C-057-2022 — Withdrawal of private areas in mixed wildlife refugesDesafectación de áreas privadas en refugios de vida silvestre mixtos

Dictamen : 057 del 17/03/2022   



17 de marzo de 2022                       




PGR-C-057-2022




 




Señor




Rafael Gutiérrez Rojas




Director Ejecutivo




Sistema Nacional de Áreas de Conservación




 




Estimado señor:




 



             Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, doy
respuesta a su oficio no. SINAC-DE-1398 de 9 de setiembre de 2021, mediante el cual requiere nuestro
criterio sobre la siguiente pregunta:




 



 ¿Es viable la desafectación del área privada ubicada dentro de los Refugios de Vida Silvestre
Mixtos mediante decreto ejecutivo o debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica
del ambiente respecto a la reducción de las Áreas Silvestres Protegidas?




 



             En cumplimiento de lo señalado por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de
27 de setiembre de 1982), se adjunta el criterio de la asesoría legal sobre el tema consultado.




 



             En ese criterio se concluye que, en el caso de los refugios de vida silvestre mixtos
que hayan sido creados por decisión unilateral del Poder Ejecutivo, tanto el área demanial, como el
área privada, pueden desafectarse o reducirse únicamente mediante una ley debidamente fundamentada
en estudios técnicos y contemplando la correspondiente compensación.




 



             Pero, en el caso de los refugios de vida silvestre mixtos que hayan sido creados por
solicitud voluntaria y libre de los propietarios privados, el área privada puede excluirse del
refugio ante el vencimiento del plazo fijado en el Decreto Ejecutivo de creación, sin necesidad de
emitir una ley. Mientras que, el área demanial solo podrá desafectarse mediante una ley, cumpliendo
lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente.




 




            I. Sobre lo consultado.




 



             Para la atención de esta consulta, estimamos oportuno referirnos, en primer término, a
la naturaleza jurídica y constitución de los refugios de vida silvestre mixtos. Y, en segundo lugar,
haremos referencia a la jurisprudencia constitucional desarrollada en torno a lo dispuesto en el
artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, y analizaremos de qué manera debe aplicarse esa
disposición al caso de los refugios de vida silvestre mixtos.




           




            A. Sobre los refugios de vida silvestre mixtos.




 



             Según lo dispuesto por el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad (no. 7788 de 30 de
abril de 1998) un área silvestre protegida es una zona geográfica delimitada, constituida por
terrenos, humedales y porciones de mar, que se declara como tal por representar un significado
especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la
reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural; y que están dedicadas a
conservar y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los
servicios de los ecosistemas en general.




 



             De conformidad con lo señalado en los artículos 38 de la Ley Orgánica del Ambiente (no.
7554 de 4 de octubre de 1995), 58 de la Ley de Biodiversidad y 2° de la Ley de Conservación de la
Vida Silvestre (no. 7317 de 30 de octubre de 1992), se ha estimado que las áreas silvestres
protegidas forman parte del patrimonio natural del Estado regulado en los artículos 13 y 14 de la
Ley Forestal. Al respecto, la Sala Constitucional, en reiteradas ocasiones, ha dispuesto que el
patrimonio natural del Estado está conformado por dos componentes:




 



 “a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o
Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas,
refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts.
1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788,
arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en
relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida
Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud
forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una
afectación legal inmediata. Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye
de su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación. El resto de áreas
boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, están también bajo la administración del
Ministerio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y
concordantes).” (Sala Constitucional voto no. 16975-2008 de las 14 horas 53 minutos de 12 de
noviembre de 2008).




 



             Entonces, con base en lo anterior, las áreas silvestres protegidas forman parte del
patrimonio natural del Estado y son bienes de dominio público, en los que solo pueden llevarse a
cabo las actividades que señala el artículo 18 de la Ley Forestal, relativas a “labores de
investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de
agua para consumo humano.” Pero, de esa condición deben exceptuarse las áreas silvestres privadas o
los sectores particulares de las áreas silvestres de propiedad mixta que son mencionadas en el
artículo 60 de la Ley de Biodiversidad:




 



 “Artículo 60.-Propiedad de las áreas silvestres protegidas. Las áreas silvestres protegidas, además
de las estatales, pueden ser municipales, mixtas o de propiedad privada. Por la gran importancia que
tienen para asegurar la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad del país, el Ministerio
del Ambiente y Energía y todos los entes públicos, incentivarán su creación, además, vigilarán y
ayudarán en su gestión.”




 



             El artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente enlista a los refugios de vida silvestre
como una de las categorías de manejo o tipos de área silvestre protegida existente. Por su parte, el
artículo 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (no. 7317 de 30 de octubre de 1992),
define como refugios nacionales de vida silvestre “los que el Poder Ejecutivo declare o haya
declarado como tales, para la protección e investigación de la flora y la fauna silvestres, en
especial de las que se encuentren en vías de extinción.” Y, establece, además, que estos refugios
pueden ser de tres tipos: a) refugios de propiedad estatal, b) refugios de propiedad mixta, y c)
refugios de propiedad privada.




 




            Ese artículo señala, además, que:




 



 “Las personas físicas o jurídicas que deseen realizar actividades o proyectos de desarrollo y de
explotación de los recursos naturales, comprendidos en los refugios de tipo b y c, requerirán de la
autorización del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Dicha autorización deberá otorgarse con
criterios de conservación y de estricta "sostenibilidad" en la protección de los recursos naturales
y se analizará mediante la presentación de una evaluación de impacto de la acción por desarrollar,
siguiendo la metodología técnico científica que se aplica al respecto. Esta evaluación será costeada
por el interesado y será elaborada por profesionales competentes en el campo de los recursos
naturales.”




 



           El artículo 150 del Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (Decreto
Ejecutivo no. 32633 de 10 de marzo de 2005), en cuanto a la clasificación de los refugios, establece
que:




 




“Artículo 150.-Para los efectos del artículo 82 de la LCVS se entenderá:



 a) Son refugios de propiedad estatal aquellos en los que las áreas declaradas como tales pertenecen
en su totalidad al Estado.




 



 b) Son Refugios de Propiedad Mixta aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales
pertenecen en partes al Estado y otras son de propiedad particular.




 



 c) Son Refugios de Propiedad Privada aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales
pertenecen en su totalidad a particulares.




 



 La administración de los Refugios de Propiedad Estatal corresponderá en forma exclusiva al SINAC y
los Refugios de Propiedad Mixta será compartida entre los propietarios y la institución. La
administración de los Refugios de Propiedad Privada corresponderá a los propietarios de los
inmuebles y será supervisada por el SINAC.




 



 En cualquiera de los casos la administración responderá a la respectiva planificación (plan de
manejo).”




 



             Por su parte, el Reglamento a la Ley de Biodiversidad (Decreto Ejecutivo no. 34433 de
11 de marzo de 2008) establece, en su artículo 70, que los refugios de vida silvestre se clasifican
en:




 



 “e.1) Refugios de propiedad estatal. Son aquellos en los que las áreas declaradas como tales
pertenecen en su totalidad al Estado y son de dominio público. Su administración corresponderá en
forma exclusiva al SINAC. Sus principales objetivos son: la conservación, la investigación y el
manejo de la flora y la fauna silvestres, en especial de aquellas especies que se encuentren
declaradas oficialmente por el país como en peligro de extinción o con poblaciones reducidas, así
como las especies migratorias y las especies endémicas. Por tratarse del patrimonio natural del
Estado, únicamente podrán desarrollarse labores de investigación, capacitación y ecoturismo.




 



 e.2) Refugios de propiedad privada. Son aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales
pertenecen en su totalidad a particulares. Su administración corresponderá a los propietarios de los
inmuebles y será supervisada por el SINAC. Sus principales objetivos son: la conservación, la
investigación y el manejo de la flora y la fauna silvestres, en especial de aquellas especies que se
encuentran declaradas oficialmente por el país como en peligro de extinción o con poblaciones
reducidas, así como las especies migratorias y las especies endémicas. En los terrenos de los
refugios de propiedad privada, sólo podrán desarrollarse actividades productivas de conformidad con
lo que estipula el Reglamento de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Decreto Ejecutivo Nº
32633-MINAE, del 10 de marzo del 2005, publicado en La Gaceta Nº 180 del 20 de setiembre del 2005.




