C-042-2022 — Authority to revoke GMO permits — CONAGEBIO vs. SFECompetencia para revocar permisos de OVM entre CONAGEBIO y el SFE

Dictamen : 042 del 25/02/2022   
( ACLARADO )  



25 de febrero de 2022




PGR-C-42-2022




 




Señora




Ángela González Grau




Directora Ejecutiva




Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad




 




Estimada señora:




 



             Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no.
OT-228-2021 de 30 de agosto de 2021, mediante el cual nos comunica que la Comisión tomó el acuerdo
no. 7-2021 de 20 de julio de 2021, en el que se dispuso requerir nuestro criterio sobre las
siguientes interrogantes:




 



 “a) ¿Si lo estipulado en el numeral 48 de la Ley de Biodiversidad publicada en La Gaceta nº 101 del
27 de mayo de 1998, Ley número 7788, deroga de manera tácita, lo establecido en los artículos 5
inciso q) y 42 de la Ley de Protección Fitosanitaria publicada en La Gaceta Nº 83 -viernes 2 de mayo
de 1997, Ley número 7664, ¿al ser la primera una ley especial y además posterior a la Ley 7788?




b) Si en caso de no existir derogatoria tácita se mantiene vigente el numeral en cuestión.”




 



             En el criterio legal adjunto a la consulta, se analiza la figura de la derogación
tácita, indicándose que, para que ésta opere, debe existir una contradicción insalvable entre las
normas.




 



             Luego, se indica que la investigación científica y las respectivas validaciones, hasta
la fecha no han sido concluyentes sobre posibles efectos secundarios nocivos en la salud de las
personas y las especies animales que consumen los productos de organismos vivos modificados y que se
ha documentado y evidenciado daños ocasionados por los paquetes tecnológicos de plaguicidas y
herbicidas, que están asociados a los organismos vivos modificados de cultivos agrícolas. Por ello,
considera que parte del capítulo III de la Ley de Biodiversidad le otorga a la Oficina Técnica de



 la CONAGEBIO la competencia de ser garante de una relación armónica con el medio ambiente, evitando
cualquier daño potencial, rigiéndose por los principios precautorio y preventivo, y garantizando el
cumplimiento de los criterios de los artículos 11 y 45 de la Ley de Biodiversidad.




 



             Se estima que, en el caso de los organismos genéticamente modificados es necesario
analizar de forma clara y concisa la aplicación de los criterios de la Ley de Biodiversidad, así
como los principios del Derecho Ambiental establecidos en la Ley Orgánica del Ambiente,
específicamente en el artículo 2, que reitera el deber del Estado de garantizar el ambiente sano.




 



           Después de varias referencias al principio preventivo y al principio precautorio, se
indica que resulta importante “que la Oficina Técnica de CONAGEBIO, como ente rector en materia de
acceso a los recursos genéticos de la biodiversidad, aplique el recurso de revocatoria en el caso de
permisos concernientes a organismos genéticamente modificados, con el objetivo de prevenir un
posible daño a la biodiversidad, y una vulneración al principio de equidad intra generacional.”




 



             Se concluye indicando que nos encontramos frente a un caso de antinomia jurídica que
implica una derogación tácita de la norma consignada en la Ley del Servicio Fitosanitario del
Estado, en virtud de que la Ley de Biodiversidad es posterior a la Ley de Protección Fitosanitaria
y, además, aquella fija el marco de interpretación en materia de protección de la biodiversidad.




 



             De tal forma, se indica que, dado que la única finalidad de la revocatoria es evitar un
daño al medio ambiente y la salud, resulta vital que se analice por parte de la Oficina Técnica de
la CONAGEBIO si estos permisos poseen un fundamento técnico-científico que los respalde y si
resultan perjudiciales o, por el contrario, si son favorables para la biodiversidad.




 



             Por otra parte, en virtud de que lo consultado involucra competencias del Servicio
Fitosanitario del Estado, la Procuraduría, mediante oficio no. DAA-OFI-243-2021 de 21 de setiembre
de 2021, le confirió audiencia a ese organismo sobre las preguntas formuladas.




 



             El Director Ejecutivo de dicho órgano contestó mediante oficio no. DSFE-679-2021 de 1°
de octubre de 2021, indicando que el Servicio Fitosanitario del Estado es el ente oficial que otorga
el Certificado de Liberación al Ambiente para que el interesado pueda importar, investigar,
exportar, experimentar, movilizar, liberar al ambiente, multiplicar y comercializar vegetales
transgénicos, organismos modificados genéticamente o sus productos para uso agrícola, producidos
dentro o fuera del país.




 



             Señaló que, en el Certificado de Liberación al Ambiente, se establecen las condiciones,
los requisitos en bioseguridad agrícola y requerimientos legales y administrativos que definen la
Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad y el Servicio Fitosanitario del Estado en respuesta a los
riesgos identificados para cada caso en particular, así como en cumplimiento a la normativa nacional
vigente. Y que, en cumplimiento de las responsabilidades encomendadas al Servicio Fitosanitario del
Estado, el sistema de inspección, seguimiento y evaluación para cada uno de los proyectos en que se
haya liberado al ambiente un organismo vivo modificado de uso agrícola, permite brindar al Servicio
Fitosanitario del Estado la seguridad razonable de la oportunidad y eficacia de las medidas de
gestión del riesgo asociadas a cada situación en particular, o en caso contrario, la herramienta
para cancelar el Certificado de Liberación al Ambiente según sus potestades y respetando el debido
proceso.




 



             Sostuvo que existe una diferencia fundamental entre la competencia otorgada a la
Oficina Técnica de CONAGEBIO en el artículo 17 inciso 1) de la Ley de Biodiversidad y la otorgada
por el artículo 46 de esa misma ley al SFE, pues el primero se circunscribe a los recursos de la
biodiversidad, mientras que el segundo trata la materia de organismos genéticamente modificados en
materia agropecuaria. Y que el SFE, en ejercicio de esa competencia no otorga permisos para
manipulación genética (definida como el uso de la ingeniería genética para producir organismos
genéticamente modificados) o creación en el laboratorio de un OVM a partir de algún elemento de la
biodiversidad costarricense.




 



             Concluyó indicando que, al haber una clara distinción dentro de la misma Ley de
Biodiversidad entre la función de la Oficina Técnica de la Comisión Nacional para la Gestión de la
Biodiversidad descrita en el artículo 17 inciso 1), referente a la tramitación, aprobación, rechazo
y fiscalización de las solicitudes de acceso a los recursos de la biodiversidad y el artículo 46,
referente al registro y autorización para importar, exportar, experimentar, movilizar, liberar al
ambiente, multiplicar, comercializar y usar para investigación organismos genéticamente modificados
en materia agropecuaria, se evidencia de una manera clara y manifiesta la expresión de la voluntad
del legislador por delimitar en una misma norma las dos materias que se relacionan por su relevancia
para la biodiversidad, pero se diferencian en su competencia. Y que, en consecuencia, no podría
aducirse que, al ser la Ley de Biodiversidad posterior a la Ley de Protección Fitosanitaria, venga a
derogar de manera tácita lo establecido en los artículos objeto de la consulta planteada por la
Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad ante la Procuraduría General de la República.




 



             Todo lo anterior, indica, sin demérito de que CONAGEBIO pueda asesorar al Servicio
Fitosanitario del Estado, a fin de normar las acciones para el uso ecológicamente sostenible de los
elementos de la biodiversidad, pero no de una forma imperativa en cuanto a los permisos otorgados.




 



             Tomando en cuenta el criterio jurídico adjunto a la consulta y la posición del SFE,
procedemos a rendir nuestro criterio, haciendo una breve consideración sobre la figura de la
derogatoria tácita de normas, y, posteriormente, analizando la normativa objeto de la consulta,
para, finalmente, determinar si existe o no una antinomia jurídica insalvable que deba ser resuelta
mediante la aplicación de la figura de la derogación tácita.




 




            I. Sobre la derogatoria tácita de normas.




 




            El artículo 8° del Código Civil dispone:




 



 “Artículo 8º- Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede
alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que
expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que, en la ley nueva, sobre la misma
materia, sea incompatible con la anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia
las que ésta hubiere derogado.”  (Se añade la negrita).




 



             Con base en lo anterior, la derogación tácita se produce cuando una nueva norma, de
igual o superior rango, regula de manera distinta la misma materia regulada en una norma anterior.
Al respecto hemos indicado:




 



 “…la derogación tácita o implícita de una norma se produce en el tanto en que se emita una nueva
ley que disponga en forma contraria respecto de la anteriormente vigente. Es decir, en la medida en
que el análisis comparativo de la ley anterior y de la ley posterior nos revela una antinomia
normativa, que las torne incompatibles e impida la armonización del régimen jurídico así
establecido. Se requiere que la nueva ley, por su contenido, alcance y significación sustituya la
disposición anterior". (Dictamen no. C-184-89 de 26 de octubre de 1989, reiterado en el dictamen no.
C-199-1994 del 22 de diciembre de 1994).




 



 “…la antinomia normativa se da cuando la norma antigua y la nueva son incompatibles por existir una
identidad en el ámbito de regulación material, espacial, temporal y personal.   Se trata del
fenómeno según el cual dos disposiciones regulan en forma contradictoria un mismo punto o materia. 
En otras palabras, el contenido de la norma es incompatible respecto de un mismo supuesto de hecho. 
En estos supuestos de incompatibilidad debe desentrañarse la intención del legislador, pues lo
cierto es que la funcionalidad del ordenamiento jurídico se deriva de su caracterización como
sistema lógico y coherente, en el que no se puede admitir la existencia de efectos jurídicos
diversos para una misma situación de hecho (ver dictámenes C-293-2000 del 24 de noviembre del 2000 y
C-246-2001 del 17 de setiembre del 2001)”. (Dictamen C-078-2017 del 17 de abril de 2017).




 



             Entonces, queda claro que la derogación tácita se presenta cuando existe una
contradicción insalvable entre el contenido de una norma y el de otra posterior. Cuando esa
contradicción se presenta entre normas de un mismo rango y de la misma naturaleza, esa antinomia
jurídica se resuelve haciendo prevalecer la norma de más reciente promulgación. (Véase el dictamen
no. C-372-2019 de 13 de diciembre de 2019).




 




            II. Análisis de las normas consultadas.




 



             Los artículos 5° inciso q) y 42 de la Ley de Protección Fitosanitaria (no. 7664 de 8 de
abril de 1997) indican lo siguiente:




 



 “Artículo 5.- Funciones y obligaciones. El Servicio Fitosanitario del Estado tendrá las siguientes
funciones:




(…)



 q) Regular, en el área de la fitoprotección, la importación, exportación, investigación,
experimentación, movilización, multiplicación, producción industrial, comercialización y el uso de
materiales transgénicos y otros organismos genéticamente modificados para uso agrícola o sus
productos.”




