional sobre materia ambiental. En este sentido, tal y como lo expuso la Sala Constitucional en el
voto previamente citado, el control y fiscalización de la materia y actividad ambiental se
constituye en una función esencial del Estado.



 La anterior competencia en materia forestal, vida silvestre y áreas silvestre protegidas es
ejercida a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y
Energía, quien funge como el órgano rector en cuanto a la administración de todos los bosques,
terrenos forestales y áreas silvestres propiedad del Estado (artículo 6 de la Ley Orgánica del
Ministerio del Ambiente y Energía, No. 7152 del 5 de junio de 1990; artículo 32 de la Ley Orgánica
del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995; artículo 13 de la Ley Forestal, No. 7575 de 13 de
febrero de 1996; y, artículo 22 de la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998).



 Ahora bien, teniendo claro lo anterior, debemos apuntar que el patrimonio natural del Estado está
constituido por las áreas silvestres protegidas, en sus diferentes categorías de manejo,
otorgándoseles un régimen privilegiado de dominio y asignándoles las características de inalienables
e imprescriptibles. En efecto, esta Procuraduría, en numerosos dictámenes y pronunciamientos ha
compartido la jurisprudencia constitucional que incluye las áreas silvestres protegidas como un
componente del Patrimonio Natural del Estado:



 “Lo integran dos importantes componentes:  a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su
categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras,
parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y
monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente
7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques
Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su
Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a).[2] b) Los
demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas
(artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata[3]…”  (sentencias
números 16975-2008, 17650-2008, 17659-2008, 16938-2011 y 12973-2013, entre otras. El subrayado es
del voto No. 16938-2011).




 




      En ese sentido, los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal señalan:



 “ARTICULO 13.- Constitución y administración. El patrimonio natural del Estado estará constituido
por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas
inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades,
instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que
garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su
patrimonio.




(…)”




 




“ARTICULO 14.- Condición inembargable e inalienable del patrimonio Natural.



 Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en
el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no
causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es
imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información
posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en
esta ley.”



 Conforme lo anterior, las áreas silvestres protegidas forman parte del patrimonio natural del
Estado y en esa condición resultan inembargables, inalienables e imprescriptibles. Estos atributos
hacen que estos terrenos se encuentren fuera del comercio de los hombres y que los particulares no
puedan apropiarse de ellos través de la prescripción positiva o usucapión, además, la
inalienabilidad e imprescriptibilidad han sido reconocidas por el legislador para hacer efectiva su
protección, a efectos de que puedan cumplir el fin para el que fueron creadas; lo que obliga a
evitar actos ilegítimos que puedan provenir de sujetos de derecho privado y aún de la propia
Administración Pública.




Al respecto, la Sala Constitucional se ha pronunciado de la siguiente manera:



 “(…) Nuestra legislación crea un sistema en que la afectación se torna en el elemento primordial
para la inclusión de un bien al dominio público, por lo tanto será de dominio público todo bien
destinado por ley, o por un acto administrativo cuanto ésta lo autorice.



 Cuando un bien es integrado al régimen de dominio público, adquiere una serie de características
esenciales como la inalienabilidad, la imprescriptibilidad y la inembargabilidad. De estas
condiciones es que estos bienes no son expropiables, por cuanto ésta implicaría la enajenación y son
inalienables. Asimismo, la usucapión tampoco es un medio para adquirirlos, las cosas inalienables
por estar fuera del comercio de los hombres, no son sujetos de posesión por particulares, y por
tanto, son imprescriptibles en tanto conserven tal carácter o el destino de utilidad pública a que
están afectadas. "El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad
expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los
llamados bienes dominicales, bienes denominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos que no
pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a
un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza
y vocación. En consecuencia estos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto,
están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma
expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles,
inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho
Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están
fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un
derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad.” (Sala Constitucional, sentencia
No. 2306-91 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del 6 de noviembre de 1991) (…)”
(Resolución 02988 – 1999 de las 11:57 horas del 23 de abril de 1999)



 Finalmente, resulta importante señalar que la Ley Orgánica del Ambiente, Ley N° 7554 del 4 de
octubre de 1995, contiene los requisitos para crear nuevas áreas silvestres protegidas (cualquiera
sea la categoría de manejo) y también, para la reducción las áreas ya existentes. En ese sentido,
los artículos 36, 37 y 38 de esta ley señalan lo siguiente:



 “Artículo 36.- Requisitos para crear nuevas áreas. Para crear áreas silvestres protegidas propiedad
del Estado, cualquiera sea la categoría de manejo que él establezca, deberá cumplirse previamente
con lo siguiente:



 a) Estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos, que la
justifiquen.




b) Definición de objetivos y ubicación del área.




c) Estudio de factibilidad técnica y tenencia de la tierra.




d) Financiamiento mínimo para adquirir el área, protegerla y manejarla.




e) Confección de planos.




f) Emisión de la ley o el decreto respectivo.




 



 Artículo 37.- Facultades del Poder Ejecutivo. Al establecer áreas silvestres protegidas, cualquiera
sea su categoría de manejo, el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía,
queda facultado para incluir, dentro de sus límites, las fincas o partes de fincas particulares
necesarias para cumplir con los objetivos señalados en esta ley y para instrumentarlos de acuerdo
con el respectivo plan de manejo o crear las servidumbres legales para la protección ecológica y el
cumplimiento de la presente ley.



 Cuando se trate de parques nacionales, reservas biológicas o refugios nacionales de vida silvestre
estatales, los terrenos serán adquiridos por compra, expropiación o ambos procedimientos, previa
indemnización. En los casos de reservas forestales, zonas protectoras, refugios de vida silvestre
mixtos y humedales, los predios o sus partes también podrán comprarse o expropiarse, salvo que, por
requerimiento del propietario, se sometan voluntariamente al régimen forestal. Esa sujeción será
inscrita en el Registro Público de la Propiedad, como una afectación al inmueble, que se mantendrá
durante el tiempo establecido en el plan de manejo.



 Las fincas particulares afectadas según lo dispuesto por este artículo, por encontrarse en parques
nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas
protectoras, quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales solo a partir del
momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, salvo cuando en forma voluntaria se sometan
al Régimen Forestal. Tratándose de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida
silvestre y en caso de que el pago o la expropiación no se haya efectuado y mientras se efectúa, las
áreas quedarán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto
ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos.



 Se faculta al Poder Ejecutivo para que, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, realice
las expropiaciones, contempladas en este artículo, de conformidad con lo establecido en la Ley de
expropiaciones No. 7495, del 3 de mayo de 1995.




 



 Artículo 38.- Reducción de las áreas silvestres protegidas. La superficie de las áreas silvestres
protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá
reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta
medida.”



 En este punto, cabe hacer la observación que, para el caso específico de los parques nacionales y
las reservas biológicas, el artículo 2 de la Ley N° 6794 de 25 de agosto de 1982, ratifica con rango
de ley los decretos ejecutivos creadores de parques nacionales y reservas biológicas. Dispone este
numeral:



 “Artículo 2º.- Los parques nacionales y las reservas biológicas, creados por decreto ejecutivo,
quedarán establecidos como tales para todo efecto legal, a partir de la vigencia del respectivo
decreto. Para todos ellos regirán integralmente las normas legales y establecidas para los parques
nacionales. En ningún caso el Poder Ejecutivo podrá excluir, de un parque nacional o una reserva
biológica, terreno alguno comprendido dentro de los límites señalados en el decreto ejecutivo que lo
establezca.”



 Tal y como se desprende de esta normativa, la constitución o creación de áreas silvestres
protegidas (cualquier categoría de manejo) deberá realizarse a través de una ley o decreto
ejecutivo, para lo cual, deberá contarse con estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad
biológica y socioeconómicos, que la justifiquen, además, un estudio de factibilidad técnica y
tenencia de la tierra, definición de objetivos, ubicación del área, financiamiento y planos.



 Por otro parte, la reducción de áreas silvestres protegidas se realizará a través de una ley de la
República (principio de reserva de ley), una vez que se realicen los estudios técnicos que
justifiquen esta medida.



 Para ampliar sobre este tema, es importante traer a colación el criterio sostenido por la Sala
Constitucional, respecto a que, para reducir un área silvestre protegida no sólo debe hacerse por
ley, sino que, además, deben existir los estudios técnicos que así lo ameriten:



 “... queda claro que una vez declarada una determinada área como zona protectora por un acto del
Estado, no puede éste, simplemente, desafectarlo en todo o en parte, para proteger otros intereses
-públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 50 constitucional. Ahora bien, el hecho de que una norma, del rango que sea, haya
declarado como zona protectora una determinada área, no implica la constitución de una zona pétrea,
en el sentido de que, de manera alguna, su cabida pueda ser reducida por una normativa posterior.
Sin embargo, se debe tener presente que la declaratoria y delimitación de una zona protectora, en
cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 50 constitucional, implica una defensa del derecho
fundamental al ambiente y, por ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese
derecho, situación que debe establecerse en cada caso concreto. No resulta necesariamente
inconstitucional el hecho de que por medio de una ley posterior se reduzca la cabida de una zona
protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional o cualesquiera otros sitios de interés
ambiental, siempre y cuando ello esté justificado en el tanto no implique vulneración al derecho al
ambiente. …



 IV.- La Asamblea Legislativa ha dictado un conjunto de disposiciones tendentes a conservación del
ambiente. En particular merece resaltarse el establecimiento de una serie de figuras reconocidas
actualmente bajo la denominación común de "áreas silvestres protegidas"; sobre este punto debe
hacerse referencia al artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 del 4 de octubre de
1995: (…)El mismo cuerpo normativo citado indica competencias y procedimientos tendentes a la
creación y reducción de la superficie de las áreas silvestres protegidas: (…)



 Ambas normas establecen el cumplimiento de requisitos obligatorios tanto para la creación como para
la reducción de las áreas silvestres protegidas, dentro de las cuales se comprenden las denominadas
"zonas protectoras". Se trata de la existencia de "estudios preliminares fisiogeográficos, de
diversidad biológica y socioeconómicos, que la justifiquen", en el caso del establecimiento, y de
"estudios técnicos que justifiquen", en el caso que la medida pretendida sea una reducción de la
superficie bajo el referido régimen. Ambas disposiciones son vinculantes, inclusive para la Asamblea
Legislativa, cotitular, junto con el Poder Ejecutivo, de la competencia para crear áreas silvestres
protegidas, y detentadora exclusiva de la potestad de reducir su superficie. De conformidad con las
disposiciones transcritas, y tomando en consideración el caso concreto que se somete a
pronunciamiento, la Asamblea Legislativa no puede aprobar válidamente la reducción de la superficie
de una zona protectora, sin contar antes con estudio técnico que justifique su decisión. Dicha
actuación deviene contraria a la Constitución Política por violación del principio de razonabilidad
constitucional en relación con los artículos 121, inciso 1), y 129 de la Carta Política.(...)




 



 De acuerdo con lo citado, mutatis mutandi, si para la creación de un área silvestre protectora la
Asamblea Legislativa, por medio de una ley, estableció el cumplimiento de unos requisitos
específicos, a fin de determinar si la afectación en cuestión es justificada, lo lógico es que, para
su desafectación parcial o total, también se deban cumplir determinados   requisitos -como la
realización de estudios técnicos ambientales- para determinar que con la desafectación no se
transgrede el contenido del artículo 50 constitucional. (…) A juicio de este Tribunal
Constitucional, la exigencia que contiene el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554,
en el sentido de que para reducir un área silvestre protegida por ley formal deben realizarse, de
previo, los estudios técnicos que justifiquen la medida, no es sino la objetivación del principio de
razonabilidad en materia de protección al ambiente…” (El resaltado no pertenece al origina) (Voto
No. 7294-98 de las 16 horas 15 minutos del 13 de octubre de 1998) (puede consultarse también la
resolución 14772 – 2010 de las 14:35 horas del 1 de setiembre de 2010)



 Conforme lo anterior, resulta claro que, la desafección o reducción de la cabida de un área
silvestre protegida no debe ser una decisión antojadiza, sino que, necesariamente deberá realizarse
a través de una ley de la República (principio de reserva de ley), previa justificación a través de
estudios técnicos (principios de irreductibilidad de las áreas protegidas, objetivación de la tutela
ambiental, razonabilidad y proporcionalidad, y progresividad y no regresión). (Para ampliar sobre el
tema pueden consultarse los votos de la Sala Constitucional nos. 7294-98 de las 16 horas 15 minutos
del 13 de octubre de 1998, 1056-2009 de las 14 horas 59 minutos de 28 de enero de 2009, 13367-2012
de las 11 horas 33 minutos de 21 de setiembre de 2012, 12887-2014 de 14 horas 30 minutos de 8 de
agosto de 2014, 673-2019 de las 12 horas de 16 de enero de 2019, entre otros, así como la opinión
jurídica OJ-088-2021 del 6 de mayo de 2021).