 



 e.3) Refugios de propiedad mixta. Son aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales
pertenecen en parte al Estado y en parte a particulares. Sus principales objetivos son: la
conservación, la investigación y el manejo de la flora y la fauna silvestres, en especial de
aquellas especies que se encuentran declaradas oficialmente por el país como en peligro de extinción
o con poblaciones reducidas, así como las especies migratorias y las especies endémicas. Su
administración será compartida entre los propietarios particulares y el SINAC, de manera que en los
terrenos que sean propiedad del Estado sólo podrán desarrollarse las actividades indicadas
previamente para los refugios de propiedad estatal, indicadas en el inciso i) mientras que en los
terrenos de propiedad privada podrán desarrollarse las actividades señaladas para los refugios de
propiedad privada indicadas en el inciso ii), respetando los criterios y requisitos respectivos.”




 



             Además, en ese mismo artículo se dispone que “las dimensiones y características
permitidas para los diferentes tipos de actividades y proyectos a desarrollar dentro de los refugios
de propiedad privada y en la porción privada de los refugios de propiedad mixta, refiérase al
Reglamento de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre.”




 




          Al respecto, el Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre, establece:




 



 “Artículo 151.- El MINAET a través del SINAC, podrá autorizar dentro de los límites de los Refugios
de Propiedad Mixta, y Refugios de Propiedad Privada, de conformidad con los principios de desarrollo
sostenible planteados en los planes de manejo, las siguientes actividades:




a) Uso agropecuario.




b) Uso habitacional.




c) Vivienda turística recreativa.



 d) Desarrollos turísticos, incluye hoteles, cabinas, albergues u otros que realicen actividades
similares.




e) Uso comercial (restaurantes, tiendas, otros).




f) Extracción de materiales de canteras (arena y piedra).




g) Investigaciones científicas o culturales.



 h) Otros fines de interés público o social y cualquier otra actividad que el SINAC considere
pertinente compatibles con las políticas de Conservación y desarrollo sustentable.”




 



             Con base en esas disposiciones, resulta claro que solo los refugios de vida silvestre
estatales son bienes de dominio público, integrantes del patrimonio natural del Estado en su
totalidad. Y, por eso, son administrados por el SINAC y en ellos solo es posible llevar a cabo las
actividades que permite el artículo 18 de la Ley Forestal en el patrimonio natural del Estado,
relativas a “labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias
para el aprovechamiento de agua para consumo humano.”




 



             Por su parte, los refugios de propiedad privada incluyen solo propiedades de esa
naturaleza y su administración corresponde a los propietarios, con supervisión del SINAC y, en
ellos, se pueden llevar a cabo las actividades dispuestas en el artículo 151 del Reglamento a la Ley
de Conservación de Vida Silvestre.




 



             En el caso de los refugios nacionales de vida silvestre mixtos, como su nombre lo
indica, su naturaleza tiene esa misma condición, pues confluye propiedad privada y pública y su
administración se ejerce de manera conjunta entre el SINAC y los propietarios privados. En las áreas
públicas de esos refugios solo se pueden llevar a cabo las actividades dispuestas en el artículo 18
de la Ley Forestal, mientras que en los de naturaleza privada, se pueden ejercer las actividades
señaladas en el artículo 151 del Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre.




 



             Así las cosas, las propiedades privadas incluidas en los refugios de vida silvestre
privados y en la parte privada de los refugios mixtos, no pierden esa naturaleza y no pueden
considerarse bienes demaniales integrantes del patrimonio natural del Estado, aunque sí sujetos a
las limitaciones de uso antes expuestas. (Véanse las opiniones jurídicas nos. OJ-026-2019 de 19 de
marzo de 2019 y OJ-076-2021 de 5 de abril de 2021).




 



             En el caso de los refugios de propiedad mixta, nótese que, aunque se trata de bienes
inmuebles de propiedad privada, la normativa antes expuesta señala que su uso y desarrollo se
encuentran limitados para garantizar los objetivos de conservación, investigación y manejo de la
flora y la fauna silvestres y que las actividades que pueden desarrollarse en ellos deben ser
autorizadas por el SINAC de conformidad con el principio de desarrollo sostenible y con base en
criterios de conservación y de estricta sostenibilidad en la protección de los recursos naturales




 



             En general, como toda área silvestre protegida, los refugios de vida silvestre mixtos
se declaran como tales por representar un significado especial por sus ecosistemas, la existencia de
especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades y por su significado
histórico y cultural; y para conservar y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico,
los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general.




 



             En cuanto a la constitución de este tipo de refugios, la Ley de Conservación de la Vida
Silvestre señala:




 



 “Artículo 84.-Autorízase al Poder Ejecutivo para establecer refugios nacionales de vida silvestre
dentro de las reservas forestales y en los terrenos de las instituciones autónomas o semiautónomas y
municipales, previo acuerdo favorable de estas. También podrán establecerlos en terrenos
particulares, previa autorización de su propietario. En caso de oposición de este, deberá decretarse
la correspondiente expropiación.”




 



             En ese mismo sentido, el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente dispone lo
siguiente:




 



 “Artículo 37.- Facultades del Poder Ejecutivo. Al establecer áreas silvestres protegidas,
cualquiera sea su categoría de manejo, el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y
Energía, queda facultado para incluir, dentro de sus límites, las fincas o partes de fincas
particulares necesarias para cumplir con los objetivos señalados en esta ley y para instrumentarlos
de acuerdo con el respectivo plan de manejo o crear las servidumbres legales para la protección
ecológica y el cumplimiento de la presente ley.



 Cuando se trate de parques nacionales, reservas biológicas o refugios nacionales de vida silvestre
estatales, los terrenos serán adquiridos por compra, expropiación o ambos procedimientos, previa
indemnización. En los casos de reservas forestales, zonas protectoras, refugios de vida silvestre
mixtos y humedales, los predios o sus partes también podrán comprarse o expropiarse, salvo que, por
requerimiento del propietario, se sometan voluntariamente al régimen forestal. Esa sujeción será
inscrita en el Registro Público de la Propiedad, como una afectación al inmueble, que se mantendrá
durante el tiempo establecido en el plan de manejo.



 Las fincas particulares afectadas según lo dispuesto por este artículo, por encontrarse en parques
nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas
protectoras, quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales solo a partir del
momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, salvo cuando en forma voluntaria se sometan
al Régimen Forestal. Tratándose de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida
silvestre y en caso de que el pago o la expropiación no se haya efectuado y mientras se efectúa, las
áreas quedarán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto
ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos.



 Se faculta al Poder Ejecutivo para que, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, realice
las expropiaciones, contempladas en este artículo, de conformidad con lo establecido en la Ley de
expropiaciones No. 7495, del 3 de mayo de 1995.”




 



             Además, el artículo 36 de la Ley Orgánica establece los requisitos que deben cumplirse
de previo a la creación de un área silvestre protegida:




 



 “Artículo 36.- Requisitos para crear nuevas áreas. Para crear áreas silvestres protegidas propiedad
del Estado, cualquiera sea la categoría de manejo que él establezca, deberá cumplirse previamente
con lo siguiente:



 a) Estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos, que la
justifiquen.




b) Definición de objetivos y ubicación del área.




c) Estudio de factibilidad técnica y tenencia de la tierra.




d) Financiamiento mínimo para adquirir el área, protegerla y manejarla.




e) Confección de planos.




f) Emisión de la ley o el decreto respectivo.”