 



 “Artículo 42.- Modificación o revocación de autorizaciones. Con base en criterios técnicos,
científicos y de seguridad, el Servicio Fitosanitario del Estado podrá modificar o revocar cualquier
autorización otorgada conforme al artículo anterior.



 Asimismo, ante sospecha o evidencia de peligro, situaciones imprevisibles o incumplimiento de
disposiciones oficiales, podrá retener, decomisar, destruir o reexpedir los vegetales transgénicos,
los organismos genéticamente modificados o sus productos y los agentes de control biológico y otros
tipos de organismos para uso agrícola. Además, podrá prohibir el traslado, la investigación,
experimentación, liberación al ambiente, multiplicación y comercialización de estos, con el fin de
proteger la agricultura, el ambiente y la salud tanto humana como animal.”




 




            Por su parte, el artículo 48 de la Ley de Biodiversidad dispone:




 



 “Artículo 48.- Revocatoria de permisos para manipulación genética. Con base en criterios técnicos,
científicos y de seguridad, la Oficina Técnica de la Comisión podrá modificar o revocar cualquier
permiso otorgado de acuerdo con los artículos anteriores. Ante peligro inminente, situaciones
imprevisibles o incumplimiento de disposiciones oficiales, la Oficina podrá retener, decomisar,
destruir o reexpedir los organismos genéticamente modificados u otro tipo de organismos; además,
prohibir su traslado, experimentación, liberación al ambiente, multiplicación y comercialización
para proteger la salud humana y el ambiente.




 



             Con base en lo indicado en esas normas y según se desprende del planteamiento de la
consulta, la duda que se requiere aclarar es si la facultad de revocar y modificar los permisos que
otorga el artículo 48 de la Ley de Biodiversidad a la Oficina Técnica de CONAGEBIO, se contrapone a
la facultad de revocar o modificar las autorizaciones que el artículo 42 de la Ley de Protección
Fitosanitaria le concede al Servicio Fitosanitario del Estado (en adelante, SFE) y si, además,
elimina la competencia del SFE dispuesta en el artículo 5° inciso q) de esa misma Ley.




 



             Para ello, debe tenerse en cuenta que, el artículo 41 de la Ley de Protección
Fitosanitaria señala:




 



 “Artículo 41.- Autorización del Servicio Fitosanitario del Estado. Las personas físicas o jurídicas
que importen, investiguen, exporten, experimenten, movilicen, liberen al ambiente, multipliquen y
comercialicen vegetales transgénicos, organismos modificados genéticamente o sus productos, agentes
de control biológico y otros tipos de organismos para uso agrícola, producidos dentro o fuera del
país, deberán obtener autorización previa del Servicio Fitosanitario del Estado.



 Los vegetales, organismos, productos y agentes de control biológico citados en este artículo,
quedarán sujetos a las regulaciones, las normas, las medidas y los procedimientos técnicos y
administrativos que se emitan.”




 



             Quiere decir, entonces, que la facultad de revocar o modificar que otorga el artículo
42 de la Ley de Protección Fitosanitaria al SFE, es con respecto a las autorizaciones que ese mismo
órgano otorgue para la importación, investigación, exportación, experimentación, movilización,
liberación al ambiente, multiplicación y comercialización de vegetales transgénicos, organismos
modificados genéticamente o sus productos, agentes de control biológico y otros tipos de organismos
para uso agrícola, que hayan sido producidos fuera o dentro del país.




 



             Luego, en cuanto a la facultad otorgada por la Ley de Biodiversidad, interesa reseñar
lo que dispone su artículo 46:




 



 “Artículo 46.- Registro y permisos de los organismos genéticamente modificados. Cualquier persona
física o jurídica que se proponga importar, exportar, experimentar, movilizar, liberar al ambiente,
multiplicar, comercializar y usar para investigación organismos genéticamente modificados en materia
agropecuaria, creados dentro o fuera de Costa Rica, deberá obtener el permiso previo del Servicio de
protección fitosanitaria. Cada tres meses, este Servicio entregará un informe a la Comisión.
Obligatoriamente, las personas mencionadas deberán solicitar a la Comisión Técnica Nacional de
Bioseguridad un dictamen que será vinculante y determinará las medidas necesarias para la evaluación
del riesgo y su manejo. Toda persona física o jurídica, nacional o extranjera, que realice labores
de manipulación genética está obligada a inscribirse en el registro de la Oficina Técnica de la
Comisión.”




 



             En el artículo 46 de la Ley de Biodiversidad se reafirma la competencia del SFE de
otorgar las autorizaciones para las distintas actividades relacionadas con el uso de organismos
genéticamente modificados para fines agropecuarios, sea que éstos hayan sido creados dentro o fuera
del territorio nacional, contando con el criterio técnico de la Comisión Técnica Nacional de
Bioseguridad, creada en el artículo 40 de la Ley de Protección Fitosanitaria como un órgano asesor
del SFE.




 



             Además de lo anterior, ese artículo hace referencia a la competencia de la Oficina
Técnica de CONAGEBIO de inscribir a toda persona física o jurídica, nacional o extranjera que
realice labores de manipulación genética. Con lo cual, puede observarse que, tanto esa norma, como
el resto de disposiciones de la Ley de Biodiversidad, así como lo señalado por la Ley de Protección
Fitosanitaria, establecen competencias diferenciadas entre la CONAGEBIO y el SFE en materia de uso y
gestión de la biodiversidad.




 



             En relación con ese reparto de competencias, es preciso tomar en cuenta que, según el
artículo 7 de la Ley de Biodiversidad, organismo genéticamente modificado es “cualquier organismo
alterado mediante la inserción deliberada, la delección, el rearreglo u otra manipulación de ácido
desoxirribonucleico, por medio de técnicas de ingeniería genética.” (inciso 24); que acceso a los
elementos bioquímicos y genéticos es la “acción de obtener muestras de los elementos de la
biodiversidad silvestre o domesticada existentes, en condiciones ex situ o in situ y obtención del
conocimiento asociado, con fines de investigación básica, bioprospección o aprovechamiento
económico.” (inciso 1); que bioprospección es “la búsqueda sistemática, clasificación e
investigación para fines comerciales de nuevas fuentes de compuestos químicos, genes, proteínas,
microorganismos y otros productos con valor económico actual o potencial, que se encuentran en la
biodiversidad.” (inciso 3), que manipulación genética es el “uso de la ingeniería genética para
producir organismos genéticamente modificados.” (inciso 22) y que permiso de acceso es la
“autorización concedida por el Estado costarricense para la investigación básica de bioprospección,
obtención o comercialización de materiales genéticos o extractos bioquímicos de elementos de la
biodiversidad, así como su conocimiento asociado a personas o instituciones, nacionales o
extranjeras, solicitado mediante un procedimiento normado en esta legislación, según se trate de
permisos, contratos, convenios o concesiones.” (inciso 27).




 



             De lo dispuesto en la Ley de Biodiversidad, puede notarse que las competencias de
CONAGEBIO están dirigidas al ámbito de la conservación, el uso ecológicamente sostenible y la
restauración de la biodiversidad, el acceso a los elementos bioquímicos y genéticos, bioprosección y
manipulación genética.




 



             En ese sentido, nótese, por ejemplo, que el artículo 14 inciso 1 establece que le
corresponde formular las políticas nacionales referentes a la conservación, el uso ecológicamente
sostenible y la restauración de la biodiversidad, sujetándose a la convención sobre la biodiversidad
biológica y otros convenios y tratados internacionales correspondientes (inciso 1); y que en el
inciso 2) de ese mismo artículo se dispone que debe formular las políticas y responsabilidades
establecidas en los capítulos IV, V y VI de la ley, que están referidos a conservación y uso
sostenible de ecosistemas y especies, acceso a los elementos genéticos y bioquímicos y protección
del conocimiento asociado y educación y conciencia pública, investigación y transferencia de
tecnología, respectivamente.




           



             En el inciso 3 de ese artículo se establece como una de sus competencias, formular y
coordinar las políticas para el acceso de los elementos de la biodiversidad y el conocimiento
asociado que asegure la adecuada transferencia científico-técnica y la distribución justa de los
beneficios.




 



             Asimismo, en el inciso 6, si bien se establece la facultad de revocar las resoluciones
de la oficina técnica de la Comisión y del servicio de protección fitosanitaria, esa posibilidad se
restringe al ámbito de las solicitudes de acceso a los elementos de la biodiversidad, es decir, a
materia que se encuentra dentro de su campo de competencias.




 



             Luego, en cuanto a las competencias de la Oficina Técnica de la Comisión, el artículo
17 dispone que le corresponde tramitar, aprobar, rechazar y fiscalizar las solicitudes de acceso a
los recursos de la biodiversidad; coordinar, con las Áreas de Conservación, el sector privado, los
pueblos indígenas y las comunidades campesinas, lo relativo al acceso; organizar y mantener
actualizado un registro de solicitudes de acceso de los elementos de la biodiversidad, colecciones
ex situ y de las personas físicas o jurídicas que se dediquen a la manipulación genética; y,
recopilar y actualizar la normativa referente al cumplimiento de los acuerdos y las directrices en
materia de biodiversidad.




 



             Esas competencias se encuentran desarrolladas más específicamente en el resto de la
Ley. Por ejemplo, en los artículos 62, 64 y 67, se dispone:




 



 “Artículo 62.-Competencia. Corresponde a la Comisión proponer las políticas de acceso sobre los
elementos genéticos y bioquímicos de la biodiversidad ex situ e in situ. Actuará como órgano de
consulta obligatoria en los procedimientos de solicitud de protección de los derechos intelectuales
sobre la biodiversidad. Las disposiciones que sobre esta materia acuerde constituirán las normas
generales para el acceso a los elementos genéticos y bioquímicos y para la protección de los
derechos intelectuales sobre la biodiversidad, a las que deberán someterse la administración y los
particulares interesados. Para ser eficaces frente a terceros deben ser publicadas previamente en La
Gaceta.”




 



 “Artículo 64.-Procedimiento. Mediante procedimiento formal registrado en expediente oficial, la
Oficina Técnica de la Comisión tramitará todas las gestiones que realice en virtud de las
competencias indicadas en este título. Cuando el acto final del procedimiento pueda otorgar a
particulares derechos sobre elementos de la biodiversidad bajo dominio público o pueda causar
perjuicio grave a particulares, sea imponiéndoles obligaciones, suprimiéndoles o denegándoles
derechos subjetivos o por cualquier otra forma que lesione grave y directamente derechos legítimos,
el asunto deberá tramitarse mediante el procedimiento ordinario establecido por la Ley General de la
Administración Pública, salvo en lo relativo a los recursos, en lo que se aplicará lo dispuesto en
el inciso f) del artículo 14 de esta ley. De igual forma se procederá cuando durante la instrucción,
surja contradicción o concurso de interesados frente a la Administración. Para todos los demás
casos, la Oficina Técnica seguirá un procedimiento sumario.”




