C-093-2022 — Removal of trees in road right-of-way without MINAE permitRemoción de árboles en derecho de vía sin permiso del MINAE

Dictamen : 093 del 04/05/2022   



4 de mayo de 2022




PGR-C-093-2022




 




Señor




Rodolfo Méndez Mata




Ministro




Ministerio de Obras Públicas y Transportes




 




Estimado señor:




 



             Con la aprobación de la señora procuradora general adjunta de la república, doy
respuesta a su oficio no. DM-2021-5532 de 9 de diciembre de 2021, mediante el cual requiere nuestro
criterio sobre lo siguiente:




 



  “1. De conformidad con lo estipulado en el artículo 2 bis de la Ley No. 5060 del 22 de agosto de
1972 y sus reformas, ¿pueden los entes públicos competentes para la ejecución de obras de
mantenimiento y mejoramiento de la red vial cantonal o nacional, remover en virtud del interés
público, árboles situados en el derecho de vía legalmente constituido sin previa autorización de las
instancias competentes del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), sin que ello signifique
transgresión a la normativa ambiental, siempre y cuando el derecho de vía se encuentre localizado
fuera de áreas de protección y áreas silvestres protegidas o cuando se trate de árboles vedados?



 2. ¿Si la obligación que tienen los entes públicos de frente a las dependencias competentes del
MINAE, (SINAC), cuando proceden con la remoción de obstáculos (árboles) bajo los supuestos señalados
en la Ley, radica solamente en comunicar las labores de corta con ocasión de la ejecución de las
obras de mantenimiento y mejoramiento de la red vial cantonal o nacional, de previo a su inicio o
debe esperarse alguna aprobación por parte de dichas autoridades?



 3. Ante esa obligación de comunicar, ¿a quién le corresponde reglamentar lo dispuesto en los
artículo 2 bis y 2 ter de la Ley No. 5060, solamente al Ministro del MOPT junto con el Presidente, o
debe realizarse junto con el Ministro (a) de Ambiente y Energía; lo anterior, en virtud de que la
administración de la red vial nacional y cantonal, conforme lo dispuesto en la Ley General de
Caminos Públicos reside en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y en las Municipalidades,
respectivamente, o bien por encontrarse vinculada materia ambiental debe necesariamente contar con
la participación del MINAE?”




 



             En cumplimiento de lo señalado por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de
27 de setiembre de 1982), se adjunta el criterio de la asesoría legal sobre el tema consultado.




 



             En ese criterio se concluye que la autorización contemplada en el artículo 2 bis de la
Ley General de Caminos Públicos de remover cualquier obstáculo que se encuentre en el derecho de vía
incluye la facultad de remover árboles y vegetación, sin necesidad de requerir el permiso de corta
al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (en adelante, SINAC), y que, si bien es cierto, la
norma indica que los entes competentes deben comunicar a las instancias del Ministerio de Ambiente y
Energía (en adelante, MINAE) las obras a realizar, esa comunicación es una mera información de las
actividades por desarrollar y que desde ningún punto de vista se deba considerar que ello implicaría
una autorización por parte de las Áreas de Conservación del SINAC.




 



             Se sostiene que esa interpretación es acorde a la voluntad del legislador, plasmada en
la exposición de motivos del proyecto de ley que dio origen al texto de ese artículo.




 



             Además, se indica que es necesario reglamentar lo dispuesto en el artículo 2 bis, con
el fin de precisar cuál es la información que se debe brindar al SINAC y que, dado que el Ministerio
de Obras Públicas y Transportes (en adelante, MOPT) es el competente para administrar la red vial
nacional y su derecho de vía, es este Ministerio el competente para emitir esa reglamentación, sin
perjuicio de que se coordine con el MINAE la emisión de la regulación, por estar involucrados temas
ambientales.




 



             En virtud de que la consulta involucra temas relacionados con la competencia del SINAC,
la Procuraduría le confirió audiencia a su director ejecutivo, a fin de que expusiera su criterio en
cuanto a lo consultado.




 



             Mediante el oficio no. SINAC-SE-DE-487-2022 de 17 de marzo de 2022, el director
ejecutivo del SINAC señaló que, con base en el dictamen unánime afirmativo rendido en la tramitación
del proyecto de ley, se colige con claridad que el ámbito de regulación del artículo 2 bis de la Ley
General de Caminos se circunscribe a el derecho de vía ya constituido, no así a obras nuevas, sino
únicamente al mantenimiento de la red vial ya existente. De forma que la ampliación de carreteras
que implique constitución de franjas para derechos de vía más allá de las existentes no se
encuentran cubiertas por el régimen establecido en la Ley no. 5060.




 




            Cita textualmente ese informe unánime positivo en cuanto a que:




 



 “Existe un error en la lectura que hace la escuela de biología respecto del proyecto, ya que, en
ningún momento el espíritu del legislador es cortar vegetación ni un interés especial en talar
árboles, el objetivo del proyecto es remover cualquier obstáculo, sin ningún énfasis en que sea
vegetación, para mejorar el tránsito en el derecho de vía y en obra existente.”




(…)



 “Al igual que como se menciona con otros criterios emitidos, el proyecto de ley no pretende una
transgresión a la normativa ambiental, por el contrario, garantiza su cumplimiento, responde más a
una necesidad de interés público, como bien es señalado en el proyecto de ley.”




 




            Y, con base en esa cita, señala que:




 



 “…en el artículo 2 bis de la Ley General de Caminos no se homologa el concepto «obstáculo» con el
de árbol o vegetación. Y ello es así porque inclusive al emitirse el dictamen de cita se presenta
texto sustitutivo que fue el finalmente aprobado y hoy constituye ley; que precisamente eliminó la
frase «incluyendo árboles y vegetación» que les calificaba en el texto original como obstáculos.
Siendo clara, la intención del legislador de que estos recursos fueran excluidos y no fueran
calificados como obstáculos.”




 



             Sostiene, además, que lo dispuesto en el artículo 2 bis en cuanto a que “Para el
aprovechamiento de los árboles que afecten el derecho de vía, deberán realizarse los trámites
regulados ante instancias competentes del Ministerio de Ambiente y Energía…”, en correcta
integración del ordenamiento jurídico debe leerse en relación con lo dispuesto en la Ley Forestal
N°7575, en su artículo 3 inciso a, que al definir el aprovechamiento maderable, establece este como
toda acción de corta, eliminación de árboles maderables en pie o utilización de árboles caídos, que
genere o pueda generar algún provecho, beneficio, ventaja, utilidad o ganancia para la persona que
la realiza o para quien ésta representa.




 



             En consecuencia, concluye que la corta o remoción de árboles dentro del derecho de vía
existente constituye aprovechamiento, por lo que tal vinculación obliga a que continúe aplicándose
el Decreto Ejecutivo N° 38863-MINAE conforme al párrafo segundo del artículo 2 bis de la Ley General
de Caminos.




 



             Por último, en cuanto a la reglamentación del artículo 2 bis, señala que la
reglamentación vigente del artículo 2 bis y 2 ter de la Ley no. 5060 corresponde al Decreto
Ejecutivo no. 38863-MINAE, salvo que el Poder Ejecutivo, en los términos del artículo 140 inciso 18
de la Constitución Política, considere la necesidad de hacer una



 reglamentación específica, la cual no podría contravenir lo dispuesto por el legislador y,
tratándose de una legislación vinculada a la Ley Forestal en cuanto al aprovechamiento maderable,
una eventual reglamentación nueva de los artículos en cuestión debería hacerse en conjunto con el
Ministerio de Ambiente y Energía.




 




            I. Sobre lo consultado.




 



             El objeto de la consulta es determinar si lo dispuesto en el artículo 2 bis de la Ley
General de Caminos (no. 5060 de 22 de agosto de 1972), según reforma practicada mediante la Ley no.
9789 de 9 de diciembre de 2019, faculta a los entes competentes de ejecutar obras de mantenimiento y
mejoramiento de la red vial cantonal o nacional existente, a cortar los árboles que estén en el
derecho de vía legalmente constituido, por razones de interés público, sin contar con la
autorización respectiva del SINAC.




 



             El Ministerio consultante estima que esa norma sí permite la corta de árboles en el
derecho de vía sin contar con el permiso respectivo, mientras que, el SINAC tiene una posición
contraria, pues afirma que para la corta de árboles en el derecho de vía se mantiene la necesidad de
requerir autorización.