 De igual forma y de importancia para la presente consulta, debemos señalar que ha sido criterio
reiterado de la Sala Constitucional que una desafectación genérica o implícita del dominio público
no es conforme con el Derecho de la Constitución, requiriendo “un acto legislativo expreso y
concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio
público un bien determinado e individualizado” (votos números 10466-2000, 3821-2002, 3480-2003,
8928-2004, 454-2006, 11346-2006, 2063-2007 y 2408-2007, entre otros).




III.    SOBRE LAS RESERVAS INDÍGENAS 



 De la misma forma que nacen las áreas silvestres protegidas, las reservas indígenas nacen a partir
de deberes estatales de protección. Se provee una tutela jurídica Estatal a los territorios ocupados
o utilizados por los diferentes grupos indígenas en nuestro país, con miras a su desarrollo social y
a la conservación de sus tradiciones y cultura.



 Sobre este tema, la Sala Constitucional, a través del voto No. 3468-2002 de las 16 horas 4 minutos
del 16 de abril del 2002, señaló:



 “…V.- No cabe duda, por ende, que el Estado costarricense ha reconocido en forma amplia los
derechos que corresponden a los grupos indígenas que habitan el país. Lo mismo se puede decir
respecto del específico derecho de propiedad comunal que corresponde a tales comunidades en razón de
su pertenencia tradicional. Los grupos de personas pertenecientes a las comunidades autóctonas
tienen el derecho de vivir en las tierras donde históricamente han estado asentados, y el Estado
debe garantizar plenamente el disfrute de este derecho fundamental. Para ello, la legislación
nacional dispuso el traspaso registral de tales tierras a las respectivas comunidades indígenas (Ley
número 6172, artículo 9°, antes transcrito), imponiéndose al Instituto de Desarrollo Agrario el
deber de proceder a efectuar todos los trámites necesarios a fin de garantizar la efectiva
verificación de dicho traspaso...”  (El resaltado no pertenece al original).



 El reconocimiento y protección de las poblaciones indígenas, está debidamente garantizado a través
de normas internacionales, de las cuales Costa Rica es parte. Tales son los casos del Convenio N°
169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (Ley No. 7316 del 3 de noviembre de
1992) y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los Pueblos Indígenas (aprobada
por la segunda sesión plenaria del 14 de junio de 2016).



 En el caso específico del Convenio No. 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países
Independientes, su artículo 14 impone el deber de reconocer a los pueblos interesados el derecho de
propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan y, además, tomar medidas para
salvaguardar el derecho de utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos. Acota
este artículo:




“Artículo 14



 1. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las
tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para
salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente
ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades
tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la
situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes.



 2. Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los
pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de
propiedad y posesión.



 3. Deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para
solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados.”



 Por su parte, su artículo 15 reconoce los derechos de estos pueblos de utilizar, administrar y
conservar los recursos naturales que existan en sus tierras, derechos que deben ser reconocidos de
manera especial. Además, resulta importante destacar que, antes de emprender o autorizar cualquier
programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras, el Estado está en
la obligación a consultar previamente a estos pueblos. Señala este numeral: 




 “Artículo 15.-



 1. Los derechos de los pueblos interesados en los recursos naturales existentes en sus tierras
deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar
en la utilización, administración y conservación de dichos recursos.



 2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del
subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán
establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de
determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida antes de emprender
o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en su
tierras. Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que
reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan
sufrir como resultado de esas actividades.”



 En ese mismo sentido, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los Pueblos
Indígenas, impone a los Estados asegurar el reconocimiento y protección jurídicos de esos
territorios y sus recursos, así como los sistemas de tenencia de la tierra de los pueblos indígenas.
Dispone su artículo 26:



 “Artículo 26 1. Los pueblos indígenas tienen derecho a las tierras, territorios y recursos que
tradicionalmente han poseído, ocupado o de otra forma utilizado o adquirido.



 2. Los pueblos indígenas tienen derecho a poseer, utilizar, desarrollar y controlar las tierras,
territorios y recursos que poseen en razón de la propiedad tradicional u otra forma tradicional de
ocupación o utilización, así como aquellos que hayan adquirido de otra forma. 3. Los Estados
asegurarán el reconocimiento y protección jurídicos de esas tierras, territorios y recursos. Dicho
reconocimiento respetará debidamente las costumbres, las tradiciones y los sistemas de tenencia de
la tierra de los pueblos indígenas de que se trate.”



 Ahora bien, conviene indicar que, de conformidad con la Ley N° 6172 del 29 de noviembre de 1977,
Ley Indígena, las reservas son los territorios habitados por pueblos indígenas, es decir,
por personas que constituyen grupos étnicos descendientes directos de las civilizaciones
precolombinas y que conservan su propia identidad.



 Dado lo anterior, con el fin de otorgar a dichos grupos un ámbito territorial suficiente y seguro
que les permita el libre ejercicio de sus actividades culturales y tradiciones ancestrales, esta
misma Ley dispone que las reservas indígenas son territorios inalienables e imprescriptibles, no
transferibles y de propiedad exclusiva de las comunidades indígenas, por lo que deben inscribirse a
su nombre en el Registro Público.




Al respecto, señalan los artículos 1, 2 y 3 de la Ley Indígena:



 “Artículo 1º.- Son indígenas las personas que constituyen grupos étnicos descendientes directos de
las civilizaciones precolombinas y que conservan su propia identidad…




 



 Artículo 2º.- Las comunidades indígenas tienen plena capacidad jurídica para adquirir derechos y
contraer obligaciones de toda clase. No son entidades estatales.



 Declárase propiedad de las comunidades indígenas las reservas mencionadas en el artículo primero de
esta ley. (…)” 




 



 Artículo 3º.- Las reservas indígenas son inalienables e imprescriptibles, no transferibles y
exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan. Los no indígenas no podrán alquilar,
arrendar, comprar o de cualquier otra manera adquirir terrenos o fincas comprendidas dentro de estas
reservas. Los indígenas sólo podrán negociar sus tierras con otros indígenas. Todo traspaso o
negociación de tierras o mejoras de éstas en las reservas indígenas, entre indígenas y no indígenas,
es absolutamente nulo, con las consecuencias legales del caso. (…)”



 Conforme lo anterior, los terrenos que conforman las reservas indígenas se encuentran fuera del
comercio de los hombres, únicamente se permite la negociación de tierras entre los mismos indígenas,
esto con el fin de que puedan cumplir el fin para el que fueron creadas.



 En ese sentido, a través del voto No. 3003-92 de las 11:30 horas del 7 de octubre de 1992, la Sala
Constitucional acotó:



 “7. De la misma forma, la Ley Indígena, 6172 de 29 de noviembre de 1977, desarrolló, y en algunos
aspectos superó las obligaciones internacionales contraídas por Costa Rica; pues reservó importantes
porciones de su territorio para los indígenas, tratando de evitar que se inscribieran como propiedad
privada de otros. Otorgó plena personería y capacidad jurídica a sus comunidades para dirigir sus
actividades y decidir sobre sus bienes; les permitió explotar las reservas naturales dentro de sus
territorios y prohibió la extracción de objetos arqueológicos de sus cementerios.”  (El subrayado no
pertenece al original)



 Por otra parte, resulta importante subrayar que el artículo 1° de la Ley Indígena establece que los
límites fijados a las reservas que fueron creadas vía Decreto Ejecutivo (y que allí mismo se
declaran como tales), no pueden ser variados disminuyendo su cabida, salvo que se haga por medio de
una ley expresa. Señala este numeral:



  “… Se declaran reservas indígenas las establecidas en los decretos ejecutivos números 5904-G del
10 de abril de 1976, 6036-G del 12 de junio de 1976, 6037-G del 15 de junio de 1976, 7267-G y 7268-G
del 20 de agosto de 1977, así como la *Reserva Indígena Guaymi de Conteburica.



 Los límites fijados a las reservas, en los citados decretos, no podrán ser variados disminuyendo la
cabida de aquéllas, sino mediante ley expresa.”



 Así, ha sido criterio de esta Procuraduría que, en lo que atañe al tema de la modificación de los
límites de una reserva indígena, siempre que se trate de una ampliación del territorio, es posible
emitir un Decreto Ejecutivo. Lo anterior, siempre y cuando no implique a su vez una desafectación de
un área silvestre protegida, en cuyo caso, se requerirá de una ley con los requisitos ya expuestos.



  Por otro lado, tratándose de la disminución en su cabida, ésta debe necesariamente efectuarse por
medio de una ley, en virtud de lo dispuesto por el artículo 1° de la Ley Indígena (dictamen
C-356-2015 del 18 de diciembre de 2015).



 Teniendo claro lo señalado hasta aquí de manera general, debemos referirnos a las interrogantes
planteadas.




 



 IV.     SOBRE LA DECLARATORIA DE INALIENABILIDAD DE LA ZONA DE 2000 METROS DE ANCHO A CADA LADO DEL
TRAZADO DE LA CARRETERA INTERAMERICANA



 La primera consulta del SINAC se refiere a la vigencia de la declaratoria de inalienabilidad en la
zona de 2000 metros a ambos lados de la Carretera Interamericana Sur, de allí que, resulta necesario
hacer un recuento sobre la normativa que ha sido emitida con ocasión de dicha declaratoria.



 En primer término, debemos señalar, que a través de la Ley N° 13 del 10 de enero de 1939, Ley
General sobre Terrenos Baldíos (no vigente), se declararon propiedad del Estado todos los terrenos
baldíos, sea aquellos comprendi­dos en los límites de la República, que no hubieran sido adquiridos
en propiedad mediante título legítimo por particulares, o inscritos en el Registro Público a
nombre del Estado o de cualquiera de sus instituciones o dependencias, o que no estuvieran ocupados
en un servicio público (artículo 1).



 Asimismo, el artículo 6° de esta ley declaró que los terrenos ubicados dentro de un área de 2.000
metros a ambos lados del trazado de la carretera Panamericana, eran bienes del Estado, sobre los
cuales no se podía adquirir derechos.




Señalaban los artículos 1 y 6 de la Ley en comentario:



 “Artículo 1°-Pertenecen al Estado y se presumen baldíos mientras no se pruebe lo contrario, todos
los terrenos comprendi­dos en los límites de la República, que no hayan sido adquiridos en propiedad
mediante título legítimo por particulares, o que no ha­yan sido inscritos en el Registro Público a
nombre del Estado o de cualquiera de sus instituciones o dependencias o que no estén ocupados en un
servicio público.”




 



 “Artículo 6°-No podrán enajenarse baldíos situados en una zona marítimo-terrestre de 1672 metros de
ancho a lo largo de las costas de ambos mares, desde la pleamar ordinaria, ni tampoco en una zona de
500 -metros de ancho a lo largo de ambas márgenes de los ríos navegables, ni en una zona de 2000
metros de ancho a cada lado del trazado de la carretera panamericana. En la reglamentación que
dictará el Poder Ejecutivo, se determinará cuáles son los ríos navegables y la extensión a lo largo
de ellos, que comprende la zona inalienable.” (El subrayado no pertenece al original)



 Posteriormente, la Ley N° 197 del 29 de agosto de 1945, introdujo una reforma al artículo 60 de
dicha Ley, declarando Parque Nacional los terrenos “comprendidos en la zona de dos mil metros a
ambos lados de la Carretera Panamericana y del resto del trazado por construir que tengan robles”. 



