OJ-071-2022 — Lack of technical studies supporting the DUA Law billFalta de estudios técnicos que sustenten el proyecto de Ley DUA

Opinión Jurídica : 071 - J   del 19/05/2022   



19 de mayo de 2022




PGR-OJ-071-2022




 




Señora




Gabriela Ríos Cascante




Comisiones Legislativas VIII




Asamblea Legislativa




 




Estimada señora:




 



 Con la aprobación de la procuradora general adjunta de la república, me refiero a su oficio no.
CEZC-025-2021 de 5 de octubre de 2021, por medio del cual se nos comunica que la Comisión Especial
de Investigación de Zonas Costeras y Fronterizas que ocupan Terrenos de Dominio Público y lo
Relativo a Terrenos Pertenecientes al Patrimonio Natural del Estado en situación de Conflicto,
requirió nuestro criterio sobre el texto sustitutivo del proyecto de ley no. 22391, denominado “Ley
para la gestión y regularización del patrimonio natural del Estado y del derecho de utilidad
ambiental (Ley DUA).”




 




1. Carácter de este pronunciamiento.




 



 De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la
Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que
le solicite la Administración Pública.




 



             Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración
Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando
requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.




 



             Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha
acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán
de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les
atribuye.  De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de
ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con
aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que
razonablemente puedan estimarse de interés general.




 



 En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y
contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos
surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por
medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la
importante labor legislativa.




 



 Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento
de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él
establecido.




 




2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.




           



             La Procuraduría se refirió al texto original del proyecto de ley, mediante la opinión
jurídica no. OJ-078-2021 de 12 de abril de 2021. En esa ocasión, la principal observación expuesta
fue en cuanto a la falta de estudios técnicos que sustenten el proyecto.




 



             En ese sentido, expusimos cuál es el marco normativo actual sobre el patrimonio natural
del Estado y las áreas silvestres protegidas, y señalamos que el proyecto plantea dos grandes
propuestas: la reforma del régimen del patrimonio natural del Estado (Título II) y la posibilidad de
otorgar derechos de utilidad ambiental (Título III).



 Después de confrontar el régimen actual con las propuestas de la iniciativa y tomando en cuenta el
desarrollo jurisprudencial de la Sala Constitucional en cuanto a los principios de objetivación de
la tutela ambiental, de no regresión y de razonabilidad y proporcionalidad, concluimos que:




 



 “De tal forma, de cara al régimen vigente del patrimonio natural del Estado, las dos grandes
propuestas planteadas por el proyecto sí implican una reducción del nivel de protección ambiental
vigente, y, por tanto, conforme con los principios antes expuestos, su constitucionalidad dependería
de la existencia de un criterio técnico que lo justifique.”




 



             Siendo esa la principal observación hecha al proyecto, debemos indicar que, después de
revisado el texto sustitutivo dictaminado, la falta de estudios o criterios técnicos sigue
constituyendo una omisión del proyecto que podría, eventualmente, acarrear su inconstitucionalidad.




 



             Si bien es cierto, en el dictamen afirmativo de mayoría del proyecto, se hace
referencia a un estudio que está elaborando la Universidad de Costa Rica, contratado por el Programa
de Naciones Unidas para el Desarrollo, se indica que éste no está culminado, y, de haberse
terminado, no consta si forma parte del expediente legislativo.




 



             En todo caso, de lo expuesto en el dictamen, dicho estudio tiene como fin determinar el
impacto socioeconómico del derecho de utilidad ambiental y estimar desde varios supuestos los
efectos del proyecto en caso de que se convierta en ley de la república. Es decir, pareciera que el
estudio únicamente se enfoca en una de las propuestas del proyecto de ley, la relativa a la
regulación del derecho de utilidad ambiental, dejando por fuera todo lo relativo a la reforma al
régimen del patrimonio natural del Estado.




 



             De tal forma, en caso de que el estudio haya culminado y conste en el expediente
legislativo, todas las modificaciones que se plantean sobre el marco normativo del patrimonio
natural del Estado y de las áreas silvestres protegidas carecería de sustento técnico.




 



             Además, en cuanto al fundamento técnico que debe respaldar el otorgamiento de los
derechos de utilidad ambiental, en la opinión jurídica citada, indicamos:




 



 “…debe existir un criterio técnico que fundamente la necesidad de permitir esa posibilidad en todo
el patrimonio natural del Estado. Ello implicaría que deba existir un estudio técnico que demuestre
que el problema de ocupación que pretende solucionar el proyecto es un problema global, es decir,
que se presenta, de manera significativa y generalizada en todo el patrimonio natural del Estado, y
que, en ese carácter, requiere una solución de esa misma naturaleza.



 En ese sentido, de cara a la constitucionalidad de la propuesta, debe valorarse si es posible
justificar técnicamente que resulte necesario permitir el otorgamiento de derechos de utilidad
ambiental en todo el patrimonio o si, más bien, ésta debería enfocarse, exclusivamente, en áreas
silvestres protegidas o bienes específicos en los que se haya determinado, a priori, que existen ese
tipo de ocupaciones que puedan ser regularizadas. Es decir, debe valorarse la razonabilidad de
permitir el otorgamiento de concesiones sobre todo el patrimonio natural del Estado sin saber, a
ciencia cierta, en cuáles bienes específicos se presenta el conflicto que, según la exposición de
motivos, debe ser solucionado.



 En caso de que se opte por mantener la propuesta de manera generalizada para todo el patrimonio,
resultaría recomendable que la iniciativa contemple algún mecanismo o procedimiento que garantice
que, antes de que el SINAC o la entidad administradora correspondiente decidan habilitar la
posibilidad de otorgar derechos de utilidad ambiental en cada área silvestre protegida específica o
terreno concreto, se haya determinado con certeza que existe un problema de ocupación que requiere
ser regularizado.



 Aunque con esta iniciativa no se busca desafectar sectores específicos del patrimonio natural del
Estado, la Sala Constitucional ha reconocido que la constitucionalidad de proyectos de ley que
pretenden el otorgamiento de concesiones en áreas silvestres protegidas requieren de un estudio
técnico que justifique la adopción de la medida y que acredite que esa modificación en el régimen no
afectará el ambiente ni la integridad del bien.




(…)



 Con base en ese precedente, el proyecto debería garantizar, sin lugar a dudas, que antes de que en
determinado bien integrante del patrimonio natural del Estado se puedan otorgar derechos de utilidad
ambiental, exista un estudio técnico que justifique la posibilidad de reducir el grado de protección
del bien y que acredite que el otorgamiento de concesiones no afectará la integridad del área
protegida y que establezca las medidas que deban adoptarse.



 En el artículo 8° del proyecto se dispone que se declara de interés público el diseño y elaboración
de los estudios técnicos previos al otorgamiento de los derechos de utilidad ambiental, entre los
que destacan la clasificación, ubicación georreferenciada y demarcación de ecosistemas, mapa
catastral, levantamiento censal de población y de las áreas económica y social, y la zonificación de
las áreas bajo régimen de protección ambiental, pero no se indica a cargo de quién estará el
desarrollo de esos estudios ni cómo deberán ejecutarse. Y, esos estudios, tampoco son exigidos más
adelante, en el Título III.