 



             Con base en esas disposiciones, si después de realizados los estudios exigidos y de
determinarse los objetivos de protección deseados, se estima que un área específica debe declararse
refugio de vida silvestre mixto, en virtud de que para los objetivos planteados es posible que
coexista propiedad privada y pública, los terrenos privados o sus partes pueden ser comprados o
expropiados, salvo que su propietario se someta voluntariamente al régimen, y, en ese caso, se
constituiría un refugio de vida silvestre mixto.




 



             La constitución de los refugios de vida silvestre mixtos, según las normas antes
señaladas, debe diferenciarse de la constitución de los refugios de vida silvestre privados, pues
éstos últimos obedecen a una solicitud del propietario privado que debe ser aprobada por el Sistema
Nacional de Áreas de Conservación, y, además, en estos casos, la sujeción de la propiedad privada al
régimen de conservación se limita a un plazo mínimo de diez años. En ese sentido, el Reglamento a la
Ley de Conservación de la Vida Silvestre, establece:




 



 “Artículo 171.-Para la inscripción de Refugios Nacionales de Vida Silvestre que se establezcan en
propiedad privada se debe de cumplir con los siguientes requisitos:




a) Llenar formulario de solicitud.




b) Original o copia de la escritura.




c) Original o copia del plano catastrado. 




d) Hoja cartográfica con la ubicación del área a declarar.




e) Personería jurídica en caso de sociedad.



 f) Aceptar someterse a dicho régimen por un período mínimo de 10 años, que podrán ser prorrogados
en períodos iguales en forma automática si el propietario no manifiesta dentro del término de tres
meses antes del vencimiento del plazo su deseo de no sometimiento de su propiedad al régimen de
Refugio Nacional de Vida Silvestre Privado.




g) Plan de Manejo cuando se pretenda realizar actividades establecidas en el artículo 151.



 Cuando la inscripción se haga con el fin único de protección de los recursos naturales presentes el
interesado no deberá presentar plan de manejo.




 



 Artículo 172.-El SINAC, tendrá un plazo máximo de un mes para aceptar o denegar la solicitud. En
caso de ser aceptada deberá hacer inmediatamente el Decreto respectivo, enviarlo a firma del Poder
Ejecutivo y proceder a su publicación en el Diario Oficial.”




           



             Por su parte, en los refugios de vida silvestre mixtos, la sujeción de las propiedades
privadas al régimen de protección no se limita a un plazo determinado, aunque así lo soliciten los
particulares que requieren la creación de este tipo de refugios, pues, a su término, en caso de no
prorrogarse el plazo, quedarían bajo el régimen de protección únicamente las áreas estatales. Y, con
ello, quedaría desmembrada la unidad ecológica que motivó la creación del Refugio, salvo que, al
constituirse el área silvestre protegida se haya previsto técnicamente que la posible exclusión de
la parte privada al término del plazo fijado, no signifique una afectación al área estatal. De lo
contrario, si el interés del particular que solicita la creación del refugio es someterse a un
régimen de protección durante un plazo determinado, lo que debe constituirse es un refugio de vida
silvestre privado.




 



             B. Sobre la reducción de las áreas silvestres protegidas y la aplicación del artículo
38 de la Ley Orgánica del Ambiente a los Refugios de Vida Silvestre Mixtos.




 



             La Sala Constitucional ha reconocido, en múltiples ocasiones, que la validez de la
disminución de la cabida de un área silvestre protegida depende de si se ajusta o no a lo dispuesto
en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. En otras palabras, reducir la cabida de un área
silvestre protegida no resulta inconstitucional si se cumple con dos requisitos esenciales: si la
medida se adopta mediante una ley y si, de previo, se cuenta con estudios técnicos suficientes que
justifiquen la medida.




 




            Concretamente, se ha dispuesto que:




 



 “El reparo de constitucionalidad que se plantea en esta acción, es procedente. No a otra conclusión
se puede llegar, cuando de la doctrina sustentada por este Tribunal, se extrae la regla según la
cual cualquier modificación que implique la reducción de los límites de un área silvestre protegida
–sin importar cuál sea su categoría de manejo- debe hacerse mediante acto legislativo avalado por un
criterio técnico previo, que justifique su adopción. Por ello es que la omisión de cumplir con los
requisitos sustanciales antes apuntados, ha sido calificada de ilegítima desde el punto de vista
constitucional, pues supone la vulneración al ambiente y a la salud como derechos fundamentales, así
como a los principios constitucionales de proporcionalidad y razonabilidad (sentencia número
2003-11397 del 8 de octubre de 2003). Después de todo, la Sala ha sostenido que «el requisito
sustancial de contar con un estudio técnico que justifique la reducción del área, resulta
imprescindible aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente»
(sentencia 1999-2988). En efecto, la profusa jurisprudencia ha hecho prevalecer el principio y el
derecho garantizado en el artículo 50 constitucional. Como ejemplo, interesa citar un extracto de la
sentencia número 7294-98 del 13 de octubre de 1998: «…para reducir un área silvestre protegida
cualquiera, la Asamblea Legislativa debe hacerlo con base en estudios técnicos suficientes y
necesarios para determinar que no se causará daño al ambiente o se le pondrá en peligro y, por ende,
que no se vulnera el contenido del artículo 50 constitucional. El principio de razonabilidad, en
relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto
a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aun cuando no existiera otra
normativa legal que así lo estableciera expresamente. A juicio de este Tribunal Constitucional, la
exigencia que contiene el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente N° 7554, en el sentido de que
para reducir un área silvestre protegida por ley formal deben realizarse, de previo, los estudios
técnicos que justifiquen la medida, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en
materia de protección al ambiente.» (Reiterada en la resolución 1999-2988 del 23 de abril de 1999).”
(Voto No. 1056-2009 de las 14 horas 59 minutos de 28 de enero de 2009. En igual sentido véanse los
votos nos. 11155-2007, 14772-2010, 13367-2012, 10158-2013, 2375-2017, 673-2019, 13836-2020, entre
otros).




 



             Además de lo anterior, la Sala Constitucional ha añadido un tercer requisito para la
disminución de las áreas silvestres protegidas, indicando que:




 



 “Un área protegida solo se puede reducir si se hace mediante ley, si hay estudios técnicos y
científicos que descarten el daño ambiental y si se da una compensación del área suprimida con otra
de igual tamaño. Así se desprende de lo que esta Sala ha resuelto en anteriores oportunidades, en
los votos números 2012-13367 y 2009-1056… no cabe duda que todas aquellas normas en las cuales hay
reducción de las áreas protegidas sin el respaldo de estudios técnicos ni compensación alguna, son
inconstitucionales” (Voto no. 12887-2014 de 14 horas 30 minutos de 8 de agosto de 2014).




 



             Según el criterio de la Sala, esas exigencias son necesarias para todo caso en el que
se pretenda disminuir la cabida de cualquier terreno de dominio público de interés ambiental:




 



 “En este caso, el legislador omitió observar el contenido del artículo 38, de la Ley Orgánica del
Ambiente, N° 7554 del 4 de octubre, al que él mismo se sometió con su promulgación y que obliga al
legislador a contar con estudios técnicos previos a la promulgación de una ley que reduzca o
desafecte un bien de dominio público que forme parte del patrimonio natural del Estado, de una zona
protectora, de un Parque Nacional, de una Reserva o de cualquier terreno de interés ambiental.”
(Voto no. 2375-2017 de las 10 horas 40 minutos de 15 de febrero de 2017).




 




            El artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente señala:




 



 “Artículo 38.- Reducción de las áreas silvestres protegidas. La superficie de las áreas silvestres
protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá
reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta
medida.”




 



             Al tenor literal de esa norma y según el desarrollo jurisprudencial que la rodea,
podría pensarse que los requisitos expuestos resultan exigibles, únicamente, en aquellos casos en
los que se pretende desafectar bienes integrantes del patrimonio natural del Estado, y que, al
contrario, esa disposición no resultaría aplicable a supuestos en los que se pretenda excluir el
área privada de un refugio de vida silvestre mixto, pues, como ya se expuso, éstas no forman parte
de aquel patrimonio.