 



 “Artículo 67.-Registro de derechos de acceso sobre elementos genéticos y bioquímicos La Oficina
Técnica de la Comisión organizará y mantendrá permanentemente actualizado un Registro de derechos de
acceso a elementos genéticos y bioquímicos. El Director de la Oficina Técnica de la Comisión será, a
su vez, Director del Registro y funcionario responsable de la custodia y autenticidad de la
información registrada. La información registrada será de carácter público, excepto los secretos
industriales, que deberán ser protegidos por el Registro, salvo que razones de bioseguridad obliguen
a darles publicidad.”




           



             Todo lo anterior permite advertir que la Ley de Biodiversidad marca un reparto de
competencias diferenciado entre el SFE y CONAGEBIO y su Oficina Técnica, pues las autorizaciones que
otorga el SFE están referidas a distintas actividades relacionadas con el uso de organismos
genéticamente modificados ya creados u organismos ya producidos con fines agrícolas, mientras que,
los permisos de acceso que corresponde otorgar a la Oficina Técnica de CONAGEBIO son los que se
requieren para llevar a cabo actividades de acceso a los elementos bioquímicos y genéticos,
bioprospección y manipulación genética.




 



             Ahora bien, la duda surge porque, la Ley de Biodiversidad, pese a reconocer la
competencia del SFE para autorizar distintas actividades relacionadas con los organismos vivos
modificados en materia agropecuaria, establece, en el artículo 48 que “Con base en criterios
técnicos, científicos y de seguridad, la Oficina Técnica de la Comisión podrá modificar o revocar
cualquier permiso otorgado de acuerdo con los artículos anteriores. Ante peligro inminente,
situaciones imprevisibles o incumplimiento de disposiciones oficiales, la Oficina podrá retener,
decomisar, destruir o reexpedir los organismos genéticamente modificados u otro tipo de organismos;
además, prohibir su traslado, experimentación, liberación al ambiente, multiplicación y
comercialización para proteger la salud humana y el ambiente.” Es decir, ese artículo dispone que,
aunque la competencia de otorgar las autorizaciones para las distintas actividades relacionadas con
los organismos vivos modificados con fines agrícolas corresponde al SFE, la Oficina Técnica de
CONAGEBIO, que es un órgano distinto, ubicado en una estructura ministerial aparte, puede revocarlas
o modificarlas, aunque ello está fuera del ámbito competencial antes expuesto. Y, además, aunque la
ley reconoce la competencia del SFE para otorgar las autorizaciones, en el artículo 47, al hacerse
referencia al procedimiento y trámite de esas autorizaciones, dispone que la Oficina Técnica de
CONAGEBIO “rechazará cualquier gestión manifiestamente infundada”, cuando este último órgano no
resulta competente para tramitar ese procedimiento.




 



             Entonces, lo indicado en el artículo 48 no parece seguir la lógica del resto de la ley
en cuanto al reparto de competencias mostrado, por lo que, como se explicará más adelante, parece
obedecer a una inadecuada técnica legislativa que generó una aparente contradicción entre lo
dispuesto en el artículo 46, que le otorga la competencia al SFE, y lo señalado en los artículos 47
y 48.




           




            En la doctrina desarrollada en relación con la Ley de Biodiversidad, se ha señalado que:




 



 “El proceso ampliamente participativo que condujo a la redacción de la ley de biodiversidad,
afectó, de alguna manera, los aspectos técnicos de la misma, especialmente en algunas materias
jurídicamente difíciles relacionadas con el derecho administrativo y las potestades de las
autoridades públicas. Actualmente, luego de un proceso más pausado de reflexión sobre los contenidos
de la Ley, se advierten vacíos, contradicciones, lagunas, etc., muchas de las cuales requerirían
cambios en la legislación y por ende ser aprobados en la Asamblea Legislativa.” (CABRERA MEDAGLIA,
Jorge. Temas de Biodiversidad, Propiedad Intelectual y Biotecnología. 2010. Versión digital. Pág.
182).




 



             En ese sentido, como ya se dijo, lo dispuesto en los artículos 47 y 48 no resulta
acorde al resto de competencias otorgadas por la Ley a CONAGEBIO y a su Oficina Técnica, pues, en
ninguna de las disposiciones se establece que deban participar en el procedimiento sobre las
autorizaciones para las actividades relacionadas con organismos vivos modificados en materia
agropecuaria, y, además, el artículo 14 inciso 6) establece como una competencia de CONAGEBIO
“Revocar las resoluciones de la oficina técnica de la Comisión y del servicio de protección
fitosanitaria en materia de las solicitudes de acceso a los elementos de la biodiversidad, materia
en la que agotará la vía administrativa.”




 



             Si bien es cierto, el artículo 14 inciso 6) de la Ley de Biodiversidad establece la
posibilidad de que CONAGEBIO revoque autorizaciones otorgadas por el SFE, señala con claridad que
esa atribución puede ejercerse con respecto a solicitudes de acceso a los elementos de la
biodiversidad, es decir, restringe esa posibilidad a una materia que forma parte del ámbito de
competencias de CONAGEBIO. Diferente es el caso del artículo 48, pues, según su literalidad, la
Oficina Técnica de CONAGEBIO podría revocar o modificar cualquiera de las autorizaciones otorgadas
por el SFE para importar, exportar, experimentar, movilizar, liberar al ambiente, multiplicar,
comercializar y usar para investigación organismos genéticamente modificados para uso agropecuario,
y, como ya se expuso, ese tipo de autorizaciones relacionadas con el uso de organismos vivos
modificados, no forman parte de su ámbito de competencias.




 



             Al revisarse y analizarse el expediente del proyecto de ley no. 12635, que dio origen a
la Ley de Biodiversidad, se puede observar que en los primeros textos del proyecto de ley la
competencia para otorgar las autorizaciones para el uso de organismos genéticamente modificados
correspondía a la Secretaría Técnica de la Biodiversidad, que se proyectaba como el órgano ejecutivo
de la Comisión Nacional de Biodiversidad. Al respecto, en el texto sustitutivo aprobado en la sesión
ordinaria no. 36 de 19 de diciembre de 1996 de la Comisión que tenía a cargo el proyecto (véanse los
folios 277-329), se establecía lo siguiente:




 




“Artículo 21. Permiso.



 Cualquier persona física o jurídica que se proponga importar, investigar, exportar, experimentar,
movilizar, liberar al ambiente, multiplicar y comercializar organismos modificados por ingeniería
genética o sus productos, agentes de control biológico y otros tipos de organismos, creados dentro o
fuera del país, deberá obtener un permiso previo de la Secretaría Técnica de la Biodiversidad.



 Deberá solicitar obligatoriamente un dictamen al Consejo Asesor sobre Biotecnología, el cual será
vinculante, y establecerá las medidas necesarias para la evaluación del riesgo y su manejo.



 Esta solicitud deberá ser publicada en un diario de circulación nacional, a costa del interesado,
con una descripción accesible del proceso que se va a llevar a cabo y sus posibles impactos.



 La Secretaria Técnica de la Biodiversidad deberá notificar a la autoridad competente del país
receptor los permisos de exportación de productos de la biotecnología o sus partes.”




 




“Artículo 22. Oposición fundada



 Toda persona podrá interponer un recurso de revisión o revocación, fundamentado en la protección de
la salud o del ambiente, para la prevención de los riesgos y daños, actuales o potenciales, ante la
Secretaría Técnica de la Biodiversidad, cuando exista una solicitud de permiso según el artículo
anterior, por reglamento se definirá el plazo y procedimiento correspondiente.”




 




“Artículo 23. Revocatoria de permisos.



 La Secretarla Técnica de la Biodiversidad podrá modificar o revocar cualquier permiso otorgado de
acuerdo a los artículos anteriores con base en criterios técnicos, científicos y de seguridad.



 Ante la sospecha de peligro inminente, situaciones imprevisibles o ante el incumplimiento de
disposiciones oficiales, podrá retener decomisar, destruir o reexpedir los organismos modificados
por ingeniería genética o sus productos o agentes de control biológico y otros tipos de organismos
para uso o no en agricultura, así como prohibir el traslado, la investigación, experimentación,
liberación al ambiente, multiplicación y comercialización de los mismos para proteger la salud
humana y el ambiente. Igualmente, está facultada a hacer uso de las medidas administrativas
contempladas en esta ley y en la Ley Orgánica del Ambiente.”




 



             En el Informe Jurídico del Proyecto de 16 de abril de 1997 (folios 938-989) se indicó
que esos artículos generarían roces con las funciones otorgadas al SFE por la Ley de Protección
Fitosanitaria recién aprobada (8 de abril de 1997):




 



 “En el campo específico fitosanitario, el comerciante, el importador e incluso quien realiza
investigación se encontraría frente a dos órganos públicos con competencias para poder ordenar el
decomiso, la destrucción o la reexpedición de productos derivados de la manipulación genética.  En
primer lugar, la Secretaría Técnica de la Biodiversidad según el artículo en estudio y además, el
Servicio Fitosanitario del Estado de conformidad con la Ley Fitosanitaria, de reciente aprobación y
que en sus artículos 5º inciso q), 40, 41 y 42 señala…



 Como puede verse, el proyecto de ley de Biodiversidad, contiene una redacción similar a la
contenida en la ley citada.  Dado que la utilización de productos genéticamente modificados en la
agricultura ya está contemplada en una ley, se sugiere replantear el asunto a fin de que la
Secretaría Técnica de la Biodiversidad se oriente a la regulación de especies genéticamente
modificadas (sean animales o vegetales), pero de tipo silvestre.”




 



             Posteriormente, en noviembre de 1997, se presentó un nuevo texto sustitutivo (folios
1122-1253) muy similar al que fue aprobado finalmente, en el cual se reconoció la competencia del
SFE para otorgar autorizaciones para distintas actividades relacionadas con el uso de organismos
genéticamente modificados para fines agropecuarios, pero, sin modificarse las otras dos
disposiciones en cuanto a la tramitación del procedimiento y en cuanto a la posibilidad de la
Oficina Técnica de CONAGEBIO de modificar y revocar autorizaciones:




 




“ARTICULO 46: Registro y permisos de los organismos genéticamente modificados.



 Cualquier persona física o jurídica que se proponga importar, exportar, experimentar, movilizar,
liberar al ambiente, multiplicar, comercializar y usar para investigación organismos genéticamente
modificados en materia agropecuaria creados dentro o fuera del país, deberá obtener un permiso
previo del servicio de protección fitosanitaria.




El servicio de protección fitosanitaria entregará un informe a la CONAGEBIO cada tres meses.



 Deberá solicitar obligatoriamente un dictamen a la Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad, el
cual será vinculante y establecerá las medidas necesarias para la evaluación del riesgo y su manejo.



 Toda persona física o jurídica, nacional o extranjera que realice labores de manipulación genética,
está obligada a inscribirse en el Registro de la oficina Técnica de CONAGEBIO.”