(…)



 Entonces, la iniciativa no parece ser acorde con el precedente de la Sala Constitucional antes
citado, pues, de previo a que se decida otorgar concesiones no se exigiría la existencia de estudios
técnicos que justifiquen la adopción de esa medida y que acrediten que ese otorgamiento no afectará
la integridad y nivel de protección de cada área silvestre protegida o bien específico.” (Se añade
la negrita).




 



             Con base en lo anterior, la Procuraduría reafirma que el estudio técnico que fundamente
la iniciativa debe demostrar que el problema de ocupación que pretende solucionar el proyecto es un
problema global, es decir, que se presenta, de manera significativa y generalizada en todo el
patrimonio natural del Estado, y que, en ese carácter, requiere una solución de esa misma
naturaleza.




 



             En caso de que se opte por mantener la propuesta de manera generalizada para todo el
patrimonio, resultaría recomendable que la iniciativa contemple algún mecanismo o procedimiento que
garantice que, antes de que el SINAC o la entidad administradora correspondiente decidan habilitar
la posibilidad de otorgar derechos de utilidad ambiental en cada área silvestre protegida específica
o terreno concreto, se haya determinado con certeza que existe un problema de ocupación que requiere
ser regularizado.




 



             No obstante, aun con los cambios introducidos al proyecto, no se definió ningún
mecanismo que subsane esa circunstancia, pues no se prevé que antes de autorizar el otorgamiento de
derechos de utilidad ambiental, se compruebe, técnicamente, la existencia de un problema de
ocupación que pueda ser remediado con la aplicación de la figura, y, además, que el otorgamiento de
concesiones no afectará el equilibrio natural del patrimonio.




 



             Además de lo anterior, es necesario reiterar alguna de las observaciones puntuales
efectuadas en la opinión jurídica, y exponer otros comentarios nuevos, según el nuevo texto del
proyecto:




 



             a. En el artículo 1° del proyecto se establece que su objeto es establecer un derecho
real administrativo sobre bienes del Patrimonio Natural del Estado, en beneficio de sujetos de
derecho privado, para que puedan utilizar dichos bienes con apego a los límites y condiciones que
disponga el ordenamiento jurídico nacional. No obstante, la iniciativa va más allá, ya que, además,
pretende modificar el régimen general del patrimonio natural del Estado, y así debería consignarse
en la norma que establece su objeto.




 



             b. El objetivo definido en el artículo 4° inciso c) debería formar parte del objeto del
proyecto dispuesto en el artículo 1°, pues, como se apuntó, esa disposición no hace referencia a la
modificación del régimen del patrimonio natural del Estado que se propone.




 



             c. En el artículo 7°, además de que hace referencia al objeto de regulación del Título
III del proyecto, y que, por ello, debería contemplarse en ese apartado, hace referencia, de manera
incorrecta, a que se establecerán zonas a regularizar mediante procesos de titulación que permitirá
el Derecho de Utilidad Ambiental. Tómese en cuenta que los procesos de titulación conllevan el
traslado del dominio a un particular, lo cual es distinto al derecho real administrativo que se
pretende otorgar con los derechos de utilidad ambiental.




 



             d. El título II del proyecto se denomina “Del régimen del patrimonio natural del Estado
no sujeto al DUA.” Sin embargo, pareciera que el título no corresponde a lo que en el fondo se
pretende regular, pues, en ese apartado se regula el patrimonio natural del Estado administrado por
el SINAC y por otras entidades competentes, con lo cual, se entendería que en todo el patrimonio
natural del Estado no se podrían otorgar derechos de utilidad ambiental. Pero, por otra parte, en
los artículos 12 y 16 se autoriza el otorgamiento de esos derechos en todo el patrimonio natural del
Estado, sin distinción alguna, lo cual, incluso, es el objeto del proyecto.




 



             e. Según los artículos 9 y 10, el patrimonio natural del Estado será administrado
directamente por las instituciones que sean propietarias registrales de los terrenos. Excluir al
SINAC de la administración del patrimonio natural del Estado constituye un cambio radical del
régimen actual, y significa una desmejora en el grado de protección vigente, por ello, una
disposición como la propuesta requiere un fundamento técnico que la respalde.




 



             Además, ambas normas son contradictorias, pues en el artículo 9 se dispone que todos
los bienes del patrimonio natural del Estado seguirán bajo administración de la institución
propietaria, mientras que en el 10 se indica que solo serán administradas por el organismo
propietario aquellos terrenos en los que haya pobladores con posibilidad de obtener un derecho de
utilidad ambiental.




 



             Merece especial mención el caso del patrimonio natural del Estado conformado por los
bosques y terrenos de aptitud forestal ubicados en bienes demaniales, como, por ejemplo, las zonas
fronterizas y la zona marítimo terrestre, pues, en esos supuestos, podría entenderse que éstos
quedarán bajo la administración de los entes correspondientes, para el ejercicio de las competencias
que la normativa específica establezca.




 



             Así, en el caso de las zonas fronterizas, podría entenderse que los terrenos que formen
parte del patrimonio natural del Estado seguirían estando bajo la administración del Instituto de
Desarrollo Rural, que podría ejercer las funciones que establece la Ley no. 9036 de 11 de mayo de
2012 y el Reglamento al Otorgamiento de Concesiones en Fajas Fronterizas (Decreto Ejecutivo no.
39688 de 22 de abril de 2016), cambiando por completo el régimen aplicable a esas zonas.




 



             En el caso de la zona marítimo terrestre, aunque según los artículos 3° inciso i) y 18
del proyecto se establezca que en ella no se pueden otorgar derechos de utilidad ambiental, lo
cierto es que, de aprobarse el proyecto, podría interpretarse que los terrenos de la zona costera
que sean catalogados como patrimonio natural del Estado seguirían siendo administrados por la
Municipalidad correspondiente, y, por tanto, podría entenderse que esa administración se ejercería
en los términos dispuestos en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (no. 6043 de 2 de marzo de
1977). Es decir, podrían otorgarse concesiones bajo esa normativa específica, lo cual, ya de por sí,
implicaría una reducción del nivel de tutela actualmente dispensado al patrimonio natural del Estado
ubicado en la Zona Marítimo Terrestre. Por ello, se sugiere establecer expresamente que el
patrimonio natural del Estado de la Zona Marítimo Terrestre siga bajo administración de SINAC.




 



             En ambos casos, se estaría permitiendo la aplicación de regímenes que poseen una
naturaleza y una finalidad distinta a la que actualmente posee el correspondiente al patrimonio
natural del Estado.




 



             f. El artículo 11 hace referencia, de manera incorrecta, los procesos de titulación de
los derechos de utilidad ambiental. Tómese en cuenta que los procesos de titulación conllevan el
traslado del dominio a un particular, lo cual es distinto al derecho real administrativo que se
pretende otorgar con los derechos de utilidad ambiental.




 



             g. Es necesario que se aclare el artículo 12 propuesto, pues no resulta claro si al
indicarse que se podrá autorizar su uso y aprovechamiento sostenible por parte de particulares por
medio de permisos de uso, concesiones o derechos de utilidad ambiental, se podrían otorgar otro tipo
de concesiones además de las referidas a los derechos de utilidad ambiental. Con ello, no queda
claro si las nuevas actividades que se habilitarían en el artículo 14, serían autorizadas mediante
un permiso de uso o una concesión.