 Así las cosas, con la promulgación de la Ley N° 197 en el año 1945, la zona de dos mil metros a
ambos lados de la Carretera Panamericana pasó a ser un parque nacional, quedando prohibido el
arrendamiento y cualquier clase de explotación de sus bosques.



 Años después, se emitió la Ley de Tierras y Colonización, N° 2825 del 14 de octubre de 1961, cuyo
objeto fue contribuir a la conservación y uso adecuado de las reservas de recursos naturales
renovables (artículo 1, inciso 4), entre otros; además, esta ley derogó la Ley General sobre
Terrenos Baldíos. Sin embargo, mantuvo la declaratoria de inalienabilidad de los terrenos
comprendidos en una zona de dos mil metros a ambos lados del trazado de la Carretera Panamericana en
las zonas donde existían robles y también mantuvo su categoría de parque nacional. Señalaban sus
artículos 7, inciso a) y 10:



 “Artículo 7.- Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de
Agricultura o del Instituto de Desarrollo Agrario, atendiendo razones de conveniencia nacional, no
determine los terrenos que deben mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no
susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo dominio privado,
los siguientes:




 



 a)      Los comprendidos en una zona de dos mil metros a ambos lados del trazado de la Carretera
Panamericana en las zonas donde existan robles…”




 



 “Artículo 10.- Declárase Parque Nacional la zona de 2.000 metros a ambos lados del trazado de la
Carretera Panamericana en donde existan robles …”.



 Como complemento de lo anterior, mediante el Decreto Ejecutivo 1-A del 23 de enero de 1964, se
estableció la Reserva Forestal de Río Macho y como parte de este territorio se incluyó la faja de
terreno inalienable de dos mil metros a cada lado de la Carretera Interamericana, conocida como Zona
de los Robledales (artículo 3), además, se declararon inalienables los terrenos nacionales que se
encontraban dentro de dicha Reserva (artículo 2). Señalan ambas normas:



 “Artículo 2°—Se declaran inalienables los terrenos nacionales que se encuentren dentro de la
anterior demarcación.





Artículo 3°—Dentro de la reserva forestal demarcada se incluye la faja de terreno inalienable de dos
mil metros a cada lado de la Carretera Interamericana, que se conoce como Zona de los Robledales y
que fue declarada "Parque Nacional" por el artículo 10 de la Ley Orgánica del Instituto de Tierras y
Colonización N° 2825 de 14 de octubre de 1961 y sus reformas.”



 Conforme lo anterior, con la emisión de este decreto en el año 1964, la faja de terreno que
comprendía dos mil metros a cada lado de la Carretera Interamericana (conocida como Zona de
Robledales), pasó a formar parte de la Reserva Forestal Río Macho.



 Cabe adicionar que la demarcación (área de terreno) de la Reserva Forestal Río Macho, descrita en
el artículo 1 del decreto en comentario, fue modificada en dos ocasiones; la primera a través del
Decreto Ejecutivo N° 19 del 31 de julio de 1967 y la segunda mediante el Decreto N° 3 del 28 de
enero de 1969.



 Ahora bien, los artículos 7 inciso a) y 10 de la Ley de Tierras y Colonización previamente
transcritos- que declaraban la inalienabilidad de esta zona de robledales y mantuvo su categoría de
parque nacional, fueron derogados mediante Ley No. 5385 de 30 de octubre de 1973.



 A pesar de dicha derogatoria, debemos señalar que ha sido criterio de esta Procuraduría que no se
puede invocar derecho de propiedad o de posesión sobre inmuebles situados en áreas declaradas de
dominio público, aun cuando esa declaratoria haya sido dejada sin efecto posteriormente. Así las
cosas, debe probarse una posesión igual o superior a los diez años, anterior a la fecha de vigencia
de la ley o del decreto que afectó esos terrenos si se pretende la titulación de un inmueble, al no
poder poseer válidamente sobre un terreno de dominio público.  Distinto sería el caso si contara con
la posesión decenal previa al acto por el cual se afectó al dominio público, ya que, en tal
hipótesis, la declaratoria no podría afectar su derecho, ni el inmueble formaría parte del dominio
público, hasta tanto no se le expropiara o comprara (escrito de la PGR al interponer la acción de
inconstitucionalidad número 16-011502-0007-CO).



 Ahora bien, una vez derogados los artículos 7 inciso a) y 10 de la Ley de Tierras y Colonización en
el año 1973, se emitió el Decreto N° 3417-A del 3 de diciembre de 1973, en el cual nuevamente se
modificaron los límites de la Reserva Forestal de Río Macho y se derogaron los tres decretos previos
(ya citados), a saber: Decreto 1-A, Decreto No. 19 y Decreto N° 3, sin embargo, mantuvo la
referencia de la “zona de Los Robledales” al señalar:



 “Artículo 3°—La faja de 2.000 a cada lado de la Interamericana que se conoce como zona de Los
Robledales queda modificada de acuerdo a los límites establecidos en el artículo primero.”



 Finalmente, se emitió el Decreto Ejecutivo N° 3886-A del 17 de junio del 1974, cuyo artículo 1°
reforma íntegramente el Decreto N° 3417-A, al disponerse lo siguiente:



 “Artículo 1°-Refórmese el decreto ejecutivo N° 3417-A de 3 de diciembre mil novecientos setenta y
tres, el cual queda como sigue: …”.



 Conviene advertir que, este último decreto (vigente al día de hoy) ya no hizo mención expresa y
específica a la faja de 2.000 metros a cada lado de la Interamericana, conocida como zona de Los
Robledales. Es decir, a partir de su promulgación, esta zona o faja de terreno perdió su
individualización y la delimitación de la Reserva Forestal de Río Macho, quedó establecida en su
artículo 1, comprendiéndola en algunos sectores.



 Si bien es cierto, el Decreto Ejecutivo en comentario (N° 3886-A del 17 de junio del 1974) no ha
sido derogado, este sí ha sufrido variaciones en cuanto a la extensión del terreno de la Reserva
Forestal de Río Macho (linderos y coordenadas), en tanto, se han emitido varios decretos ejecutivos,
luego ratificados por la Ley Indígena, estableciendo reservas indígenas.



 Adicionalmente, se han promulgado algunos decretos ejecutivos segregando ciertos territorios de la
Reserva Forestal de Río Macho, para pasar a ser parte de otras áreas silvestres protegidas, tales
como: Decreto Nº 5389-A del 28 de octubre de 1975, el cual creó la Reserva Forestal Los Santos;
Decreto Ejecutivo N° 13496-A del 31 de marzo de 1982, a través del cual, la zona llamada Cuerici
pasó a formar parte del Parque Nacional Chirripó; Decreto Ejecutivo N° 28307 del 19 de noviembre de
1999, el cual declaró el Parque Nacional Tapantí Macizo Cerro de la Muerte; entre otros.



 Por consiguiente, ante lo consultado por el SINAC podemos concluir que la declaratoria de la zona
inalienable de 2000 metros a ambos lados de la Carretera Interamericana Sur actualmente no se
encuentra vigente, en virtud de la derogatoria de los artículos 7 inciso a) y 10 de la Ley de
Tierras y Colonización, con la advertencia realizada en cuanto a los efectos de dichas normas
durante su vigencia.




 




V.        SOBRE EL TRASLAPE DE TERRENOS DE RESERVAS INDÍGENAS CON ÁREAS SILVESTRES PROTEGIDAS




 



 Debemos advertir de manera previa, que no resulta competencia de esta Procuraduría en la vía
consultiva, analizar de manera específica si existen o no traslapes de ciertas reservas indígenas
con áreas silvestres protegidas. Por el contrario, a partir de lo dispuesto en nuestra Ley Orgánica,
nuestra competencia se limita en esta vía a analizar el tema jurídico en abstracto, sin que podamos
revisar casos concretos, materia que corresponde a la Administración activa.



 El tema de traslape entre terrenos declarados reservas indígenas y áreas protegidas, fue
desarrollado por esta Procuraduría en el informe de fecha 1 de febrero de 2010, como consecuencia de
la acción de inconstitucionalidad tramitada bajo el expediente No. 09-017354-0007-CO, a través de la
cual se pretendía declarar inconstitucional el Decreto Ejecutivo N° 29957-G del 26 de octubre de
2001, Reforma Reserva Indígena Guaymí de Osa.



 En este caso, el accionante alegó que dicha norma ampliaba la zona de reserva indígena de Guaymí de
Osa, provocando una superposición geográfica parcial entre el área correspondiente al Parque
Nacional Corcovado y los límites establecidos en el decreto para la reserva indígena. Además, adujo
que, este decreto redujo el área del parque y la protección de la zona, produciendo una
desafectación ilegal del dominio público.



 En dicho informe, esta Procuraduría expuso que, el parque nacional y la reserva indígena son
terrenos que ostentan dos regímenes jurídicos de protección de la propiedad distintos, los cuales no
son compatibles entre sí y, por tanto, excluyentes.




Al respecto, indicamos:



 “(…) Ante este panorama legal, es válido afirmar que los regímenes que caracterizan a los parques
nacionales y las reservas indígenas, si bien guardan algunas similitudes, en lo sustancial, son
incompatibles entre sí, y por lo tanto, no pueden coexistir al mismo tiempo.” (El resaltado no
pertenece al original)



 Sobre esta misma línea, la Sala Constitucional determinó que efectivamente ambos regímenes son de
distinta naturaleza, en tanto, las reservas indígenas no pueden asimilarse a las formas de
protección del Patrimonio Natural del Estado (áreas silvestres protegidas) y, por tanto, no resultan
equivalentes. Concretamente, el Tribunal Constitucional señaló:



 “…El régimen jurídico de protección de la propiedad de las Áreas Silvestres Protegidas y las
Reservas Indígenas son distintas, toda vez que mientras en la primera es propiedad Estatal, la de
las reservas indígenas pertenecen a una forma de propiedad comunitaria, de modo que, aunque éstas
últimas son una forma especial de propiedad, inscrita a nombre de una Asociación de Desarrollo
Integral, no son equivalentes y no pueden asimilarse a las formas de protección de la propiedad de
bienes del Estado, especialmente aquellas integradas al Patrimonio Natural del Estado.” (Resolución
No. 14772 – 2010 de las 14:35 horas del 1 de setiembre de 2010)



 Conforme con el anterior precedente, podemos concluir que no resulta posible que una misma área
esté afectada bajo el régimen de área silvestre protegida y como reserva indígena, esto en virtud
que poseen regímenes jurídicos de protección de la propiedad diferentes, los cuales resultan
incompatibles entre sí. El primero bajo el régimen de Patrimonio Natural del Estado (propiedad del
Estado), y el segundo ostenta una forma especial de propiedad (propiedad comunitaria).



 Entonces, teniendo clara la incompatibilidad que existe entre ambas afectaciones, la declaración o
ampliación de uno traslapando el área del otro, implica necesariamente la reducción en la cabida de
uno de ellos.



 En este punto, debemos reiterar lo ya indicado en cuanto a que el artículo 38 de la Ley Orgánica
del Ambiente exige que cualquier disminución en un área silvestre protegida deba realizarse mediante
ley, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida. Además, no resulta
procedente la desafectación tácita o implícita, según el criterio de la Sala Constitucional que ya
mencionamos.



 Ahora bien, aunque en principio el requisito exigido en el artículo 38 de la Ley Orgánica del
Ambiente sólo se podría exigir a partir de la entrada en vigencia de dicha ley el 13 de noviembre de
1995, lo cierto es que en virtud de lo dispuesto en el artículo 121, inciso 14) que establece una
reserva de ley para desafectar bienes de dominio público, si una reserva indígena fue creada
mediante decreto no podría afectar un área silvestre protegida por ser esta un bien demanial.