 



             Sin embargo, existen varias razones para afirmar que esos requisitos sí resultan
exigibles para la disminución de la cabida de los refugios de vida silvestre mixtos, aún y cuando lo
que se vaya a excluir del régimen sea solo el área privada.




 



             Lo primero que debe decirse al respecto es que en la jurisprudencia de la Sala
Constitucional antes expuesta se reitera que “cualquier modificación que implique la reducción de
los límites de un área silvestre protegida –sin importar cuál sea su categoría de manejo- debe
hacerse mediante acto legislativo avalado por un criterio técnico previo, que justifique su
adopción.” Es decir, de entrada, se parte de que la regla de que la disminución de la cabida de las
áreas silvestres protegidas deba efectuarse mediante una ley sustentada en estudios técnicos, es
aplicable a todas las áreas silvestres protegidas, sin importar su categoría de manejo.




 



             Además, como ya lo hicimos ver en al apartado anterior, aunque los bienes inmuebles
privados incluidos en un refugio mixto mantienen esa condición y no forman parte del patrimonio
natural del Estado, su uso y desarrollo se encuentran limitados para garantizar los objetivos de
conservación, investigación y manejo de la flora y la fauna silvestres que fueron fijados al
declararse el área silvestre protegida, y, por eso, las actividades que pueden desarrollarse en
ellos deben ser autorizadas por el SINAC de conformidad con el principio de desarrollo sostenible y
con base en criterios de conservación y de estricta sostenibilidad en la protección de los recursos
naturales.




 



             Como ya se dijo, todas las áreas silvestres protegidas, incluidos los refugios de vida
silvestre mixtos, se declaran como tales por representar un significado especial por sus
ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras
necesidades y por su significado histórico y cultural; y para conservar y proteger la biodiversidad,
el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general.



             De tal forma, al constituirse un refugio de vida silvestre mixto, los objetivos de
conservación se determinan sobre la unidad ecológica existente en los terrenos públicos y privados
incluidos en el área silvestre protegida, es decir, existe un ligamen entre los recursos naturales
situados en la parte estatal del refugio y los ubicados en las áreas privadas. En consecuencia, la
inclusión de la propiedad privada como parte del refugio posee un importante interés ambiental.




 



             Así lo ha reconocido el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sexta, al señalar
que:




 



 “Desde esta arista de examen, a diferencia de lo que expresan las accionantes, una vez incluida una
propiedad privada dentro del diseño de un RNVS, pese a que su inclusión ha sido voluntaria, no puede
igualmente retirarse, en la medida en que esa porción de tierra se ha considerado parte de una sola
unidad funcional ambiental y ecológica, por tanto, componente esencial de un ecosistema que busca
ser protegido y conservado como ratio misma de la constitución del Área Silvestre Protegida, en esa
categoría. De otro modo, se produciría una afectación indudable en la integralidad de dicho
ecosistema, si se permitiera que, a partir de la desvinculación con el régimen forestal, el
propietario pudiera dar un uso diverso al que se ha establecido en el respectivo Plan de Manejo de
esa área. En todo caso, como bien señala el numeral 37 de la LOA, aún en casos de estar pendiente el
trámite de adquisición de parte del Estado, esos inmuebles quedarían sujetos a las limitaciones de
uso que derivan del respectivo Plan de Manejo y Reglamento de Zonificación, instrumentos
regulatorios que por competencia especial constituyen el referente de destino de uso del suelo en
esas zonas.” (Voto no. 128-2018-VI de las 14 horas 45 minutos de 24 de octubre de 2018. Se añade la
negrita).




 



             Indudablemente, al existir una unidad funcional y ecológica, la exclusión del área
privada de un refugio mixto tiene consecuencias en la protección de la integralidad del ecosistema
protegido y, por tanto, afectaciones sobre el área pública, es decir, sobre el patrimonio natural
del Estado.




 



             Entonces, si bien no se estaría disminuyendo directamente el área que corresponde al
patrimonio natural del Estado, lo cierto es que la exclusión de las áreas privadas de un refugio sí
tendría repercusiones sobre aquel patrimonio. Al existir un ligamen entre los recursos naturales
protegidos en ambas áreas, la exclusión de la parte privada del régimen de conservación traería
consecuencias en el nivel de protección de los recursos naturales que se ubican en el área estatal,
y, por tanto, en el patrimonio natural del Estado.



             Asimismo, aunque sean de propiedad privada, no debe perderse de vista que, al estar
incluidos dentro de un refugio de vida silvestre, se trata de inmuebles cuyo uso y explotación se
encuentran limitados por razones ambientales, en los que, las actividades a desarrollar deben ser
autorizadas con base en criterios ecológicos y de sostenibilidad. Y, por tanto, al excluirlos del
área silvestre protegida, esos inmuebles dejarían de estar sujetos a ese tipo de limitaciones.




 



             Esos aspectos fueron reconocidos por la Sala Constitucional al declarar con lugar una
acción de inconstitucionalidad contra un Decreto Ejecutivo que implicaba la reducción del área del
Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo. En ese sentido, se indicó:




 



 “Además, se viola el derecho al ambiente pues la reducción de un refugio de vida silvestre
claramente no sólo disminuye las posibilidades de gozar de este derecho en la zona de Gandoca-
Manzanillo, sino que desprotege los recursos naturales de la zona al dejar a las áreas urbanas de
las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo a la libre explotación sin restricciones
algunas. Evidentemente no es la misma protección que recibe la propiedad cuando se trata de
propiedad forestal. Sobre este tipo de propiedad recuérdese que es un tipo diferente de propiedad
con características y particularidades propias y un régimen especial, pues se concibe
fundamentalmente para conservar, no para producir ni ser parte del comercio de los hombres. Todas
las tierras consideradas como reservas nacionales quedan afectadas en forma inmediata a los fines de
la normativa forestal, la cual establece un régimen especial aplicable a todos los recursos
forestales. De esta forma, al proceder el decreto impugnado a excluir de la propiedad forestal las
áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, viola el derecho al ambiente
pues tales áreas quedarían fuera de los límites propios de la propiedad forestal que tienden a la
conservación y no a la explotación de la propiedad y sus recursos naturales.” (Voto no. 1056-2009 de
las 14 horas 59 minutos de 28 de enero de 2009. Se añade la negrita).




 



             En esa misma ocasión, la Sala señaló que la disminución de la cabida del Refugio Mixto
Gandoca Manzanillo implicaba una vulneración al principio de reserva de ley, exponiendo, al efecto,
que:




 



 “Esta situación, no sólo violenta el principio de reserva legal sino el derecho a gozar de un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Se viola el principio de reserva legal pues, según lo
expresado, la reducción del patrimonio forestal del Estado sólo puede operar vía legal y no
reglamentaria. Este principio ha sido definido como un corolario del principio de legalidad cuyo
respeto obliga a que determinadas materias son de regulación exclusiva por ley formal, emanada del
Poder Legislativo y por el procedimiento previsto en la Constitución para la emisión de las leyes.
Ello por cuanto constitucionalmente se han establecido ciertas materias, que, por su trascendencia,
para ser reguladas, deben serlo obligatoriamente por medio de una ley. Así nos encontramos por
ejemplo con que la creación de impuestos, la imposición de penas, la regulación de los derechos
fundamentales, y –como en este caso- la reducción de los límites de una zona protectora del
patrimonio forestal del Estado, son todas situaciones donde se requiere de la intervención del
legislador, pues es en el debate parlamentario donde mejor se asegura la regulación de estas
materias. De esta forma, al proceder el decreto impugnado a reducir los límites del Refugio Nacional
de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo viola el principio de reserva legal pues la reducción de
tales límites sólo puede operar mediante una ley debidamente justificada al efecto.” (Se añade la
negrita y el subrayado).