 



             h. Aunque en el artículo 15 se exceptúa su aplicación en parques nacionales y reservas
biológicas, ese artículo está referido a permitir obras de infraestructura por parte de
instituciones públicas y para la prestación de servicios públicos, y, además, para el uso por parte
de entes colectivos con o sin fines de lucro con propósitos de investigación, conservación,
desarrollo comunal u otros de interés público o comunitario. Pero en el artículo 14 se indica que en
el patrimonio natural del Estado se podrá realizar cualquier actividad permitida en el plan de
manejo o en el instrumento de gestión de recursos naturales, sin excluirse su aplicación a parques
nacionales o reservas biológicas.




 



             Al respecto, debe tenerse en cuenta que, de conformidad con los fines de conservación
que para los parques nacionales y reservas biológicas, establece la Ley de Creación del Servicio de
Parques Nacionales (no. 6084 de 24 de agosto de 1977), de aplicación para las reservas biológicas
según el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad) y la Convención para la protección de la flora,
fauna y bellezas escénicas naturales de los países de América, (aprobada mediante Ley no. 3763 de 19
de octubre de 1966) que prohíbe la explotación comercial de los recursos naturales de los parques
nacionales, se ha considerado que las reservas biológicas y los parques nacionales poseen un régimen
de mayor protección que el correspondiente a las demás categorías de manejo (al respecto véanse
nuestros pronunciamientos nos. C-339-2004 de 17 de noviembre de 2004, OJ-091-2010 de 16 de noviembre
de 2010 y C-134-2016 de 8 de junio de 2016). Por su parte, la Sala Constitucional ha dispuesto que
en los parques nacionales “se deben permitir únicamente actividades que en nada perturben la vida
natural presente en éstos.” (Voto no. 10484-2004 de las 9 horas 52 minutos de 24 de setiembre de
2004). Y, ha afirmado que los parques nacionales y reservas biológicas son áreas silvestres
protegidas de conservación absoluta (Voto no. 16975-2008 de las 14 horas 53 minutos de 12 de
noviembre de 2008).




           



             i. Como ya se adelantó, conforme con el artículo 15, se habilitaría al SINAC y a los
demás entes administradores del patrimonio natural del Estado, a otorgar concesiones y permisos de
uso y autorizar la construcción de infraestructura por parte de instituciones públicas para el
cumplimiento de sus fines o la prestación de servicios públicos, y a entes colectivos con o sin
fines de lucro con propósitos de investigación, conservación, desarrollo comunal u otros de interés
público o comunitario.




 



             Al respecto, debe advertirse que se trata de una disposición sumamente amplia, bajo la
cual se podría permitir el desarrollo de cualquier tipo de infraestructura o actividad en el
patrimonio natural del Estado, a cargo de entidades públicas o privadas, sin establecerse ningún
tipo de limitación en cuanto al tipo de proyectos y los requisitos o controles a los que deberían
sujetarse esas autorizaciones.




 



             En ese sentido, debe tenerse en cuenta que la Sala Constitucional, en el patrimonio
natural del Estado ha permitido modificaciones o intervenciones muy concretas y excepcionales para
el desarrollo de actividades que persigan un interés público, tendientes a garantizar otros derechos
fundamentales, de manera acorde con el principio de desarrollo sostenible.




 



             Por ejemplo, para el caso de la instalación de infraestructura de telecomunicaciones en
áreas silvestres protegidas, en el voto no. 8945-2005 de las 15 horas 10 minutos de 6 de julio de
2005, la Sala Constitucional valoró la importancia de las telecomunicaciones para el desarrollo del
país, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los principios de uso racional de
los recursos y de desarrollo sostenible y concluyó que:




 



 “La Sala no estima que deba variar el criterio expuesto, por lo que el decreto impugnado no resulta
inconstitucional según lo indicado, atendiendo precisamente a la necesidad actual de someternos a un
desarrollo sostenible.



 Ineludiblemente debemos buscar u orientar la armonía entre la conservación del ambiente y el
desarrollo humano, así fue declarado en el principio 3 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente
y Desarrollo:



 «El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las
necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras.»



 Se debe buscar el equilibrio adecuado. En este caso no se logró determinar que con la posibilidad
de establecer puestos de telecomunicación en un área protegida se esté lesionando el ecosistema,
pues además se prevé normativamente que el permiso de uso no puede desatender a su protección; y por
otro lado, es innegable que por la topografía los lugares más adecuados para emitir las señales de
comunicación en nuestro país, son los más altos, que a su vez, coinciden con las áreas protegidas.
Lo anterior permite concluir, que es posible la coexistencia de ambos (protección de las áreas y
desarrollo de la comunicación) sin que necesariamente implique esta coyuntura, el detrimento de uno
o la limitación del otro. Un equilibrio razonable.”




 



             En cuanto a la Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo humano y
construcción de obras conexas en el Patrimonio Natural del Estado (no. 9590 de 3 de julio de 2018),
que modificó el artículo 18 de la Ley Forestal e introdujo un artículo 18 bis para permitir y
regular la captación de agua para consumo humano y el desarrollo de la infraestructura necesaria
para ello, la Sala indicó:




 



 “Por consiguiente, es cierto que ésta ley habilitó una nueva actividad en el Patrimonio Natural del
Estado, sea el aprovechamiento de agua potable para el consumo humano.




(…)



 De esta manera, se constata que la presente ley tiene su justificación en el deber del Estado de
garantizar el derecho fundamental al agua potable. Recordemos que, según se indicó en el
considerando XI de esta sentencia, que existe un derecho fundamental al agua potable, derivado de
los derechos fundamentales a la salud, la vida y al medio ambiente sano, entre otros, por el cual
debe concederse a todas las personas la posibilidad de acceder en condiciones de igualdad a los
servicios de agua potable, toda vez que la misma resulta esencial para la vida y la salud humana.
Asimismo, el acceso al agua potable ha sido catalogado como un derecho humano fundamental por varios
instrumentos internacionales, lo cual ha sido reconocido en la amplia jurisprudencia constitucional.
Igualmente, el denominado servicio público universal de suministro de agua potable se relaciona de
forma inherente con la garantía del derecho fundamental al agua potable. En este sentido, el
suministro de agua potable constituye un servicio público esencial y oneroso.




(…)



 En síntesis, el Estado debe garantizar el acceso al agua potable para así defender este derecho
fundamental. Por eso, al habilitar esta norma el aprovechamiento de agua en el patrimonio natural
del Estado para garantizar el servicio de suministro de agua para consumo humano, es en este aspecto
en donde la normativa impugnada encuentra su justificación.



 Siguiendo esta línea, en su artículo 2 la ley número 9590 también introduce el artículo 18 bis de
la Ley Forestal para regular más detalladamente las condiciones y reglas bajo las cuales puede
llevarse a cabo este aprovechamiento.