 



             Para dilucidar ese asunto, debe determinarse qué es lo que dispone el artículo 2 bis
citado, cuál es su sentido y cuál fue la voluntad del legislador al emitirlo. Es decir, el punto
central de la consulta es definir cómo debe interpretarse y aplicarse esa disposición que se
encuentra vigente.




 



             Para ello, debe tenerse en cuenta que el artículo 2 bis fue adicionado a la Ley General
de Caminos mediante la Ley Eficiencia en la Construcción, el Mantenimiento y el Mejoramiento de la
Red Vial Cantonal y Nacional (no. 9789 de 9 de diciembre de 2019) y que éste indica:




 



 “Artículo 2 bis- Los entes públicos competentes para la ejecución de obras de mantenimiento y
mejoramiento de la red vial cantonal o nacional existente tendrán la potestad para remover en virtud
del interés público, sin previa autorización de las instancias competentes del Ministerio de
Ambiente y Energía (Minae), todo obstáculo, situado en el derecho de vía legalmente constituido, sin
que ello signifique transgresión a la normativa ambiental; lo anterior, siempre que el derecho de
vía se encuentre localizado fuera de áreas de protección y áreas silvestres protegidas o cuando se
trate de árboles vedados.



 Para el aprovechamiento de los árboles que afecten el derecho de vía, deberán realizarse los
trámites regulados ante instancias competentes del Ministerio de Ambiente y Energía.



 Los entes públicos competentes para la ejecución de obras de mantenimiento y mejoramiento de la red
vial cantonal o nacional, previo al inicio de la obra, deberán comunicarlo a las instancias
competentes del Ministerio de Ambiente y Energía, a efectos de que lleve el registro de las obras
correspondientes, y serán responsables de las acciones que se realicen en atención del presente
artículo.”




 



             Aunque la redacción del artículo no es clara y parece contradictoria en algunos puntos,
de un análisis literal de lo allí indicado se puede observar que el primer párrafo la norma permite
que, para la ejecución de labores de mantenimiento y mejoramiento de la red vial cantonal o nacional
existente, los entes competentes de llevar a cabo esas labores, puedan remover del derecho de vía
legalmente constituido “todo obstáculo” sin contar con la autorización correspondiente del MINAE, y
que ese concepto general abarca los árboles ubicados dentro del derecho de vía legalmente
constituido, sobre todo, porque más adelante se dispone que esa facultad queda sujeta a que los
obstáculos no se encuentren en áreas de protección, áreas silvestres protegidas y que no se trate de
árboles vedados. Es decir, la norma prevé que los obstáculos que pueden removerse sean árboles.




 



             Tomando en cuenta lo anterior y lo dispuesto en la exposición de motivos del proyecto
de ley que dio origen a esa disposición, en la opinión jurídica no. OJ-052-2021 de 2 de marzo de
2021 señalamos lo siguiente:




 



 “Dado que se trata de supuestos en los que se exceptúa normativa de índole ambiental, la
interpretación y aplicación de esas disposiciones debe ser restrictiva y ceñirse, estrictamente, a
los supuestos allí establecidos.  En ese sentido, se entiende que el artículo 2° bis citado faculta
a las instituciones competentes a remover cualquier obstáculo existente en el derecho de vía,
incluyendo vegetación y árboles, sin contar con la autorización de corta del Ministerio de Ambiente
y Energía (en adelante, MINAE), siempre y cuando el derecho de vía correspondiente no se encuentre
en áreas silvestres protegidas ni áreas de protección y que no se trate de especies vedadas.



 A contrario sensu, si se trata de árboles ubicados en áreas silvestres protegidas, áreas de
protección de fuentes de agua (artículo 33 de la Ley Forestal no. 7575 de 13 de febrero de 1996) o
árboles vedados, su remoción requerirá el permiso del MINAE y sujetarse a las disposiciones fijadas
en el Reglamento para trámite de permisos y control del aprovechamiento maderable en terrenos de uso
agropecuario, sin bosque y situaciones especiales en Costa Rica, Oficialización de "Sistema de
Información para el control del aprovechamiento forestal (SICAF) (no. 38863-MINAE de 7 de abril de
2015).



 Debe entenderse, entonces, que esa disposición permite, únicamente, la remoción de árboles y
vegetación sin el permiso correspondiente en los términos expuestos. Pero no excepciona el
cumplimiento de otros requisitos de índole ambiental para el desarrollo de las obras de
mantenimiento y mejoramiento de las vías públicas para las cuales sea necesaria la remoción de
árboles y vegetación.”




 



             Tal y como lo expusimos en esa opinión jurídica, el artículo 2 bis citado exceptúa
normativa de índole ambiental, y, por tanto, su aplicación debe ser restrictiva y ceñirse,
estrictamente, a los supuestos allí establecidos. De tal forma, debe quedar claro que la norma
faculta a remover los obstáculos del derecho de vía, incluyendo árboles, sin contar con el permiso
correspondiente del MINAE, exclusivamente cuando ello sea necesario para obras de mantenimiento y
mejoramiento de la red vial cantonal y nacional. Por tanto, esa habilitación no resulta aplicable
para aquellos casos en los que la remoción del obstáculo o la corta de árboles sea necesaria en
virtud de otro tipo de obra no contemplada dentro de labores de mantenimiento o mejoramiento.




 



             Con base en lo anterior y según la literalidad de la norma, debe entenderse que el
segundo párrafo del artículo, que indica que el aprovechamiento de los árboles que afecten el
derecho de vía requieren cumplir los trámites regulados ante instancias competentes del MINAE, se
refiere a los árboles que requieran cortarse pero que no estén contemplados en el supuesto anterior,
sea porque pese a estar en el derecho de vía legalmente constituido su corta no obedece a obras de
mantenimiento o mejoramiento de la red vial, o porque se trata de árboles que afectan de algún modo
el derecho de vía o la constitución de este pero que no se ubiquen en el derecho de vía legalmente
constituido.




 



             Esa interpretación de la norma se confirma si se ahonda en el expediente legislativo
no. 20995 que dio origen a la Ley no. 9789. En ese sentido, desde el texto base del proyecto se
indicó que:




 



 “Actualmente una de las situaciones que generan dificultades en la ejecución de obras de
mantenimiento y conservación de las vías públicas, está referida a la corta de los árboles que
crecen en el derecho de vía; pues para efectuar tal corta se requiere de la autorización del
Ministerio del Ambiente y Energía; lo cual genera trámites que causan afectación y dilación de la
intervención oportuna de las vías y que no resultan congruentes con el servicio público que están
llamadas a cumplir con eficiencia.




(…)



 Es por ello que se ha considerado la urgente necesidad de plantear una flexibilización de la norma
que actualmente regula la ejecución de obras de conservación, de reconstrucción y de mejoramiento de
la red vial existente, facultando a que en virtud del interés público sea posible remover, sin
trámite alguno, todo obstáculo del derecho de vía, incluyendo vegetación y árboles, sin que se
infrinja la normativa forestal o ambiental; siempre que el derecho de vía se encuentre localizado
fuera de parques nacionales o áreas silvestres protegidas.




(…)



 Siendo entonces que se pretende remover con esta propuesta cualquier obstáculo existente dentro del
derecho de vía, que por su naturaleza y objetivo deben ser inmediatos, ágiles y eficientes.



 Esto en la búsqueda de una actuación expedita en pro del desarrollo, conservación y mantenimiento
vial de nuestra infraestructura vial, sin dejar de lado el cumplimiento en lo ambiental, respetando
las limitaciones a la reducción, o uso de las áreas determinadas por ley como áreas protegidas, y el
patrimonio natural del Estado.” (Folios 2-5. Se añade la negrita).




 



             En el texto base del proyecto se hacía referencia expresa a la posibilidad de cortar
árboles y vegetación, pues el artículo 2 bis propuesto indicaba:




 



 “Para el debido cumplimiento de sus cometidos, las instituciones públicas competentes para la
ejecución de obras de conservación, de reconstrucción y de mejoramiento de la red vial existente,
podrán en virtud del interés público remover, sin trámite alguno, todo obstáculo del derecho de vía,
incluyendo vegetación y árboles, sin que ello signifique transgresión a la normativa forestal o
ambiental; lo anterior, siempre que el derecho de vía se encuentre localizado fuera de parques
nacionales o áreas silvestres protegidas.” (Folio 6. Se añade la negrita).