 



             De ese precedente deben rescatarse tres aspectos. En primer lugar, que se le aplicó la
regla dispuesta en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente a la reducción, vía Decreto
Ejecutivo, de un refugio de vida silvestre mixto. En segundo término, que se reconoció que la
exclusión de áreas privadas de ese refugio implica exceptuar a éstas de las limitaciones de la
propiedad forestal, y ello desprotege los recursos naturales de la zona e implica una alteración al
derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Y, por último, que la Sala indicó que la
necesidad de que la reducción de la cabida de las áreas silvestres protegidas se lleve a cabo
mediante una ley obedece a que es una materia que, por su importancia, es en el debate parlamentario
donde mejor se asegura su regulación.




 



             Ese último punto quiere decir que, el hecho de que se exija una ley para reducir la
cabida de un área silvestre protegida no radica, exclusivamente, en que la desafectación de los
bienes de dominio público deba efectuarse mediante esa vía, sino que, aún tratándose de la exclusión
de bienes privados de los límites de un área silvestre protegida, por la importancia que tienen
estas áreas en la conservación del ambiente, se trata de una materia que debe ser discutida en el
debate parlamentario.




 



             De tal forma, por las razones expuestas, se estima que la disminución de los refugios
de vida silvestre mixtos, aún y cuando la parte que se vaya a excluir sea la privada, debe cumplir
los requisitos fijados por el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente y por la jurisprudencia
constitucional al respecto.




 



             De lo anterior, deben exceptuarse aquellos casos de refugios de vida silvestre mixtos
en los que, por las condiciones técnicas que motivaron su creación, se determinó la posibilidad de
que el área privada estuviera sometida al régimen de conservación por un plazo determinado, pues, al
transcurrir ese plazo sin que se gestione su prórroga, esos sectores quedarían fuera del área
silvestre protegida. En esos casos, bastaría con que se delimite el área silvestre protegida,
excluyendo las áreas privadas correspondientes, y manteniendo, eso sí, el área estatal del refugio.
En razón de ese cambio, el refugio pasaría a ser un refugio de vida silvestre estatal.




 



             En esos supuestos, no resultaría aplicable lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley
Orgánica del Ambiente, pues ello implicaría lesionar el derecho de propiedad privada de quien
decidió formar parte de un refugio de vida silvestre mixto basado en la condición de que la sujeción
de su propiedad al régimen sería por un plazo determinado. De ahí que, condicionar la exclusión de
su propiedad del refugio a que se emita una ley y se cumpla con lo dispuesto en el artículo 38 de la
Ley Orgánica del Ambiente implicaría variar las condiciones bajo las cuales decidió someterse al
régimen de conservación.




 




            II. Conclusiones.




 



             Con base en todo lo expuesto y, con el fin de contestar puntualmente la consulta
planteada, la Procuraduría concluye que:




 



             1. La disminución del área de los refugios de vida silvestre mixtos, aún y cuando la
parte que se vaya a excluir sea la privada, debe cumplir los requisitos fijados por el artículo 38
de la Ley Orgánica del Ambiente y por la jurisprudencia constitucional desarrollada al respecto.




 



             2. De lo anterior, deben exceptuarse aquellos casos de refugios de vida silvestre
mixtos en los que, por las condiciones que motivaron su creación, se determinó la posibilidad de que
el área privada estuviera sometida al régimen de conservación por un plazo determinado, pues, al
transcurrir ese plazo sin que se gestione su prórroga, esos sectores quedarían fuera del área
silvestre protegida. En esos casos, bastaría con que se delimite el área silvestre protegida,
excluyendo las áreas privadas correspondientes, y manteniendo, eso sí, el área estatal del refugio.
En razón de ese cambio, el refugio pasaría a ser un refugio de vida silvestre estatal.




 




            De Usted, atentamente,




 




 




 




                                                                       Elizabeth León Rodríguez




                                                                       Procuradora




 




 




ELR/ysb

Opinion: 057 of 03/17/2022

March 17, 2022

PGR-C-057-2022

Mr.

Rafael Gutiérrez Rojas

Executive Director

National System of Conservation Areas

Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I am responding to your official letter no. SINAC-DE-1398 of September 9, 2021, which requests our opinion on the following question:

Is it feasible to disaffect the private area located within Mixed Wildlife Refuges by executive decree, or must the provisions of Article 38 of the Organic Environmental Law be applied regarding the reduction of Protected Wilderness Areas?

In compliance with Article 4 of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the opinion of the legal advisory office on the consulted issue is attached.

That opinion concludes that, in the case of mixed wildlife refuges created by unilateral decision of the Executive Branch, both the public domain area and the private area may only be disaffected or reduced by means of a law duly based on technical studies and contemplating the corresponding compensation.

However, in the case of mixed wildlife refuges created at the voluntary and free request of private owners, the private area may be excluded from the refuge upon the expiration of the term set in the creating Executive Decree, without the need to issue a law. In contrast, the public domain area may only be disaffected by means of a law, complying with the provisions of Article 38 of the Organic Environmental Law.

I. On the Matter Consulted.

To address this consultation, we deem it appropriate to refer, firstly, to the legal nature and constitution of mixed wildlife refuges. Secondly, we will refer to the constitutional jurisprudence developed concerning Article 38 of the Organic Environmental Law, and analyze how that provision should be applied to the case of mixed wildlife refuges.

A. On Mixed Wildlife Refuges.

According to Article 58 of the Biodiversity Law (no. 7788 of April 30, 1998), a protected wilderness area (área silvestre protegida) is a delimited geographical zone, consisting of lands, wetlands, and portions of the sea, declared as such because it represents special significance for its ecosystems, the existence of threatened species, its impact on reproduction and other needs, and its historical and cultural significance; these areas are dedicated to conserving and protecting biodiversity, soil, water resources, cultural resources, and ecosystem services in general.

In accordance with Articles 38 of the Organic Environmental Law (no. 7554 of October 4, 1995), 58 of the Biodiversity Law, and 2 of the Wildlife Conservation Law (no. 7317 of October 30, 1992), it has been held that protected wilderness areas are part of the natural patrimony of the State (patrimonio natural del Estado) regulated in Articles 13 and 14 of the Forestry Law. In this regard, the Constitutional Chamber has repeatedly ruled that the natural patrimony of the State is composed of two components:

“a) Protected Wilderness Areas, whatever their management category, declared by Law or Executive Decree: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Forestry Law 7575, arts. 1, para. 2, 3 subsection i; Organic Environmental Law 7554, article 32; Biodiversity Law No. 7788, arts. 22 et seq. and 58; National Parks Service Law No. 6084, article 3 subsections d and f, in relation to the Organic Law of MINAE No. 7152 and its Regulation; Wildlife Conservation Law No. 7317, article 82, subsection a). b) The remaining forests and forested or forest-suitable lands of the State and public institutions (article 13 of the Forestry Law), which have an immediate legal affectation (afectación legal inmediata). For the maritime terrestrial zone, the same Law 6043 (article 73) excludes Protected Wilderness Areas from its scope and subjects them to their own legislation. The remaining forested areas and forest-suitable lands of the coastlines are also under the administration of the Ministry of the Environment and are governed by their specific regulations (Forestry Law, article 13 and concordant provisions).” (Constitutional Chamber, vote no. 16975-2008, 2:53 p.m., November 12, 2008).

Therefore, based on the foregoing, protected wilderness areas are part of the natural patrimony of the State and are public domain assets, in which only the activities indicated in Article 18 of the Forestry Law may be carried out, relating to “research, training, and ecotourism activities, as well as activities necessary for the use of water for human consumption.” But from this condition must be excepted private wilderness areas or the private portions of mixed-ownership wilderness areas mentioned in Article 60 of the Biodiversity Law:

“Article 60.-Ownership of protected wilderness areas. Protected wilderness areas, in addition to state-owned ones, may be municipal, mixed, or privately owned. Due to the great importance they have for ensuring the conservation and sustainable use of the country's biodiversity, the Ministry of Environment and Energy and all public entities shall encourage their creation, and furthermore, shall monitor and assist in their management.”