(…)



 Como se puede observar la ley impugnada habilita al Estado para aprovechar el agua para consumo
humano en los terrenos del patrimonio natural del Estado, pero para hacerlo establece una serie de
requisitos y restricciones que buscan la protección al derecho a un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado. Al respecto, como se mencionó, nótese que se exige una declaración previa de interés
público, la constatación de la existencia de un abastecimiento poblacional imperioso, la necesidad
de estudios técnicos que procuren el menor impacto ambiental posible según el instrumento de
evaluación de impacto ambiental que corresponda y en estricto cumplimiento de la normativa ambiental
vigente, en especial. Además, las obras deben realizarse con lo dispuesto sobre los criterios
técnicos aplicables para la intervención de áreas silvestres protegidas contemplados en la Ley No.
7788, Ley de Biodiversidad, de 30 de abril de 1998, y sus reglamentos…



 En otras palabras, el aprovechamiento del agua en terrenos del patrimonio natural del Estado se
dará únicamente cuando ese aprovechamiento sea necesario y sujeto a ciertas limitaciones y reglas
que procurarán generar el menor impacto ambiental posible y permitir un aprovechamiento racional del
recurso.




(…)



 Por lo tanto, según lo establecido por este Tribunal hasta este momento, tampoco es cierto que esta
ley permita cualquier tipo de explotación en el patrimonio natural del Estado, ni que se permita
construcciones de alto impacto ambiental que perjudicarían los ecosistemas. Como se explicó en los
párrafos anteriores, la ley número 9590 exige que se cumpla con los estudios técnicos respectivos,
el instrumento de evaluación de impacto ambiental que corresponda y con la normativa ambiental
vigente, lo anterior para procurar el menor impacto ambiental posible. Es decir, existe, al momento
de realizar alguna obra para aprovechamiento del agua para consumo humano, habilitación establecida
en esta ley, estas obras deberán procurar el menor impacto ambiental posible.




(…)



 Por último, conforme a lo expuesto, este Tribunal no comparte la posición de los accionantes de que
con la normativa en cuestión exista una violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado o que exista un conflicto entre este derecho y el derecho fundamental de acceso al agua.
Así, esta Sala no suscribe la tesis acerca de que al pretender garantizar el derecho fundamental al
acceso de agua potable se sacrifique el derecho al ambiente de las presentes o futuras generaciones.
Como se ha explicado reiteradamente, esta norma exige que se cumpla con los estudios técnicos
respectivos, el instrumento de evaluación de impacto ambiental que corresponda y con la normativa
ambiental vigente, lo anterior para procurar el menor impacto ambiental posible… Por ende, permitir
el aprovechamiento del recurso hídrico para consumo humano dentro del patrimonio natural del Estado
no implica como consecuencia inevitable una afectación al derecho a un medio ambiente sano y
ecológicamente equilibrado, sino que, respetando los requerimientos establecidos en esta normativa
es posible garantizar el derecho fundamental de acceso al agua potable y a su vez, resguardar el
derecho fundamental de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.” (Voto no. 17397-2019).




 



             Puede notarse que, en ambos casos, la Sala Constitucional indica que no se transgrede
el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado porque se trata de actividades
excepcionales que buscan satisfacer un interés público general y porque para el desarrollo de esas
actividades se exigen ciertos controles que permiten garantizar que no se afectará la integridad del
patrimonio natural del Estado. Con base en los principios de desarrollo sostenible y utilización
racional de los recursos, la Sala encuentra que existe un adecuado equilibrio entre el derecho al
ambiente y los intereses públicos que se pretenden satisfacer.




           



             Conforme con lo anterior, lo dispuesto en el artículo 15 del proyecto no parece
limitarse, estrictamente, a la autorización de actividades e infraestructura excepcionales,
destinadas a satisfacer intereses públicos o derechos fundamentales. Además, aunque debería
entenderse que, conforme a lo dispuesto en el artículo 11 del Reglamento a la Ley Forestal y en el
Reglamento General de Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (Decreto Ejecutivo no. 31849
de 24 de mayo de 2004), las actividades y obras que se autorizarían conforme a este artículo
estarían sujetas a la evaluación de impacto ambiental ante la SETENA, esa circunstancia no está
completamente clara, esa medida no limitaría el ámbito de aplicación de la norma  a proyectos
estrictamente necesarios para garantizar determinados intereses públicos, y no se establece ningún
otro mecanismo de control o valoración que deba acatarse para garantizar un adecuado equilibrio
entre el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y los intereses y
derechos que se pretendan satisfacer.




 



             Una disposición como la pretendida debería sustentarse en un criterio técnico
específico, que sirva como insumo para determinar el tipo de actividades excepcionales a permitir y
los controles rigurosos y específicos que deben implementarse, pues tal y como está planteada, la
autorización depende, únicamente, de la discrecionalidad de la administración.




 



             Además de lo anterior, en esta disposición se vuelve a hacer referencia a procesos de
titulación por medio del otorgamiento de derechos de utilidad ambiental, y, como ya se dijo, un
derecho real administrativo como el que se pretende otorgar, no constituye un proceso de titulación,
pues no confiere un título traslativo de dominio.




 



             j. En cuanto al artículo 18, considerando que la finalidad del proyecto es solventar la
situación jurídica de quienes ocupan terrenos en el patrimonio natural del Estado, resulta
cuestionable que en el inciso b y en el artículo 20 se proyecte otorgar concesiones a personas
jurídicas, aunque sea sin fines de lucro, pues éstas, evidentemente, no están englobadas dentro del
problema de ocupación que se pretende resolver.




 



             De igual modo, siendo que la finalidad del proyecto es solventar un supuesto problema
de ocupación del patrimonio natural del Estado, garantizando ciertos derechos a sus residentes,
resulta cuestionable que el artículo 19 permita que se otorgue un segundo derecho de utilidad
ambiental para el desarrollo de actividades económicas.




 



             k. El artículo 22 propuesto resulta contradictorio, pues, pese a que indica que en el
patrimonio natural del Estado sujeto a derechos de utilidad ambiental solo se podrán autorizar
actividades sostenibles que no impliquen cambio de uso de suelo, se enlistan una serie de
actividades que se pueden permitir y que, por sí solas, implican una variación del uso de suelo.




 



             Por ejemplo, se permiten actividades de turismo, silvicultura, agricultura y ganadería,
las cuales, inevitablemente, implican una variación del uso de suelo del patrimonio natural del
Estado. Y, además, se deja abierta la posibilidad de que, mediante el reglamento a la ley, se
autoricen otras actividades no contempladas en el listado, excepto la exploración y explotación de
hidrocarburos, por así disponerlo expresamente el artículo 14 del proyecto.




 



             En otras palabras, conforme con ese artículo se podría permitir cualquier actividad
mercantil, excepto la exploración y explotación de hidrocarburos, y, de tal forma, podría
autorizarse el desarrollo de cualquier otra actividad o explotación que modifiquen el uso del suelo.




 



             l. En el artículo 32 del proyecto se establece la posibilidad de que el Fondo Nacional
de Financiamiento Forestal otorgue contratos de pago por servicios ambientales, a los titulares de
los derechos de utilidad ambiental. No obstante, resulta cuestionable que se reconozca un beneficio
económico por conservar las condiciones naturales y no cambiar el uso del suelo dentro del
patrimonio natural del Estado, cuando ya se e está otorgando un beneficio al ocupante del patrimonio
natural del Estado al otorgársele una concesión sobre el terreno, que le permite, incluso, el
desarrollo de actividades económicas.