 



             Sin embargo, el texto fue modificado posteriormente, excluyendo esa mención expresa a
árboles y vegetación, con el fin de que no se malinterpretara que la intención de la norma era
autorizar la corta indiscriminada de árboles, incluso para la ampliación de obras viales, sino,
únicamente, de aquellos árboles que se ubicaran en lo que hoy está legalmente constituido como
derecho de vía. Así se denota en varias de las intervenciones de los diputados en las sesiones de la
comisión que tuvo a cargo la tramitación del proyecto.




 



             En esa comisión compareció el jefe del Departamento de Conservación y Uso Sostenible de
la Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos del SINAC, Henry Ramírez Molina, quien manifestó:




 



 “En realidad, sobre este tema nosotros queremos referirnos básicamente a las dos propuestas de
incorporación de artículos al 2 Bis y al 2 Ter, porque en esta..., en el 2 Bis lo que busca esta es
de alguna manera no hacer los trámites que se hacen ante la administración en este momento
vinculadas a la corta de árboles.




(…)



 En base a lo que se estable en el 2 Bis, lo que es que si se puede dar esa opción o esa no
incorporar el tema de trámite, efectivamente la parte forestal se puede sopesar con ese trámite de
los tres días, pero hay otras competencias de la Institución que están estrictamente vinculadas y
que no necesariamente se resuelven con el tema de trámite, que es la vida silvestre asociada a los
árboles, al conjunto de vegetación, puede ser bosques, puede ser árboles aislados, pueden ser
figuras de arreglos de vegetación que están haciendo fuente o principios de corredor biológicos.



 Entonces, el permitir o hacer una omisión sobre el tema de la tramitología entonces, eventualmente
nosotros podríamos apoyar o se puede dar pie, fortalecer que el tema de los trámites de permisos
-que para mí igual son tres días- es muy, muy razonable.” (Folio 471).




 



             Posteriormente, intervino el diputado Pablo Heriberto Abarca Mora, quien señaló lo
siguiente:




 



 “Había un proyecto original que fue dictaminado negativamente, en Económicos. Hubo audiencias, hubo
un trámite importante en el tema, porque la intencionalidad del legislador proponente, de aquel
proyecto, es que en el derecho de vía actual, si hay algún árbol no tenga que ir el gobierno a hacer
un decreto de conveniencia nacional, para quitar un árbol que está sobre el derecho o bajo el
derecho de vía de un puente existente; no uno nuevo. Porque los nuevos van a tener una viabilidad
ambiental que va a requerir de un tratamiento aparte y eso es distinto. Es del derecho de vía
actual.



 Y, obviamente, hemos estado trabajando en una posible redacción que incluye que se haga referencia
a ese derecho de vía, constituido en la Ley de Tránsito, 9678.



 De manera tal, que estamos hablando sobre la carretera que hoy está, las carreteras nacionales o
cantonales que hoy existen y si hay algún árbol que está sobre ese derecho de vía, bueno, hoy el
gobierno lo que tiene que ir a hacer es un decreto de conveniencia nacional; o sea, todo un trámite
para después volver al MINAE para que haya una autorización. Si es una obra nueva, no estamos
hablando en el proyecto de ese tema y si hay que aclararlo, lo vamos a aclarar de cualquier manera.



 Y, además, hay que hacer otra diferenciación. Cuando son áreas silvestres protegidas -es decir, si
el derecho de vía está en un área silvestre protegida- ahí sí, tiene que hacer todo el trámite.
Pero, en la normalidad, si está fuera de un área silvestre protegida, si está en el derecho de vía
común y silvestre de las carreteras o del país, en general, entonces la idea del proyecto, el
espíritu del proyecto es quitar un trámite que nos pareció, a los nueve diputados de la Comisión de
Asuntos Económicos, que sí era innecesario.



 De manera tal, que aclaro esto porque me parece que no hay que ver el coco en el proyecto. Aquí
nadie está queriendo desbaratar árboles o vegetación solo porque se nos ocurre.



 Es que si debajo de un puente existente, hoy, creció un árbol que no haya que ir a hacer un decreto
de conveniencia nacional para que el puente no se desbarate, ¿verdad?



 Esos plazos, no quisiera entrar en una polémica por los plazos; pero, el tema es el trámite. El
trámite, verdaderamente, sobre un derecho de vía que hoy está habilitado, me parece que es
innecesario. Esa es la intencionalidad del proyecto.



 Por eso, archivamos el proyecto que estaba en corriente legislativa, en Económicos y los nueve
acogimos este nuevo texto, obviamente, en el entendido de que íbamos a hacer un proceso en la nueva
legislatura, para adecuarlo a esa intencionalidad. Bueno, y después fue asignado a esta Comisión,
por eso estoy aquí y por eso les estoy contando cuál es el contexto y el espíritu del tema.” (Folios
484-485).




 



             Seguidamente, la diputada Floria Segreda Sagot, le consultó al funcionario del SINAC
que se encontraba en la sesión, lo siguiente:




 



 “Creo que han quedado suficientemente claras ambas posiciones. Lo que me llama mucho la atención
es, y vuelvo a preguntar, ¿ustedes estarían de acuerdo, como institución, con este nuevo proyecto
entendiéndose que el proyecto va dirigido exclusivamente al derecho de vía ya constituido, no un
derecho de vía por construir, sino ya constituido? ¿Estarían, ustedes, de acuerdo con este proyecto,
siendo específicamente el espíritu del proyecto ese?” (Folio 486).




 




A esa pregunta, el señor Henry Ramírez Molina contestó:




 



 “Gracias, señora diputada. Sí. Efectivamente, en la institución tenemos claro que ese derecho de
vía está constituido para ser derecho de vía.



 Sabemos que, en algún momento, la administración central va a tomar ese derecho de vía y va a
desarrollar sobre él la infraestructura que considere pertinente para los proyectos que ya tenga
bien identificados.



 Efectivamente, el asunto acá o el detalle, el criterio que nosotros un poquito intentamos rescatar
es que en el momento en que ese derecho de vía se vea irrumpido por regeneración de árboles, ya ese
árbol al constituirse un bien ya identificado en la norma, nos confiere a nosotros una gestión sobre
él.



 Claro que nosotros estamos dispuestos a valorar y a someter nuestros criterios, para que sean
valorados por las comisiones que requieran y que se haga algo mucho más expedito, en aras de mejorar
todo este tipo de proyectos.




(…)



 Sí habría que valorar en términos de proponer, si está en este proceso, una revisión de la norma y
un nuevo texto sustitutivo, pues si me lo permiten yo me podría atrever a recomendar que se valore
considerar el protocolo que quedó instaurado en el proyecto de la carretera de Limón, la de Río
Frío, porque la norma que habilitó el fideicomiso para el proyecto, creo que la Ley 9293, dice que
la administración, en este caso, la ejecutante no va a tener que tramitar ningún tipo de permiso
ante la administración para desarrollar el proyecto. Sin embargo, nosotros logramos habilitar con el
MOPT y con la Unidad Ejecutora, un protocolo que, si bien es cierto, no hay que hacer trámite,
logramos que ese protocolo nos cubriera la gestión.



 Si la posibilidad de este proyecto va en atención a que podamos mejorar ese tema de tramitología,
que no se tenga que presentar tantos requisitos; pero que podamos aplicar ese protocolo, yo creo que
es muy válido, porque como les digo, nosotros no estamos no queriendo hacer. Sí, más bien, queremos
sumar. Véanos, aquí estamos, tenemos criterio y les queremos ayudar a que las decisiones que ustedes
quieran promover en sus normas, pues las implementen.



 Si hay que hacer un ajuste al cuerpo de los dos proyectos y visualizar que se puede considerar la
elaboración del protocolo que, ya de por sí, en el marco de la ley de emergencia hay protocolos
establecidos, inclusive, para actuar de manera inmediata en el caso de ocurrencia de desastres
naturales, la intervención inmediata. Se pueden intervenir suelos, piedras, árboles.



 Yo creo que hay varios marcos habilitantes para hacer esa acción de omisión de trámites mucho más
expedita, sin poner en riesgo las otras competencias de las otras instituciones.” (Folio 486-487).




 




Luego, el Diputado Enrique Sánchez Carballo indicó:




 



 “Y quiero, también, preguntar. Entonces, entendiendo que esto solamente sobre obra que ya existe y
derecho de vía que ya existe, para reparación o para remoción de vegetación o árboles de vía que ya
existe, digamos, en esa parte.