 




ARTICULO 47: Oposición fundada



 Cualquier persona podrá ser parte del proceso de tramitación del permiso y suministrar por escrito
sus observaciones y documentos. Podrá asimismo, solicitar la revocatoria o revisión de cualquier
permiso que haya sido otorgado. La Oficina Técnica de CONAGEBIO deberá rechazar cualquier gestión
manifiestamente infundada. Por Reglamento, se definirá el plazo y procedimiento correspondiente.




 



 ARTICULO 48: Revocatoria de permisos para manipulación genética: La Oficina Técnica de CONAGEBIO
podrá modificar o revocar cualquier permiso otorgado de acuerdo con los artículos anteriores con
base en criterios técnicos, científicos y de seguridad.



 Ante la sospecha y peligro inminente, situaciones imprevisibles o ante el incumplimiento de
disposiciones oficiales, podrá retener, decomisar, destruir o reexpedir los organismos genéticamente
modificados y otro tipo de organismos, así como prohibir el traslado, la experimentación, liberación
al ambiente, multiplicación y comercialización de los mismos para proteger la salud humana y el
ambiente.”




 



             Lo dispuesto finalmente en los artículos 47 y 48 (artículos 22 y 23 del anterior texto
sustitutivo) tenía total sentido en las primeras versiones del proyecto, en virtud de que, en el
artículo 21 anterior (después, artículo 46), se contemplaba que todos los permisos, incluso los de
utilización de organismos genéticamente modificados, le correspondía otorgarlos al órgano técnico de
CONAGEBIO. De tal forma, resultaba coherente y lógico que fuera ese mismo organismo el que
resolviera las oposiciones fundadas que se presentaran en la tramitación de esos permisos y el que
tuviera la facultad de revocarlos o modificarlos.




 



             Lo anterior explica el contenido de esas disposiciones, que no fueron modificadas de
una manera más acorde y clara después de reconocerse, en el nuevo texto sustitutivo, la competencia
del SFE de otorgar los permisos para la utilización de organismos genéticamente modificados en
materia agropecuaria, tal y como lo había dispuesto la recién aprobada Ley de Protección
Fitosanitaria.




 



             Debe resaltarse que en el artículo 48 se incluyó la especificación de que la
competencia de revocar está referida a los permisos de manipulación genética y que, en el artículo
14 inciso f) del texto sustitutivo se estableció como una de las atribuciones de CONAGEBIO “Revocar
las resoluciones de la oficina técnica de la CONAGEBIO y del servicio de protección fitosanitaria en
materia de solicitudes de acceso de los elementos de la biodiversidad, materia en la que agotará la
vía administrativa.” Y, como ya se expuso, esa facultad de revocar sí resulta razonable, en el tanto
se trata de una materia que forma parte de las competencias de CONAGEBIO.




 



             También, debe destacarse que se modificó el texto del artículo 46 indicando que, para
la autorización que debe otorgar el SFE debe contarse previamente, con el dictamen vinculante de la
Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad, que contenga las medidas necesarias para la evaluación
del riesgo y su manejo. De tal forma, resultaría irrazonable que, pese a que se previó la existencia
de ese dictamen técnico vinculante, se estableciera la posibilidad de que un órgano externo,
perteneciente a otro Ministerio, pudiese revocar los permisos otorgados conforme con ese sustento
técnico vinculante.




 



             El hecho de que se incluyera que el SFE debe entregar un informe trimestral a CONAGEBIO
no desvirtúa lo dicho hasta aquí, pues constituye un mecanismo de coordinación entre ambos
organismos, con el fin de que la Oficina Técnica de CONAGEBIO verifique el cumplimiento de la
obligación de que toda persona que realice labores de manipulación genética se inscriba en su
Registro.




 



             Además de todo lo anterior, debe tomarse en cuenta que, después de emitirse la Ley de
Biodiversidad, el legislador ha seguido reconociendo la competencia del SFE en cuanto a la
modificación y revocatoria de los permisos para el uso de organismos genéticamente modificados para
fines agropecuarios, pues, al emitirse la Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad
Agropecuaria Orgánica (no. 8591 de 28 de junio de 2007), dispuso:




 



 “Artículo 22.- Protección de la producción orgánica ante el riesgo de contaminación con organismos
genéticamente modificados.



 Sin perjuicio de los controles establecidos en la Ley de protección fitosanitaria, Nº 7664, de 8 de
abril de 1997, los permisos para sembrar, reproducir, intercambiar o multiplicar organismos
genéticamente modificados, serán concedidos por el MAG, mediante la instancia competente.  Para
otorgar dichos permisos y en los casos en que exista una duda razonable, fundamentada en criterios
técnicos y científicos, sobre los efectos adversos que pueda tener el material transgénico en la
solicitud sobre los cultivos orgánicos presentes en la zona, el Estado le solicitará, al productor
que ha pedido permiso para sembrar transgénicos, la evidencia técnica correspondiente para minimizar
el riesgo de dichos efectos; dicha evidencia será valorada técnicamente para el otorgamiento del
permiso.  Como insumo para establecer los criterios técnicos necesarios, el procedimiento para
otorgar el permiso deberá cumplir una consulta, no vinculante, por parte de las autoridades que
deben resolver a las personas y organizaciones de personas productoras orgánicas registradas ante el
MAG que tengan presencia en la zona.



 Cuando las fincas de producción orgánica o las que se encuentran en transición a la producción
orgánica, estén expuestas a una amenaza de contaminación con organismos transgénicos, el MAG deberá
definir las medidas de protección, tales como barreras físicas adecuadas, áreas de contención y
planes de manejo, que protejan y garanticen la integridad del área; igualmente, fiscalizará la
aplicación de tales medidas.  En todos los casos, si se produce una contaminación, deberá ser
documentada en los registros de la finca y el productor orgánico se comunicará en forma inmediata
con la agencia certificadora.  Los productos que se encuentren en tal situación deberán ser
identificados y separados del resto.



 Si se comprueba la producción no autorizada de transgénicos en áreas aledañas o cercanas a las de
producción orgánica, de inmediato los funcionarios del MAG, deberán tomar las medidas necesarias
para evitar la contaminación de los cultivos orgánicos y del ambiente.  Para esto, dentro del marco
del debido proceso, deberán recabar el material probatorio para los eventuales procesos judiciales. 
Para estos efectos, el MAG contará con las potestades establecidas en el artículo 42 de la Ley de
protección fitosanitaria, N.º 7664, de 8 de abril de 1997.  En tales casos, el MAG deberá realizar
los estudios correspondientes, para los efectos de descartar o determinar los daños y perjuicios
ocasionados a la producción orgánica.” (Se añade la negrita).




 



             Ante la posibilidad de que la liberación al ambiente de organismos vivos modificados
pueda generar contaminación de los cultivos orgánicos y del ambiente, se reconoce la potestad del
SFE de modificar o revocar los permisos otorgados, dispuesta en el artículo 42 de la Ley de
Protección Fitosanitaria.




 



             Además, el subtítulo del propio artículo 48 y lo señalado en el artículo 14 inciso 6)
de la Ley de Biodiversidad sugieren que la revocatoria o modificación que puede ejercer la Oficina
Técnica de CONAGEBIO se refiere a los permisos que habilitan actividades de manipulación genética o
aquellos que habilitan el acceso a los elementos de la biodiversidad, por ser ésa, la principal
materia objeto de su competencia.




 



             Por todo lo expuesto hasta aquí, advertimos que la supuesta incompatibilidad de normas
que se señala en la consulta es aparente, pues estamos frente a normas que en realidad no son
contradictorias ni incompatibles, sino que, esa apariencia de contradicción, es producto de una
interpretación incompleta de sus alcances.




 



             Como lo hemos hecho en otras ocasiones en las que nos enfrentamos a normas
aparentemente contradictorias, por ejemplo, en el dictamen no. C-396-2020 de 12 de octubre de 2020,
estimamos que una interpretación correctiva de las disposiciones involucradas permite determinar su
sentido y alcances jurídicos reales.




 



             Con base en al análisis de los antecedentes legislativos de la ley de biodiversidad y
la interpretación de la normativa dentro del reparto competencial expuesto, se entiende que la
facultad de revocar o modificar otorgada a la Oficina Técnica de CONAGEBIO en el artículo 48 de la
Ley de Biodiversidad debe ser ejercida únicamente con respecto a los permisos que habilitan
actividades de manipulación genética o de acceso a la biodiversidad. Por tanto, lo dispuesto en ese
artículo no desvirtúa ni elimina la competencia otorgada por el artículo 42 de la Ley de Protección
Fitosanitaria al SFE para modificar o revocar los permisos que otorgue en aplicación de lo dispuesto
en el artículo 41 de esa misma Ley.




 



             En consecuencia, entre el artículo 48 de la Ley de Biodiversidad y el artículo 41 de la
Ley de Protección Fitosanitaria, no se presenta una antinomia jurídica insalvable que deba ser
resuelta mediante la aplicación de la figura de la derogación tácita de la norma más antigua.




 



             Tampoco se presenta una antinomia jurídica entre lo dispuesto en el artículo 48 de la
Ley de Biodiversidad y el artículo 5 inciso q) de la Ley de Protección Fitosanitaria, pues, además
de que la competencia otorgada por esa última norma al SFE está relacionada con la competencia
atribuida en el artículo 42 que ya fue comentada, debe advertirse que el artículo 48 de la Ley de
Biodiversidad establece una competencia para revocar o modificar autorizaciones, mientras que, el
artículo 5 inciso q) de la Ley de Protección Fitosanitaria, establece una competencia para regular,
en el área de la fitoprotección, la importación, exportación, investigación, experimentación,
movilización, multiplicación, producción industrial, comercialización y el uso de materiales
transgénicos y otros organismos genéticamente modificados para uso agrícola o sus productos. Es
decir, se trata de competencias distintas, no contrapuestas entre sí.




           



             En virtud de todo lo analizado, no existe contradicción jurídica insalvable entre los
artículos 5 inciso q) y 42 de la Ley de Protección Fitosanitaria y 48 de la Ley de Biodiversidad que
implique la derogación tácita de los primeros. Todas esas normas se mantienen vigentes, entendiendo
que el artículo 48 de la Ley de Biodiversidad faculta a la Oficina Técnica de CONAGEBIO a revocar o
modificar, únicamente, los permisos que habilitan actividades de manipulación genética o de acceso a
la biodiversidad.




 



             Ahora bien, es indudable que existe un deber de coordinación entre el SFE y CONAGEBIO,
pues, en materia de seguridad ambiental, sus competencias se encuentran relacionadas. Según el
artículo 44 de la Ley de Biodiversidad, el reglamento al Capítulo III, sobre garantías de seguridad
ambiental, debe establecer los mecanismos y procedimientos para el acceso a los elementos de la
biodiversidad con fines de investigación, desarrollo, producción, aplicación, liberación o
introducción de organismos modificados genéticamente o exóticos, para evitar y prevenir daños o
perjuicios, presentes o futuros, a la salud humana, animal o vegetal o a la integridad de los
ecosistemas. Es decir, debe integrar y coordinar las funciones de ambos organismos. No en vano, en
el transitorio IX del Reglamento a la Ley de Biodiversidad (Decreto Ejecutivo no. 34433 de 11 de
marzo de 2008), se dispuso que “para elaborar la reglamentación del Capítulo III de la Ley de
Biodiversidad referente a Garantías de Seguridad Ambiental, la CONAGEBIO contará con el apoyo del
Servicio Fitosanitario del Estado del Ministerio de Agricultura y con personas y grupos
especializados en la materia.” 