 



             m. Resulta cuestionable constitucionalmente, que en el artículo 45 se permita el manejo
forestal comunitario sostenible, el cual está conceptualizado en el artículo 3 inciso h, como
“manejo de productos maderables y no maderables de bosques que se gestionan desde las comunidades,
como un sistema de producción, aplicando soluciones basadas en la naturaleza dentro de paisajes
forestales rurales, donde los ecosistemas agroforestales se valoran, usan y conservan, utilizando
criterios económicos, de gobernanza, sociales, ecológicos y actualizados; fortaleciendo principios
de desarrollo sostenible democrático, encadenamientos locales productivos, cadenas locales de valor
agregado, producción orgánica, consumo local, culturas productivas locales y turismo rural
sostenible.” En pocas palabras, lo que se estaría permitiendo es el aprovechamiento forestal dentro
del patrimonio natural del Estado.




 



             Entonces, lejos de tratar de solventar un supuesto problema de ocupación del patrimonio
natural del Estado, se permitiría, además de ocupar los terrenos con fines de residencia, el
aprovechamiento económico de los recursos forestales del patrimonio natural del Estado.




 



             n. En el artículo 46 se propone cobrar un dólar adicional en la entrada de extranjeros
a los parques nacionales. Sin embargo, no se indica cómo se trasladarán los montos recaudados por
ese concepto a la implementación de la ley. Nótese que el artículo 38 de la Ley de Biodiversidad
indica que los fondos que generen las áreas protegidas serán exclusivamente para su protección y
desarrollo, en ese orden de prioridad, por tanto, al no disponerse nada al respecto, esos montos
entrarían a un fondo común, destinado a la protección y desarrollo de las áreas silvestres
protegidas.




 



             o. En el artículo 47 se dispone que los Juzgados Agrarios serán los competentes para
conocer las causas que se generen en relación con los derechos de utilidad ambiental, sin contemplar
que, tratándose del otorgamiento de concesiones sobre bienes de dominio público, la jurisdicción
competente es la contencioso administrativa. Así lo ha dispuesto la Sala Primera de la Corte Suprema
de Justicia al indicar:




 



 “Por ende, corresponde a un área de dominio público al ser parte del Patrimonio Natural del Estado
y están inscritos a nombre del Instituto de Desarrollo Rural, por lo que es la jurisdicción
contenciosa administrativa, extensiva a cualquier asunto en los que el Estado tenga interés directo,
a la que corresponde conocer de las pretensiones del gestionante (artículos 108 Ley de
Biodiversidad, 13 y 14 Ley Forestal, 1 y 2 Código Procesal Contencioso Administrativo y 49
Constitución Política).” (Voto no. 513-C-2016).




 



             p. En cuanto a las reformas que se proponen en los artículos 50, 51 y 52, de los
artículos 13, 14 y 18 de la Ley Forestal, se reiteran nuestras observaciones en cuanto a que la
modificación del régimen actual del patrimonio natural del Estado no tiene sustento técnico. En el
artículo 52 se reforma el artículo 18, indicando que en el patrimonio natural del Estado se
permitirán todas las actividades que permita el plan de manejo, pero, con ello, se está eliminando
lo dispuesto en la Ley no. 9590 de 3 de julio de 2018 en cuanto a labores relacionadas con el
aprovechamiento de agua.




 



             Luego, en el artículo 53 se propone incluir un artículo 18 ter incluyendo la
posibilidad de permitir el desarrollo de infraestructura por parte de instituciones públicas para el
cumplimiento de sus fines o la prestación de servicios públicos y el uso por parte de entes
colectivos con o sin fines de lucro con propósitos de investigación, conservación, desarrollo
comunal u otros de interés público o comunitario, reiterando lo dispuesto en el artículo 15 del
proyecto. Por tanto, se reiteran las observaciones expuestas en cuanto la amplitud de esa
disposición, y, además, en cuanto al uso incorrecto de la frase “procesos de titulación.”




 




            3. Conclusión:




 



 Si bien la aprobación del proyecto de ley no. 22391, denominado “Ley para la gestión y
regularización del patrimonio natural del Estado y del derecho de utilidad ambiental (Ley DUA)”, es
una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones
expuestas.




 




            De usted, atentamente,




 




 




 




                                                                       Elizabeth León Rodríguez




                                                                       Procuradora




 




ELR/ysb

Legal Opinion: 071 - J of 05/19/2022

May 19, 2022

PGR-OJ-071-2022

Madam

Gabriela Ríos Cascante

Legislative Commissions VIII

Legislative Assembly

Dear Madam:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I refer to your official communication no. CEZC-025-2021 of October 5, 2021, by means of which we are informed that the Special Investigative Commission on Coastal and Border Zones Occupying Public Domain Lands and Matters Relating to Lands Belonging to the State's Natural Heritage in a Situation of Conflict requested our opinion on the substitute text of bill no. 22391, called "Law for the Management and Regularization of the State's Natural Heritage and of the Environmental Utility Right (Ley DUA)."

1. Nature of this pronouncement.

In accordance with articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Office of the Attorney General is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, performs its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.

For these purposes, the Legislative Assembly could be considered as part of the Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of the administrative function, but not when it requests our opinion on a topic of interest for the exercise of the legislative function.

Despite the foregoing and that there is no legal provision to that effect, the Office of the Attorney General has customarily addressed the inquiries made by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating in the exercise of the important functions that the Political Constitution assigns to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills, when consulted by the Legislative Commission responsible for processing them, or in relation to legal aspects that can be considered covered by the political control function and that can reasonably be deemed of general interest.

By virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill do not possess the binding nature of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function and, for that reason, this opinion is issued by means of a non-binding legal opinion intended to serve as an input for the important legislative work.

Furthermore, as we are not in the situations established by article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.

2. Considerations on the bill.

The Office of the Attorney General referred to the original text of the bill through legal opinion no. OJ-078-2021 of April 12, 2021. At that time, the main observation made concerned the lack of technical studies supporting the bill.

In that regard, we set forth the current regulatory framework for the State's Natural Heritage and protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), and we noted that the bill puts forward two major proposals: the reform of the regime of the State's Natural Heritage (Title II) and the possibility of granting environmental utility rights (Title III). After comparing the current regime with the proposals of the initiative and taking into account the jurisprudential development of the Constitutional Chamber regarding the principles of objectification of environmental protection, non-regression, and reasonableness and proportionality, we concluded that:

"Thus, in view of the current regime of the State's Natural Heritage, the two major proposals put forward by the bill do imply a reduction in the current level of environmental protection, and, therefore, in accordance with the aforementioned principles, their constitutionality would depend on the existence of a technical criterion justifying it."

This being the main observation made about the bill, we must indicate that, after reviewing the substitute text reported on, the lack of studies or technical criteria continues to constitute an omission of the bill that could, eventually, lead to its unconstitutionality.

Although it is true that, in the affirmative majority report on the bill, reference is made to a study being prepared by the University of Costa Rica, contracted by the United Nations Development Programme, it is indicated that this study is not completed, and, even if it were finished, it is not clear whether it forms part of the legislative file.

In any case, from what is stated in the report, said study is intended to determine the socioeconomic impact of the environmental utility right and to estimate, from various assumptions, the effects of the bill if it becomes a law of the republic. That is, it seems that the study focuses only on one of the bill's proposals, that relating to the regulation of the environmental utility right, leaving aside everything related to the reform of the State's Natural Heritage regime.