 Consecuentemente, en caso de que la creación de una reserva indígena haya ocasionado una
desafectación tácita o irregular de un área silvestre protegida a la luz de lo dispuesto en el
numeral 38 comentado y lo que dispone el artículo 121, inciso 14) constitucional, el decreto de
creación de la reserva indígena sería impugnable en sede constitucional, tal como ocurrió con el
caso de la Reserva Indígena Guaymí de Osa ya mencionado líneas atrás, en que la Sala Constitucional,
mediante sentencia 14772-2010 de las 14:35 horas del 1 de setiembre de 2010, anuló su decreto de
constitución por considerarlo una desafectación irregular del área silvestre protegida. Al respecto,
indicó la Sala:



 “Pero, al confundir ambos regímenes para sustituir uno de vocación de protección y conservación que
tiene el Área Silvestre Protegida, por el otro de búsqueda de zonas para cultivo y agricultura, es
clara la naturaleza incompatible del Decreto Ejecutivo impugnado, dado que implícitamente se admiten
ciertas prácticas o actividades humanas incompatibles con el Parque Nacional. La prueba para mejor
resolver que se ordenó en el expediente, dio como resultado que efectivamente existe una
desafectación de área del Patrimonio Natural del Estado estimada de 5.668.3 hectáreas, que ahora se
constituye en la porción de la Reserva Indígena de Guaymí de Osa que se sobrepone con el Parque
Nacional Corcovado. Aun cuando la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas señala la irreductibilidad
de las reservas indígenas, y se produce el traslape conforme a la ampliación de la reserva indígena
Guaymí de Osa, de ningún modo puede modificarse un régimen jurídico anterior en perjuicio del
Patrimonio Natural del Estado.”




 



 A pesar de lo indicado, es criterio de esta Procuraduría que no pueden olvidarse tampoco los
compromisos internacionales que ha asumido nuestro país en materia indígena, que obligan al Estado a
que los grupos pertenecientes a las comunidades autóctonas tengan el derecho de vivir en las tierras
donde históricamente han estado asentados, y el Estado debe garantizar plenamente el disfrute de
este derecho fundamental. De ahí que la desafectación del área silvestre protegida resulta necesaria
cuando deba garantizarse el derecho de estos pueblos a vivir en sus tierras, pero esto lógicamente
debe realizarse mediante una ley que realice de manera expresa tal desafectación y con el fundamento
técnico respectivo.



 Ahora bien, independientemente de lo indicado, debemos señalar que la competencia de administración
del SINAC sobre las áreas silvestres protegidas cede cuando existe una reserva indígena,
exclusivamente en aquella porción del territorio del área silvestre incorporada a una reserva
indígena. En este caso, conforme lo dispone el artículo 4 de la Ley Indígena, los territorios de
reservas indígenas son administrados por los mismos indígenas habitantes, bajo sus estructuras
comunitarias tradicionales, en coordinación y asesoría de Comisión Nacional de Asuntos Indígenas
(CONAI). Señala este numeral:



 “Artículo 4º.- Las reservas serán regidas por los indígenas en sus estructuras comunitarias
tradicionales o de las leyes de la República que los rijan, bajo la coordinación y asesoría de
CONAI.



 La población de cada una de las reservas constituye una sola comunidad, administrada por un Consejo
directivo representante de toda la población; del consejo principal dependerán comités auxiliares si
la extensión geográfica lo amerita.”



 Consecuentemente, las zonas que antes formaban parte de un área silvestre protegida, pero pasaron a
ser parte de una reserva indígena, estarán bajo la administración de los mismos indígenas y ya no
del SINAC.



 Lo anterior aplica mientras el decreto de creación de la respectiva reserva indígena no haya sido
anulado, por lo que las zonas que formaban parte de un área silvestre protegida, que pasaron a
formar parte de una reserva indígena por disposición del respectivo decreto, estarán bajo la
administración de los mismos indígenas y no del SINAC.



 En este punto, conviene rescatar que el artículo 7° de la Ley N° 6172, Ley Indígena, contiene
regulaciones en cuanto a terrenos con vocación forestal que se ubiquen dentro de una reserva
indígena, para lo cual se dispone que, éstos deberán guardar ese carácter, a efecto de mantener
inalterado el equilibrio hidrológico de las cuencas hidrográficas y conservar la vida silvestre de
esas regiones. Los recursos naturales renovables deberán ser explotados racionalmente. Únicamente
podrán llevarse a cabo programas forestales por instituciones del Estado que garanticen la
renovación permanente de los bosques, bajo autorización y vigilancia de CONAI. Señala este numeral:




“Artículo 7º.- Los terrenos comprendidos dentro de las reservas, que




sean de vocación forestal, deberán guardar ese carácter, a efecto de



 mantener inalterado el equilibrio hidrológico de las cuencas hidrográficas y de conservar la vida
silvestre de esas regiones.



 Los recursos naturales renovables deberán ser explotados racionalmente. Únicamente podrán llevarse
a cabo programas forestales por instituciones del Estado que garanticen la renovación permanente de
los bosques, bajo la autorización y vigilancia de CONAI. Los guarda reservas indígenas, nombrados
por el Gobierno, tendrán a su cargo la protección de los bosques y la vigilancia de ellas. La CONAI
está expresamente facultada para revocar o suspender, en cualquier momento, los permisos extendidos;
cuando estimare que existe abuso en la explotación o bien cuando se ponga en peligro el equilibrio
ecológico de la región.”




 



 De lo anterior deriva que cualquier programa que quiera realizar el SINAC en estas zonas, debe
realizarse bajo la autorización y vigilancia de CONAI. Además, cualquier disposición del Estado
tendiente a administrar o limitar la explotación de los recursos naturales existentes dentro de las
reservas indígenas, requerirá ser consultada a la población indígena, esto en cumplimiento con los
compromisos internacionales asumidos por el país en el resguardo de estas comunidades (votos
2008-13832 de las 8:38 horas del 11 de setiembre de 2008, 17058-2012 de las 16:00 horas del 5 de
diciembre de 2012  y 5620 – 2016 de las 11:53 horas del 27 de abril de 2016de la Sala
Constitucional)



 En consecuencia, cualquier determinación o regulación que el ente rector desee ejercer para la
conservación ambiental dentro de las reservas indígenas, deberá ser previamente consultada al pueblo
indígena y tener autorización de CONAI, en virtud que –tal y como ya señalamos- la explotación de
los recursos naturales existentes en los territorios indígenas es un derecho reconocido a nivel
internacional a esta población, como parte del ejercicio efectivo de sus tradiciones, costumbres y
cultura (artículos 14 y 15 del Convenio No.169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países
Independientes).




VI.     CONCLUSIONES




Partiendo de lo anterior podemos llegar a las siguientes conclusiones:



 a)      A partir de lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, la reducción de
las áreas silvestres protegidas cualquiera que sea su categoría de manejo, debe realizarse
necesariamente a través de una ley de la República (principio de reserva de ley), una vez que se
realicen los estudios técnicos que justifiquen esta medida. La desafectación tácita o implícita de
bienes de dominio público está prohibida;




 



 b)      El artículo 15 Convenio N° 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes
(ratificado mediante Ley No. 7316 del 3 de noviembre de 1992), reconoce los derechos de los pueblos
indígenas para utilizar, administrar y conservar los recursos naturales que existan en sus tierras.
De igual manera, este Convenio exige que, antes de emprender o autorizar cualquier programa de
prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras, el Estado debe consultarles
previamente;




 



 c)      El régimen jurídico de protección de la propiedad de las áreas silvestres protegidas y las
reservas indígenas es distinto, pues la primera es propiedad estatal (patrimonio natural del
Estado), mientras que las reservas indígenas son una forma de propiedad comunitaria. Ergo, no
resulta posible que una misma área esté afectada bajo el régimen de área silvestre protegida y
reserva indígena, al ser incompatibles y excluyentes entre sí;




 



 d)      Para la ampliación de los límites de una reserva indígena, es posible emitir un Decreto
Ejecutivo, siempre y cuando no comprenda zonas previamente declaradas como áreas silvestres
protegidas, en cuyo caso, solo será posible hacerlo por ley pues implica la desafectación de estas
últimas. En igual sentido, la disminución de cabida de una reserva indígena, debe efectuarse
necesariamente por medio de una ley, en virtud de lo dispuesto por el artículo 1° de la Ley
Indígena;




 



 e)      La declaratoria de la zona inalienable de 2000 metros a ambos lados de la Carretera
Interamericana Sur, conocida como zona de Robledales y su categorización como parque nacional,
actualmente no se encuentra vigente, en virtud de la derogatoria de los artículos 7 inciso a) y 10
de la Ley de Tierras y Colonización;




 



 f)       Aunque en principio el requisito exigido en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente
sólo se podría exigir a partir de la entrada en vigencia de dicha ley el 13 de noviembre de 1995, lo
cierto es que en virtud de lo dispuesto en el artículo 121, inciso 14) que establece una reserva de
ley para desafectar bienes de dominio público, si una reserva indígena fue creada mediante decreto
no podría afectar un área silvestre protegida por ser esta un bien demanial;




 



 g)      Consecuentemente, en caso de que la creación de una reserva indígena haya ocasionado una
desafectación tácita o irregular de un área silvestre protegida, el decreto de creación de la
reserva indígena sería impugnable en sede constitucional (sentencia 14772-2010 de las 14:35 horas
del 1 de setiembre de 2010);




 



 h)      Conforme el artículo 4 de la Ley Indígena, los territorios de reservas indígenas son
administrados por los mismos indígenas habitantes, bajo sus estructuras comunitarias tradicionales,
en coordinación y asesoría de Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI), por lo que el Sistema
Nacional de Áreas de Conservación del MINAE pierde su competencia de administración sobre los
terrenos que pasaron a formar parte de la reserva indígena mientras ésta exista. Esto aplicaría
incluso en aquellos casos en que la reserva indígena haya sido constituida de manera irregular por
traslaparse con un área silvestre protegida, mientras el decreto de creación no haya sido anulado;




 



 i)       Cualquier disposición del Estado tendiente a administrar o limitar la explotación de los
recursos naturales existentes dentro de las reservas indígenas, requerirá ser consultada previamente
a la población indígena y contar con autorización de CONAI, quienes serán en última instancia los
que determinen si dicha normativa les producirá perjuicio o no.




 



 j)       No corresponde a la Procuraduría, por la vía consultiva, analizar cuáles reservas
indígenas se encuentran en la actualidad traslapadas irregularmente con áreas silvestres protegidas.




 




Atentamente,




 




 




 




 




 




 




 




Silvia Patiño Cruz                                                   Yolanda Mora Madrigal




Procuradora                                                         Abogada de la Procuraduría




 




 




 




SPC/YMM/cpb

Opinion : 253 of 06/09/2021

06 September 2021

PGR-C-253-2021

Mr.

Rafael Gutiérrez Rojas

Executive Director

Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC)

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official communication SINAC-DE-1559-2020 of 23 December 2020, by which you request our criterion on the following questions:

    "

 · Is the declaration of the inalienable zone of 2000 meters on both sides of the Carretera Interamericana Sur in effect, in whole or in part?

 · In this case, which declaration prevails over the other? That of the Protected Wilderness Area (Área Silvestre Protegida) or that of the Indigenous Territory?

 · Should the Indigenous Reserve prevail, is there a tacit (sic) reduction of the Wilderness Area? Is Article No. 38 of the Organic Law of the Environment applicable or rendered inapplicable in this case?

· What are the competencies and powers of SINAC in these overlapping territories? "

For the purpose of complying with the requirements of Article 4 of the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic, SINAC provided the legal criterion of the Legal Advisory Office of the Área de Conservación Central, official communication AL-029 of 8 November 2019.

I. PRELIMINARY CLARIFICATION

Prior to addressing the topics consulted by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (hereinafter SINAC), we must note that, although the legal criterion (AL-029) and the various technical reports attached to this consultation develop a diversity of specific topics and recommend submitting several specific queries to the Office of the Attorney General of the Republic, the fact is that many of these topics and questions were not included within the object of the consultation, according to official communication SINAC-DE-1559-2020.