 Y, en la segunda parte, lo que tiene que ver con los cauces, también. Digamos, puentes que están
donde ya hay un puente y hay que arreglarlo o cortar algo donde ya existe un alcantarillado, o donde
ya existe toda la obra y, también, el derecho de vía para remoción de eso.



 ¿Cómo recomendaría, don Henry - porque usted no hizo esa misma lectura que hace Pablo del texto y,
evidentemente, hay que hacer una relectura- para ver cómo lo hacemos, para que todos entendamos
exactamente lo mismo? ¿Cómo lo recomendaría usted? ¿Cuál es esa relectura? Posiblemente, no la
concluyamos en estos dos minutos; pero, tener claro dónde encuentra usted la dificultad del
proyecto.” (Folio 488).




 




            Al respecto, el señor Henry Ramírez contestó:




 



 “Yo creo que si pudiéramos, en esa nueva lectura, valorar supongo que este reglamento o esta
propuesta de norma se tendrá que reglamentar, entonces podría ser en el reglamento donde se pueda
tomar esa categorización de proyectos, porque yo creo que estamos metiendo en un marco muy grande un
proyecto que puede ir desde la corta de un árbol, hasta a un proyecto como el caso de Cañas-Barranca
que eran veintiocho mil árboles.” (Folio 488).




 




            Nuevamente, el diputado Sánchez Carballo intervino:




 



 “Yo creo que eso, justamente, que usted decía al final es lo que tenemos que buscar cómo se aclara,
que no son todos estos, desde estos proyectos grandes como Cañas­Barranca a estos otros proyectos,
que es lo que creo que tiene que quedar muy claro, para que podamos avanzar con tranquilidad en el
proyecto, si ese fuera el interés de la Comisión.” (Folio 489).




 




            Posteriormente, el diputado Pablo Heriberto Abarca señaló:




 



 “Para ser más amplio en el tema, obviamente, esta norma tiene dos causales. Primero, que no
ejercemos el mantenimiento sobre la red vial existente, como debería. No debería crecer un árbol
tanto que afecte o posiblemente afecte a un puente.



 No sabemos, también, y no todos los puentes tienen la misma altura y los cauces tienen
comportamientos distintos, también. Pero, lo cierto es que la norma pretende que sea sobre la red
vial existente y llamo a los diputados para que revisemos todos el mejoramiento de la red vial
existente y, como dije en la intervención anterior, la idea es introducirle al texto sustitutivo o
mediante una moción en el trámite, si ustedes lo tienen a bien, hacer referencia al obstáculo,
quitar lo que está hoy en el texto, ahí, de vegetación y árboles y circunscribirlo a obstáculo del
derecho de vía constituido como tal en la Ley de Tránsito de vías públicas y seguridad vial, 9678.



 De manera tal, que lo vamos a acotar a lo que existe hoy. Es decir, al árbol que creció debajo de
un puente, insisto, ese es el mejor ejemplo y que podría afectar la vida humana y evitarle al
Estado, porque también hay que recordar que aquí no hay ningún tercero involucrado. Es el MOPT que
tiene que ir a pedir un decreto de conveniencia nacional, para quitar un árbol que va a afectar al
derecho de vía existente.



 No son los sesenta y ocho mil árboles adicionales de una ampliación del derecho de vía. Es del
derecho vial existente.



 Por eso es importante, le agradezco a la diputada Nicolás que me haya avisado, porque estos temas
son un poco delicados y si se malinterpretan pueden decir que yo he andado aquí con una motosierra
atrás. No se trata de eso.



 Se trata de que el sentido común aplique y que -no y también con algunas otras cosas- en todo caso,
el tema es que esa es la intencionalidad y, obviamente, pues yo creo que seguiremos en el trámite de
mejorar el texto.



 De hecho, aquí, ya tengo una propuesta que es a la que hago referencia de hacer específica la Ley
9078 y estaríamos cumpliendo con ese tema.”




 



             Más adelante, la Comisión acogió el texto sustitutivo presentado por el diputado Abarca
y que finalmente fue el que se aprobó al emitirse la Ley.




 



             En el dictamen unánime afirmativo se reafirmó que la intención del proyecto era
permitir la remoción de obstáculos del derecho de vía legalmente constituido, incluyendo árboles,
pues se indicó que:




 



 “Actualmente, una de las situaciones que generan dificultades en la ejecución de obras de
mantenimiento y conservación de las vías públicas, está referida a la corta de los árboles que
crecen en el derecho de vía, pues para efectuar tal corta se requiere la autorización del Ministerio
de Ambiente y Energía, y esto genera trámites que causan afectación y dilación de la intervención
oportuna de las vías, y que no resultan congruentes con el servicio público que están llamadas a
cumplir con eficiencia.




(…)



 Es por ello que se ha considerado la urgente necesidad de plantear una flexibilización de la norma
que actualmente regula la ejecución de obras de conservación, de reconstrucción y de mejoramiento de
la red vial, facultando, en virtud del interés público, que sea posible remover, sin trámite alguno,
todo obstáculo del derecho de vía, incluyendo vegetación y árboles, sin que se infrinja la normativa
forestal o ambiental.



 Lo anterior siempre que el derecho de vía se encuentre localizado fuera de parques nacionales o
áreas silvestres protegidas, por cuanto es de suma importancia mantener una economía activa mediante
el turismo, pero paralelamente establecer políticas de desarrollo sostenible.”




 



             El SINAC, en su respuesta a la audiencia conferida sobre esta consulta, resalta el
comentario hecho por la comisión dictaminadora a la observación planteada por la Escuela de Biología
de la Universidad de Costa Rica. Específicamente sobre ese punto, en el dictamen se indica:




 



 “«Este proyecto propone la simplificación de trámites para la corta de vegetación, especialmente
árboles, con el objetivo de facilitar obras de conservación, reconstrucción y mejoramiento de la red
vial nacional.»



 Existe un error en la lectura que hace la escuela de biología respecto del proyecto, ya que, en
ningún momento el espíritu del legislador es cortar vegetación ni un interés especial en talar
árboles, el objetivo del proyecto es remover cualquier obstáculo, sin ningún énfasis en que sea
vegetación, para mejorar el tránsito en el derecho de vía y en obra existente.”




 



             Sin embargo, de lo anterior no podría colegirse que el legislador tuvo la intención de
excluir los árboles como uno de los obstáculos que la norma permite remover en los supuesto
específicos allí establecidos. Ello en razón de todo lo transcrito anteriormente sobre la discusión
previa que motivó el texto sustitutivo presentado, y, además, por el resto de consideraciones
expuestas en el dictamen unánime afirmativo.




 



             En ese sentido, al hacerse referencia a la oposición de la Federación Costarricense
para la Conservación de la Naturaleza, en el dictamen se indicó que “no se pretende la tala de
árboles inmersos en dinámicas barriales o vecinales, sino, aquellos que obstruyan el derecho de vía
ya existente.”




 



             De todo lo expuesto se denota que la intención del legislador fue incluir dentro del
concepto general de obstáculos que pueden ser removidos por las autoridades competentes, los árboles
y vegetación que se ubiquen en el derecho de vía legalmente constituido.




 



             De tal forma, con base en los antecedentes legislativos y con base en la literalidad de
la norma, la Procuraduría estima que el artículo 2 bis de la Ley General de Caminos faculta a los
entes competentes para la ejecución de obras de mantenimiento y mejoramiento de la red vial cantonal
y nacional, a remover los obstáculos del derecho de vía, incluyendo árboles, sin contar con el
permiso correspondiente del MINAE, exclusivamente cuando ello sea necesario para llevar a cabo obras
de mantenimiento y mejoramiento de la red vial cantonal y nacional, cuando se trate de árboles que
se ubiquen en el derecho de vía legalmente constituido, y cuando éstos no estén ubicados en áreas de
protección, áreas silvestres protegidas ni se trate de árboles vedados. 




 



             Esa habilitación no resulta aplicable para aquellos casos en los que la remoción del
obstáculo o la corta de árboles sea necesaria en virtud de otro tipo de obra no contemplada dentro
del concepto de labores de mantenimiento o mejoramiento.




 



             Para aquellos casos en los que no resulta aplicable esa habilitación, sea porque pese a
estar en el derecho de vía legalmente constituido su corta no obedece a obras de mantenimiento o
mejoramiento de la red vial, o porque se trata de árboles que afectan de algún modo el derecho de
vía o la constitución de este pero que no se ubiquen en el derecho de vía legalmente constituido,
resulta aplicable lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo, en cuanto a que deberán
realizarse los trámites regulados ante instancias competentes del Ministerio de Ambiente y Energía.