Thus, in the event that the study has been completed and appears in the legislative file, all the modifications proposed regarding the regulatory framework of the State's Natural Heritage and protected wilderness areas would lack technical support.

Furthermore, regarding the technical foundation that should support the granting of environmental utility rights, in the cited legal opinion, we stated:

"...there must be a technical criterion that substantiates the necessity of allowing that possibility throughout the State's Natural Heritage. This would imply that there must be a technical study demonstrating that the occupation problem the bill seeks to solve is a global problem, that is, that it occurs significantly and generally throughout the State's Natural Heritage, and that, as such, it requires a solution of the same nature.

In that sense, regarding the constitutionality of the proposal, it must be assessed whether it is possible to technically justify that it is necessary to allow the granting of environmental utility rights throughout the entire heritage or whether, rather, this should focus exclusively on protected wilderness areas or specific assets in which it has been determined a priori that such occupations exist that can be regularized. That is, the reasonableness of allowing the granting of concessions over the entire State's Natural Heritage must be assessed without knowing for certain in which specific assets the conflict exists that, according to the statement of motives, must be solved.

If the proposal is maintained generally for the entire heritage, it would be advisable for the initiative to include some mechanism or procedure guaranteeing that, before the SINAC or the corresponding administrative entity decides to authorize the possibility of granting environmental utility rights in each specific protected wilderness area or specific land, it has been determined with certainty that there is an occupation problem that requires regularization.

Although this initiative does not seek to remove specific sectors from the State's Natural Heritage, the Constitutional Chamber has recognized that the constitutionality of bills seeking the granting of concessions in protected wilderness areas require a technical study justifying the adoption of the measure and accrediting that this modification to the regime will not affect the environment or the integrity of the asset.

(...)

Based on that precedent, the bill should guarantee, without any doubt, that before environmental utility rights can be granted on a specific asset forming part of the State's Natural Heritage, there exists a technical study justifying the possibility of reducing the degree of protection of the asset and accrediting that the granting of concessions will not affect the integrity of the protected area and establishing the measures that must be adopted.

Article 8 of the bill establishes that the design and preparation of technical studies prior to the granting of environmental utility rights are declared to be of public interest, including the classification, georeferenced location and demarcation of ecosystems, cadastral map, population census and economic and social area surveys, and the zoning of areas under environmental protection regime, but it does not indicate who will be responsible for developing these studies nor how they should be carried out. And these studies are also not required later, in Title III.

(...)

Therefore, the initiative does not seem to be consistent with the precedent of the Constitutional Chamber cited above, since, prior to deciding to grant concessions, the existence of technical studies justifying the adoption of that measure and accrediting that such granting will not affect the integrity and level of protection of each protected wilderness area or specific asset would not be required." (Emphasis added).

Based on the foregoing, the Office of the Attorney General reaffirms that the technical study supporting the initiative must demonstrate that the occupation problem the bill seeks to solve is a global problem, that is, that it occurs significantly and generally throughout the State's Natural Heritage, and that, as such, it requires a solution of the same nature.

If the proposal is maintained generally for the entire heritage, it would be advisable for the initiative to include some mechanism or procedure guaranteeing that, before the SINAC or the corresponding administrative entity decides to authorize the possibility of granting environmental utility rights in each specific protected wilderness area or specific land, it has been determined with certainty that there is an occupation problem that requires regularization.

However, even with the changes introduced to the bill, no mechanism to correct that circumstance was defined, since it is not provided that, before authorizing the granting of environmental utility rights, the existence of an occupation problem that can be remedied by the application of the figure be technically verified, and, additionally, that the granting of concessions will not affect the natural balance of the heritage.

In addition to the above, it is necessary to reiterate some of the specific observations made in the legal opinion and to set forth other new comments, according to the new text of the bill:

a. Article 1 of the bill establishes that its object is to establish an administrative real right over assets of the State's Natural Heritage, for the benefit of private legal subjects, so that they may use said assets in accordance with the limits and conditions established by the national legal system. However, the initiative goes further, since it also intends to modify the general regime of the State's Natural Heritage, and this should be stated in the norm that establishes its object.

b. The objective defined in Article 4, subsection c) should be part of the object of the bill set forth in Article 1, since, as noted, that provision makes no reference to the modification of the State's Natural Heritage regime being proposed.

c. In Article 7, in addition to referring to the regulatory object of Title III of the bill, and that, therefore, it should be included in that section, it incorrectly refers to the fact that zones to be regularized will be established through titling processes (procesos de titulación) that the Environmental Utility Right will allow. It should be taken into account that titling processes entail the transfer of ownership (dominio) to a private individual, which is different from the administrative real right that is intended to be granted with the environmental utility rights.

d. Title II of the bill is called "Of the regime of the State's Natural Heritage not subject to the DUA." However, it seems that the title does not correspond to what is essentially intended to be regulated, since that section regulates the State's Natural Heritage administered by the SINAC and by other competent entities, which would imply that throughout the State's Natural Heritage, environmental utility rights could not be granted. But, on the other hand, Articles 12 and 16 authorize the granting of those rights throughout the State's Natural Heritage, without any distinction, which, moreover, is the object of the bill.

e. According to Articles 9 and 10, the State's Natural Heritage shall be administered directly by the institutions that are the registered owners of the lands. Excluding the SINAC from the administration of the State's Natural Heritage constitutes a radical change from the current regime and means a deterioration in the current degree of protection; therefore, a provision like the one proposed requires a technical foundation to support it.

Furthermore, both norms are contradictory, since Article 9 provides that all assets of the State's Natural Heritage shall continue under the administration of the owning institution, while Article 10 indicates that only those lands where there are inhabitants with the possibility of obtaining an environmental utility right shall be administered by the owning body.

Special mention should be made of the case of the State's Natural Heritage comprised of forests and lands of forestry aptitude located on public domain assets (bienes demaniales), such as, for example, border zones and the maritime-terrestrial zone, since, in those cases, it could be understood that these will remain under the administration of the corresponding entities, for the exercise of the powers established by the specific regulations.

Thus, in the case of border zones, it could be understood that the lands forming part of the State's Natural Heritage would continue to be under the administration of the Institute of Rural Development, which could exercise the functions established by Law no. 9036 of May 11, 2012, and the Regulations for the Granting of Concessions in Border Strips (Executive Decree no. 39688 of April 22, 2016), completely changing the regime applicable to those zones.

In the case of the maritime-terrestrial zone, although according to Articles 3, subsection i) and 18 of the bill, it is established that environmental utility rights cannot be granted there, the truth is that, if the bill is approved, it could be interpreted that the lands of the coastal zone that are classified as State's Natural Heritage would continue to be administered by the corresponding Municipality, and, therefore, it could be understood that such administration would be exercised under the terms set forth in the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (no. 6043 of March 2, 1977). That is, concessions could be granted under that specific regulation, which, in itself, would imply a reduction in the level of protection currently afforded to the State's Natural Heritage located in the Maritime-Terrestrial Zone. Therefore, it is suggested to expressly establish that the State's Natural Heritage of the Maritime-Terrestrial Zone remain under the administration of SINAC.