 



             De igual modo, debe tenerse en cuenta que CONAGEBIO conserva sus funciones relativas a
la conservación, el uso ecológicamente sostenible y la restauración de la biodiversidad, que
implican formular las políticas nacionales referentes a la conservación, el uso ecológicamente
sostenible y la restauración de la biodiversidad; formular la estrategia nacional de biodiversidad y
darle seguimiento; asesorar a otros órganos del Poder Ejecutivo, instituciones autónomas y entes
privados, a fin de normar las acciones para el uso, ecológicamente sostenible, de los elementos de
la biodiversidad; y velar porque las acciones públicas y privadas relativas al manejo de los
elementos de la biodiversidad cumplan con las políticas que establezca.




                       




            III. Conclusiones.




 




            Con fundamento en todo lo expuesto, la Procuraduría concluye que:




 



             1. En materia de uso y gestión de la biodiversidad, las competencias de CONAGEBIO están
dirigidas al ámbito de la conservación, el uso ecológicamente sostenible y la restauración de la
biodiversidad y el acceso a los elementos bioquímicos y genéticos, bioprosección y manipulación
genética. La Ley de Protección Fitosanitaria y la Ley de Biodiversidad marcan un reparto de
competencias diferenciado entre el SFE y CONAGEBIO y su Oficina Técnica, pues las autorizaciones que
otorga el SFE están referidas a distintas actividades relacionadas con el uso de organismos
genéticamente modificados ya creados u organismos ya producidos con fines agrícolas, mientras que,
los permisos de acceso que corresponde otorgar a la Oficina Técnica de CONAGEBIO son los que se
requieren para llevar a cabo actividades de acceso a los elementos bioquímicos y genéticos,
bioprospección y manipulación genética.




 



             2. Aunque según el artículo 46 de la Ley de Biodiversidad la competencia de otorgar las
autorizaciones para las distintas actividades relacionadas con los organismos vivos modificados con
fines agrícolas corresponde al SFE, el artículo 48 dispone que la Oficina Técnica de CONAGEBIO, que
es un órgano distinto, ubicado en una estructura ministerial aparte, puede revocarlas o
modificarlas, aunque ello está fuera del ámbito competencial que dispone la misma Ley.




 



             3. La supuesta incompatibilidad de normas que se señala en la consulta es aparente,
pues estamos frente a normas que en realidad no son contradictorias ni incompatibles, sino que, esa
apariencia de contradicción, es producto de una interpretación incompleta de sus verdaderos
alcances. Por tanto, estimamos que una interpretación sistemática de las disposiciones involucradas
permite determinar su sentido y alcances jurídicos reales.




 



             4. Con base en el análisis de los antecedentes legislativos de la Ley de Biodiversidad
y la interpretación de la normativa dentro del reparto competencial expuesto, se entiende que la
facultad de revocar o modificar otorgada a la Oficina Técnica de CONAGEBIO en el artículo 48 de la
Ley de Biodiversidad debe ser ejercida únicamente con respecto a los permisos que habilitan
actividades de manipulación genética o de acceso a la biodiversidad. Por tanto, lo dispuesto en ese
artículo no desvirtúa ni elimina la competencia otorgada por el artículo 42 de la Ley de Protección
Fitosanitaria al SFE para modificar o revocar los permisos que otorgue en aplicación de lo dispuesto
en el artículo 41 de esa misma Ley.




 



             5. En consecuencia, entre el artículo 48 de la Ley de Biodiversidad y el artículo 41 de
la Ley de Protección Fitosanitaria, no se presenta una antinomia jurídica insalvable que deba ser
resuelta mediante la aplicación de la figura de la derogación tácita de la norma más antigua.




 



             6. Tampoco se presenta una antinomia jurídica entre lo dispuesto en el artículo 48 de
la Ley de Biodiversidad y el artículo 5 inciso q) de la Ley de Protección Fitosanitaria, pues,
además de que la competencia otorgada por esa última norma al SFE está relacionada con la
competencia atribuida en el artículo 42, el artículo 48 de la Ley de Biodiversidad establece una
competencia para revocar o modificar autorizaciones, mientras que, el artículo 5 inciso q) de la Ley
de Protección Fitosanitaria, establece una competencia para regular, en el área de la
fitoprotección, la importación, exportación, investigación, experimentación, movilización,
multiplicación, producción industrial, comercialización y el uso de materiales transgénicos y otros
organismos genéticamente modificados para uso agrícola o sus productos. Es decir, se trata de
competencias distintas, no contrapuestas entre sí.




 



             7. Todas esas normas se mantienen vigentes, entendiendo que el artículo 48 de la Ley de
Biodiversidad faculta a la Oficina Técnica de CONAGEBIO a revocar o modificar, únicamente, los
permisos que habilitan actividades de manipulación genética o de acceso a la biodiversidad.




 



             8. Existe un deber de coordinación entre el SFE y CONAGEBIO, pues, en materia de
seguridad ambiental sus competencias se encuentran relacionadas.




 



             9. CONAGEBIO conserva sus funciones relativas a la conservación, el uso ecológicamente
sostenible y la restauración de la biodiversidad, que implican formular las políticas nacionales
referentes a la conservación, el uso ecológicamente sostenible y la restauración de la
biodiversidad; formular la estrategia nacional de biodiversidad y darle seguimiento; asesorar a
otros órganos del Poder Ejecutivo, instituciones autónomas y entes privados, a fin de normar las
acciones para el uso, ecológicamente sostenible, de los elementos de la biodiversidad; y velar
porque las acciones públicas y privadas relativas al manejo de los elementos de la biodiversidad
cumplan con las políticas que establezca.




 




            De Usted, atentamente,




 




 




 




                                                                       Elizabeth León Rodríguez




                                                                       Procuradora




 




 




 




C: Sr. Nelson Morera Paniagua, Director Ejecutivo.




         Servicio Fitosanitario del Estado.




 




 




ELR/ysb

Opinion: 042 of 02/25/2022
(CLARIFIED)

February 25, 2022

PGR-C-42-2022

Ms. Ángela González Grau
Executive Director
National Commission for Biodiversity Management

Dear Ms. González:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I respond to your official communication no. OT-228-2021 of August 30, 2021, by which you inform us that the Commission adopted agreement no. 7-2021 of July 20, 2021, in which it was decided to request our opinion on the following questions:

"a) Whether the provisions of numeral 48 of the Biodiversity Law published in La Gaceta No. 101 of May 27, 1998, Law number 7788, tacitly repeal the provisions of articles 5, subsection q) and 42 of the Phytosanitary Protection Law published in La Gaceta No. 83 - Friday, May 2, 1997, Law number 7664, given that the former is a special law and also subsequent to Law 7788?

b) If, in the absence of tacit repeal, the numeral in question remains in force."

In the legal opinion attached to the consultation, the figure of tacit repeal is analyzed, indicating that, for it to operate, there must be an irreconcilable contradiction between the norms.

It is then indicated that scientific research and the respective validations have, to date, not been conclusive regarding possible harmful side effects on the health of people and animal species that consume products from modified living organisms, and that damages caused by pesticide and herbicide technological packages, which are associated with modified living organisms from agricultural crops, have been documented and evidenced. For this reason, it considers that part of Chapter III of the Biodiversity Law grants the Technical Office of CONAGEBIO the competence to be the guarantor of a harmonious relationship with the environment, avoiding any potential damage, governed by the precautionary and preventive principles, and guaranteeing compliance with the criteria of articles 11 and 45 of the Biodiversity Law.

It is estimated that, in the case of genetically modified organisms, it is necessary to analyze clearly and concisely the application of the criteria of the Biodiversity Law, as well as the principles of Environmental Law established in the Organic Law of the Environment, specifically in article 2, which reiterates the State's duty to guarantee a healthy environment.

After several references to the preventive principle and the precautionary principle, it is indicated that it is important "that the Technical Office of CONAGEBIO, as the governing body regarding access to biodiversity genetic resources, applies the revocation remedy in the case of permits concerning genetically modified organisms, with the objective of preventing possible damage to biodiversity, and a violation of the principle of intra-generational equity."

It concludes by indicating that we are faced with a case of legal antinomy that implies a tacit repeal of the norm set forth in the State Phytosanitary Service Law, by virtue of the fact that the Biodiversity Law is subsequent to the Phytosanitary Protection Law and, furthermore, the former establishes the framework for interpretation regarding biodiversity protection.

Thus, it is indicated that, given that the sole purpose of the revocation is to prevent damage to the environment and health, it is vital that the Technical Office of CONAGEBIO analyze whether these permits have a technical-scientific foundation that supports them and whether they are harmful or, conversely, whether they are favorable for biodiversity.

On the other hand, by virtue of the fact that the matter consulted involves the competences of the State Phytosanitary Service, the Attorney General's Office, through official communication no. DAA-OFI-243-2021 of September 21, 2021, granted a hearing to that body regarding the questions formulated.

The Executive Director of said body responded through official communication no. DSFE-679-2021 of October 1, 2021, indicating that the State Phytosanitary Service is the official entity that grants the Certificate of Release into the Environment so that the interested party may import, research, export, experiment, mobilize, release into the environment, multiply, and commercialize transgenic plants, genetically modified organisms, or their products for agricultural use, produced inside or outside the country.

He stated that, in the Certificate of Release into the Environment, the conditions, agricultural biosafety requirements, and legal and administrative requirements defined by the National Technical Biosafety Commission and the State Phytosanitary Service are established in response to the risks identified for each particular case, as well as in compliance with current national regulations. And that, in compliance with the responsibilities entrusted to the State Phytosanitary Service, the inspection, monitoring, and evaluation system for each of the projects in which a modified living organism for agricultural use has been released into the environment allows providing the State Phytosanitary Service with reasonable assurance of the timeliness and effectiveness of the risk management measures associated with each particular situation, or otherwise, the tool to cancel the Certificate of Release into the Environment according to its powers and respecting due process.

He maintained that there is a fundamental difference between the competence granted to the Technical Office of CONAGEBIO in article 17, subsection 1) of the Biodiversity Law and that granted by article 46 of that same law to the SFE, since the former is limited to biodiversity resources, while the latter deals with the subject matter of genetically modified organisms in agricultural matters. And that the SFE, in exercising that competence, does not grant permits for genetic manipulation (defined as the use of genetic engineering to produce genetically modified organisms) or for the creation in the laboratory of a GMO from any element of Costa Rican biodiversity.