In this regard, we must recall that given the binding nature that Article 2 of our Organic Law grants to opinions, the power to consult corresponds exclusively to the institutional head (jerarca), since he or she is in a better position to assess the possibility and necessity of requesting a legal criterion from this advisory body.

In accordance with the foregoing, it has been the criterion of this advisory body that the person entitled to define the scope of the consultation and indicate to us on what matters we must rule (to specify the object of the consultation) is the head (jerarca) of the institution (C-461-2020 of 20 November 2020).

Consequently, we will limit ourselves to addressing the general legal issues involved in the consultation and that were defined in official communication SINAC-DE-1559-2020.

On that basis, we will first refer to the constitution and declassification (desafectación) of protected wilderness areas and indigenous reserves, in order to then address the specific questions posed.

II. CONSTITUTION AND DECLASSIFICATION OF PROTECTED WILDERNESS AREAS

We must begin by pointing out that the creation of protected wilderness areas (national parks, biological and forest reserves, wetlands, or any other management category as provided by Article 32 of the Organic Law of the Environment, Law No. 7554) arises from the State's duties of protection.

Thus, protected wilderness areas are natural spaces constituted by the State in order to ensure the preservation of species, their ecosystems, and sites of unquestionable strategic importance at the environmental level, among other reasons (Article 35 of the Organic Law of the Environment, No. 7554 of 4 October 1995).

As stated, their constitution stems from the State's duty of protection to guarantee a healthy and ecologically balanced environment. The foregoing derives from numeral 50 of the Political Constitution, which states:

"ARTÍCULO 50.- (…) Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Therefore, they are entitled to denounce acts that infringe that right and to claim reparation for the damage caused.

The State shall guarantee, defend, and preserve that right.

(…)"

This article originated in 1994 through a partial reform of the Political Constitution, which responds to the need for balance between the conservation of natural resources and their subsequent exploitation, in a rational manner, in which the State plays an important role, having as an imminent obligation the preservation of the riches of the Nation's natural heritage, which every inhabitant of the Republic has the right to enjoy, as well as to defend and preserve (legal opinion OJ-047-2011 of 16 August 2011).

This State obligation to conserve, protect, and manage forest resources also derives from numerals 69 and 89 of the Political Constitution, through which the State's responsibility to exercise a tutelary and governing function in this matter is ratified. These articles state:

"ARTÍCULO 69.- Sharecropping contracts shall be regulated in order to ensure the rational exploitation of the land and the equitable distribution of its products between landowners and sharecroppers."

"ARTÍCULO 89.- Among the cultural goals of the Republic are: to protect natural beauties, to conserve and develop the historical and artistic heritage of the Nation, and to support private initiative for scientific and artistic progress."

Regarding the State's duty in environmental protection, the Constitutional Court (Sala Constitucional) has ruled on multiple occasions, from which we can cite the following:

"(…) IV.- The State's duty in environmental protection. Starting from the reform of Article fifty of the Constitution, in which the environmental right was expressly enshrined as a fundamental right, the State's obligation to guarantee, defend, and protect this right was also established—in categorical terms—whereby the State becomes the guarantor of the protection and safeguarding of the environment and natural resources. It is pursuant to this provision, in relation to Articles twenty, sixty-nine, and eighty-nine of the Political Constitution, that the State's responsibility to exercise a tutelary and governing function in this matter was derived, as provided by the constitutional norm itself under discussion, a function that environmental legislation develops. Thus, the constitutional mandate establishes the duty for the State to guarantee, defend, and preserve that right. In this vein, it must be considered that the regulations establish the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía) as the governing body of the sector of natural resources, energy, and mines, as provided in Article two of the Organic Law of this ministry, number seven thousand one hundred fifty-two, of June fourth, nineteen ninety. This governing function in environmental matters, in the Court's criterion, comprises not only the establishment of adequate regulations for the use of forest resources and natural resources, as also provided by Article fifty-six of the Organic Law of the Environment, but also confers upon it the important function of exercising governance in environmental matters, consisting of maintaining a preponderant role in this area. In this sense, the control and oversight of environmental matters and activities constitute an essential function of the State as provided in Article fifty of the Constitution (…)". (Ruling 2098-2011 of 14:53 of 23 February 2011) (in this same sense, see decisions 17552-07 of 12:22 hours of 30 November 2007 and 452-2011 of 15:06 hours of 18 January 2011)

Likewise, in the matter of environmental protection, the country has adhered to various international instruments, from which we can cite the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights (Protocol of San Salvador), Law No. 7907 of 3 September 1999, whose Article 11 contemplates the right of persons to live in a healthy environment, and the State's duty to promote its protection, preservation, and improvement. This numeral states:

"Article 11.- Right to a Healthy Environment

1.- Everyone has the right to live in a healthy environment and to have access to basic public services.

2.- The States Parties shall promote the protection, preservation, and improvement of the environment."

On the other hand, the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, International Treaty No. 4229-A of 11 December 1968, establishes:

"Article 12. 1. The States Parties to the present Covenant recognize the right of everyone to the enjoyment of the highest attainable standard of physical and mental health. 2. The steps to be taken by the States Parties to the present Covenant to achieve the full realization of this right shall include those necessary for: … b) The improvement of all aspects of environmental and industrial hygiene."

Furthermore, the Convention for the Conservation of Biodiversity and Protection of Priority Wilderness Areas in Central America was signed, ratified by Law No. 7433 of 14 September 1994, whose objective is "to conserve to the maximum extent possible the biological diversity, terrestrial and coastal-marine, of the Central American region, for the benefit of present and future generations."

Articles 10 and 11 of this Convention contain the obligation assumed by each Member State to take all possible measures to ensure the conservation of biodiversity and its sustainable use, in addition to the commitment to take pertinent actions to incorporate guidelines for the conservation of biological resources into their respective development policies and plans. Meanwhile, its Article 17 demands the following:

"Article 17.- National parks, natural and cultural monuments, wildlife refuges, or other protected areas must be identified, selected, created, managed, and strengthened, as soon as possible, within the respective countries, through the institutions in charge, as instruments to guarantee the conservation of representative samples of the main ecosystems of the isthmus, and as a priority those that contain water-producing forests."

This guarantee for environmental protection at the constitutional and international level has been complemented by the enactment of various laws. Such is the case of the Organic Law of the Environment, Law No. 7554 of 4 October 1995, whose purpose is to provide Costa Ricans and the State with the necessary instruments to achieve a healthy and ecologically balanced environment (Article 1), and it also reiterates the State's duty to conserve, protect, and manage forest resources.

Articles 2 and 48 of the law under discussion state:

"Article 2.- Principles The principles that inspire this law are the following:

a) The environment is the common heritage of all the inhabitants of the Nation, with the exceptions established by the Political Constitution, international agreements, and laws. The State and private individuals must participate in its conservation and sustainable use, which are of public utility and social interest.

b) Everyone has the right to enjoy a healthy and ecologically sustainable environment for their development, as well as the duty to conserve it, pursuant to Article 50 of our Political Constitution.

c) The State shall ensure the rational use of environmental elements, in order to protect and improve the quality of life of the inhabitants of the national territory. Likewise, it is obliged to promote economic and environmentally sustainable development, understood as development that meets basic human needs without compromising the options of future generations.

(…)" (Underlining not in original)

"Article 48.- Duty of the State. It is the obligation of the State to conserve, protect, and manage forest resources. For these purposes, the law enacted must regulate matters relating to the production, use, industrialization, and promotion of these resources, guaranteeing their sustainable use, as well as the generation of employment and the improvement of the standard of living of social groups directly related to silvicultural activities."

Based on the cited regulations, we can affirm that the State is the guarantor in the protection and safeguarding of the environment and natural resources, arising from the constitutional mandate, from the commitments the country has assumed in various international agreements, and through national legislation on environmental matters. In this sense, as the Constitutional Court stated in the previously cited decision, the control and oversight of environmental matters and activities constitutes an essential function of the State.

The foregoing competence in forestry, wildlife, and protected wilderness areas matters is exercised through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación of the Ministry of Environment and Energy, which serves as the governing body regarding the administration of all forests, forest lands, and wilderness areas owned by the State (Article 6 of the Organic Law of the Ministry of Environment and Energy, No. 7152 of 5 June 1990; Article 32 of the Organic Law of the Environment, No. 7554 of 4 October 1995; Article 13 of the Forest Law (Ley Forestal), No. 7575 of 13 February 1996; and Article 22 of the Biodiversity Law, No. 7788 of 30 April 1998).

Now, having clarified the foregoing, we must point out that the natural heritage (patrimonio natural) of the State is constituted by protected wilderness areas, in their different management categories, granting them a privileged domain regime and assigning them the characteristics of inalienable and imprescriptible. In effect, this Attorney General's Office, in numerous opinions and pronouncements, has shared the constitutional jurisprudence that includes protected wilderness areas as a component of the Natural Heritage of the State:

"It is composed of two important components: a) Protected Wilderness Areas, whatever their management category, declared by Law or Executive Decree (Decreto Ejecutivo): forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Forest Law 7575, arts. 1, para. 2, 3 subsection i; Organic Law of the Environment 7554, Article 32; Biodiversity Law No. 7788, arts. 22 et seq. and 58; National Parks Service Law No. 6084, Article 3 subsections d and f, in relation to the Organic Law of MINAE No. 7152 and its Regulations; Wildlife Conservation Law No. 7317, Article 82, subsection a). [2] b) Other forests and forest lands or lands of forest aptitude of the State and public institutions (Article 13 of the Forest Law), which have an immediate legal classification (afectación) [3]…" (rulings numbers 16975-2008, 17650-2008, 17659-2008, 16938-2011, and 12973-2013, among others. The underlining is from decision No. 16938-2011).

In that sense, Articles 13 and 14 of the Forest Law state:

"ARTICULO 13.- Constitution and administration. The natural heritage of the State shall be constituted by the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the farms registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except for real property that guarantees credit operations with the National Banking System and becomes part of its assets.

(…)"

"ARTICULO 14.- Unseizable and inalienable condition of the Natural Heritage.

The forest lands and forests that constitute the natural heritage of the State, detailed in the preceding article, shall be unseizable and inalienable; their possession by private individuals shall not give rise to any right in their favor, and the State's claim for recovery (acción reivindicatoria) of these lands is imprescriptible. Consequently, they cannot be registered in the Public Registry through possessory information proceedings, and both the invasion and the occupation of them shall be sanctioned in accordance with the provisions of this law."

In accordance with the foregoing, protected wilderness areas form part of the natural heritage of the State and, in that condition, are unseizable, inalienable, and imprescriptible. These attributes mean that these lands are outside the commerce of men and that private individuals cannot appropriate them through adverse possession or usucapion; moreover, inalienability and imprescriptibility have been recognized by the legislator to make their protection effective, so that they can fulfill the purpose for which they were created; this obliges the prevention of illegitimate acts that may originate from subjects of private law and even from the Public Administration itself.

In this regard, the Constitutional Court has ruled as follows:

"(…) Our legislation creates a system in which the classification (afectación) becomes the primary element for the inclusion of an asset in the public domain; therefore, any asset destined by law, or by an administrative act when the law authorizes it, shall be of public domain.