 



             En los supuestos en los que sí resulta aplicable la habilitación, los entes competentes
de ejecutar las labores de mantenimiento y mejoramiento no deben requerir la autorización del MINAE
para la remoción de los obstáculos o la corta de árboles que sean necesarios para esas labores, sino
que, conforme a lo dispuesto en el tercer párrafo del artículo, deben comunicarlo a las instancias
competentes del MINAE, a efectos de que lleve el registro de las obras correspondientes.




 



             Debe aclararse, como lo hicimos en la OJ-052-2021, que el artículo 2 bis objeto de
consulta permite, únicamente, la remoción de objetos y árboles sin el permiso correspondiente en los
términos expuestos. Pero no excepciona el cumplimiento de otros requisitos de índole ambiental que
resulten exigibles para el desarrollo de las obras de mantenimiento y mejoramiento de las vías
públicas para las cuales sea necesaria la remoción de árboles y vegetación




 



             Por último, resta por indicar que lo regulado por el artículo 2 bis de la Ley General
de Caminos, además de estar relacionado con el desarrollo de infraestructura vial y labores de
mantenimiento y mejoramiento que pueden llevarse a cabo en el derecho de vía, también involucra
temas ambientales, al habilitar, en supuestos específicos, la remoción de obstáculos, que pueden ser
árboles y vegetación, sin contar con los permisos correspondientes del MINAE. De tal forma, la norma
involucra materias en las cuales tanto el MOPT como el MINAE son competentes, y, en las cuales,
además, fungen como rectores, según lo dispuesto en el artículo 11 del Reglamento Orgánico del Poder
Ejecutivo (Decreto Ejecutivo no. 41187 de 20 de junio de 2018).




 



             En consecuencia, el eventual desarrollo reglamentario de esa disposición, debería
emanar de ambos Ministerios, como resultado del ejercicio coordinado de sus competencias.




 




            II. Conclusiones.




 




            Con base en todo lo expuesto, la Procuraduría concluye que:




 



             1. El artículo 2 bis de la Ley General de Caminos faculta a los entes competentes para
la ejecución de obras de mantenimiento y mejoramiento de la red vial cantonal y nacional, a remover
los obstáculos del derecho de vía, incluyendo árboles, sin contar con el permiso correspondiente del
MINAE, exclusivamente cuando ello sea necesario para llevar a cabo obras de mantenimiento y
mejoramiento de la red vial cantonal y nacional, cuando se trate de árboles que se ubiquen en el
derecho de vía legalmente constituido, y cuando éstos no estén ubicados en áreas de protección,
áreas silvestres protegidas ni se trate de árboles vedados. 




 



             2. Esa habilitación no resulta aplicable para aquellos casos en los que la remoción del
obstáculo o la corta de árboles sea necesaria en virtud de otro tipo de obra no contemplada dentro
del concepto de labores de mantenimiento o mejoramiento.




 



             3. Para aquellos casos en los que no resulta aplicable esa habilitación, sea porque
pese a estar en el derecho de vía legalmente constituido su corta no obedece a obras de
mantenimiento o mejoramiento de la red vial, o porque se trata de árboles que afectan de algún modo
el derecho de vía o la constitución de este pero que no se ubiquen en el derecho de vía legalmente
constituido, resulta aplicable lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo, en cuanto a que
deberán realizarse los trámites regulados ante instancias competentes del Ministerio de Ambiente y
Energía.




 



             4. En los supuestos en los que sí resulta aplicable la habilitación, los entes
competentes de ejecutar las labores de mantenimiento y mejoramiento no deben requerir la
autorización del MINAE para la remoción de los obstáculos o la corta de árboles que sean necesarios
para esas labores, sino que, conforme a lo dispuesto en el tercer párrafo del artículo, deben
comunicarlo a las instancias competentes del MINAE, a efectos de que lleve el registro de las obras
correspondientes.




 



             5. El artículo 2 bis objeto de consulta permite, únicamente, la remoción de objetos y
árboles sin el permiso correspondiente en los términos expuestos. Pero no excepciona el cumplimiento
de otros requisitos de índole ambiental que resulten exigibles para el desarrollo de las obras de
mantenimiento y mejoramiento de las vías públicas para las cuales sea necesaria la remoción de
árboles y vegetación




 



             6. La norma objeto de la consulta involucra materias en las cuales tanto el MOPT como
el MINAE son competentes, y, en las cuales, además, fungen como rectores, según lo dispuesto en el
artículo 11 del Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo. En consecuencia, el eventual desarrollo
reglamentario de esa disposición, debería emanar de ambos Ministerios, como resultado del ejercicio
coordinado de sus competencias.




 




            De usted, atentamente,




 




 




 




 




                                                                       Elizabeth León Rodríguez




                                                                       Procuradora




 




 




 




ELR/ysb




 




Copia:




Rafael Gutiérrez Rojas




Director Ejecutivo




Sistema Nacional de Áreas de Conservación

Opinion : 093 of 05/04/2022

May 4, 2022

PGR-C-093-2022

Mr.
Rodolfo Méndez Mata
Minister
Ministry of Public Works and Transport

Dear Sir:

With the approval of the deputy attorney general of the republic, I respond to your official communication no. DM-2021-5532 of December 9, 2021, through which you request our opinion on the following:

"1. In accordance with the provisions of Article 2 bis of Law No. 5060 of August 22, 1972, and its amendments, may the public entities competent for the execution of maintenance and improvement works on the cantonal or national road network, remove, by virtue of public interest, trees located in the legally constituted right-of-way without prior authorization from the competent authorities of the Ministry of Environment and Energy (Minae), without this signifying a transgression of environmental regulations, provided that the right-of-way is located outside protected areas and protected wilderness areas or when dealing with protected tree species?

2. Is the obligation of public entities before the competent dependencies of MINAE, (SINAC), when they proceed with the removal of obstacles (trees) under the assumptions indicated in the Law, solely to communicate the clearing activities on the occasion of the execution of maintenance and improvement works on the cantonal or national road network, prior to their commencement, or must some approval be awaited from said authorities?

3. Given this obligation to communicate, who is responsible for regulating the provisions of Articles 2 bis and 2 ter of Law No. 5060, only the Minister of MOPT together with the President, or must it be done jointly with the Minister of Environment and Energy; the foregoing, by virtue of the fact that the administration of the national and cantonal road network, as provided in the General Law of Public Roads, resides in the Ministry of Public Works and Transport and in the Municipalities, respectively, or because the matter involves environmental issues, must the participation of MINAE necessarily be counted on?"

In compliance with the provisions of Article 4 of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982), the opinion of the legal advisory office on the matter consulted is attached.

That opinion concludes that the authorization contemplated in Article 2 bis of the General Law of Public Roads to remove any obstacle found in the right-of-way includes the power to remove trees and vegetation, without needing to request a clearing permit from the National System of Conservation Areas (hereinafter, SINAC), and that, although it is true the norm indicates that the competent entities must communicate the works to be carried out to the authorities of the Ministry of Environment and Energy (hereinafter, MINAE), this communication is merely information about the activities to be developed and from no point of view should it be considered that this would imply an authorization by the Conservation Areas of SINAC.

It is argued that this interpretation is consistent with the legislator's will, as expressed in the explanatory memorandum of the bill that gave rise to the text of that article.

Furthermore, it is indicated that it is necessary to regulate the provisions of Article 2 bis, in order to specify what information must be provided to SINAC, and that, given that the Ministry of Public Works and Transport (hereinafter, MOPT) is the competent body to administer the national road network and its right-of-way, this Ministry is the competent authority to issue said regulation, without prejudice to coordinating the issuance of the regulation with MINAE, due to environmental issues being involved.

By virtue of the consultation involving issues related to SINAC's competence, the Attorney General's Office granted a hearing to its executive director, so that he could present his opinion on the matter consulted.

Through official communication no. SINAC-SE-DE-487-2022 of March 17, 2022, the executive director of SINAC indicated that, based on the unanimous affirmative opinion (dictamen unánime afirmativo) issued during the processing of the bill, it is clearly inferred that the scope of regulation of Article 2 bis of the General Law of Public Roads is limited to the already constituted right-of-way, not to new works, but solely to the maintenance of the existing road network. Thus, road widening that involves the constitution of strips for rights-of-way beyond existing ones are not covered by the regime established in Law no. 5060.