In both cases, the application of regimes that have a different nature and purpose from the one currently held by the regime corresponding to the State's Natural Heritage would be allowed.

f. Article 11 incorrectly refers to the titling processes for environmental utility rights. It should be taken into account that titling processes entail the transfer of ownership to a private individual, which is different from the administrative real right that is intended to be granted with the environmental utility rights.

g. It is necessary to clarify the proposed Article 12, as it is not clear whether, by indicating that their use and sustainable exploitation by private individuals may be authorized by means of use permits, concessions, or environmental utility rights, other types of concessions could be granted in addition to those referred to as environmental utility rights. With this, it is not clear whether the new activities that would be enabled in Article 14 would be authorized by means of a use permit or a concession.

h. Although Article 15 excludes its application in national parks and biological reserves, that article refers to allowing infrastructure works by public institutions and for the provision of public services, and, additionally, for use by collective entities with or without profit-making purposes for research, conservation, community development, or other public or community interest purposes. However, Article 14 indicates that in the State's Natural Heritage, any activity permitted in the management plan or natural resource management instrument may be carried out, without excluding its application to national parks or biological reserves.

In this regard, it must be borne in mind that, in accordance with the conservation purposes established for national parks and biological reserves by the Law Creating the National Parks Service (no. 6084 of August 24, 1977), applicable to biological reserves according to Article 58 of the Biodiversity Law) and the Convention for the Protection of the Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the Countries of America (approved by Law no. 3763 of October 19, 1966), which prohibits the commercial exploitation of natural resources in national parks, it has been considered that biological reserves and national parks have a regime of greater protection than that corresponding to other management categories (in this regard, see our pronouncements nos. C-339-2004 of November 17, 2004, OJ-091-2010 of November 16, 2010, and C-134-2016 of June 8, 2016). For its part, the Constitutional Chamber has ruled that in national parks "only activities that in no way disturb the natural life present in them should be permitted." (Voto no. 10484-2004 of 9 hours 52 minutes of September 24, 2004). And, it has affirmed that national parks and biological reserves are protected wilderness areas of absolute conservation (Voto no. 16975-2008 of 14 hours 53 minutes of November 12, 2008).

i. As previously anticipated, in accordance with Article 15, the SINAC and other administrative entities of the State's Natural Heritage would be enabled to grant concessions and use permits and to authorize the construction of infrastructure by public institutions for the fulfillment of their purposes or the provision of public services, and by collective entities with or without profit-making purposes for research, conservation, community development, or other public or community interest purposes.

In this regard, it should be warned that this is an extremely broad provision, under which the development of any type of infrastructure or activity in the State's Natural Heritage, by public or private entities, could be permitted, without establishing any type of limitation regarding the type of projects and the requirements or controls to which those authorizations should be subject.

In that sense, it must be taken into account that the Constitutional Chamber has permitted very specific and exceptional modifications or interventions in the State's Natural Heritage for the development of activities pursuing a public interest, aimed at guaranteeing other fundamental rights, in accordance with the principle of sustainable development.

For example, regarding the installation of telecommunications infrastructure in protected wilderness areas, in Voto no. 8945-2005 of 15 hours 10 minutes of July 6, 2005, the Constitutional Chamber assessed the importance of telecommunications for the country's development, the right to a healthy and ecologically balanced environment, the principles of rational use of resources and sustainable development, and concluded that:

"The Chamber does not consider that the expressed criterion should vary; therefore, the challenged decree is not unconstitutional according to what has been stated, precisely in view of the current need to submit to sustainable development.

Inevitably, we must seek or guide harmony between environmental conservation and human development, as declared in Principle 3 of the Rio Declaration on Environment and Development:

'The right to development must be fulfilled so as to equitably meet developmental and environmental needs of present and future generations.'

An adequate balance must be sought. In this case, it was not possible to determine that the possibility of establishing telecommunication posts in a protected area harms the ecosystem, as the regulations also provide that the use permit cannot neglect its protection; and on the other hand, it is undeniable that, due to the topography, the most suitable places to emit communication signals in our country are the highest ones, which, in turn, coincide with protected areas. The foregoing allows us to conclude that the coexistence of both (protection of areas and development of communication) is possible without this situation necessarily implying the detriment of one or the limitation of the other. A reasonable balance."

Regarding the Law to Authorize the Use of Water for Human Consumption and Construction of Related Works in the State's Natural Heritage (no. 9590 of July 3, 2018), which modified Article 18 of the Forestry Law and introduced an Article 18 bis to allow and regulate the collection of water for human consumption and the development of the necessary infrastructure for it, the Chamber stated:

"Consequently, it is true that this law enabled a new activity in the State's Natural Heritage, namely, the use of drinking water for human consumption.

(...)

Thus, it is confirmed that this law has its justification in the State's duty to guarantee the fundamental right to drinking water. Let us recall that, as stated in Considerando XI of this judgment, there is a fundamental right to drinking water, derived from the fundamental rights to health, life, and a healthy environment, among others, by which all persons must be granted the possibility of accessing, under conditions of equality, potable water services, since water is essential for human life and health. Likewise, access to drinking water has been classified as a fundamental human right by several international instruments, which has been recognized in extensive constitutional jurisprudence. Similarly, the so-called universal public service of drinking water supply is inherently related to the guarantee of the fundamental right to drinking water. In this sense, the supply of drinking water constitutes an essential and onerous public service.

(...)

In summary, the State must guarantee access to drinking water to thus defend this fundamental right. Therefore, by enabling this norm the use of water in the State's Natural Heritage to guarantee the water supply service for human consumption, it is in this aspect that the challenged regulation finds its justification.

Following this line, in its Article 2, Law number 9590 also introduces Article 18 bis of the Forestry Law to regulate in more detail the conditions and rules under which this use may be carried out.

(...)

As can be observed, the challenged law enables the State to use water for human consumption on the lands of the State's Natural Heritage, but to do so it establishes a series of requirements and restrictions that seek the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment. In this regard, as mentioned, note that a prior declaration of public interest is required, the verification of the existence of an imperative population supply need, the necessity of technical studies seeking the least possible environmental impact according to the corresponding environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) instrument and in strict compliance with current environmental regulations, especially. Additionally, the works must be carried out in accordance with the provisions on the applicable technical criteria for the intervention of protected wilderness areas contemplated in Law No. 7788, Biodiversity Law, of April 30, 1998, and its regulations.

In other words, the use of water on lands of the State's Natural Heritage shall occur only when such use is necessary and subject to certain limitations and rules that will seek to generate the least possible environmental impact and allow a rational use of the resource.

(...)

Therefore, according to what has been established by this Court up to this point, it is also not true that this law allows any type of exploitation in the State's Natural Heritage, nor that it allows constructions with a high environmental impact that would harm the ecosystems. As explained in the preceding paragraphs, Law number 9590 requires compliance with the respective technical studies, the corresponding EIA instrument, and current environmental regulations, all of the foregoing to seek the least possible environmental impact. That is, there exists, at the time of carrying out any work for the use of water for human consumption, an authorization established in this law; these works must seek the least possible environmental impact.

(...)