Article 32 of the Organic Environmental Law lists wildlife refuges as one of the existing management categories or types of protected wilderness areas. Meanwhile, Article 82 of the Wildlife Conservation Law (no. 7317 of October 30, 1992) defines national wildlife refuges as “those that the Executive Branch declares or has declared as such, for the protection and investigation of wild flora and fauna, especially those that are endangered.” It also establishes that these refuges may be of three types: a) state-owned refuges, b) mixed-ownership refuges, and c) privately-owned refuges.

That article further states that:

“Individuals or legal entities wishing to carry out development or natural resource exploitation activities or projects within refuges of types b and c, shall require authorization from the National System of Conservation Areas. Said authorization must be granted based on conservation criteria and strict 'sustainability' in the protection of natural resources and shall be analyzed through the submission of an impact assessment (evaluación de impacto) of the action to be developed, following the technical-scientific methodology applied in this regard. This assessment shall be funded by the interested party and shall be prepared by competent professionals in the field of natural resources.”

Article 150 of the Regulation to the Wildlife Conservation Law (Executive Decree no. 32633 of March 10, 2005), regarding the classification of refuges, establishes that:

“Article 150.-For the purposes of Article 82 of the LCVS, it shall be understood:

a) State-owned refuges are those in which the areas declared as such belong entirely to the State.

b) Mixed-ownership refuges are those in which the areas declared as such belong partly to the State and partly to private owners.

c) Privately-owned refuges are those in which the areas declared as such belong entirely to private individuals.

The administration of state-owned refuges shall correspond exclusively to SINAC, and the administration of mixed-ownership refuges shall be shared between the owners and the institution. The administration of privately-owned refuges shall correspond to the owners of the properties and shall be supervised by SINAC.

In any case, the administration shall conform to the respective planning (management plan).”

For its part, the Regulation to the Biodiversity Law (Executive Decree no. 34433 of March 11, 2008) establishes, in its Article 70, that wildlife refuges are classified as:

“e.1) State-owned refuges. These are those in which the areas declared as such belong entirely to the State and are public domain. Their administration shall correspond exclusively to SINAC. Their main objectives are: conservation, research, and management of wild flora and fauna, especially those species officially declared by the country as endangered or with reduced populations, as well as migratory species and endemic species. Since they are part of the natural patrimony of the State, only research, training, and ecotourism activities may be carried out.

e.2) Privately-owned refuges. These are those in which the areas declared as such belong entirely to private individuals. Their administration shall correspond to the owners of the properties and shall be supervised by SINAC. Their main objectives are: conservation, research, and management of wild flora and fauna, especially those species officially declared by the country as endangered or with reduced populations, as well as migratory species and endemic species. On the lands of privately-owned refuges, only productive activities may be carried out in accordance with the provisions of the Regulation of the Wildlife Conservation Law, Executive Decree No. 32633-MINAE, dated March 10, 2005, published in La Gaceta No. 180 of September 20, 2005.

e.3) Mixed-ownership refuges. These are those in which the areas declared as such belong partly to the State and partly to private individuals. Their main objectives are: conservation, research, and management of wild flora and fauna, especially those species officially declared by the country as endangered or with reduced populations, as well as migratory species and endemic species. Their administration shall be shared between the private owners and SINAC, such that on the lands that are state-owned, only the activities previously indicated for state-owned refuges, as set forth in subsection i), may be carried out, while on the privately-owned lands, the activities indicated for privately-owned refuges, as set forth in subsection ii), may be carried out, respecting the respective criteria and requirements.”

Furthermore, the same article provides that “for the dimensions and permitted characteristics of the different types of activities and projects to be developed within privately-owned refuges and the private portion of mixed-ownership refuges, refer to the Regulation of the Wildlife Conservation Law.”

In this regard, the Regulation to the Wildlife Conservation Law establishes:

“Article 151.- MINAET, through SINAC, may authorize within the boundaries of mixed-ownership refuges and privately-owned refuges, in accordance with the principles of sustainable development set forth in the management plans, the following activities:

a) Agricultural and livestock use.
b) Residential use.
c) Recreational tourist housing.
d) Tourist developments, including hotels, cabins, lodges, or others that carry out similar activities.
e) Commercial use (restaurants, stores, others).
f) Extraction of quarry materials (sand and stone).
g) Scientific or cultural research.
h) Other purposes of public or social interest and any other activity that SINAC deems pertinent and compatible with conservation and sustainable development policies.”

Based on these provisions, it is clear that only state wildlife refuges are public domain assets, integrally part of the natural patrimony of the State. For this reason, they are administered by SINAC, and only the activities permitted by Article 18 of the Forestry Law on the natural patrimony of the State may be carried out in them, relating to “research, training, and ecotourism activities, as well as activities necessary for the use of water for human consumption.”

In contrast, privately-owned refuges include only properties of that nature, and their administration corresponds to the owners, under the supervision of SINAC; the activities set forth in Article 151 of the Regulation to the Wildlife Conservation Law may be carried out in them.

In the case of mixed national wildlife refuges, as their name indicates, their nature shares this same condition, since private and public property coexist, and their administration is exercised jointly by SINAC and the private owners. In the public areas of these refuges, only the activities set forth in Article 18 of the Forestry Law may be carried out, while in the private areas, the activities indicated in Article 151 of the Regulation to the Wildlife Conservation Law may be exercised.

Thus, the private properties included in private wildlife refuges and in the private part of mixed refuges do not lose that nature and cannot be considered public domain assets forming part of the natural patrimony of the State, although they are subject to the use limitations set forth above. (See legal opinions nos. OJ-026-2019 of March 19, 2019, and OJ-076-2021 of April 5, 2021).

In the case of mixed-ownership refuges, it should be noted that, although they involve privately-owned real estate, the regulations set forth above indicate that their use and development are limited to guarantee the objectives of conservation, research, and management of wild flora and fauna, and that the activities that may be carried out on them must be authorized by SINAC in accordance with the principle of sustainable development and based on conservation criteria and strict sustainability in the protection of natural resources.

In general, like any protected wilderness area, mixed wildlife refuges are declared as such because they represent special significance for their ecosystems, the existence of threatened species, their impact on reproduction and other needs, and their historical and cultural significance; and to conserve and protect biodiversity, soil, water resources, cultural resources, and ecosystem services in general.

Regarding the constitution of this type of refuge, the Wildlife Conservation Law states:

“Article 84.-The Executive Branch is authorized to establish national wildlife refuges within forest reserves and on lands of autonomous or semi-autonomous institutions and municipalities, with their prior favorable agreement. They may also be established on private lands, with the prior authorization of the owner. In case of opposition from the owner, the corresponding expropriation must be decreed.”

In the same vein, Article 37 of the Organic Environmental Law provides the following:

“Article 37.- Powers of the Executive Branch. When establishing protected wilderness areas, whatever their management category, the Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy, is empowered to include, within their boundaries, private farms or parts of farms necessary to fulfill the objectives set forth in this law and to implement them in accordance with the respective management plan, or to create legal easements (servidumbres legales) for ecological protection and compliance with this law.

In the case of national parks, biological reserves, or state national wildlife refuges, the lands shall be acquired by purchase, expropriation, or both procedures, upon prior compensation. In the cases of forest reserves, protective zones, mixed wildlife refuges, and wetlands, the properties or parts thereof may also be purchased or expropriated, unless, at the request of the owner, they voluntarily submit to the forest regime. Such subjection shall be registered in the Public Property Registry as an affectation (afectación) on the property, which shall be maintained for the time established in the management plan.

Private farms affected according to the provisions of this article, because they are located in national parks, biological reserves, wildlife refuges, forest reserves, and protective zones, shall be included within the state protected areas only from the moment they have been legally paid for or expropriated, except when they voluntarily submit to the Forest Regime. In the case of forest reserves, protective zones, and wildlife refuges, and if payment or expropriation has not been made, and while it is being made, the areas shall be subject to an environmental management plan that includes the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and subsequently, to the management, recovery, and restoration plan for the resources.

The Executive Branch is empowered, through the Ministry of Environment and Energy, to carry out the expropriations contemplated in this article, in accordance with the provisions of the Expropriations Law No. 7495 of May 3, 1995.”