He concluded by indicating that, since there is a clear distinction within the Biodiversity Law itself between the function of the Technical Office of the National Commission for Biodiversity Management described in article 17, subsection 1), referring to the processing, approval, rejection, and oversight of applications for access to biodiversity resources, and article 46, referring to the registration and authorization to import, export, experiment, mobilize, release into the environment, multiply, commercialize, and use for research genetically modified organisms in agricultural matters, the expression of the legislator's will to delimit in the same norm the two subject matters that are related due to their relevance to biodiversity, but differ in their competence, is evidenced in a clear and manifest manner. And that, consequently, it could not be argued that, since the Biodiversity Law is subsequent to the Phytosanitary Protection Law, it tacitly repeals the provisions of the articles subject to the consultation raised by the National Commission for Biodiversity Management before the Attorney General's Office.

All of the foregoing, he indicates, without prejudice to CONAGEBIO's ability to advise the State Phytosanitary Service, in order to regulate actions for the ecologically sustainable use of biodiversity elements, but not in an imperative manner regarding the permits granted.

Taking into account the legal opinion attached to the consultation and the position of the SFE, we proceed to render our opinion, making a brief consideration regarding the figure of tacit repeal of norms, and subsequently, analyzing the regulations subject to the consultation, to finally determine whether or not an irreconcilable legal antinomy exists that must be resolved through the application of the figure of tacit repeal.

I. Regarding the tacit repeal of norms.

Article 8 of the Civil Code provides:

"Article 8.- Laws are only repealed by subsequent ones, and non-use, custom, or practice to the contrary cannot be alleged against their observance. The repeal shall have the scope expressly provided and shall also extend to everything that, in the new law, on the same subject matter, is incompatible with the previous one. By the simple repeal of a law, those that it had repealed do not regain force." (Emphasis added).

Based on the foregoing, tacit repeal occurs when a new norm, of equal or higher rank, regulates in a different manner the same subject matter regulated in a previous norm. In this regard, we have indicated:

"...the tacit or implied repeal of a norm occurs insofar as a new law is issued that provides in a contrary manner with respect to the previously valid one. That is, to the extent that the comparative analysis of the earlier law and the subsequent law reveals a normative antinomy, which makes them incompatible and prevents the harmonization of the legal regime thus established. It is required that the new law, by its content, scope, and meaning, replaces the previous provision." (Opinion no. C-184-89 of October 26, 1989, reiterated in opinion no. C-199-1994 of December 22, 1994).

"...normative antinomy occurs when the old norm and the new one are incompatible because there is an identity in the scope of material, spatial, temporal, and personal regulation. It is the phenomenon according to which two provisions regulate the same point or subject matter in a contradictory manner. In other words, the content of the norm is incompatible with respect to the same factual situation. In these cases of incompatibility, the legislator's intention must be unraveled, for the truth is that the functionality of the legal system derives from its characterization as a logical and coherent system, in which the existence of diverse legal effects for the same factual situation cannot be admitted (see opinions C-293-2000 of November 24, 2000 and C-246-2001 of September 17, 2001)." (Opinion C-078-2017 of April 17, 2017).

Then, it is clear that tacit repeal occurs when there is an irreconcilable contradiction between the content of one norm and that of a subsequent one. When that contradiction occurs between norms of the same rank and the same nature, that legal antinomy is resolved by giving prevalence to the most recently enacted norm. (See opinion no. C-372-2019 of December 13, 2019).

II. Analysis of the norms consulted.

Articles 5, subsection q) and 42 of the Phytosanitary Protection Law (no. 7664 of April 8, 1997) state the following:

"Article 5.- Functions and obligations. The State Phytosanitary Service shall have the following functions:

(...)

q) Regulate, in the area of phytoprotection, the import, export, research, experimentation, mobilization, multiplication, industrial production, commercialization, and use of transgenic materials and other genetically modified organisms for agricultural use or their products."

"Article 42.- Modification or revocation of authorizations. Based on technical, scientific, and safety criteria, the State Phytosanitary Service may modify or revoke any authorization granted pursuant to the preceding article.

Likewise, in the event of suspicion or evidence of danger, unforeseeable situations, or non-compliance with official provisions, it may retain, confiscate, destroy, or re-ship transgenic plants, genetically modified organisms, or their products, and biological control agents and other types of organisms for agricultural use. Furthermore, it may prohibit the transfer, research, experimentation, release into the environment, multiplication, and commercialization of these, in order to protect agriculture, the environment, and both human and animal health."

For its part, article 48 of the Biodiversity Law provides:

"Article 48.- Revocation of permits for genetic manipulation. Based on technical, scientific, and safety criteria, the Technical Office of the Commission may modify or revoke any permit granted in accordance with the preceding articles. In the event of imminent danger, unforeseeable situations, or non-compliance with official provisions, the Office may retain, confiscate, destroy, or re-ship the genetically modified organisms or other types of organisms; furthermore, it may prohibit their transfer, experimentation, release into the environment, multiplication, and commercialization to protect human health and the environment.

Based on what is indicated in those norms and as is evident from the approach of the consultation, the doubt that needs to be clarified is whether the power to revoke and modify permits granted by article 48 of the Biodiversity Law to the Technical Office of CONAGEBIO conflicts with the power to revoke or modify authorizations that article 42 of the Phytosanitary Protection Law grants to the State Phytosanitary Service (hereinafter, SFE) and whether, in addition, it eliminates the competence of the SFE provided in article 5, subsection q) of that same Law.

For this, it must be taken into account that article 41 of the Phytosanitary Protection Law states:

"Article 41.- Authorization of the State Phytosanitary Service. Natural or legal persons that import, research, export, experiment, mobilize, release into the environment, multiply, and commercialize transgenic plants, genetically modified organisms, or their products, biological control agents, and other types of organisms for agricultural use, produced inside or outside the country, must obtain prior authorization from the State Phytosanitary Service.

The plants, organisms, products, and biological control agents cited in this article shall be subject to the regulations, norms, measures, and technical and administrative procedures that are issued."

This means, then, that the power to revoke or modify granted by article 42 of the Phytosanitary Protection Law to the SFE is with respect to the authorizations that that same body grants for the import, research, export, experimentation, mobilization, release into the environment, multiplication, and commercialization of transgenic plants, genetically modified organisms, or their products, biological control agents, and other types of organisms for agricultural use, which have been produced outside or inside the country.

Then, regarding the power granted by the Biodiversity Law, it is of interest to outline what its article 46 provides:

"Article 46.- Registration and permits for genetically modified organisms. Any natural or legal person who proposes to import, export, experiment, mobilize, release into the environment, multiply, commercialize, and use for research genetically modified organisms in agricultural matters, created inside or outside Costa Rica, must obtain prior permission from the phytosanitary protection Service. Every three months, this Service shall deliver a report to the Commission. Obligatorily, the aforementioned persons must request a binding opinion from the National Technical Biosafety Commission, which shall determine the necessary measures for risk assessment and its management. Any natural or legal person, national or foreign, who carries out genetic manipulation work is obliged to register in the registry of the Technical Office of the Commission."

Article 46 of the Biodiversity Law reaffirms the competence of the SFE to grant authorizations for the different activities related to the use of genetically modified organisms for agricultural purposes, whether they have been created inside or outside the national territory, relying on the technical opinion of the National Technical Biosafety Commission, created in article 40 of the Phytosanitary Protection Law as an advisory body to the SFE.

In addition to the foregoing, that article refers to the competence of the Technical Office of CONAGEBIO to register any natural or legal person, national or foreign, who carries out genetic manipulation work. With this, it can be observed that both that norm and the rest of the provisions of the Biodiversity Law, as well as what is indicated by the Phytosanitary Protection Law, establish differentiated competences between CONAGEBIO and the SFE regarding the use and management of biodiversity.

In relation to this distribution of competences, it is necessary to take into account that, according to article 7 of the Biodiversity Law, a genetically modified organism is "any organism altered through the deliberate insertion, deletion, rearrangement, or other manipulation of deoxyribonucleic acid, by means of genetic engineering techniques." (subsection 24); that access to biochemical and genetic elements is the "action of obtaining samples of existing wild or domesticated biodiversity elements, in ex situ or in situ conditions, and obtaining the associated knowledge, for purposes of basic research, bioprospecting, or economic utilization." (subsection 1); that bioprospecting is "the systematic search, classification, and investigation for commercial purposes of new sources of chemical compounds, genes, proteins, microorganisms, and other products with current or potential economic value, found in biodiversity." (subsection 3); that genetic manipulation is the "use of genetic engineering to produce genetically modified organisms." (subsection 22); and that an access permit is the "authorization granted by the Costa Rican State for basic bioprospecting research, obtaining, or commercialization of genetic materials or biochemical extracts from biodiversity elements, as well as their associated knowledge, to persons or institutions, national or foreign, requested through a procedure regulated in this legislation, as the case may be, whether permits, contracts, agreements, or concessions." (subsection 27).

From the provisions of the Biodiversity Law, it can be noted that the competences of CONAGEBIO are directed towards the scope of conservation, ecologically sustainable use, and restoration of biodiversity, access to biochemical and genetic elements, bioprospecting, and genetic manipulation.

In that sense, note, for example, that article 14, subsection 1 establishes that it is responsible for formulating national policies regarding the conservation, ecologically sustainable use, and restoration of biodiversity, subject to the convention on biological diversity and other corresponding international conventions and treaties (subsection 1); and that subsection 2) of that same article provides that it must formulate the policies and responsibilities established in Chapters IV, V, and VI of the law, which refer to conservation and sustainable use of ecosystems and species, access to genetic and biochemical elements and protection of associated knowledge, and public education and awareness, research, and technology transfer, respectively.

Subsection 3 of that article establishes as one of its competences to formulate and coordinate policies for access to biodiversity elements and the associated knowledge that ensure the adequate scientific-technical transfer and the fair distribution of benefits.

Likewise, in subsection 6, although the power to revoke resolutions of the Technical Office of the Commission and the phytosanitary protection service is established, that possibility is restricted to the scope of applications for access to biodiversity elements, that is, to a subject matter within its field of competences.

Then, regarding the competences of the Technical Office of the Commission, article 17 provides that it is responsible for processing, approving, rejecting, and overseeing applications for access to biodiversity resources; coordinating, with the Conservation Areas, the private sector, indigenous peoples, and farming communities, matters related to access; organizing and maintaining an updated registry of applications for access to biodiversity elements, ex situ collections, and of natural or legal persons engaged in genetic manipulation; and, compiling and updating the regulations regarding compliance with agreements and guidelines on biodiversity matters.

These competences are developed more specifically in the rest of the Law. For example, articles 62, 64, and 67 provide:

"Article 62.- Competence. It is the responsibility of the Commission to propose access policies regarding the genetic and biochemical elements of biodiversity ex situ and in situ. It shall act as a mandatory consultative body in the procedures for requesting protection of intellectual rights over biodiversity. The provisions it agrees upon in this matter shall constitute the general norms for access to genetic and biochemical elements and for the protection of intellectual rights over biodiversity, to which the administration and interested private parties must submit. To be effective against third parties, they must be previously published in La Gaceta."