When an asset is integrated into the public domain regime, it acquires a series of essential characteristics such as inalienability, imprescriptibility, and unseizability. It follows from these conditions that these assets are not expropriable, since expropriation would imply alienation and they are inalienable. Likewise, usucapion is not a means to acquire them either; things that are inalienable by being outside the commerce of men are not subject to possession by private individuals, and, therefore, are imprescriptible as long as they retain that character or the public utility purpose to which they are classified (afectadas). 'The public domain is composed of assets that manifest, by express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. These are the so-called domain assets, demanial assets, public assets or things, or public property that do not belong individually to private parties and that are destined for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. That is to say, classified (afectados) by their very nature and vocation. Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the concept; they are classified (afectados) to the service they provide, which is invariably essential by virtue of express norms. Characteristic features of these assets are that they are inalienable, imprescriptible, unseizable; they cannot be mortgaged or be subject to encumbrances in the terms of Civil Law, and the administrative action replaces the possessory remedies (interdictos) to recover possession. As they are outside commerce, these assets cannot be the object of possession, although a right to use (aprovechamiento) can be acquired, though not a right to ownership.' (Constitutional Court, judgment No. 2306-91 of fourteen hours forty-five minutes of 6 November 1991) (…)" (Ruling 02988 – 1999 of 11:57 hours of 23 April 1999)

Finally, it is important to note that the Organic Law of the Environment, Law No. 7554 of 4 October 1995, contains the requirements for creating new protected wilderness areas (whatever the management category) and also for reducing existing areas. In that sense, Articles 36, 37, and 38 of this law state the following:

"Article 36.- Requirements for creating new areas. In order to create protected wilderness areas owned by the State, whatever the management category he may establish, the following must be previously complied with:

a) Preliminary physiogeographic, biological diversity, and socioeconomic studies that justify it.

b) Definition of objectives and location of the area.

c) Technical feasibility and land tenure study.

d) Minimum financing to acquire the area, protect it, and manage it.

e) Preparation of maps.

f) Issuance of the respective law or decree.

Article 37.- Powers of the Executive Branch. When establishing protected wilderness areas, whatever their management category, the Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy, is empowered to include, within their limits, the farms or parts of private farms necessary to meet the objectives set forth in this law and to implement them in accordance with the respective management plan, or to create legal easements (servidumbres) for ecological protection and compliance with this law.

In the case of national parks, biological reserves, or state-owned national wildlife refuges, the lands shall be acquired by purchase, expropriation, or both procedures, upon prior indemnification. In the cases of forest reserves, protective zones, mixed wildlife refuges, and wetlands, the properties or parts thereof may also be purchased or expropriated, unless, at the owner's request, they are voluntarily submitted to the forest regime. Such subjection shall be registered in the Public Property Registry as a classification (afectación) on the property, which shall be maintained for the time established in the management plan.

Private farms classified (afectadas) in accordance with this article, for being located in national parks, biological reserves, wildlife refuges, forest reserves, and protective zones, shall be included within the state protected areas only from the moment they have been paid for or legally expropriated, except when they are voluntarily submitted to the Forest Regime. In the case of forest reserves, protective zones, and wildlife refuges, and in the event that payment or expropriation has not been carried out and while it is being carried out, the areas shall be subject to an environmental management plan (plan de ordenamiento ambiental) that includes the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and subsequently, to the management, recovery, and restoration plan for the resources.

The Executive Branch is empowered, through the Ministry of Environment and Energy, to carry out the expropriations contemplated in this article, in accordance with the provisions of the Expropriations Law No. 7495, of 3 May 1995.

Article 38.- Reduction of protected wilderness areas. The surface area of protected wilderness areas, natural heritage (patrimonio natural) of the State, whatever their management category, may only be reduced by Law of the Republic, after conducting the technical studies that justify this measure."

At this point, it is worth noting that, for the specific case of national parks and biological reserves, Article 2 of Law No. 6794 of 25 August 1982 ratifies with the force of law the executive decrees (decretos ejecutivos) creating national parks and biological reserves. This numeral provides:

"Article 2.- National parks and biological reserves, created by executive decree (decreto ejecutivo), shall be established as such for all legal effects, from the effective date of the respective decree. The legal norms established for national parks shall apply integrally to all of them. In no case may the Executive Branch exclude, from a national park or a biological reserve, any land comprised within the limits indicated in the executive decree (decreto ejecutivo) that establishes it."

As can be deduced from these regulations, the constitution or creation of protected wilderness areas (any management category) must be carried out through a law or executive decree (decreto ejecutivo), for which preliminary physiogeographic, biological diversity, and socioeconomic studies that justify it must be available, in addition to a technical feasibility and land tenure study, definition of objectives, location of the area, financing, and maps.

On the other hand, the reduction of protected wilderness areas shall be carried out through a law of the Republic (principle of legal reserve), once the technical studies that justify this measure have been conducted.

To elaborate on this topic, it is important to bring up the criterion upheld by the Constitutional Court, that to reduce a protected wilderness area, it must not only be done by law, but there must also be technical studies warranting it:

"... it is clear that once a specific area has been declared a protective zone by an act of the State, the State cannot simply declassify (desafectarlo) it, in whole or in part, to protect other interests—public or private—to the detriment of the enjoyment of a healthy environment, in accordance with the provisions of Article 50 of the Constitution. Now, the fact that a norm, of whatever rank, has declared a specific area a protective zone does not imply the constitution of a petrified zone, in the sense that its area (cabida) can in no way be reduced by subsequent legislation. However, it must be borne in mind that the declaration and delimitation of a protective zone, in compliance with the precepts of Article 50 of the Constitution, implies a defense of the fundamental right to the environment, and, therefore, the reduction of its area must not imply a detriment to that right, a situation that must be established in each specific case. The fact that the area (cabida) of a protective zone, a forest reserve, a National Park, or any other sites of environmental interest is reduced by means of a subsequent law is not necessarily unconstitutional, provided this is justified insofar as it does not imply a violation of the right to the environment. …

IV.- The Legislative Assembly has issued a set of provisions aimed at environmental conservation. In particular, it is worth highlighting the establishment of a series of figures currently recognized under the common denomination of 'protected wilderness areas' (áreas silvestres protegidas); on this point, reference must be made to Article 32 of the Organic Law of the Environment, No. 7554 of 4 October 1995: (…) The same cited regulatory body indicates competencies and procedures aimed at the creation and reduction of the surface area of protected wilderness areas: (…)

Both norms establish compliance with mandatory requirements for both the creation and reduction of protected wilderness areas, which include the so-called 'protective zones.' It involves the existence of 'preliminary physiogeographic, biological diversity, and socioeconomic studies that justify it,' in the case of establishment, and 'technical studies that justify it,' in the case that the intended measure is a reduction of the surface area under the aforementioned regime. Both provisions are binding, including for the Legislative Assembly, co-holder, together with the Executive Branch, of the competence to create protected wilderness areas, and exclusive holder of the power to reduce their surface area. In accordance with the transcribed provisions, and taking into consideration the specific case submitted for ruling, the Legislative Assembly cannot validly approve the reduction of the surface area of a protective zone without first having a technical study that justifies its decision. Such action becomes contrary to the Political Constitution for violation of the principle of constitutional reasonableness in relation to Articles 121, subsection 1), and 129 of the Political Constitution. (...)

According to the foregoing, mutatis mutandi, if for the creation of a protected wilderness area the Legislative Assembly, by means of a law, established compliance with specific requirements, in order to determine if the classification (afectación) in question is justified, it is logical that, for its partial or total declassification (desafectación), certain requirements must also be met—such as the conduct of technical environmental studies—to determine that the declassification (desafectación) does not transgress the content of Article 50 of the Constitution. (…) In the judgment of this Constitutional Court, the requirement contained in Article 38 of the Organic Law of the Environment No. 7554, to the effect that in order to reduce a protected wilderness area by formal law, the technical studies justifying the measure must be conducted beforehand, is none other than the objectification of the principle of reasonableness in matters of environmental protection…" (Highlighting not in original) (Decision No. 7294-98 of 16 hours 15 minutes of 13 October 1998) (resolution 14772 – 2010 of 14:35 hours of 1 September 2010 may also be consulted)

In accordance with the foregoing, it is clear that the declassification (desafectación) or reduction of the area of a protected wilderness area must not be a capricious decision, but rather must necessarily be carried out through a law of the Republic (principle of legal reserve), with prior justification through technical studies (principles of lifetime tenure (irreductibilidad) of protected areas, objectification of environmental protection, reasonableness and proportionality, and progressivity and non-regression). (To expand on this topic, see decisions of the Constitutional Court Nos. 7294-98 of 16 hours 15 minutes of 13 October 1998, 1056-2009 of 14 hours 59 minutes of 28 January 2009, 13367-2012 of 11 hours 33 minutes of 21 September 2012, 12887-2014 of 14 hours 30 minutes of 8 August 2014, 673-2019 of 12 hours of 16 January 2019, among others, as well as legal opinion OJ-088-2021 of 6 May 2021).

Similarly, and of importance for this consultation, we must point out that it has been a reiterated criterion of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) that a generic or implicit removal from the public domain (desafectación genérica o implícita del dominio público) is not in conformity with Constitutional Law, requiring “an express and specific legislative act, such that there is no doubt whatsoever of the legislator’s will to remove a specific and individualized asset from the public domain” (votes No. 10466-2000, 3821-2002, 3480-2003, 8928-2004, 454-2006, 11346-2006, 2063-2007 and 2408-2007, among others).


III. REGARDING INDIGENOUS RESERVES (RESERVAS INDÍGENAS)

 In the same way that protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) are created, indigenous reserves are born from the State's protective duties. State legal protection is provided to the territories occupied or used by the different indigenous groups in our country, with a view to their social development and the conservation of their traditions and culture.

 On this subject, the Constitutional Chamber, through vote No. 3468-2002 of 4:04 p.m. on April 16, 2002, stated:

 “…V.- There is no doubt, therefore, that the Costa Rican State has broadly recognized the rights corresponding to the indigenous groups that inhabit the country. The same can be said regarding the specific right of communal property that corresponds to such communities by reason of their traditional belonging. The groups of people belonging to the autochthonous communities have the right to live on the lands where they have historically been settled, and the State must fully guarantee the enjoyment of this fundamental right. To this end, national legislation ordered the registry transfer of such lands to the respective indigenous communities (Law No. 6172, Article 9, transcribed above), imposing on the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario) the duty to proceed with all necessary procedures to guarantee the effective verification of said transfer...” (The highlighting does not belong to the original).

 The recognition and protection of indigenous populations is duly guaranteed through international norms, to which Costa Rica is a party. Such are the cases of Convention No. 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries (Law No. 7316 of November 3, 1992) and the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples (approved by the second plenary session of June 14, 2016).

 In the specific case of Convention No. 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, its Article 14 imposes the duty to recognize the right of ownership and possession of the peoples concerned over the lands which they traditionally occupy and, additionally, to take measures to safeguard the right to use lands not exclusively occupied by them. This article notes:


“Article 14

 1. The rights of ownership and possession of the peoples concerned over the lands which they traditionally occupy shall be recognised. In addition, measures shall be taken in appropriate cases to safeguard the right of the peoples concerned to use lands not exclusively occupied by them, but to which they have traditionally had access for their traditional and subsistence activities. Particular attention shall be paid to the situation of nomadic peoples and shifting cultivators in this respect.

 2. Governments shall take steps as necessary to identify the lands which the peoples concerned traditionally occupy, and to guarantee effective protection of their rights of ownership and possession.

 3. Adequate procedures shall be established within the national legal system to resolve land claims by the peoples concerned.”

 For its part, Article 15 recognizes the rights of these peoples to use, manage and conserve the natural resources existing on their lands, rights that must be recognized in a special manner. Furthermore, it is important to highlight that, before undertaking or authorizing any prospecting or exploitation program for the resources existing on their lands, the State is obliged to consult these peoples beforehand. This numeral states:


 “Article 15.-

 1. The rights of the peoples concerned to the natural resources pertaining to their lands shall be specially safeguarded. These rights include the right of these peoples to participate in the use, management and conservation of these resources.

 2. In cases in which the State retains the ownership of mineral or sub-surface resources or rights to other resources pertaining to lands, governments shall establish or maintain procedures through which they shall consult these peoples, with a view to ascertaining whether and to what degree their interests would be prejudiced, before undertaking or permitting any programmes for the prospection or exploitation of such resources pertaining to their lands. The peoples concerned shall wherever possible participate in the benefits of such activities, and shall receive fair compensation for any damages which they may sustain as a result of such activities.”