Furthermore, Article 36 of the Organic Law establishes the requirements that must be met prior to the creation of a protected wilderness area:

“Article 36.- Requirements for creating new areas. To create state-owned protected wilderness areas, whatever the management category established, the following must be previously fulfilled:

a) Preliminary physiogeographic, biological diversity, and socioeconomic studies that justify it.
b) Definition of objectives and location of the area.
c) Technical feasibility study and land tenure.
d) Minimum financing to acquire the area, protect it, and manage it.
e) Preparation of maps.
f) Issuance of the respective law or decree.”

Based on these provisions, if, after conducting the required studies and determining the desired protection objectives, it is deemed that a specific area should be declared a mixed wildlife refuge, by virtue of the fact that private and public property can coexist for the stated objectives, the private lands or parts thereof may be purchased or expropriated, unless their owner voluntarily submits to the regime, in which case a mixed wildlife refuge would be constituted.

The constitution of mixed wildlife refuges, according to the aforementioned rules, must be differentiated from the constitution of private wildlife refuges, since the latter arise from a request by the private owner that must be approved by the National System of Conservation Areas, and, furthermore, in these cases, the subjection of the private property to the conservation regime is limited to a minimum term of ten years. In that sense, the Regulation to the Wildlife Conservation Law establishes:

“Article 171.-To register National Wildlife Refuges established on private property, the following requirements must be met:

a) Complete the application form.
b) Original or copy of the deed.
c) Original or copy of the cadastral map.
d) Cartographic sheet showing the location of the area to be declared.
e) Legal capacity, in the case of a corporation.
f) Agreement to submit to said regime for a minimum period of 10 years, which may be automatically renewed for equal periods if the owner does not state, within three months before the expiration of the term, their desire to no longer submit their property to the Private National Wildlife Refuge regime.
g) Management Plan when activities established in Article 151 are intended to be carried out.

When the registration is made for the sole purpose of protecting the natural resources present, the interested party is not required to submit a management plan.

Article 172.-SINAC shall have a maximum period of one month to accept or deny the application. If accepted, it must immediately issue the respective Decree, send it for signature by the Executive Branch, and proceed with its publication in the Official Gazette.”

In contrast, in mixed wildlife refuges, the subjection of private properties to the protection regime is not limited to a specific term, even if so requested by the private individuals seeking the creation of this type of refuge, because, upon its expiration, should the term not be renewed, only the state areas would remain under the protection regime. This would dismember the ecological unit that motivated the creation of the Refuge, unless, when constituting the protected wilderness area, it was technically foreseen that the possible exclusion of the private part at the end of the fixed term would not represent an impact on the state area. Otherwise, if the interest of the private individual requesting the creation of the refuge is to submit to a protection regime for a specific term, what should be constituted is a private wildlife refuge.

B. On the Reduction of Protected Wilderness Areas and the Application of Article 38 of the Organic Environmental Law to Mixed Wildlife Refuges.

The Constitutional Chamber has recognized, on multiple occasions, that the validity of the reduction of the area of a protected wilderness area depends on whether it conforms to the provisions of Article 38 of the Organic Environmental Law. In other words, reducing the area of a protected wilderness area is not unconstitutional if two essential requirements are met: if the measure is adopted by means of a law and if, beforehand, sufficient technical studies exist to justify the measure.

Specifically, it has been ruled that:

“The constitutionality objection raised in this action is well-founded. No other conclusion can be reached, when the doctrine upheld by this Tribunal extracts the rule according to which any modification that involves the reduction of the boundaries of a protected wilderness area – regardless of its management category – must be made through a legislative act supported by prior technical criteria justifying its adoption. That is why the omission to comply with the substantive requirements noted above has been deemed illegitimate from a constitutional standpoint, as it implies a violation of the environment and health as fundamental rights, as well as the constitutional principles of proportionality and reasonableness (judgment number 2003-11397 of October 8, 2003). After all, the Chamber has held that ‘the substantive requirement of having a technical study justifying the reduction of the area is essential even if no other legal regulation expressly so established’ (judgment 1999-2988). Indeed, extensive jurisprudence has given prevalence to the principle and right guaranteed in Article 50 of the Constitution. As an example, it is worth citing an excerpt from judgment number 7294-98 of October 13, 1998: ‘…to reduce any protected wilderness area, the Legislative Assembly must do so based on sufficient and necessary technical studies to determine that no damage will be caused to the environment or that it will be endangered, and therefore, that the content of Article 50 of the Constitution is not violated. The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to a healthy environment, obligates that the norms dictated on this matter be duly motivated by serious technical studies, even if no other legal regulation expressly so established. In the judgment of this Constitutional Tribunal, the requirement contained in Article 38 of the Organic Environmental Law No. 7554, in the sense that to reduce a protected wilderness area by formal law, technical studies justifying the measure must be conducted beforehand, is nothing more than the objectification of the principle of reasonableness in environmental protection matters.’ (Reiterated in resolution 1999-2988 of April 23, 1999).” (Vote No. 1056-2009, 2:59 p.m., January 28, 2009. In the same sense, see votes nos. 11155-2007, 14772-2010, 13367-2012, 10158-2013, 2375-2017, 673-2019, 13836-2020, among others).

In addition to the above, the Constitutional Chamber has added a third requirement for the reduction of protected wilderness areas, indicating that:

“A protected area can only be reduced if it is done by law, if there are technical and scientific studies that rule out environmental damage, and if compensation is provided for the suppressed area with another of equal size. This follows from what this Chamber has resolved on previous occasions, in votes numbers 2012-13367 and 2009-1056… there is no doubt that all those norms in which there is a reduction of protected areas without the support of technical studies or any compensation are unconstitutional” (Vote no. 12887-2014, 2:30 p.m., August 8, 2014).

According to the Chamber's criterion, these requirements are necessary for any case in which it is sought to reduce the area of any public domain land of environmental interest:

“In this case, the legislator omitted to observe the content of Article 38 of the Organic Environmental Law, No. 7554 of October 4, to which the legislator subjected itself upon its enactment, and which obligates the legislator to have technical studies prior to the enactment of a law that reduces or disaffects a public domain asset that is part of the natural patrimony of the State, a protective zone, a National Park, a Reserve, or any land of environmental interest.” (Vote no. 2375-2017, 10:40 a.m., February 15, 2017).

Article 38 of the Organic Environmental Law states:

“Article 38.- Reduction of protected wilderness areas. The surface area of protected wilderness areas, natural patrimony of the State, whatever their management category, may only be reduced by Law of the Republic, after conducting the technical studies that justify this measure.”

According to the literal wording of this rule and the jurisprudential development surrounding it, one might think that the stated requirements are only required in those cases where the disaffection of assets forming part of the natural patrimony of the State is sought, and that, conversely, this provision would not apply to cases where the exclusion of the private area of a mixed wildlife refuge is sought, since, as already explained, these are not part of that patrimony.

However, there are several reasons to affirm that these requirements are indeed required for the reduction of the area of mixed wildlife refuges, even if only the private area is to be excluded from the regime.

The first thing to note in this regard is that the aforementioned jurisprudence of the Constitutional Chamber reiterates that “any modification that involves the reduction of the boundaries of a protected wilderness area – regardless of its management category – must be made through a legislative act supported by prior technical criteria justifying its adoption.” That is, it is presupposed that the rule requiring the reduction of the area of protected wilderness areas to be carried out by means of a law supported by technical studies applies to all protected wilderness areas, regardless of their management category.

Furthermore, as we already noted in the previous section, although the private real estate included in a mixed refuge retains that condition and does not form part of the natural patrimony of the State, its use and development are limited to guarantee the objectives of conservation, research, and management of wild flora and fauna that were established when the protected wilderness area was declared, and, therefore, the activities that may be carried out on them must be authorized by SINAC in accordance with the principle of sustainable development and based on conservation criteria and strict sustainability in the protection of natural resources.