"Article 64.- Procedure. Through a formal procedure recorded in an official file, the Technical Office of the Commission shall process all procedures it undertakes by virtue of the competences indicated in this title. When the final act of the procedure may grant rights to private parties over elements of biodiversity under public domain or may cause serious harm to private parties, whether by imposing obligations on them, suppressing or denying subjective rights, or in any other way that seriously and directly harms legitimate rights, the matter must be processed through the ordinary procedure established by the General Public Administration Law, except in relation to remedies, in which case the provisions of subsection f) of article 14 of this law shall apply. The same procedure shall be followed when, during the investigation, a contradiction or concurrence of interested parties arises before the Administration. For all other cases, the Technical Office shall follow a summary procedure."

"Article 67.- Registry of access rights over genetic and biochemical elements. The Technical Office of the Commission shall organize and keep permanently updated a Registry of access rights to genetic and biochemical elements. The Director of the Technical Office of the Commission shall, in turn, be the Director of the Registry and the official responsible for the custody and authenticity of the registered information. The registered information shall be of a public nature, except for industrial secrets, which must be protected by the Registry, unless biosafety reasons require their disclosure."

All of the foregoing allows us to note that the Biodiversity Law establishes a differentiated distribution of competences between the SFE and CONAGEBIO and its Technical Office, since the authorizations granted by the SFE refer to different activities related to the use of already-created genetically modified organisms or already-produced organisms for agricultural purposes, while the access permits that the Technical Office of CONAGEBIO is responsible for granting are those required to carry out activities of access to biochemical and genetic elements, bioprospecting, and genetic manipulation.

Now, the doubt arises because the Biodiversity Law, despite recognizing the competence of the SFE to authorize different activities related to modified living organisms in agricultural matters, establishes, in article 48, that "Based on technical, scientific, and safety criteria, the Technical Office of the Commission may modify or revoke any permit granted in accordance with the preceding articles. In the event of imminent danger, unforeseeable situations, or non-compliance with official provisions, the Office may retain, confiscate, destroy, or re-ship the genetically modified organisms or other types of organisms; furthermore, it may prohibit their transfer, experimentation, release into the environment, multiplication, and commercialization to protect human health and the environment." That is, this article provides that, although the competence to grant authorizations for the different activities related to modified living organisms for agricultural purposes corresponds to the SFE, the Technical Office of CONAGEBIO, which is a different body, located in a separate ministerial structure, can revoke or modify them, even though this falls outside the previously described scope of competence. And, furthermore, although the law recognizes the competence of the SFE to grant authorizations, in article 47, when referring to the procedure and processing of these authorizations, it provides that the Technical Office of CONAGEBIO "shall reject any manifestly unfounded application," when this latter body is not competent to process that procedure.

Then, what is indicated in article 48 does not seem to follow the logic of the rest of the law regarding the distribution of competences shown, so, as will be explained later, it seems to be due to inadequate legislative technique that generated an apparent contradiction between the provisions of article 46, which grants competence to the SFE, and what is indicated in articles 47 and 48.

In the doctrine developed in relation to the Biodiversity Law, it has been pointed out that:

"The broadly participatory process that led to the drafting of the biodiversity law affected, in some way, the technical aspects of it, especially in some legally difficult matters related to administrative law and the powers of public authorities. Currently, after a more measured process of reflection on the contents of the Law, gaps, contradictions, loopholes, etc., are noticeable, many of which would require changes in the legislation and therefore approval in the Legislative Assembly." (CABRERA MEDAGLIA, Jorge. Temas de Biodiversidad, Propiedad Intelectual y Biotecnología. 2010. Digital version. P. 182).

In that sense, as already stated, the provisions of articles 47 and 48 are not in accordance with the rest of the competences granted by the Law to CONAGEBIO and its Technical Office, since none of the provisions establish that they must participate in the procedure regarding authorizations for activities related to modified living organisms in agricultural matters, and, furthermore, article 14, subsection 6) establishes as a competence of CONAGEBIO "To revoke the resolutions of the Technical Office of the Commission and the phytosanitary protection service regarding applications for access to biodiversity elements, a matter in which it shall exhaust the administrative channel."

While it is true that article 14, subsection 6) of the Biodiversity Law establishes the possibility for CONAGEBIO to revoke authorizations granted by the SFE, it clearly states that this power may be exercised with respect to applications for access to biodiversity elements, that is, it restricts that possibility to a subject matter that forms part of the scope of competences of CONAGEBIO. The case of article 48 is different, because, according to its literal wording, the Technical Office of CONAGEBIO could revoke or modify any of the authorizations granted by the SFE to import, export, experiment, mobilize, release into the environment, multiply, commercialize, and use for research genetically modified organisms for agricultural use, and, as already explained, this type of authorizations related to the use of modified living organisms do not form part of its scope of competences.

Upon reviewing and analyzing the file of bill no. 12635, which gave rise to the Biodiversity Law, it can be observed that in the first texts of the bill, the competence to grant authorizations for the use of genetically modified organisms corresponded to the Technical Secretariat of Biodiversity, which was projected as the executive body of the National Biodiversity Commission. In this regard, in the replacement text approved in ordinary session no. 36 of December 19, 1996, of the Commission in charge of the bill (see folios 277-329), the following was established:

"Article 21. Permit.

Any natural or legal person who proposes to import, research, export, experiment, mobilize, release into the environment, multiply, and commercialize organisms modified by genetic engineering or their products, biological control agents, and other types of organisms, created inside or outside the country, must obtain a prior permit from the Technical Secretariat of Biodiversity.

It must obligatorily request an opinion from the Consejo Asesor sobre Biotecnología, which shall be binding, and shall establish the necessary measures for risk assessment and its management.

This request must be published in a nationally circulated newspaper, at the expense of the interested party, with an accessible description of the process to be carried out and its possible impacts.

The Secretaria Técnica de la Biodiversidad must notify the competent authority of the recipient country of the export permits for biotechnology products or their parts."



"Article 22. Reasoned Opposition

Any person may file an appeal for review or revocation, grounded in the protection of health or the environment, for the prevention of risks and damages, current or potential, before the Secretaría Técnica de la Biodiversidad, when there is a permit application under the preceding article; the corresponding time limit and procedure shall be defined by regulation."



"Article 23. Revocation of Permits.

The Secretaría Técnica de la Biodiversidad may modify or revoke any permit granted in accordance with the preceding articles based on technical, scientific, and safety criteria.

In the event of suspected imminent danger, unforeseeable situations, or non-compliance with official provisions, it may retain, seize, destroy, or re-ship organisms modified by genetic engineering or their products or biological control agents and other types of organisms for use or not in agriculture, as well as prohibit the transfer, research, experimentation, release into the environment (liberación al ambiente), multiplication, and commercialization thereof to protect human health and the environment. Likewise, it is empowered to make use of the administrative measures provided for in this law and in the Ley Orgánica del Ambiente."



In the Legal Report on the Bill of April 16, 1997 (folios 938-989), it was indicated that those articles would generate conflicts with the functions granted to the SFE by the recently approved Ley de Protección Fitosanitaria (April 8, 1997):



"In the specific phytosanitary field, the trader, the importer, and even the researcher would find themselves before two public bodies with the authority to order the seizure, destruction, or re-shipment of products derived from genetic manipulation. First, the Secretaría Técnica de la Biodiversidad according to the article under study and, additionally, the Servicio Fitosanitario del Estado in accordance with the Ley Fitosanitaria, recently approved and which in its articles 5 subsection q), 40, 41, and 42 states...

As can be seen, the Biodiversity bill contains wording similar to that contained in the cited law. Given that the use of genetically modified products in agriculture is already contemplated in a law, it is suggested to reconsider the matter so that the Secretaría Técnica de la Biodiversidad is oriented toward the regulation of genetically modified species (whether animal or plant), but of the wild type."



Subsequently, in November 1997, a new substitute text was presented (folios 1122-1253) very similar to the one that was finally approved, in which the competence of the SFE to grant authorizations for various activities related to the use of genetically modified organisms for agricultural purposes was recognized, but without modifying the other two provisions regarding the processing of the procedure and regarding the possibility of the Oficina Técnica of CONAGEBIO to modify and revoke authorizations:



"ARTICLE 46: Registry and permits for genetically modified organisms.

Any natural or legal person who proposes to import, export, experiment, mobilize, release into the environment (liberar al ambiente), multiply, commercialize, and use for research genetically modified organisms in agricultural matters created within or outside the country must obtain a prior permit from the phytosanitary protection service.


The phytosanitary protection service shall submit a report to CONAGEBIO every three months.

It must obligatorily request an opinion from the Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad, which shall be binding and shall establish the necessary measures for risk assessment and its management.

Any natural or legal person, national or foreign, who carries out genetic manipulation work is obligated to register in the Registry of the Oficina Técnica of CONAGEBIO."



ARTICLE 47: Reasoned Opposition

Any person may be a party to the permit processing procedure and provide their observations and documents in writing. They may also request the revocation or review of any permit that has been granted. The Oficina Técnica of CONAGEBIO must reject any manifestly unfounded action. The corresponding time limit and procedure shall be defined by regulation.



ARTICLE 48: Revocation of permits for genetic manipulation: The Oficina Técnica of CONAGEBIO may modify or revoke any permit granted in accordance with the preceding articles based on technical, scientific, and safety criteria.

In the event of suspicion and imminent danger, unforeseeable situations, or non-compliance with official provisions, it may retain, seize, destroy, or re-ship genetically modified organisms and other types of organisms, as well as prohibit the transfer, experimentation, release into the environment (liberación al ambiente), multiplication, and commercialization thereof to protect human health and the environment."



What was finally provided in articles 47 and 48 (articles 22 and 23 of the prior substitute text) made total sense in the first versions of the bill, by virtue of the fact that, in the preceding article 21 (later, article 46), it was contemplated that all permits, including those for the use of genetically modified organisms, were to be granted by the technical body of CONAGEBIO. Thus, it was coherent and logical that this same body would resolve the reasoned oppositions filed in the processing of those permits and would have the authority to revoke or modify them.



The foregoing explains the content of those provisions, which were not modified in a more consistent and clear manner after recognizing, in the new substitute text, the competence of the SFE to grant permits for the use of genetically modified organisms in agricultural matters, as had been provided by the recently approved Ley de Protección Fitosanitaria.



It must be highlighted that article 48 included the specification that the authority to revoke refers to permits for genetic manipulation and that, in article 14, subsection f) of the substitute text, one of the powers of CONAGEBIO was established as "Revoke the resolutions of the technical office of CONAGEBIO and of the phytosanitary protection service in matters of access applications to biodiversity elements, a matter in which it shall exhaust the administrative channel." And, as already explained, that authority to revoke is indeed reasonable, insofar as it is a matter that forms part of CONAGEBIO's competencies.