 In that same sense, the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples requires States to ensure the legal recognition and protection of those territories and their resources, as well as the land tenure systems of indigenous peoples. Its Article 26 states:

 “Article 26 1. Indigenous peoples have the right to the lands, territories and resources which they have traditionally owned, occupied or otherwise used or acquired.

 2. Indigenous peoples have the right to own, use, develop and control the lands, territories and resources that they possess by reason of traditional ownership or other traditional occupation or use, as well as those which they have otherwise acquired. 3. States shall give legal recognition and protection to these lands, territories and resources. Such recognition shall be conducted with due respect to the customs, traditions and land tenure systems of the indigenous peoples concerned.”

 Now then, it is worth noting that, in accordance with Law No. 6172 of November 29, 1977, the Indigenous Law (Ley Indígena), reserves (reservas) are the territories inhabited by indigenous peoples, that is, by persons who constitute ethnic groups directly descended from pre-Columbian civilizations and who conserve their own identity.

 Given the above, in order to grant said groups a sufficient and secure territorial area that allows them the free exercise of their cultural activities and ancestral traditions, this same Law provides that indigenous reserves are inalienable (inalienables) and imprescriptible (imprescriptibles), non-transferable territories and the exclusive property of the indigenous communities, for which reason they must be registered in their name in the Public Registry.


In this regard, Articles 1, 2 and 3 of the Indigenous Law state:

 “Article 1.- Indigenous people are those who constitute ethnic groups directly descended from pre-Columbian civilizations and who conserve their own identity…


 

 Article 2.- The indigenous communities have full legal capacity to acquire rights and contract obligations of all kinds. They are not state entities.

 The reserves mentioned in Article 1 of this law are declared the property of the indigenous communities. (…)”


 

 Article 3.- Indigenous reserves are inalienable and imprescriptible, non-transferable and exclusive to the indigenous communities that inhabit them. Non-indigenous persons may not rent, lease, buy or in any other way acquire lands or properties comprised within these reserves. Indigenous persons may only negotiate their lands with other indigenous persons. Any transfer or negotiation of lands or improvements thereon in the indigenous reserves, between indigenous and non-indigenous persons, is absolutely null, with the legal consequences of the case. (…)”

 In accordance with the foregoing, the lands that make up the indigenous reserves are outside the commerce of men; negotiation of lands is only permitted among indigenous persons themselves, this with the purpose that they may fulfill the end for which they were created.

 In that sense, through vote No. 3003-92 of 11:30 a.m. on October 7, 1992, the Constitutional Chamber noted:

 “7. In the same way, the Indigenous Law, 6172 of November 29, 1977, developed, and in some aspects surpassed the international obligations contracted by Costa Rica; since it reserved important portions of its territory for indigenous people, trying to prevent them from being registered as private property of others. It granted full legal personality and capacity to their communities to direct their activities and decide on their assets; it allowed them to exploit the natural reserves within their territories and prohibited the extraction of archaeological objects from their cemeteries.” (The underlining does not belong to the original)

 On the other hand, it is important to underline that Article 1 of the Indigenous Law establishes that the limits set for the reserves that were created via Executive Decree (Decreto Ejecutivo) (and which therein are declared as such), cannot be varied by reducing their size (cabida), unless it is done by means of an express law. This numeral states:

 “… The reserves established in Executive Decrees No. 5904-G of April 10, 1976, 6036-G of June 12, 1976, 6037-G of June 15, 1976, 7267-G and 7268-G of August 20, 1977, as well as the *Guaymi de Conteburica Indigenous Reserve (*Reserva Indígena Guaymí de Conteburica) are declared indigenous reserves.

 The limits fixed for the reserves, in the cited decrees, may not be varied by reducing the size thereof, except by means of an express law.”

 Thus, it has been the criterion of this Attorney General's Office (Procuraduría) that, regarding the issue of the modification of the limits of an indigenous reserve, as long as it involves an expansion of the territory, it is possible to issue an Executive Decree. The above, provided it does not in turn imply a removal from the public domain (desafectación) of a protected wilderness area (área silvestre protegida), in which case, a law with the requirements already set forth would be required.

 On the other hand, in the case of a reduction in its size (cabida), this must necessarily be carried out by means of a law, by virtue of the provisions of Article 1 of the Indigenous Law (opinion C-356-2015 of December 18, 2015).

 Having clarified what has been stated so far in general, we must refer to the questions posed.


 

 IV. REGARDING THE DECLARATION OF INALIENABILITY (INALIENABILIDAD) OF THE ZONE 2000 METERS WIDE ON EACH SIDE OF THE INTER-AMERICAN HIGHWAY ROUTE

 SINAC's first consultation refers to the validity of the declaration of inalienability (inalienabilidad) in the zone of 2000 meters on both sides of the South Inter-American Highway, hence, it is necessary to recount the regulations that have been issued on the occasion of said declaration.

 First, we must point out that, through Law No. 13 of January 10, 1939, the General Law on Vacant Lands (Ley General sobre Terrenos Baldíos) (not in force), all vacant lands were declared property of the State, that is, those comprised within the limits of the Republic, which had not been acquired in ownership through legitimate title by private individuals, or registered in the Public Registry in the name of the State or any of its institutions or dependencies, or which were not occupied for a public service (Article 1).

 Likewise, Article 6 of this law declared that the lands located within an area of 2,000 meters on both sides of the Pan-American Highway route were assets of the State, over which rights could not be acquired.


Articles 1 and 6 of the Law in question stated:

 “Article 1.- All lands comprised within the limits of the Republic, which have not been acquired in ownership through legitimate title by private individuals, or which have not been registered in the Public Registry in the name of the State or any of its institutions or dependencies or which are not occupied for a public service, belong to the State and are presumed vacant unless proven otherwise.”


 

 “Article 6.- Vacant lands located in a maritime-terrestrial zone 1672 meters wide along the coasts of both seas, from the ordinary high tide line, nor in a zone 500 meters wide along both banks of navigable rivers, nor in a zone 2000 meters wide on each side of the Pan-American Highway route may be alienated. In the regulations that the Executive Branch shall issue, it will be determined which rivers are navigable and the extent along them that the inalienable zone comprises.” (The underlining does not belong to the original)

 Subsequently, Law No. 197 of August 29, 1945, introduced a reform to Article 60 of said Law, declaring the lands “comprised in the zone of two thousand meters on both sides of the Pan-American Highway and of the rest of the route to be built that have oak trees” as a National Park.

 So things were that, with the promulgation of Law No. 197 in 1945, the zone of two thousand meters on both sides of the Pan-American Highway became a national park, with the leasing and any kind of exploitation of its forests being prohibited.

 Years later, the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización), No. 2825 of October 14, 1961, was issued, the object of which was, among others, to contribute to the conservation and appropriate use of renewable natural resource reserves (Article 1, subsection 4); additionally, this law repealed the General Law on Vacant Lands. However, it maintained the declaration of inalienability of the lands comprised in a zone of two thousand meters on both sides of the Pan-American Highway route in zones where oak trees existed and also maintained its national park category. Its Articles 7, subsection a) and 10 stated:

 “Article 7.- As long as the State, by its own will or by indication of the Ministry of Agriculture or the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario), attending to reasons of national convenience, does not determine the lands that must be maintained under its ownership, the following shall be considered inalienable and not susceptible to acquisition by denouncement or possession, except those that were under private ownership:


 

 a) Those comprised in a zone of two thousand meters on both sides of the Pan-American Highway route in zones where oak trees exist…”


 

 “Article 10.- The zone of 2,000 meters on both sides of the Pan-American Highway route where oak trees exist is declared a National Park …”.

 As a complement to the above, through Executive Decree 1-A of January 23, 1964, the Río Macho Forest Reserve (Reserva Forestal de Río Macho) was established, and the inalienable strip of land of two thousand meters on each side of the Inter-American Highway, known as the Oak Forest Zone (Zona de los Robledales), was included as part of this territory (Article 3); additionally, the national lands located within said Reserve were declared inalienable (Article 2). Both norms state:

 “Article 2°—The national lands found within the preceding demarcation are declared inalienable.

Article 3°—Within the demarcated forest reserve (reserva forestal), the inalienable strip of land of two thousand meters on each side of the Inter-American Highway is included, which is known as the Oak Forest Zone and which was declared a "National Park" by Article 10 of the Organic Law of the Institute of Lands and Colonization No. 2825 of October 14, 1961 and its reforms.”

 In accordance with the foregoing, with the issuance of this decree in 1964, the strip of land comprising two thousand meters on each side of the Inter-American Highway (known as the Oak Forest Zone), became part of the Río Macho Forest Reserve.

 It should be added that the demarcation (land area) of the Río Macho Forest Reserve, described in Article 1 of the decree in question, was modified on two occasions; first through Executive Decree No. 19 of July 31, 1967, and second through Decree No. 3 of January 28, 1969.

 Now then, Articles 7 subsection a) and 10 of the Land and Colonization Law previously transcribed—which declared the inalienability of this oak forest zone and maintained its national park category—were repealed through Law No. 5385 of October 30, 1973.

 Despite said repeal, we must point out that it has been the criterion of this Attorney General's Office that a property right or possession right cannot be invoked over real estate located in areas declared as public domain (dominio público), even when that declaration has been left without effect subsequently. Thus, a possession equal to or greater than ten years, prior to the effective date of the law or decree that affected those lands, must be proven if the titling of a property is sought, as one cannot validly possess public domain land. The case would be different if one had the ten-year possession prior to the act by which it was affected to the public domain, since, in such a hypothesis, the declaration could not affect their right, nor would the property form part of the public domain, until it was expropriated or purchased (submission by the PGR upon filing the action of unconstitutionality number 16-011502-0007-CO).

 Now then, once Articles 7 subsection a) and 10 of the Land and Colonization Law were repealed in 1973, Decree No. 3417-A of December 3, 1973, was issued, in which the limits of the Río Macho Forest Reserve were again modified and the three previous decrees (already cited) were repealed, namely: Decree 1-A, Decree No. 19 and Decree No. 3; however, it maintained the reference to the “Oak Forest Zone (zona de Los Robledales)” when stating:

 “Article 3°—The strip of 2,000 meters on each side of the Inter-American Highway known as the Oak Forest Zone is modified in accordance with the limits established in Article one.”

 Finally, Executive Decree No. 3886-A of June 17, 1974, was issued, whose Article 1 completely reforms Decree No. 3417-A, by ordering the following:

 “Article 1°- Executive decree No. 3417-A of December 3, nineteen seventy-three is hereby reformed, which shall read as follows: …”.

 It is worth noting that this last decree (in force to this day) no longer made express and specific mention of the 2,000-meter strip on each side of the Inter-American Highway, known as the Oak Forest Zone. That is to say, from its promulgation, this zone or strip of land lost its individualization, and the delimitation of the Río Macho Forest Reserve was established in its Article 1, encompassing it in some sectors.

 Although it is true that the Executive Decree in question (No. 3886-A of June 17, 1974) has not been repealed, it has undergone variations regarding the extent of the land of the Río Macho Forest Reserve (boundaries and coordinates), insofar as several executive decrees have been issued, later ratified by the Indigenous Law, establishing indigenous reserves.

 Additionally, some executive decrees have been enacted, segregating certain territories from the Río Macho Forest Reserve to become part of other protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), such as: Decree No. 5389-A of October 28, 1975, which created the Los Santos Forest Reserve (Reserva Forestal Los Santos); Executive Decree No. 13496-A of March 31, 1982, through which the zone called Cuerici became part of the Chirripó National Park; Executive Decree No. 28307 of November 19, 1999, which declared the Tapantí Macizo Cerro de la Muerte National Park; among others.

 Consequently, in response to what was consulted by SINAC, we can conclude that the declaration of the inalienable zone of 2000 meters on both sides of the South Inter-American Highway is not currently in force, by virtue of the repeal of Articles 7 subsection a) and 10 of the Land and Colonization Law, with the warning made regarding the effects of said norms during their validity.