As already stated, all protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), including mixed wildlife refuges (refugios de vida silvestre mixtos), are declared as such because they represent special significance due to their ecosystems, the existence of threatened species, their impact on reproduction and other needs, and their historical and cultural significance; and to conserve and protect biodiversity, soil, water resources (recurso hídrico), cultural resources, and ecosystem services in general.

Thus, when a mixed wildlife refuge is established, the conservation objectives are determined based on the existing ecological unit on the public and private lands included in the protected wilderness area, meaning there is a link between the natural resources located in the state-owned portion of the refuge and those located in the private areas. Consequently, the inclusion of private property as part of the refuge holds significant environmental interest.

This has been recognized by the Administrative Court (Tribunal Contencioso Administrativo), Section Six, stating:

"From this perspective of examination, unlike what the plaintiffs assert, once a private property is included within the design of an RNVS [National Wildlife Refuge System], even though its inclusion has been voluntary, it cannot likewise be withdrawn, insofar as that portion of land has been considered part of a single functional environmental and ecological unit, therefore an essential component of an ecosystem that is sought to be protected and conserved as the very ratio for the constitution of the Protected Wilderness Area, in that category. Otherwise, an undeniable impact on the integrity of said ecosystem would occur, if it were permitted that, upon disassociation from the forestry regime (régimen forestal), the owner could give a different use than that which has been established in the respective Management Plan (Plan de Manejo) of that area. In any case, as numeral 37 of the LOA correctly points out, even in cases where the acquisition process by the State is pending, those properties would remain subject to the use limitations derived from the respective Management Plan and Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación), regulatory instruments which, by special competence, constitute the reference for land-use destination in those zones." (Voto no. 128-2018-VI of 14 hours 45 minutes of October 24, 2018. Emphasis added).

Undoubtedly, given the existence of a functional and ecological unit, the exclusion of the private area from a mixed refuge has consequences for the protection of the integrity of the protected ecosystem and, therefore, impacts on the public area, that is, on the State's natural heritage (patrimonio natural del Estado).

Thus, while it would not directly reduce the area corresponding to the State's natural heritage, the truth is that excluding private areas from a refuge would indeed have repercussions on that heritage. Given the link between the natural resources protected in both areas, excluding the private portion from the conservation regime (régimen de conservación) would bring consequences for the level of protection of the natural resources located in the state area, and, therefore, on the State's natural heritage.

Furthermore, even though they are privately owned, it should not be overlooked that, being included within a wildlife refuge, these are properties whose use and exploitation are limited for environmental reasons, in which the activities to be developed must be authorized based on ecological and sustainability criteria. And, therefore, by excluding them from the protected wilderness area, those properties would cease to be subject to that type of limitations.

These aspects were recognized by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) when it granted an unconstitutionality action against an Executive Decree (Decreto Ejecutivo) that implied the reduction of the area of the Gandoca Manzanillo Mixed Wildlife Refuge (Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo). In that regard, it was stated:

"Furthermore, the right to a healthy and ecologically balanced environment is violated because the reduction of a wildlife refuge clearly not only diminishes the possibilities of enjoying this right in the Gandoca-Manzanillo zone, but also leaves the natural resources of the zone unprotected by allowing the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo to be freely exploited without any restrictions. Evidently, the protection received by land is not the same when it involves forest property (propiedad forestal). Regarding this type of property, it should be recalled that it is a different type of property with its own characteristics and particularities and a special regime, since it is fundamentally conceived for conservation, not for production nor to be part of human commerce. All lands considered as national reserves are immediately subject to the purposes of the forestry regulations (normativa forestal), which establishes a special regime applicable to all forest resources. In this way, when the challenged decree proceeds to exclude the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo from forest property, it violates the right to a healthy and ecologically balanced environment since such areas would remain outside the inherent limits of forest property aimed at conservation and not exploitation of the land and its natural resources." (Voto no. 1056-2009 of 14 hours 59 minutes of January 28, 2009. Emphasis added).

On that same occasion, the Chamber indicated that the reduction of the area of the Gandoca Manzanillo Mixed Refuge implied a violation of the principle of legal reserve (principio de reserva de ley), explaining, to that effect, that:

"This situation not only violates the principle of legal reserve but also the right to a healthy and ecologically balanced environment. The principle of legal reserve is violated because, as stated, the reduction of the State's forest heritage (patrimonio forestal del Estado) can only occur by law and not by regulation. This principle has been defined as a corollary of the principle of legality, whose respect requires that certain matters are subject to exclusive regulation by formal law, issued by the Legislative Power and through the procedure foreseen in the Constitution for the issuance of laws. This is because constitutionally, certain matters have been established that, due to their transcendence, in order to be regulated, must be regulated obligatorily by law. Thus we find, for example, that the creation of taxes, the imposition of penalties, the regulation of fundamental rights, and—as in this case—the reduction of the boundaries of a protective zone of the State's forest heritage, are all situations where the intervention of the legislator is required, since it is in the parliamentary debate where the regulation of these matters is best ensured. In this way, when the challenged decree proceeds to reduce the boundaries of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, it violates the principle of legal reserve because the reduction of such boundaries can only occur through a law duly justified for that purpose." (Emphasis and underlining added).

From this precedent, three aspects must be highlighted. Firstly, that the rule provided in Article 38 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) was applied to the reduction, via Executive Decree, of a mixed wildlife refuge. Secondly, that it was recognized that the exclusion of private areas from that refuge implies exempting them from the limitations of forest property, and this leaves the zone's natural resources unprotected and entails an alteration of the right to a healthy and ecologically balanced environment. And, finally, that the Chamber indicated that the necessity for the reduction of the area of protected wilderness areas to be carried out through a law stems from the fact that it is a matter that, due to its importance, is best ensured in its regulation through parliamentary debate.

This last point means that the fact that a law is required to reduce the area of a protected wilderness area lies not exclusively in the fact that the disaffectation of public domain goods must be carried out through that means, but rather that, even when dealing with the exclusion of private property from the boundaries of a protected wilderness area, due to the importance these areas hold for environmental conservation, it is a matter that must be discussed in parliamentary debate.

Thus, for the reasons stated, it is considered that the reduction of mixed wildlife refuges, even when the part to be excluded is private, must comply with the requirements established by Article 38 of the Organic Environmental Law and by constitutional jurisprudence on the matter.

Excepted from the above must be those cases of mixed wildlife refuges in which, due to the technical conditions that motivated their creation, the possibility was established that the private area could be subject to the conservation regime for a specific term, since, upon the expiration of that term without its extension being processed, those sectors would fall outside the protected wilderness area. In those cases, it would suffice to demarcate the protected wilderness area, excluding the corresponding private areas, and maintaining, of course, the state area of the refuge. As a result of that change, the refuge would become a state wildlife refuge (refugio de vida silvestre estatal).

In those scenarios, the provisions of Article 38 of the Organic Environmental Law would not be applicable, as this would entail infringing upon the private property right of whoever decided to become part of a mixed wildlife refuge based on the condition that the subjection of their property to the regime would be for a specific term. Hence, conditioning the exclusion of their property from the refuge on the issuance of a law and compliance with the provisions of Article 38 of the Organic Environmental Law would imply altering the conditions under which they decided to submit to the conservation regime.

II. Conclusions.

Based on all the foregoing and, in order to punctually answer the consultation posed, the Attorney General's Office (Procuraduría) concludes that:

1. The reduction of the area of mixed wildlife refuges, even when the part to be excluded is private, must comply with the requirements established by Article 38 of the Organic Environmental Law and by the constitutional jurisprudence developed in this regard.

2. Excepted from the above must be those cases of mixed wildlife refuges in which, due to the conditions that motivated their creation, the possibility was established that the private area could be subject to the conservation regime for a specific term, since, upon the expiration of that term without its extension being processed, those sectors would fall outside the protected wilderness area. In those cases, it would suffice to demarcate the protected wilderness area, excluding the corresponding private areas, and maintaining, of course, the state area of the refuge. As a result of that change, the refuge would become a state wildlife refuge.

Sincerely,

Elizabeth León Rodríguez
Procuradora