He textually quotes that unanimous positive report regarding the fact that:

"There is an error in the reading that the biology school makes of the project, since, at no time is the spirit of the legislator to cut vegetation nor a special interest in felling trees; the objective of the project is to remove any obstacle, without any emphasis on it being vegetation, to improve transit in the right-of-way and on existing works."

(…)

"Just as mentioned with other issued opinions, the bill does not intend a transgression of environmental regulations; on the contrary, it guarantees its compliance, responding more to a need of public interest, as is well indicated in the bill."

And, based on that quote, he indicates that:

"...in Article 2 bis of the General Law of Public Roads, the concept 'obstacle' is not homologated with that of tree or vegetation. And this is so because, even when issuing the cited opinion (dictamen), a substitute text was presented that was the one finally approved and today constitutes law; which precisely eliminated the phrase 'including trees and vegetation' that classified them as obstacles in the original text. The legislator's intention being clear that these resources were excluded and not classified as obstacles."

He argues, moreover, that the provisions of Article 2 bis stating that "For the use (aprovechamiento) of trees that affect the right-of-way, the procedures regulated before the competent authorities of the Ministry of Environment and Energy must be carried out...", in correct integration of the legal system, must be read in relation to the provisions of the Forestry Law (Ley Forestal) No. 7575, in its Article 3, subsection a, which, upon defining timber use (aprovechamiento maderable), establishes this as any action of felling, elimination of standing timber trees, or use of fallen trees, that generates or may generate some benefit, advantage, utility, or gain for the person performing it or for whom this person represents.

Consequently, he concludes that the felling or removal of trees within the existing right-of-way constitutes use (aprovechamiento), so such linkage requires that Executive Decree No. 38863-MINAE continue to be applied in accordance with the second paragraph of Article 2 bis of the General Law of Public Roads.

Lastly, regarding the regulation of Article 2 bis, he indicates that the current regulation of Articles 2 bis and 2 ter of Law No. 5060 corresponds to Executive Decree No. 38863-MINAE, unless the Executive Branch, under the terms of Article 140, subsection 18 of the Political Constitution, considers the need to issue a specific regulation, which could not contravene the provisions of the legislator and, being legislation linked to the Forestry Law (Ley Forestal) regarding timber use (aprovechamiento maderable), any eventual new regulation of the articles in question should be done jointly with the Ministry of Environment and Energy.

I. On the matter consulted.

The purpose of the consultation is to determine whether the provisions of Article 2 bis of the General Law of Public Roads (No. 5060 of August 22, 1972), as amended by Law No. 9789 of December 9, 2019, empowers the entities competent to execute maintenance and improvement works on the existing cantonal or national road network, to cut trees located in the legally constituted right-of-way, for reasons of public interest, without having the respective authorization from SINAC.

The consulting Ministry believes that this norm does permit the felling of trees in the right-of-way without the respective permit, whereas SINAC has a contrary position, asserting that for the felling of trees in the right-of-way, the need to request authorization remains.

To elucidate this matter, it must be determined what the cited Article 2 bis provides, what its meaning is, and what the legislator's will was when issuing it. That is, the central point of the consultation is to define how this provision currently in force should be interpreted and applied.

For this, it must be taken into account that Article 2 bis was added to the General Law of Public Roads through the Law on Efficiency in the Construction, Maintenance, and Improvement of the Cantonal and National Road Network (No. 9789 of December 9, 2019) and that it indicates:

"Article 2 bis- The public entities competent for the execution of maintenance and improvement works on the existing cantonal or national road network shall have the power to remove, by virtue of public interest, without prior authorization from the competent authorities of the Ministry of Environment and Energy (Minae), any obstacle located in the legally constituted right-of-way, without this signifying a transgression of environmental regulations; the foregoing, provided that the right-of-way is located outside protected areas and protected wilderness areas or when dealing with protected tree species.

For the use (aprovechamiento) of trees that affect the right-of-way, the procedures regulated before the competent authorities of the Ministry of Environment and Energy must be carried out.

The public entities competent for the execution of maintenance and improvement works on the cantonal or national road network, prior to the start of the work, must communicate it to the competent authorities of the Ministry of Environment and Energy, for the purpose of keeping the corresponding record of works, and shall be responsible for the actions carried out in accordance with this article."

Although the wording of the article is not clear and seems contradictory in some points, from a literal analysis of what is indicated there, it can be observed that the first paragraph of the norm allows that, for the execution of maintenance and improvement tasks on the existing cantonal or national road network, the entities competent to carry out these tasks may remove from the legally constituted right-of-way "any obstacle" without the corresponding authorization from MINAE, and that this general concept encompasses trees located within the legally constituted right-of-way, especially because further on it provides that this power is subject to the obstacles not being located in protected areas, protected wilderness areas, and not being protected tree species. That is, the norm envisages that the obstacles that can be removed are trees.

Considering the foregoing and the provisions of the explanatory memorandum of the bill that gave rise to that provision, in legal opinion no. OJ-052-2021 of March 2, 2021, we indicated the following:

"Given that these are cases in which environmental regulations are exempted, the interpretation and application of these provisions must be restrictive and strictly adhere to the assumptions established therein. In this sense, it is understood that the cited Article 2° bis empowers the competent institutions to remove any obstacle existing in the right-of-way, including vegetation and trees, without the clearing authorization from the Ministry of Environment and Energy (hereinafter, MINAE), provided that the corresponding right-of-way is not located in protected wilderness areas or protected areas and that they are not protected species.

Conversely, if dealing with trees located in protected wilderness areas, water source protection areas (Article 33 of the Forestry Law (Ley Forestal) No. 7575 of February 13, 1996), or protected trees, their removal will require the permit from MINAE and subjection to the provisions established in the Regulation for the processing of permits and control of timber use (aprovechamiento maderable) on agricultural lands, without forest, and special situations in Costa Rica, Officialization of the "Information System for the control of forest use (SICAF)" (No. 38863-MINAE of April 7, 2015).

It must be understood, then, that this provision only allows the removal of trees and vegetation without the corresponding permit under the terms stated. But it does not exempt compliance with other environmental requirements for the development of maintenance and improvement works on public roads for which the removal of trees and vegetation is necessary."

As we stated in that legal opinion, the cited Article 2 bis exempts environmental regulations, and, therefore, its application must be restrictive and strictly adhere to the assumptions established therein. Thus, it must be clear that the norm empowers the removal of obstacles from the right-of-way, including trees, without the corresponding permit from MINAE, exclusively when this is necessary for maintenance and improvement works on the cantonal and national road network. Therefore, this authorization is not applicable to those cases in which the removal of the obstacle or the felling of trees is necessary by virtue of another type of work not contemplated within maintenance or improvement tasks.

Based on the foregoing and according to the literal text of the norm, it must be understood that the second paragraph of the article, which indicates that the use (aprovechamiento) of trees that affect the right-of-way requires compliance with the procedures regulated before the competent authorities of MINAE, refers to trees that need to be felled but are not contemplated in the previous assumption, either because despite being in the legally constituted right-of-way, their felling is not due to maintenance or improvement works on the road network, or because they are trees that affect the right-of-way or its constitution in some way but are not located in the legally constituted right-of-way.

This interpretation of the norm is confirmed by delving into legislative file No. 20995, which gave rise to Law No. 9789. In this sense, from the base text of the bill, it was indicated that:

"Currently, one of the situations that generates difficulties in the execution of maintenance and conservation works on public roads is related to the felling of trees that grow in the right-of-way; because to carry out such felling, authorization from the Ministry of Environment and Energy is required; which generates procedures that cause impact and delay of the timely intervention of the roads and that are not consistent with the public service they are called upon to fulfill with efficiency.

(…)

That is why the urgent need to propose a relaxation of the norm that currently regulates the execution of conservation, reconstruction, and improvement works on the existing road network has been considered, empowering that, by virtue of public interest, it is possible to remove, without any procedure, any obstacle from the right-of-way, including vegetation and trees, without infringing forestry or environmental regulations; provided that the right-of-way is located outside national parks or protected wilderness areas.

(…)

It being then that with this proposal, it is intended to remove any obstacle existing within the right-of-way, which by its nature and objective must be immediate, agile, and efficient.

This in the pursuit of expeditious action in favor of the development, conservation, and road maintenance of our road infrastructure, without neglecting environmental compliance, respecting the limitations on the reduction, or use of areas determined by law as protected areas, and the natural heritage of the State." (Folios 2-5. Emphasis added).