 


V. REGARDING THE OVERLAP (TRASLAPE) OF INDIGENOUS RESERVE LANDS WITH PROTECTED WILDERNESS AREAS


 

 We must warn beforehand that it is not within the competence of this Attorney General's Office, through the advisory channel, to specifically analyze whether or not there are overlaps (traslapes) of certain indigenous reserves with protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas). On the contrary, based on the provisions of our Organic Law, our competence in this channel is limited to analyzing the legal issue in the abstract, without us being able to review specific cases, a matter that corresponds to the active Administration.

 The issue of overlap between lands declared as indigenous reserves and protected areas was developed by this Attorney General's Office in the report dated February 1, 2010, as a consequence of the action of unconstitutionality processed under case file No. 09-017354-0007-CO, through which the aim was to declare Executive Decree No. 29957-G of October 26, 2001, Reform of the Guaymí de Osa Indigenous Reserve (Reforma Reserva Indígena Guaymí de Osa), unconstitutional.

 In this case, the plaintiff alleged that said norm expanded the Guaymí de Osa indigenous reserve zone, causing a partial geographical overlap between the area corresponding to the Corcovado National Park and the limits established in the decree for the indigenous reserve. Furthermore, he argued that this decree reduced the area of the park and the protection of the zone, producing an illegal removal from the public domain (desafectación ilegal del dominio público).

 In said report, this Attorney General's Office stated that the national park and the indigenous reserve are lands that hold two distinct legal regimes for property protection, which are not compatible with each other and, therefore, are mutually exclusive.


In this regard, we indicated:

 “(…) Given this legal panorama, it is valid to affirm that the regimes characterizing national parks and indigenous reserves, although they bear some similarities, are substantially incompatible with each other, and therefore, cannot coexist at the same time.” (The highlighting does not belong to the original)

 Along these same lines, the Constitutional Chamber determined that both regimes are indeed of a different nature, as indigenous reserves cannot be assimilated to the forms of protection of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) (protected wilderness areas), and, therefore, they are not equivalent. Concretely, the Constitutional Court stated:

 “…The legal regime for the protection of the property of Protected Wilderness Areas and Indigenous Reserves are different, given that while in the former it is State property, that of indigenous reserves belongs to a form of communal property, so that, although the latter are a special form of property, registered in the name of an Integral Development Association, they are not equivalent and cannot be assimilated to the forms of property protection for State assets, especially those integrated into the State's Natural Heritage.” (Resolution No. 14772 – 2010 of 2:35 p.m. on September 1, 2010)

 In accordance with the foregoing precedent, we can conclude that it is not possible for the same area to be affected under the protected wilderness area regime and as an indigenous reserve, by virtue of the fact that they possess different legal regimes for property protection, which are incompatible with each other. The former under the regime of State's Natural Heritage (State property), and the latter holds a special form of property (communal property).

 Therefore, having clear the incompatibility that exists between both designations, the declaration or expansion of one, overlapping the area of the other, necessarily implies the reduction in the size (cabida) of one of them.

 At this point, we must reiterate what has already been indicated regarding that Article 38 of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente) requires that any reduction in a protected wilderness area must be carried out by law, after conducting the technical studies that justify this measure. Furthermore, a tacit or implicit removal from the public domain (desafectación tácita o implícita) is not permissible, according to the criterion of the Constitutional Chamber that we have already mentioned.

 Now then, although in principle the requirement demanded in Article 38 of the Organic Law of the Environment could only be demanded from the entry into force of said law on November 13, 1995, the truth is that by virtue of the provisions of Article 121, subsection 14) which establishes a reservation of law to remove assets from the public domain (desafectar bienes de dominio público), if an indigenous reserve was created by decree, it could not affect a protected wilderness area because it is a public domain asset (bien demanial).

 Consequently, in the event that the creation of an indigenous reserve has caused a tacit or irregular removal from the public domain of a protected wilderness area in light of the provisions of the aforementioned numeral 38 and the provisions of constitutional Article 121, subsection 14), the decree creating the indigenous reserve would be challengeable in constitutional court, as occurred with the Guaymí de Osa Indigenous Reserve case already mentioned above, in which the Constitutional Chamber, through judgment 14772-2010 of 2:35 p.m. on September 1, 2010, annulled its creation decree for considering it an irregular removal from the public domain of the protected wilderness area. In this regard, the Chamber indicated:

 “But, by confusing both regimes to substitute one with a vocation for protection and conservation that the Protected Wilderness Area has, for the other of searching for zones for cultivation and agriculture, the incompatible nature of the challenged Executive Decree is clear, given that certain practices or human activities incompatible with the National Park are implicitly admitted. The evidence ordered for better resolution in the case file resulted in the fact that there indeed exists a removal from the domain (desafectación) of an area of the State's Natural Heritage estimated at 5,668.3 hectares, which now constitutes the portion of the Guaymí de Osa Indigenous Reserve that overlaps with the Corcovado National Park. Even though the National Commission for Indigenous Affairs (Comisión Nacional de Asuntos Indígenas) points out the lifetime tenure (irreductibilidad) of indigenous reserves, and the overlap occurs in accordance with the expansion of the Guaymí de Osa indigenous reserve, a previous legal regime cannot be modified in any way to the detriment of the State's Natural Heritage.”


 

 Despite what has been indicated, it is the criterion of this Attorney General's Office that the international commitments assumed by our country on indigenous matters cannot be forgotten either, which obligate the State so that groups belonging to autochthonous communities have the right to live on the lands where they have historically been settled, and the State must fully guarantee the enjoyment of this fundamental right. Hence, the removal from the public domain of the protected wilderness area is necessary when the right of these peoples to live on their lands must be guaranteed, but this logically must be carried out by means of a law that expressly performs such removal and with the respective technical basis.

 Now then, independently of what has been indicated, we must point out that SINAC's administrative competence over protected wilderness areas yields when an indigenous reserve exists, exclusively in that portion of the territory of the wilderness area incorporated into an indigenous reserve. In this case, as provided by Article 4 of the Indigenous Law, the territories of indigenous reserves are administered by the indigenous inhabitants themselves, under their traditional community structures, in coordination with and under the advisement of the National Commission for Indigenous Affairs (CONAI). This numeral states:

 “Article 4.- The reserves shall be governed by the indigenous people in their traditional community structures or by the laws of the Republic that govern them, under the coordination and advisement of CONAI.

 The population of each of the reserves constitutes a single community, administered by a Directive Council representing the entire population; auxiliary committees shall depend on the main council if the geographical extension merits it.”

 Consequently, the zones that previously formed part of a protected wilderness area, but became part of an indigenous reserve, shall be under the administration of the indigenous people themselves and no longer under SINAC.

 The above applies as long as the decree creating the respective indigenous reserve has not been annulled, so the zones that formed part of a protected wilderness area, which became part of an indigenous reserve by provision of the respective decree, shall be under the administration of the indigenous people themselves and not under SINAC.

 At this point, it is worth noting that Article 7 of Law No. 6172, the Indigenous Law, contains regulations regarding lands with forest vocation (vocación forestal) that are located within an indigenous reserve, for which it is provided that these must maintain that character, in order to keep the hydrological balance of the hydrographic basins unaltered and to conserve the wildlife of those regions. The renewable natural resources must be exploited rationally. Forest programs may only be carried out by State institutions that guarantee the permanent renewal of the forests, under the authorization and supervision of CONAI. This numeral states:


“Article 7.- The lands comprised within the reserves, which


are of forest vocation, must maintain that character, in order to

 keep the hydrological balance of the hydrographic basins unaltered and to conserve the wildlife of those regions.

Renewable natural resources shall be exploited rationally. Forest programs may only be carried out by State institutions that guarantee the permanent renewal of forests, under the authorization and supervision of CONAI. Indigenous reserve guards, appointed by the Government, shall be responsible for the protection of forests and their surveillance. CONAI is expressly empowered to revoke or suspend, at any time, the permits issued, when it deems that there is abuse in the exploitation or when the ecological balance of the region is endangered."


From the foregoing derives that any program that SINAC wishes to carry out in these zones must be conducted under the authorization and supervision of CONAI. Furthermore, any State provision aimed at administering or limiting the exploitation of the natural resources existing within the indigenous reserves must be consulted with the indigenous population, in compliance with the international commitments assumed by the country for the protection of these communities (votos 2008-13832 of 8:38 a.m. on September 11, 2008, 17058-2012 of 4:00 p.m. on December 5, 2012, and 5620–2016 of 11:53 a.m. on April 27, 2016, of the Sala Constitucional).

Consequently, any determination or regulation that the governing body wishes to exercise for environmental conservation within the indigenous reserves must be previously consulted with the indigenous people and have authorization from CONAI, given that—as we have already indicated—the exploitation of the natural resources existing in the indigenous territories is a right recognized internationally to this population, as part of the effective exercise of their traditions, customs, and culture (Articles 14 and 15 of Convention No. 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries).


VI. CONCLUSIONS


Based on the above, we can reach the following conclusions:

a) Pursuant to Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, the reduction of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), whatever their management category, must necessarily be carried out through a law of the Republic (principle of legislative reserve), once the technical studies justifying this measure have been conducted. The tacit or implicit removal of public domain property from its designated use (desafectación) is prohibited;


b) Article 15 of Convention No. 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries (ratified by Law No. 7316 of November 3, 1992), recognizes the rights of indigenous peoples to use, administer, and conserve the natural resources existing on their lands. Likewise, this Convention requires that, before undertaking or authorizing any prospecting or exploitation program of the resources existing on their lands, the State must consult them beforehand;


c) The legal regime for the protection of property of protected wilderness areas and indigenous reserves is different, as the former is State property (Natural Heritage of the State), while indigenous reserves are a form of communal property. Ergo, it is not possible for the same area to be affected under the regime of protected wilderness area and indigenous reserve, as they are incompatible and mutually exclusive;


d) For the expansion of the boundaries of an indigenous reserve, it is possible to issue an Executive Decree (Decreto Ejecutivo), provided it does not include zones previously declared as protected wilderness areas, in which case, it will only be possible to do so by law since it implies the removal from designated use (desafectación) of the latter. In the same sense, the reduction in area of an indigenous reserve must necessarily be carried out by means of a law, by virtue of the provisions of Article 1 of the Ley Indígena;


e) The declaration of the inalienable zone of 2000 meters on both sides of the Carretera Interamericana Sur, known as the Zona de Robledales, and its categorization as a national park, is currently not in force, by virtue of the repeal of Article 7, subsection a) and Article 10 of the Ley de Tierras y Colonización;


f) Although in principle the requirement stipulated in Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente could only be required as of the entry into force of said law on November 13, 1995, the truth is that by virtue of the provisions of Article 121, subsection 14), which establishes a legislative reserve to remove public domain property from its designated use (desafectar), if an indigenous reserve was created by decree, it could not affect a protected wilderness area because it is a public domain asset (bien demanial);


g) Consequently, in the event that the creation of an indigenous reserve has caused a tacit or irregular removal from designated use (desafectación) of a protected wilderness area, the decree creating the indigenous reserve would be contestable in the constitutional jurisdiction (sentencia 14772-2010 of 2:35 p.m. on September 1, 2010);


h) According to Article 4 of the Ley Indígena, the territories of indigenous reserves are administered by the indigenous inhabitants themselves, under their traditional community structures, in coordination with and with the advice of the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI); therefore, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación of MINAE loses its administrative competence over the lands that have become part of the indigenous reserve for as long as it exists. This would apply even in those cases where the indigenous reserve was irregularly established because it overlapped with a protected wilderness area, as long as the creation decree has not been annulled;


i) Any State provision aimed at administering or limiting the exploitation of the natural resources existing within the indigenous reserves must be previously consulted with the indigenous population and have authorization from CONAI, who will ultimately determine whether such regulation will cause them harm or not;


j) It is not the responsibility of the Procuraduría, through the advisory route, to analyze which indigenous reserves are currently irregularly overlapping with protected wilderness areas.


Sincerely,


Silvia Patiño Cruz                                                 Yolanda Mora Madrigal


Procuradora                                                        Attorney of the Procuraduría


SPC/YMM/cpb