Finally, based on the foregoing, this Court does not share the plaintiffs' position that the regulation in question violates the right to a healthy and ecologically balanced environment or that there is a conflict between this right and the fundamental right of access to water. Thus, this Chamber does not subscribe to the thesis that by seeking to guarantee the fundamental right of access to drinking water, the right to the environment of present or future generations is sacrificed. As has been repeatedly explained, this norm requires compliance with the respective technical studies, the corresponding EIA instrument, and current environmental regulations, all of the foregoing to seek the least possible environmental impact... Therefore, allowing the use of water resources for human consumption within the State's Natural Heritage does not inevitably result in an impact on the right to a healthy and ecologically balanced environment; rather, by respecting the requirements established in this regulation, it is possible to guarantee the fundamental right of access to drinking water and, at the same time, safeguard the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment." (Voto no. 17397-2019).

It can be noted that, in both cases, the Constitutional Chamber indicates that the right to a healthy and ecologically balanced environment is not violated because the activities in question are exceptional and seek to satisfy a general public interest, and because the development of these activities requires certain controls that guarantee the integrity of the State's Natural Heritage will not be affected. Based on the principles of sustainable development and rational use of resources, the Chamber finds that there is an adequate balance between the right to the environment and the public interests sought to be satisfied.

In accordance with the foregoing, the provision in Article 15 of the bill does not appear to be strictly limited to the authorization of exceptional activities and infrastructure aimed at satisfying public interests or fundamental rights. Furthermore, although it should be understood that, pursuant to the provisions of Article 11 of the Regulations to the Forestry Law and the General Regulations of Environmental Impact Assessment Procedures (Executive Decree no. 31849 of May 24, 2004), the activities and works that would be authorized under this article would be subject to the environmental impact assessment before SETENA, this circumstance is not completely clear; that measure would not limit the scope of application of the norm to projects strictly necessary to guarantee certain public interests; and no other control or assessment mechanism is established that must be followed to ensure an adequate balance between the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment and the interests and rights sought to be satisfied.

A provision like the one intended should be supported by a specific technical criterion, serving as an input to determine the type of exceptional activities to be permitted and the rigorous and specific controls that must be implemented, since as it is drafted, the authorization depends solely on the discretion of the administration.

In addition to the above, this provision again refers to titling processes (procesos de titulación) through the granting of environmental utility rights, and, as already stated, an administrative real right such as the one intended to be granted does not constitute a titling process, since it does not confer a title transferring ownership.

j. Regarding Article 18, considering that the purpose of the bill is to resolve the legal situation of those occupying lands within the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), it is questionable that subsection b and Article 20 propose granting concessions to legal persons, even if non-profit, since these are evidently not encompassed within the occupation problem intended to be resolved.

Similarly, given that the purpose of the bill is to resolve an alleged occupation problem of the State’s natural heritage, guaranteeing certain rights to its residents, it is questionable that Article 19 allows for the granting of a second environmental utility right for the development of economic activities.

k. The proposed Article 22 is contradictory because, although it indicates that within the State’s natural heritage subject to environmental utility rights only sustainable activities that do not involve land-use change (cambio de uso del suelo) may be authorized, it lists a series of activities that may be permitted and that, by themselves, entail a change in land use.

For example, tourism, forestry (silvicultura), agriculture, and livestock activities are permitted, which inevitably entail a change in land use of the State’s natural heritage. Furthermore, it leaves open the possibility that, through the regulation to the law, other activities not included in the list may be authorized, except for the exploration and exploitation of hydrocarbons, as expressly provided in Article 14 of the bill.

In other words, under this article, any commercial activity could be permitted, except for the exploration and exploitation of hydrocarbons, and, in this way, the development of any other activity or exploitation that modifies land use could be authorized.

l. Article 32 of the bill establishes the possibility that the National Forestry Financing Fund (Fondo Nacional de Financiamiento Forestal) may grant payment for environmental services (pago por servicios ambientales, PSA) contracts to the holders of environmental utility rights. However, it is questionable that an economic benefit is recognized for conserving natural conditions and not changing land use within the State’s natural heritage, when a benefit is already being granted to the occupier of the State’s natural heritage by granting them a concession over the land, which even allows them to develop economic activities.

m. It is constitutionally questionable that Article 45 permits community-based sustainable forest management (manejo forestal comunitario sostenible), which is conceptualized in Article 3, subsection h, as “management of timber and non-timber forest products managed by communities, as a production system, applying nature-based solutions within rural forest landscapes, where agroforestry ecosystems are valued, used, and conserved, using economic, governance, social, ecological, and updated criteria; strengthening principles of democratic sustainable development, local productive linkages, local value-added chains, organic production, local consumption, local productive cultures, and sustainable rural tourism.” In short, what would be permitted is forest harvesting (aprovechamiento forestal) within the State’s natural heritage.

Thus, far from seeking to resolve an alleged occupation problem of the State’s natural heritage, it would allow, in addition to occupying lands for residential purposes, the economic exploitation of forest resources of the State’s natural heritage.

n. Article 46 proposes charging an additional dollar for the entry of foreigners to national parks. However, it does not indicate how the amounts collected for this concept will be transferred to the implementation of the law. It should be noted that Article 38 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) indicates that the funds generated by protected areas shall be used exclusively for their protection and development, in that order of priority; therefore, since nothing is provided in this regard, those amounts would enter a common fund, destined for the protection and development of protected wild areas.

o. Article 47 provides that the Agrarian Courts (Juzgados Agrarios) shall have jurisdiction to hear cases arising in relation to environmental utility rights, without contemplating that, regarding the granting of concessions over public domain assets, the competent jurisdiction is the administrative litigation jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa). This has been established by the First Chamber of the Supreme Court of Justice (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia) in stating:

“Therefore, it corresponds to an area of public domain as it is part of the State’s Natural Heritage and is registered in the name of the Rural Development Institute (Instituto de Desarrollo Rural, INDER), so it is the administrative litigation jurisdiction, extending to any matter in which the State has a direct interest, that has jurisdiction to hear the petitioner’s claims (articles 108 Biodiversity Law, 13 and 14 Forestry Law, 1 and 2 Administrative Litigation Procedural Code, and 49 Political Constitution).” (Voto no. 513-C-2016).

p. Regarding the reforms proposed in Articles 50, 51, and 52, of Articles 13, 14, and 18 of the Forestry Law (Ley Forestal), our observations are reiterated in that the modification of the current regime of the State’s natural heritage lacks technical support. Article 52 reforms Article 18, indicating that all activities permitted by the management plan shall be allowed in the State’s natural heritage, but, thereby, it eliminates the provisions of Law No. 9590 of July 3, 2018, regarding tasks related to water harvesting (aprovechamiento de agua).

Then, Article 53 proposes including an Article 18 ter, including the possibility of permitting the development of infrastructure by public institutions for the fulfillment of their purposes or the provision of public services, and use by collective entities, whether non-profit or for-profit, for research, conservation, community development, or other public or community interest purposes, reiterating the provisions of Article 15 of the bill. Therefore, the observations expressed regarding the breadth of that provision are reiterated, and, in addition, regarding the incorrect use of the phrase “titling processes.”

3. Conclusion:

Although the approval of bill no. 22391, called “Law for the Management and Regularization of the State’s Natural Heritage and the Environmental Utility Right (Ley DUA)”, is a strictly legislative decision, it is respectfully recommended to assess the observations presented.

Sincerely,

Elizabeth León Rodríguez
Attorney General

ELR/ysb