In the base text of the bill, express reference was made to the possibility of felling trees and vegetation, as the proposed Article 2 bis indicated:

"For the due fulfillment of their purposes, the public institutions competent for the execution of conservation, reconstruction, and improvement works on the existing road network, may by virtue of public interest, remove, without any procedure, any obstacle from the right-of-way, including vegetation and trees, without this signifying a transgression of forestry or environmental regulations; the foregoing, provided that the right-of-way is located outside national parks or protected wilderness areas." (Folio 6. Emphasis added).

However, the text was modified later, excluding that express mention of trees and vegetation, so that it would not be misinterpreted that the intention of the norm was to authorize the indiscriminate felling of trees, even for the expansion of road works, but only those trees located in what is today legally constituted as a right-of-way. This is noted in several of the interventions of the deputies in the sessions of the commission that was in charge of processing the bill.

The head of the Department of Conservation and Sustainable Use of Biodiversity and Ecosystem Services of SINAC, Henry Ramírez Molina, appeared before that commission and stated:

"In reality, on this topic, we want to refer basically to the two proposals for incorporating articles to 2 Bis and 2 Ter, because in this..., in 2 Bis, what it seeks is somehow not to carry out the procedures that are currently done before the administration related to the felling of trees.

(…)

Based on what is established in 2 Bis, what is that if this option can be given or that of not incorporating the procedural issue, effectively the forestry aspect can be weighed with that three-day procedure, but there are other competencies of the Institution that are strictly linked and that are not necessarily resolved with the procedural issue, which is the wildlife associated with the trees, with the vegetation set, whether forests, isolated trees, or vegetation arrangement figures that are creating a source or principles of biological corridors.

So, allowing or making an omission on the subject of red tape, then, eventually, we could support or it could give rise to, strengthening that the issue of permit procedures - which for me is still three days - is very, very reasonable." (Folio 471).

Subsequently, Deputy Pablo Heriberto Abarca Mora intervened, stating the following:

"There was an original bill that was negatively reported on, in the Economic Affairs Committee. There were hearings, there was an important process on the topic, because the intention of the proposing legislator, of that bill, is that in the current right-of-way, if there is a tree, the government does not have to go and issue a decree of national convenience (decreto de conveniencia nacional) to remove a tree that is on or under the right-of-way of an existing bridge; not a new one. Because the new ones will have an environmental viability study (viabilidad ambiental) that will require separate treatment, and that is different. It is about the current right-of-way.

And, obviously, we have been working on a possible wording that includes making reference to that right-of-way, constituted in the Traffic Law, 9678.

In such a way that we are talking about the road that exists today, the national or cantonal roads that exist today, and if there is a tree that is on that right-of-way, well, today what the government has to do is go and issue a decree of national convenience (decreto de conveniencia nacional); that is, a whole procedure to later return to MINAE for there to be an authorization. If it is a new work, we are not talking about that topic in the bill, and if we need to clarify it, we will clarify it anyway.

And, furthermore, another differentiation must be made. When they are protected wilderness areas -that is, if the right-of-way is in a protected wilderness area- there, yes, the whole procedure must be done. But, normally, if it is outside a protected wilderness area, if it is in the common and wild right-of-way of the country's roads, in general, then the idea of the bill, the spirit of the bill is to remove a procedure that seemed unnecessary to us, the nine deputies of the Economic Affairs Committee.

In such a way, I clarify this because it seems to me that we shouldn't see bogeymen in the bill. No one here is wanting to destroy trees or vegetation just because we feel like it.

It's that if under an existing bridge, today, a tree grew that it shouldn't be necessary to go and issue a decree of national convenience (decreto de conveniencia nacional) so that the bridge doesn't fall apart, right?

Those deadlines, I wouldn't want to enter into a controversy over the deadlines; but the issue is the procedure. The procedure, truly, over a right-of-way that is currently enabled, seems unnecessary to me. That is the intention of the bill.

That's why we archived the bill that was in the legislative process, in the Economic Affairs Committee, and the nine of us adopted this new text, obviously, with the understanding that we were going to carry out a process in the new legislature to adapt it to that intention. Well, and later it was assigned to this Committee, that's why I'm here, and that's why I'm telling you what the context and the spirit of the topic is." (Folios 484-485).

Afterwards, Deputy Floria Segreda Sagot asked the SINAC official who was in the session the following:

"I think both positions have been sufficiently clarified. What really catches my attention is, and I ask again, would you agree, as an institution, with this new bill, understanding that the bill is directed exclusively at the right-of-way already constituted, not a right-of-way yet to be built, but already constituted? Would you agree with this bill, the spirit of the bill being specifically that?" (Folio 486).

To this question, Mr. Henry Ramírez Molina answered:

"Thank you, Madam Deputy. Yes. Effectively, in the institution we are clear that that right-of-way is constituted to be a right-of-way.

We know that, at some point, the central administration will take that right-of-way and will develop on it the infrastructure it deems pertinent for the projects it has already well identified.

Effectively, the issue here, or the detail, the criterion that we are trying to slightly highlight is that at the moment that right-of-way is seen to be disrupted by the regeneration of trees, that tree, having become a good already identified in the norm, confers upon us a management responsibility over it.

Of course, we are willing to evaluate and submit our criteria to be assessed by the commissions that are required and to make something much more expeditious, in the interest of improving all this type of projects.

(…)

Yes, it would be necessary to evaluate in terms of proposing, if it is within this process, a review of the norm and a new substitute text, because if you allow me, I might venture to recommend that considering the protocol that was established in the Limón road project, the Río Frío one, be evaluated, because the norm that enabled the trust for the project, I believe Law 9293, says that the administration, in this case, the executing entity, will not have to process any type of permit before the administration to develop the project. However, we managed to enable, with the MOPT and with the Executing Unit, a protocol that, although it is true, there is no need to do paperwork, we managed to ensure that this protocol covered our management.

If the possibility of this bill is aimed at improving this issue of red tape, so that so many requirements do not have to be presented; but that we can apply that protocol, I think it is very valid, because as I said, we are not unwilling to do things. Yes, rather, we want to contribute. See us, we are here, we have criteria, and we want to help you so that the decisions you want to promote in your norms are implemented.

If an adjustment needs to be made to the body of the two bills and to visualize that the elaboration of the protocol can be considered, which, in itself, within the framework of the emergency law, there are established protocols, including for acting immediately in the event of natural disasters, immediate intervention. Soils, stones, trees can be intervened.

I believe there are several enabling frameworks to make this action of omitting procedures much more expeditious, without putting the other competencies of the other institutions at risk." (Folio 486-487).

Then, Deputy Enrique Sánchez Carballo indicated:

"And I also want to ask. So, understanding that this is only about works that already exist and rights-of-way that already exist, for repair or for removal of vegetation or trees from the right-of-way that already exists, let's say, in that part.

And, in the second part, what has to do with watercourses, also. Let's say, bridges that are where there is already a bridge and it needs to be fixed or something needs to be cut where a culvert already exists, or where the entire work already exists, and also the right-of-way for removal of that.

How would you recommend, Mr. Henry - because you did not make the same reading that Pablo makes of the text and, evidently, a re-reading must be done - to see how we do it, so that we all understand exactly the same thing? How would you recommend it? What is that re-reading? Possibly, we won't conclude it in these two minutes; but, to be clear where you find the difficulty of the bill." (Folio 488).

In this regard, Mr. Henry Ramírez answered:

"I think that if we could, in that new reading, evaluate, I suppose this regulation or this proposed norm will have to be regulated, so it could be in the regulation where that categorization of projects could be taken, because I think we are placing within a very broad framework a project that can range from the felling of one tree to a project like the Cañas-Barranca case, which involved twenty-eight thousand trees." (Folio 488).

Again, Deputy Sánchez Carballo intervened:

"I think that, precisely, what you said at the end is what we have to seek how to clarify, that it is not all these, from these large projects like Cañas-Barranca to these other projects, which is what I think must be very clear, so that we can advance calmly with the bill, if that were the interest of the Committee." (Folio 489).

Subsequently, Deputy Pablo Heriberto Abarca stated:

"To be broader on the topic, obviously, this norm has two causes. First, that we do not carry out maintenance on the existing road network as we should. A tree should not grow so much that it affects or could possibly affect a bridge.