Also, it must be emphasized that the text of article 46 was modified to indicate that, for the authorization that the SFE must grant, the binding opinion of the Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad must first be obtained, containing the necessary measures for risk assessment and its management. Thus, it would be unreasonable that, despite having provided for the existence of that binding technical opinion, the possibility was established for an external body, belonging to another Ministry, to revoke the permits granted in accordance with that binding technical support.



The fact that it was included that the SFE must submit a quarterly report to CONAGEBIO does not detract from what has been said so far, as it constitutes a coordination mechanism between the two bodies, so that the Oficina Técnica of CONAGEBIO verifies compliance with the obligation that every person who carries out genetic manipulation work register in its Registry.



In addition to all the foregoing, it must be taken into account that, after the issuance of the Ley de Biodiversidad, the legislature has continued to recognize the competence of the SFE regarding the modification and revocation of permits for the use of genetically modified organisms for agricultural purposes, since, when the Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica (No. 8591 of June 28, 2007) was issued, it provided:



"Article 22.- Protection of organic production from the risk of contamination by genetically modified organisms.

Without prejudice to the controls established in the Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664, of April 8, 1997, permits to plant, reproduce, exchange, or multiply genetically modified organisms shall be granted by the MAG, through the competent body. To grant said permits and in cases where there is reasonable doubt, grounded in technical and scientific criteria, about the adverse effects that transgenic material may have in the application on organic crops present in the area, the State shall request, from the producer who has requested permission to plant transgenics, the corresponding technical evidence to minimize the risk of said effects; said evidence shall be technically assessed for the granting of the permit. As input to establish the necessary technical criteria, the procedure for granting the permit must include a non-binding consultation by the authorities that must decide, to the persons and organizations of organic producers registered with the MAG that are present in the area.

When organic production farms or those in transition to organic production are exposed to a threat of contamination by transgenic organisms, the MAG must define protection measures, such as adequate physical barriers, containment areas, and management plans, that protect and guarantee the integrity of the area; likewise, it shall supervise the application of such measures. In all cases, if contamination occurs, it must be documented in the farm's records and the organic producer shall immediately notify the certifying agency. Products in such a situation must be identified and separated from the rest.

If unauthorized production of transgenics is confirmed in areas adjacent or close to those of organic production, MAG officials must immediately take the necessary measures to prevent contamination of organic crops and the environment. For this purpose, within the framework of due process, they must collect evidentiary material for potential judicial proceedings. For these effects, the MAG shall have the powers established in article 42 of the Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664, of April 8, 1997. In such cases, the MAG must carry out the corresponding studies to rule out or determine the damages and losses caused to organic production." (Emphasis added).



Given the possibility that the release into the environment (liberación al ambiente) of living modified organisms may generate contamination of organic crops and the environment, the authority of the SFE to modify or revoke granted permits, provided in article 42 of the Ley de Protección Fitosanitaria, is recognized.



Moreover, the subtitle of article 48 itself and what is indicated in article 14, subsection 6) of the Ley de Biodiversidad suggest that the revocation or modification that the Oficina Técnica of CONAGEBIO may exercise refers to permits that enable genetic manipulation activities or those that enable access to biodiversity elements, as this is the main subject matter of its competence.



For all the reasons set forth so far, we note that the alleged incompatibility of norms indicated in the consultation is apparent, as we are faced with norms that are in reality neither contradictory nor incompatible; rather, this appearance of contradiction is the product of an incomplete interpretation of their scopes.



As we have done on other occasions when faced with apparently contradictory norms, for example, in opinion No. C-396-2020 of October 12, 2020, we consider that a corrective interpretation of the involved provisions allows their true legal meaning and scope to be determined.



Based on the analysis of the legislative background of the Ley de Biodiversidad and the interpretation of the regulations within the jurisdictional distribution set forth, it is understood that the authority to revoke or modify granted to the Oficina Técnica of CONAGEBIO in article 48 of the Ley de Biodiversidad must be exercised solely with respect to permits that enable genetic manipulation activities or access to biodiversity. Therefore, what is provided in that article does not detract from or eliminate the competence granted by article 42 of the Ley de Protección Fitosanitaria to the SFE to modify or revoke the permits it grants in application of the provisions of article 41 of that same Law.



Consequently, between article 48 of the Ley de Biodiversidad and article 41 of the Ley de Protección Fitosanitaria, there is no insurmountable legal antinomy that must be resolved through the application of the figure of tacit repeal of the older norm.



Nor is there a legal antinomy between the provisions of article 48 of the Ley de Biodiversidad and article 5, subsection q) of the Ley de Protección Fitosanitaria, since, besides the fact that the competence granted by this last norm to the SFE is related to the competence attributed in article 42 already discussed, it must be noted that article 48 of the Ley de Biodiversidad establishes a competence to revoke or modify authorizations, whereas article 5, subsection q) of the Ley de Protección Fitosanitaria establishes a competence to regulate, in the area of phytoprotection, the import, export, research, experimentation, mobilization, multiplication, industrial production, commercialization, and use of transgenic materials and other genetically modified organisms for agricultural use or their products. That is, they are distinct competences, not opposed to each other.



By virtue of all that has been analyzed, there is no insurmountable legal contradiction between articles 5, subsection q) and 42 of the Ley de Protección Fitosanitaria and article 48 of the Ley de Biodiversidad that implies the tacit repeal of the former. All these norms remain in force, understanding that article 48 of the Ley de Biodiversidad empowers the Oficina Técnica of CONAGEBIO to revoke or modify only the permits that enable genetic manipulation activities or access to biodiversity.



Now, it is undeniable that there is a duty of coordination between the SFE and CONAGEBIO, since, in matters of environmental safety, their competencies are related. According to article 44 of the Ley de Biodiversidad, the regulation to Chapter III, on environmental safety guarantees, must establish the mechanisms and procedures for access to biodiversity elements for research, development, production, application, release, or introduction of genetically modified or exotic organisms, to avoid and prevent damages or harm, present or future, to human, animal, or plant health or to the integrity of ecosystems. That is, it must integrate and coordinate the functions of both bodies. Not in vain, in Transitional Provision IX of the Regulation to the Ley de Biodiversidad (Decreto Ejecutivo No. 34433 of March 11, 2008), it was provided that "to develop the regulation of Chapter III of the Ley de Biodiversidad regarding Environmental Safety Guarantees, CONAGEBIO shall have the support of the Servicio Fitosanitario del Estado of the Ministry of Agriculture and of persons and groups specialized in the matter."



Similarly, it must be kept in mind that CONAGEBIO retains its functions related to conservation, ecologically sustainable use, and restoration of biodiversity, which involve formulating the national policies regarding the conservation, ecologically sustainable use, and restoration of biodiversity; formulating the national biodiversity strategy and following up on it; advising other bodies of the Executive Branch, autonomous institutions, and private entities to establish norms for actions for the ecologically sustainable use of biodiversity elements; and ensuring that public and private actions relating to the management of biodiversity elements comply with the policies it establishes.



III. Conclusions.



Based on all the foregoing, the Procuraduría concludes that:



1. In matters of use and management of biodiversity, CONAGEBIO's competencies are directed to the area of conservation, ecologically sustainable use, and restoration of biodiversity and access to biochemical and genetic elements, bioprospecting, and genetic manipulation. The Ley de Protección Fitosanitaria and the Ley de Biodiversidad establish a differentiated distribution of competencies between the SFE and CONAGEBIO and its Oficina Técnica, since the authorizations granted by the SFE relate to various activities connected with the use of already-created genetically modified organisms or organisms already produced for agricultural purposes, whereas the access permits that the Oficina Técnica of CONAGEBIO must grant are those required to carry out activities of access to biochemical and genetic elements, bioprospecting, and genetic manipulation.



2. Although according to article 46 of the Ley de Biodiversidad, the competence to grant authorizations for the various activities related to living modified organisms for agricultural purposes corresponds to the SFE, article 48 provides that the Oficina Técnica of CONAGEBIO, which is a distinct body, located in a separate ministerial structure, may revoke or modify them, even though this falls outside the jurisdictional scope provided by the same Law.



3. The alleged incompatibility of norms indicated in the consultation is apparent, as we are faced with norms that are in reality neither contradictory nor incompatible; rather, this appearance of contradiction is the product of an incomplete interpretation of their true scopes. Therefore, we consider that a systematic interpretation of the involved provisions allows their true legal meaning and scope to be determined.



4. Based on the analysis of the legislative background of the Ley de Biodiversidad and the interpretation of the regulations within the jurisdictional distribution set forth, it is understood that the authority to revoke or modify granted to the Oficina Técnica of CONAGEBIO in article 48 of the Ley de Biodiversidad must be exercised solely with respect to permits that enable genetic manipulation activities or access to biodiversity. Therefore, what is provided in that article does not detract from or eliminate the competence granted by article 42 of the Ley de Protección Fitosanitaria to the SFE to modify or revoke the permits it grants in application of the provisions of article 41 of that same Law.



5. Consequently, between article 48 of the Ley de Biodiversidad and article 41 of the Ley de Protección Fitosanitaria, there is no insurmountable legal antinomy that must be resolved through the application of the figure of tacit repeal of the older norm.



6. Nor is there a legal antinomy between the provisions of article 48 of the Ley de Biodiversidad and article 5, subsection q) of the Ley de Protección Fitosanitaria, since, besides the fact that the competence granted by this last norm to the SFE is related to the competence attributed in article 42, article 48 of the Ley de Biodiversidad establishes a competence to revoke or modify authorizations, whereas article 5, subsection q) of the Ley de Protección Fitosanitaria establishes a competence to regulate, in the area of phytoprotection, the import, export, research, experimentation, mobilization, multiplication, industrial production, commercialization, and use of transgenic materials and other genetically modified organisms for agricultural use or their products. That is, they are distinct competences, not opposed to each other.



7. All these norms remain in force, understanding that article 48 of the Ley de Biodiversidad empowers the Oficina Técnica of CONAGEBIO to revoke or modify only the permits that enable genetic manipulation activities or access to biodiversity.



8. There is a duty of coordination between the SFE and CONAGEBIO, since, in matters of environmental safety, their competencies are related.



9. CONAGEBIO retains its functions related to conservation, ecologically sustainable use, and restoration of biodiversity, which involve formulating the national policies regarding the conservation, ecologically sustainable use, and restoration of biodiversity; formulating the national biodiversity strategy and following up on it; advising other bodies of the Executive Branch, autonomous institutions, and private entities to establish norms for actions for the ecologically sustainable use of biodiversity elements; and ensuring that public and private actions relating to the management of biodiversity elements comply with the policies it establishes.



Yours faithfully,



Elizabeth León Rodríguez

Procuradora



cc: Mr. Nelson Morera Paniagua, Executive Director.

Servicio Fitosanitario del Estado.



ELR/ysb