We also don't know, and not all bridges have the same height, and the watercourses have different behaviors, too. But, the truth is that the norm intends it to be about the existing road network, and I call upon the deputies so that we all review the improvement of the existing road network and, as I said in the previous intervention, the idea is to introduce into the substitute text or through a motion in the process, if you deem it appropriate, to make reference to the obstacle, to remove what is currently in the text, there, of vegetation and trees, and circumscribe it to an obstacle of the right-of-way constituted as such in the Law of Transit on Public Roads and Road Safety, 9678.

In such a way that we are going to limit it to what exists today. That is, to the tree that grew under a bridge, I insist, that is the best example, and that could affect human life and save the State, because we must also remember that there is no third party involved here. It is the MOPT that has to go and request a decree of national convenience (decreto de conveniencia nacional) to remove a tree that will affect the existing right-of-way.

It is not the sixty-eight thousand additional trees from a widening of the right-of-way. It is about the existing road right-of-way.

That is why it is important, I thank Deputy Nicolás for having warned me, because these topics are a bit delicate, and if they are misinterpreted, they might say that I have been walking around here with a chainsaw. It is not about that.

It is about common sense applying and that - no, and also with some other things - in any case, the point is that this is the intention, and, obviously, I believe we will continue in the process of improving the text.

In fact, here, I already have a proposal that is the one I refer to, making specific reference to Law 9078, and we would be complying with that topic."

Later, the Committee adopted the substitute text presented by Deputy Abarca, which was ultimately the one approved when the Law was issued.

The unanimous affirmative opinion (dictamen unánime afirmativo) reaffirmed that the intention of the bill was to allow the removal of obstacles from the legally constituted right-of-way, including trees, as it was indicated that:

Currently, one of the situations that generate difficulties in the execution of maintenance and conservation works on public roads is related to the felling of trees growing in the right-of-way (derecho de vía), since such felling requires authorization from the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía, MINAE), and this generates procedures that cause disruption and delay in the timely intervention of the roads, which are not consistent with the public service they are meant to provide efficiently.


(…)

It is for this reason that the urgent need has been considered to propose a relaxation of the regulation (norma) that currently governs the execution of conservation, reconstruction, and improvement works on the road network, empowering, by virtue of the public interest, the removal, without any procedure, of any obstacle from the right-of-way, including vegetation and trees, without violating forestry or environmental regulations.

The foregoing provided that the right-of-way is located outside national parks or protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), since it is of utmost importance to maintain an active economy through tourism, while simultaneously establishing sustainable development policies.


SINAC, in its response to the hearing granted on this inquiry, highlights the comment made by the reviewing commission on the observation raised by the School of Biology of the University of Costa Rica. Specifically on that point, the report (dictamen) states:


"‘This bill proposes the simplification of procedures for the cutting of vegetation, especially trees, with the goal of facilitating conservation, reconstruction, and improvement works on the national road network.’

There is an error in the reading of the bill by the School of Biology, since at no time is the legislator's spirit to cut vegetation nor is there a special interest in felling trees; the goal of the bill is to remove any obstacle, without any emphasis on it being vegetation, to improve transit in the right-of-way and on existing works."


However, from the foregoing it could not be inferred that the legislator intended to exclude trees as one of the obstacles that the regulation allows to be removed in the specific cases established therein. This is due to everything transcribed above regarding the prior discussion that motivated the substitute text presented, and, furthermore, due to the rest of the considerations set forth in the unanimous affirmative report (dictamen unánime afirmativo).


In that sense, when referring to the opposition of the Costa Rican Federation for the Conservation of Nature (Federación Costarricense para la Conservación de la Naturaleza), the report indicated that "the felling of trees immersed in neighborhood or community dynamics is not intended, but rather, those that obstruct the already existing right-of-way."


From all that has been stated, it is evident that the legislator's intention was to include within the general concept of obstacles that may be removed by the competent authorities, the trees and vegetation located in the legally constituted right-of-way (derecho de vía legalmente constituido).


Thus, based on the legislative history and on the literal wording of the regulation, the Office of the Attorney General (Procuraduría) considers that Article 2 bis of the General Roads Law (Ley General de Caminos) empowers the entities competent for the execution of maintenance and improvement works on the cantonal and national road network to remove obstacles from the right-of-way, including trees, without the corresponding permit from MINAE, exclusively when this is necessary to carry out maintenance and improvement works on the cantonal and national road network, when they are trees located in the legally constituted right-of-way, and when these are not located in protection areas, protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), or are protected tree species (árboles vedados).


This authorization (habilitación) is not applicable to those cases in which the removal of the obstacle or the felling of trees is necessary by virtue of another type of work not contemplated within the concept of maintenance or improvement tasks.


For those cases in which this authorization is not applicable, whether because even though they are in the legally constituted right-of-way their felling is not due to maintenance or improvement works on the road network, or because they are trees that affect the right-of-way or its constitution in some way but are not located in the legally constituted right-of-way, the provisions of the second paragraph of the article are applicable, meaning that the regulated procedures must be carried out before the competent authorities of the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía).


In the cases where the authorization is applicable, the entities competent to execute maintenance and improvement tasks must not require MINAE authorization for the removal of obstacles or the felling of trees necessary for those tasks, but rather, in accordance with the provisions of the third paragraph of the article, must communicate it to the competent authorities of MINAE, so that it can keep a record of the corresponding works.


It should be clarified, as we did in Opinion OJ-052-2021, that the Article 2 bis under inquiry allows, only, the removal of objects and trees without the corresponding permit under the terms set forth. But it does not exempt from compliance with other environmental requirements that are enforceable for the development of the maintenance and improvement works on public roads for which the removal of trees and vegetation is necessary.


Lastly, it remains to be indicated that what is regulated by Article 2 bis of the General Roads Law, in addition to being related to the development of road infrastructure and maintenance and improvement tasks that can be carried out in the right-of-way, also involves environmental matters, by enabling, in specific cases, the removal of obstacles, which may be trees and vegetation, without the corresponding permits from MINAE. Thus, the regulation involves matters in which both MOPT and MINAE are competent, and in which, furthermore, they serve as governing bodies, according to the provisions of Article 11 of the Organic Regulation of the Executive Branch (Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo) (Decreto Ejecutivo no. 41187 of June 20, 2018).


Consequently, any future regulatory development of this provision should emanate from both Ministries, as a result of the coordinated exercise of their competencies.


II. Conclusions.


Based on all of the foregoing, the Office of the Attorney General concludes that:


1. Article 2 bis of the General Roads Law empowers the entities competent for the execution of maintenance and improvement works on the cantonal and national road network to remove obstacles from the right-of-way, including trees, without the corresponding permit from MINAE, exclusively when this is necessary to carry out maintenance and improvement works on the cantonal and national road network, when they are trees located in the legally constituted right-of-way, and when these are not located in protection areas, protected wilderness areas, or are protected tree species.


2. This authorization is not applicable to those cases in which the removal of the obstacle or the felling of trees is necessary by virtue of another type of work not contemplated within the concept of maintenance or improvement tasks.


3. For those cases in which this authorization is not applicable, whether because even though they are in the legally constituted right-of-way their felling is not due to maintenance or improvement works on the road network, or because they are trees that affect the right-of-way or its constitution in some way but are not located in the legally constituted right-of-way, the provisions of the second paragraph of the article are applicable, meaning that the regulated procedures must be carried out before the competent authorities of the Ministry of Environment and Energy.


4. In the cases where the authorization is applicable, the entities competent to execute maintenance and improvement tasks must not require MINAE authorization for the removal of obstacles or the felling of trees necessary for those tasks, but rather, in accordance with the provisions of the third paragraph of the article, must communicate it to the competent authorities of MINAE, so that it can keep a record of the corresponding works.


5. The Article 2 bis under inquiry allows, only, the removal of objects and trees without the corresponding permit under the terms set forth. But it does not exempt from compliance with other environmental requirements that are enforceable for the development of the maintenance and improvement works on public roads for which the removal of trees and vegetation is necessary.


6. The regulation subject to the inquiry involves matters in which both MOPT and MINAE are competent, and in which, furthermore, they serve as governing bodies, according to the provisions of Article 11 of the Organic Regulation of the Executive Branch. Consequently, any future regulatory development of this provision should emanate from both Ministries, as a result of the coordinated exercise of their competencies.


Sincerely,


Elizabeth León Rodríguez
Attorney General (Procuradora)


ELR/ysb


Copy:
Rafael Gutiérrez Rojas
Executive Director
National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación)