OJ-079-2022 — Prior environmental impact assessment for agricultural burningEvaluación de impacto ambiental previa para quemas agrícolas

Opinión Jurídica : 079 - J   del 10/06/2022   



10 de junio de 2022




PGR-OJ-079-2022                                       




 




Señora




Cinthya Díaz Briceño




Jefe de Área




Comisiones Legislativas IV




Asamblea Legislativa




 




Estimada Señora:




 



             Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, nos
referimos a su oficio no. AL-DCLEAMB.026-2022 de fecha 23 de marzo de 2022, por medio del cual
requiere la opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se
tramita en el expediente legislativo número 22.906, denominado “Reforma a los artículos 24 de la Ley
De Uso, Manejo y Conservación  de Suelo, Ley N.° 7779 del 30 de  abril de 1998 y sus reformas; y el
artículo 5 de la Ley de  Cercas  Divisorias  y  Quemas,  Ley  N.° 121 del 26 de octubre de 1909 y
sus Reformas”, cuyo texto base fue publicado en el Alcance No. 42 a La Gaceta No. 39 de 28 de
febrero de 2022.




 




1. Carácter de este pronunciamiento.




 



 De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico
jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los
criterios legales que le solicite la Administración Pública.




 



 Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública
cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere
nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.




 



             Pese a lo anterior, y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha
acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán
de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les
atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de
ley, o, en este caso, de proyectos de reforma constitucional, cuando son consultados por la Comisión
Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse
cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés
general.




 



 En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y
contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de
aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón,
este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo
en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa. 




 



 Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento
de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él
establecido.




 




2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.




           



             En virtud de que en la página web de la Asamblea Legislativa consta un texto
sustitutivo del proyecto de ley respecto del cual se solicita la presente opinión jurídica, nos
referiremos a esa última versión, y no al texto base que originalmente fue consultado.




 



             Para rendir nuestro criterio, consideramos oportuno realizar un comentario general en
cuanto al tratamiento de las quemas controladas como práctica agrícola utilizada en nuestro país y
los principios que rigen la materia ambiental, para, por último, exponer varias observaciones y
recomendaciones puntuales sobre el texto de la iniciativa.




 




            A. Sobre las quemas controladas y la importancia de la evaluación de impacto ambiental.




 



             En el texto base del proyecto se expone como principal razón que motiva la iniciativa,
la necesidad de que se incluya en la normativa -propiamente en la Ley De Uso, Manejo y Conservación
de Suelos (no. 7779 de 30 de abril de 1994 y la Ley de Cercas Divisorias y Quemas (no. 121 de 26 de
octubre de 1909)- una evaluación de impacto ambiental como requisito previo para autorizar las
quemas agrícolas y así dicha actividad se ajuste al marco constitucional y los compromisos
ambientales adquiridos por el país a nivel internacional.




 



             Ante ello, debe decirse que, actualmente, las quemas controladas en terrenos de aptitud
agrícola, se encuentran reguladas por la Ley de Cercas Divisorias y Quemas, Ley de Uso, Manejo y
Conservación de Suelos, el Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (Decreto
Ejecutivo no. 29375 MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT y el Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas
(Decreto Ejecutivo no. 29375 MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT).




 




            Específicamente, la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos señala:




 



 “Artículo 24.- Para practicar quemas en terrenos de aptitud agrícola, deberán seguirse las
indicaciones del Ministerio de Agricultura y Ganadería conforme al permiso extendido para los
efectos, según el Reglamento de quemas agrícolas controladas vigente, así como lo que disponen para
el efecto la Ley Orgánica del Ambiente y el Código Penal.”




 




El Reglamento a dicha ley, en el artículo 85, dispone:




 



 “Artículo 85.- El MAG, en coordinación con el MINAE y el MS, emitirá los principios fundamentales
mediante los cuales podría autorizarse la práctica de quemas en actividades agrarias.”




 




            Por su parte, la Ley de Cercas Divisorias y Quemas indica:




 



 “Artículo 5°.-Queda prohibido hacer quemazones en los campos. Sin embargo, podrán hacerse previo
permiso de la autoridad política local, que lo concederá sólo cuando se trate de desmontes para
habilitar terrenos con fines agrícolas y siempre que se observen las disposiciones de los artículos
1°, 3° y 4° de la ley de 20 de junio de 1854, y además las siguientes:



 a)-Exigir las garantías y precauciones convenientes para evitar mayor destrucción que la que se
pretende y todo perjuicio de terceros;



 b)-Notificación personal o por medio de cédula de la autoridad todos los colindantes interesados,
del día y hora a que deba darse el fuego, hecha con anticipación de dos días por lo menos. No se
permitirá dar fuego en los campos a menos de cuatrocientos metros sobre los manantiales que nazcan
en los cerros.



 Tampoco se autorizará el fuego de los campos situados a menos de doscientos metros de radio de los
manantiales que nazcan en terrenos planos.



 En todo caso, el que hiciere quemazones debe pagar los daños y perjuicios que a causa del fuego se
ocasionen. Se presume autor de la quemazón el propietario, poseedor o arrendatario del terreno que
en la época del fuego estaba preparado para ese objeto. Toda persona tiene derecho de denunciar la
infracción de las disposiciones de este artículo, y la autoridad, oyendo al dueño del fundo, puede
suspender provisoriamente la autorización concedida.



 El que infringiere lo dispuesto en este artículo sufrirá la pena de cincuenta a cien colones de
multa, aunque no mediare dolo, que si lo hubiere, se estará a lo que dispone el Código Penal.”




 



             El Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas, en lo que interesa, establece en sus
artículos 6 y 12:




 



 “Artículo 6º-Requisitos. Para el trámite del permiso el interesado deberá completar el formulario
oficial (Anexo 1), que estará disponible en las oficinas del Ministerio de Agricultura y Ganadería.
Si por alguna circunstancia no estuvieran disponibles dichos formularios, la solicitud podrá ser
presentada en papel tamaño carta. Los datos consignados en la solicitud de permiso serán rendidos
por el interesado bajo Fe de Juramento.



 De conformidad con lo dispuesto en la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y
Trámites Administrativos Ley Nº 8220 del 4 de marzo de 2002, los interesados podrán hacer remisión a
la información que ya conste en el respectivo expediente.




(…)



 Artículo 12.-Consulta al SINAC. De previo al otorgamiento del permiso de quemas en terrenos de
vocación agrícola, cuyos lotes por quemar se encuentren ubicados contiguo a reservas forestales,
zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, humedales y
monumentos nacionales, la oficina del MAG deberá solicitar a la oficina del Sistema Nacional de
Áreas de Conservación (SINAC) donde se ubica el inmueble, que emita su criterio técnico en el plazo
de diez días naturales, según el procedimiento establecido en el Anexo 3. Audiencia MAG-
SINAC/MINAE(*). En caso de que el SINAC emita el criterio técnico negativo, el MAG estará obligado a
acatarlo. (*)(Así modificada su denominación por el artículo 11 de la Ley "Traslado del sector
Telecomunicaciones del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones al Ministerio de Ciencia
y Tecnología, N° 9046 del 25 de junio de 2012)



 Obtenido el referido criterio, la oficina regional o subregional del MAG concederá o denegará la
solicitud de permiso, indicando, de ser necesario, las recomendaciones técnicas que deban
respetarse. En caso de que el SINAC no se pronuncie en el plazo establecido, el MAG deberá proceder
a otorgar o denegar el permiso sin ese criterio técnico.



 De conformidad con el artículo 4 de la Ley Nº 7575 del 13 de febrero de 1996 y sus reformas, Ley
Forestal, los funcionarios públicos que incumplan los plazos antes señalados, se expondrán a las
sanciones dispuestas en las leyes.”




 



             Del análisis de la normativa recién citada, y, particularmente del Reglamento para
Quemas Agrícolas Controladas –el cual no se transcribe en su totalidad dada su extensión-, se
desprende que, en efecto, no se contempla una evaluación de impacto ambiental como requisito previo
para el otorgamiento de la autorización por parte del Ministerio de Agricultura y Ganadería (en
adelante MAG) para las quemas con fines agrícolas, que permita evaluar y determinar los efectos
negativos que podría ocasionar la quema en cada caso particular, a la salud y al medio ambiente. 




 



             Todas las actividades de control, se reservaron para ser desplegadas por las
autoridades correspondientes, una vez otorgado el permiso. Sin embargo, no se contempla en ninguna
de las normas, una evaluación del posible impacto ambiental, de previo al otorgamiento de la
autorización o de previo a la realización de la quema agrícola.




 



             Y es que, aunque en la definición de quema controlada que da el artículo 3° del
Reglamento de Quemas se indica que éstas se llevan a cabo conforme con un plan preestablecido, en el
cual se asumen todas las medidas preventivas para mitigar daños a los recursos naturales y
propiedades colindantes, lo cierto es que el anexo II, referido al formato de plan preestablecido
que debe formularse, únicamente contempla medidas de seguridad como: avisar a los vecinos, delimitar
área, disponer de un plan de emergencia, hacer rondas cortafuego, eliminar material combustible no
vegetal, asegurar espacios laterales, quemar contraviento, acompañar ruta de fuego, verificar el fin
de la quema, entre otros. Y, aunque se contempla como medida “valorar posibles impactos”, se trata
de una tarea a realizar después de efectuada la quema.




 



             Efectivamente, el hecho de que las normas que regulan la autorización de quemas
controladas no establezcan la necesidad de llevar a cabo una evaluación de impacto ambiental previa,
motivó la presentación de una acción de inconstitucionalidad que se encuentra en trámite bajo el
expediente no. 21-17328-0007-CO.




 



             Tal y como indicamos en el informe rendido sobre esa acción de inconstitucionalidad, el
artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 de 4 de octubre de 1995) dispone que las
actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales
tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría
Técnica Nacional Ambiental, cuya aprobación previa será requisito indispensable para iniciar las
actividades, obras o proyectos; y que las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades,
obras o proyectos requerirán someterse a esa valoración.




 



             La evaluación de impacto ambiental, es un concepto general que hace referencia al
procedimiento administrativo técnico-científico que lleva a cabo la SETENA para identificar y
predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos
y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones (artículo 3° inciso 39) del Reglamento General
sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo no. 31849 de 24 de
mayo de 2004).




 



             La realización de una evaluación de impacto ambiental para las actividades que alteren
o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, no
constituye solo una obligación legal, sino también, una obligación constitucional.




 



             En efecto, la Sala Constitucional ha reconocido que la obligación de realizar
evaluaciones de impacto ambiental, es uno de los principios que sirven de parámetro de
constitucionalidad y que han sido desarrollados con el fin de que el derecho fundamental a un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política,
no sea un simple postulado formal.




 




            Al respecto, se ha señalado que:




 



 “5.-de la realización del estudio de impacto ambiental previo a la iniciación de obras: Se parte
del principio de que las normas ambientales deben tener un sustento técnico, pues su aplicación
tiene que partir de límites que determinen las condiciones en las cuáles debe sujetarse el uso y
aprovechamiento de los recursos naturales. Esto es así porque al ser los daños y contaminación del
medio ambiente evaluables, como la presencia de sustancias tóxicas o elementos externos que
provoquen en el ambiente características negativas, tanto para la diversidad biológica
-comprendiendo a la flora y la fauna-, como -y sobre todo- para la vida humana, que se ve reflejada
en la salud o bienestar del hombre -suelo, hábitat, aire, agua, etc.-, el impacto de estos elementos
requiere de una evaluación y tratamiento científico.




(…)



 Es así como la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado obliga al
Estado a tomar las medidas de carácter preventivo a efecto de evitar su afectación; y dentro de las
principales medidas dispuestas por el legislador en este sentido, se encuentran los Estudios de
Impacto Ambiental, los que encuentran fundamento en lo dispuesto en el citado artículo 17 de la Ley
Orgánica dl Ambiente. A este efecto, es importante resaltar en virtud de mandato constitucional
–artículo 50-, y en la Ley –artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente-, se establece como
principio general, que toda actividad humana de modificación del entorno requerirá el estudio de
impacto ambiental, de donde, será la condición del proyecto o de la obra, la que determinará en cada
caso, si se requiere o no del referido estudio técnico, y no el establecimiento de condiciones
arbitrarias, sean éstas administrativas o reglamentarias (según lo indicado por este Tribunal, en
sentencia número 1220-2002, de las catorce horas cuarenta y ocho minutos del seis de febrero del dos
mil dos).



 Es al tenor de esta disposición que la jurisprudencia constitucional recientemente ha exigido este
estudio técnico previo a la realización de cualquier proyecto en que se pueda afectar el medio
ambiente, como una garantía para hacer efectivo el derecho del medio ambiente…” (Voto no. 6322-2003
de las 14 horas 14 minutos de 3 de julio de 2003).




 



             De tal forma, no existe duda de que la realización de evaluaciones de impacto ambiental
previas integra el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y, por tanto, el
incumplimiento de esa obligación lesiona ese derecho fundamental.




 



             Además de lo anterior, la evaluación de impacto ambiental es una medida acorde con el
principio preventivo, también desarrollado por la jurisprudencia constitucional, en el tanto permite
evaluar y determinar cuáles serán los efectos negativos que una actividad, obra o proyecto causará
en el ambiente de previo a su ejecución y, además, permite establecer las acciones tendentes a
mitigar o compensar esos efectos adversos, haciendo que la actividad, obra o proyecto se ejecuten de
manera controlada, evitando la generación de daños al ambiente.




 



             También, esa obligación se encuentra íntimamente ligada al cumplimiento del principio
de objetivación de la tutela ambiental que, en palabras de la Sala Constitucional:




 



 “…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta
materia, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de
carácter general –legales y reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la
ciencia y a la técnica», elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la
Administración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la
Administración en su actuación -en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la
Administración Pública-. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios
técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, se evidencia un criterio técnico objetivo
que denote, o la viabilidad ambiental del proyecto o la probabilidad de un evidente daño al
ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, circunstancia que obliga a establecer
medidas de precaución o el rechazo del proyecto, obra o actividad propuestas. (Voto no. 2063-2007 de
las 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de 2007. Se añade la negrita).



             Adicionalmente, esa obligación de evaluar ambientalmente las actividades, obras o
proyectos, encuentra fundamento en el artículo 14 del Convenio sobre Diversidad Biológica (aprobado
mediante Ley no. 7416 de 30 de junio de 1994), en cuanto dispone que cada Estado parte “establecerá
procedimientos apropiados por los que se exija la evaluación del impacto ambiental de sus proyectos
propuestos que puedan tener efectos adversos importantes para la diversidad biológica con miras a
evitar o reducir al mínimo esos efectos”; y en el principio 17 de la Declaración de Río sobre Medio
Ambiente y Desarrollo, que establece que “deberá emprenderse una evaluación del impacto ambiental,
en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya
de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de
una autoridad nacional competente.”




 




            En palabras de la Sala Constitucional:



 “La determinación de en qué casos procede o no una evaluación ambiental es una cuestión determinada
por las leyes y los reglamentos, bajo el criterio general de que las actividades humanas que deben
ser evaluadas ambientalmente son aquellas que alteran el ambiente en un grado significativo como
para que dicha evaluación sea necesaria.” (Voto no. 5994-2017 de las 11 horas de 26 de abril de
2017. Reiterado en el voto no. 16792-2019 de las 11 horas 51 minutos de 4 de setiembre de 2019. Se
añade la negrita).




 



             Con base en ello, el requerimiento de una evaluación de impacto ambiental, resulta
fundamental en una actividad como las quemas agrícolas controladas, pues, como se verá, además de
que sus posibles beneficios sobre la agricultura han sido cuestionados, los gases que produce
generan una afectación gravosa en el medio ambiente y la salud. 




 



             Por tal razón, en el informe rendido en el expediente 21-17328-0007-CO señalamos que
existe fundamento técnico que acredita que las quemas agrícolas generan graves afectaciones al
ambiente y a la salud y, por tanto, se puede afirmar que “alteran el ambiente en un grado
significativo como para que la evaluación de impacto ambiental sea necesaria.”




 



             En esa ocasión, con base en lo indicado en un informe anterior (rendido en el
expediente 13-9349-0007-CO) se expuso que, en informes de la  Organización de las Naciones Unidas
para la Alimentación y la Agricultura (FAO), se describen impactos ambientales negativos de las
quemas agrícolas, aún y cuando se ejerza control sobre éstas como:  destrucción de plantas y
animales susceptibles al fuego, pérdida de materia orgánica y de la fertilidad del suelo, exposición
del suelo a factores erosivos, emisión de dióxido de carbono y reducción del depósito de carbono; y
como factores desfavorables que podríamos identificar en nuestro país, citan la insuficiente
conciencia colectiva y de los técnicos acerca del impacto de los incendios, carencia de personal
para controlar las quemas y legislación inadecuada acerca de las quemas. 




 



             Además, citando el oficio de la SETENA no. SG-AJ-478-08, se expuso que las quemas en
los cultivos de caña de azúcar generan impactos sobre el ambiente y la salud, por medio de
afectaciones a los suelos, mantos acuíferos, flora y fauna silvestre, aire y atmósfera.




 



             Igualmente, se citó el oficio del Ministerio de Salud no. DPAH-UASSAH-310-2013, en el
que se enuncia como causa de problemas respiratorios de los habitantes el material particulado, el
monóxido de carbono y los óxidos de nitrógeno liberados en las quemas agrícolas.




 



             Con sustento en el oficio no. DIGECA-343-2013, se expuso que las quemas agrícolas
producen numerosas afectaciones al ambiente y la salud, así como destrucción de flora y fauna
silvestre; favorecimiento de proliferación de plagas y crecimiento de malezas que aumentan la
demanda en el uso de plaguicidas y herbicidas; erosión y reducción de la fertilidad del suelo;
generación de lluvia ácida, gases con efecto invernadero y compuestos orgánicos persistentes
–dioxinas y furanos– asociados a desórdenes inmunes y enzimáticos, cloroacné y cáncer; deterioro de
la calidad del aire; trastornos respiratorios y afecciones oculares; contaminación visual y riesgo
para la integridad y seguridad de las personas.




 



             Con respaldo en dichos documentos, la Procuraduría ha sostenido que las quemas
agrícolas producen monóxido de carbono (CO), dióxido de carbono (CO2), metano (CH4), especies de
hidrocarburos que no contienen metano y óxidos de nitrógeno (NOX), que están contenidos en el
Convenio de Viena para la protección de la capa de ozono (Ley N° 7228 de 6 de mayo de 1991) como
sustancias químicas con potencial de modificar las propiedades químicas y físicas de esa capa.
Además, el dióxido de carbono (CO2) y el metano (CH4), que produce esa actividad, son identificados
como gases de efecto invernadero en el Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático (Ley N° 8219 de 8 de marzo del 2002); y que, las
dibenzoparadioxinas y dibenzofuranos policlorados  (PCDD, dioxinas/PCDF, furanos) están sujetos a
las obligaciones de reducción o eliminación del Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos
persistentes (Ley N° 8538 de 23 de agosto del 2006).




 



             Aunado a toda la afectación que producen los gases nocivos que se emiten con las quemas
agrícola, se expuso que el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, ha sostenido que,
irónicamente, las quemas agrícolas -como práctica utilizada para, en apariencia, preparar, limpiar y
fertilizar el terreno para la siembra-, lejos de estimular el crecimiento, más bien reduce la
retención de agua y la fertilidad del suelo entre 25% y 30% y que ello implica que los agricultores
deban invertir en soluciones costosas para compensar el daño.




 



             Sobre los efectos nocivos de las quemas agrícolas, la Sala Constitucional también ha
señalado que:




 



 “Es del dominio público que las quemas que se realizan con ocasión del cultivo de la caña de azúcar
producen brozas, cenizas y brumas susceptibles de afectar la salud humana, ya que pueden provocar
irritaciones en el tracto respiratorio y afecciones de los ojos como la conjuntivitis. Además, los
incendios en la actividad agrícola son una de las fuentes del dióxido de carbono que hoy día se
acumula en la atmósfera terrestre y según, se afirma, podría ser responsable del tristemente célebre
"efecto de invernadero" que afecta a todo el mundo”. (Votos nos. 4947-2002 de las 9 horas20 minutos
de 24 de mayo de 2002 y 11144-2004 de las 9 horas 35 minutos de 8 de octubre de 2004).




 




            B.  Observaciones puntuales al articulado del proyecto.




 



             Por lo expuesto anteriormente, la Procuraduría comparte las razones de la exposición de
motivos y la finalidad del proyecto de ley.




 



             Y es que, la evaluación de impacto ambiental de previo a autorizar y realizar las
quemas agrícolas, constituye un mecanismo preventivo que puede coadyuvar a limitar, reducir o
controlar las emisiones de gases de efecto invernadero, gases que afectan la capa de ozono y
contaminantes orgánicos persistentes. De ahí que, puede contribuir al cumplimiento de los
compromisos internacionales adquiridos en esos ámbitos.




 



             De igual modo, esa herramienta puede contribuir a mejorar las labores de control y
fiscalización sobre las quemas agrícolas, y coadyuvar con la reducción de las áreas de quema y con
la reutilización y aprovechamiento de los residuos agrícolas mediante procesos de aplicación de
alternativas tecnológicas y energéticas, que el propio Decreto no. 35368 plantea como objetivos del
Comité Interinstitucional Permanente creado en el artículo 24.




           



             Además de lo anterior, se recomienda valorar la posibilidad de incorporar al proyecto
regulaciones tendientes a implementar alternativas agrícolas distintas, que contribuyan a la
limpieza y preparación del terreno sin ocasionar daños a la salud y al ambiente, y que permitan la
sustitución de la quema agrícola como herramienta de cultivo. (Véase FAO. Transición de la quema a
la práctica de la no quema, Un primer paso para la agricultura sostenible en el corredor seco de
Baja Verapaz. 2012)




 



             Puntualmente, sobre la reforma propuesta al artículo 24° de la Ley Uso, Manejo y
Conservación de Suelos, se plantea que la norma indique “Las actividades agrícolas que, de acuerdo
con lo que establezca la SETENA requieran de estudio de impacto ambiental, deberán incluir dentro de
la evaluación respectiva los estudios sobre el impacto de las quemas, así como el respectivo plan de
mitigación.




 



             Teniendo en cuenta que la finalidad del proyecto es incluir una evaluación de impacto
ambiental como requisito previo para autorizar las quemas agrícolas, se recomienda modificar el
texto en el sentido de que la evaluación de impacto ambiental previa sea exigida para todas las
quemas agrícolas, y no solo para aquellas que se realicen para aquellos cultivos agrícolas que para
su desarrollo requieren un estudio de impacto ambiental, de acuerdo con el Reglamento General sobre
los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental.




 



             Tal y como está redactado el artículo en el texto sustitutivo, el requisito de
evaluación de impacto ambiental no sería exigible para todas las quemas agrícolas, sino solo a
aquellas practicadas en cultivos que requieren un estudio de impacto ambiental, y, por ello, la
evaluación sobre el impacto de la quema sería uno de los aspectos a contemplar dentro de ese
estudio.




 



             Lo anterior limitaría el alcance de la exigencia de la evaluación de impacto ambiental,
la cual, según lo expuesto, debería abarcar a todas las quemas de previo a su autorización.




 



             En consecuencia, se sugiere modificar el texto de modo que se plantee una norma
transitoria que permita a la SETENA determinar técnicamente el procedimiento y categorías que
quedarían sujetas a la evaluación.




 



             También en relación con el artículo 24, se sugiere tomar en cuenta la diferencia
existente entre la figura de estudio de impacto ambiental y la de evaluación de impacto ambiental.




 




            Al respecto, el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente establece:




 



 “Artículo 17.- Evaluación de impacto ambiental. Las actividades humanas que alteren o destruyan
elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una
evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta
ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar
las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras
o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental.”




 



             Esa evaluación exigida por el artículo 17, es un concepto general que hace referencia
al procedimiento administrativo técnico- científico que lleva a cabo la Secretaría Técnica Nacional
Ambiental para identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente, una actividad, obra
o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones (artículo 3°
inciso 39) del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental y
según ese Reglamento, abarca tres fases: a) la Evaluación Ambiental Inicial, b) la confección del
Estudio de Impacto Ambiental o de otros instrumentos de evaluación ambiental que corresponda, y c)
el Control y Seguimiento Ambiental de la actividad, obra o proyecto a través de los compromisos
ambientales establecidos.




 



             Entonces, la evaluación ambiental que exige la ley, puede llevarse a cabo a través de
un estudio de impacto ambiental o de algún otro instrumento técnico, según el impacto ambiental
potencial de la actividad u obra a desarrollar.




 



             El estudio de impacto ambiental, es tan solo uno de los instrumentos de la evaluación
de impacto ambiental, según lo establece el artículo 3, inciso 36) del Reglamento General sobre los
Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, que dispone:




 



 “36. Estudio de Impacto Ambiental (EsIA): Es un instrumento técnico de la evaluación de impacto
ambiental, cuya finalidad es la de analizar la actividad, obra o proyecto propuesto, respecto a la
condición ambiental del espacio geográfico en que se propone y, sobre esta base, predecir,
identificar y valorar los impactos ambientales significativos que determinadas acciones puedan
causar sobre ese ambiente y a definir el conjunto de medidas ambientales que permitan su prevención,
corrección, mitigación, o en su defecto compensación, a .n de lograr la inserción más armoniosa y
equilibrada posible entre la actividad, obra o proyecto propuesto y el ambiente en que se
localizará.”




 



             También, en relación con el artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de
Suelos, es recomendable determinar específicamente a cuáles disposiciones de la Ley Orgánica del
Ambiente y del Código Penal (Ley no. 4573 de 4 de mayo de 1970) se está haciendo referencia.




 



             Al respecto, debe tenerse en cuenta que lo que contempla el Código Penal, en el
artículo 406 inciso 1), es una pena de diez a doscientos días multa para quien violare los
reglamentos relativos a la corta o quema de bosques, árboles, malezas, rastrojos u otros productos
de la tierra, cuando no exista otra pena expresa. Por tanto, debe valorarse la pertinencia de esa
norma, de cara a la sanción que se pretende incluir en el artículo 5° de la Ley de Cercas Divisorias
y Quemas.




 



             Por otra parte, en cuanto a la reforma del artículo 5° de la Ley de Cercas Divisorias y
Quemas, esta norma actualmente contempla la habilitación de quemas-previo cumplimiento de
requisitos- únicamente para desmonte y habilitar terrenos con fines agrícolas. En la redacción de la
propuesta de modificación de ese artículo, se observa que se elimina la frase “sólo cuando se trate
de desmontes para habilitar terrenos con fines agrícolas.”




 



             De tal forma, de la lectura de la redacción propuesta, podría entenderse que, a
diferencia de la redacción del artículo 5 vigente, se permitiría realizar quemas tanto en con fines
agrícolas, como para cualquier otro fin, aún y cuando la norma remite a la Ley de Uso y Conservación
de Suelos y el Reglamento de Quemas Agrícolas vigente.




 



             En consecuencia, se recomienda incorporar nuevamente dicha frase en la redacción
propuesta, a efectos de que se delimite la habilitación de dicha actividad, únicamente para fines
agrícolas.




 



             También en relación con la reforma del artículo 5° de la Ley de Cercas Divisorias y
Quemas, para una mayor claridad en la redacción de las normas y evitar confusiones en su aplicación,
se sugiere que todos los requisitos estén determinados en una sola ley. Si bien es cierto ese
artículo remite a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, seguidamente establece una serie
de requisitos que deben cumplirse, los cuales, para una mayor coherencia, deberían estar unificados
en el artículo 24 de la Ley a la que se remite.




 



             En cuanto a la sanción que se pretende incluir en la norma, se sugiere especificar cuál
organismo es el encargado de imponerla y el procedimiento que debe seguirse al efecto. Y, como se
dijo más arriba, es conveniente analizar la pertinencia de lo dispuesto en el artículo 406 inciso 1)
del Código Penal.




             



             Ahora, partiendo del hecho de que la reforma propuesta tiene como norte ajustar la
práctica de las quemas agrícolas a la normativa ambiental con base en criterios técnicos a priori y
posteriori, como lo es la evaluación de impacto ambiental; y, en atención a los principios
precautorio y preventivo; se considera importante valorar la posibilidad de enmendar, mediante la
reforma propuesta algunas omisiones de la normativa actual que regula las quemas controladas.




 



             En ese sentido, el artículo 12 del Reglamento de Quemas Agrícolas Controladas requiere
un informe del Sistema Nacional de Áreas de Conservación únicamente para aquellas quemas que se
vayan a realizar en terrenos contiguos a áreas silvestres protegidas, y, además, en caso de que el
SINAC no emita ese criterio en el plazo de diez días hábiles, se puede continuar con el otorgamiento
del permiso




 



             Por tanto, resultaría conveniente que el criterio técnico del SINAC fuere exigible en
todos los casos y no solo en las quemas aledañas a áreas silvestres protegidas. Y, además, tomando
en cuenta que en materia ambiental no resulta aplicable el silencio positivo (artículo 4 de la Ley
Forestal, votos de las Sala Constitucional nos. 6322-2003, 6836-1993, 5506-1994, 1895-2000,
6322-2003, 2063-2007 y 1963-2012, entre otros), es recomendable que el permiso para autorizar una
quema no pueda ser otorgado sin contar con el criterio técnico del SINAC.




 




            3. Conclusión.




 



 Se deja así rendida la opinión jurídica de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley denominado
“Reforma a los artículos 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelo, Ley N.° 7779 del 30 de
abril de 1998 y sus reformas; y el artículo 5 de la Ley de Cercas Divisorias y Quemas, Ley N.° 121
del 26 de octubre de 1909 y sus Reformas” tramitado bajo el expediente legislativo número 22.906.




 




 




De Usted, atentamente,




 




 




 




            Elizabeth León Rodríguez                       Viviana Castro Cerdas




            Procuradora                                               Abogada




 




 




 




ELR/VCC/ysb

Legal Opinion: 079-J of 06/10/2022

June 10, 2022

PGR-OJ-079-2022

Ms. Cinthya Díaz Briceño
Area Chief
Legislative Commissions IV
Legislative Assembly

Dear Madam:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, we refer to your official letter no. AL-DCLEAMB.026-2022 dated March 23, 2022, through which you request the non-binding legal opinion of this Attorney General's Office on the bill being processed in legislative file number 22.906, entitled "Reform to Article 24 of the Law on the Use, Management, and Conservation of Soil, Law No. 7779 of April 30, 1998, and its reforms; and Article 5 of the Law on Dividing Fences and Burns, Law No. 121 of October 26, 1909, and its Reforms," whose base text was published in Supplement No. 42 to La Gaceta No. 39 of February 28, 2022.

1. Nature of this pronouncement.

Pursuant to Articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982), the Office of the Attorney General of the Republic is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.

For these purposes, the Legislative Assembly could be considered as Public Administration when consulting us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requests our opinion on a matter of interest for the exercise of its legislative function.

Despite the foregoing, and given that there is no legal provision to that effect, the Attorney General's Office has customarily addressed the consultations made by the Legislative Assembly and its deputies, in an effort to collaborate with the exercise of the important functions that the Political Constitution attributes to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills, or, in this case, constitutional reform projects, when consulted by the Legislative Commission responsible for processing them, or in relation to legal aspects that can be considered covered by the political control function and that may reasonably be deemed of general interest.

By virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill or constitutional reform do not possess the binding nature of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function and, for that reason, this opinion is rendered through a non-binding legal opinion intended to be an input in the exercise of the important work of the Legislative Assembly.

Furthermore, since we are not in the situations established by Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day period established therein.

2. Considerations on the bill.

Given that a substitute text of the bill for which this legal opinion is requested appears on the Legislative Assembly website, we will refer to that latest version, and not to the base text that was originally consulted.

To render our opinion, we deem it opportune to make a general comment regarding the treatment of controlled burns as an agricultural practice used in our country and the principles governing environmental matters, to finally present several observations and specific recommendations on the text of the initiative.

A. On controlled burns and the importance of the environmental impact assessment.

The base text of the bill presents, as the main reason motivating the initiative, the need to include in the regulations—specifically in the Law on the Use, Management, and Conservation of Soils (No. 7779 of April 30, 1994) and the Law on Dividing Fences and Burns (No. 121 of October 26, 1909)—an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) as a prerequisite for authorizing agricultural burns so that said activity conforms to the constitutional framework and the environmental commitments acquired by the country at the international level.

In light of this, it must be said that, currently, controlled burns on land suitable for agriculture are regulated by the Law on Dividing Fences and Burns, the Law on the Use, Management, and Conservation of Soils, the Regulation to the Law on the Use, Management, and Conservation of Soils (Executive Decree No. 29375 MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT), and the Regulation for Controlled Agricultural Burns (Executive Decree No. 29375 MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT).

Specifically, the Law on the Use, Management, and Conservation of Soils states:

"Article 24.- To practice burns on land suitable for agriculture, the instructions of the Ministry of Agriculture and Livestock must be followed in accordance with the permit issued for such purposes, according to the current Regulation for controlled agricultural burns, as well as what is provided for this purpose by the Organic Law of the Environment and the Penal Code."

The Regulation to said law, in Article 85, provides:

"Article 85.- The MAG, in coordination with MINAE and MS, shall issue the fundamental principles through which the practice of burns in agricultural activities may be authorized."

For its part, the Law on Dividing Fences and Burns indicates:

"Article 5.- It is prohibited to set fires in the fields. However, they may be set with prior permission from the local political authority, which shall grant it only when dealing with clearing to enable land for agricultural purposes and provided that the provisions of Articles 1, 3, and 4 of the law of June 20, 1854, are observed, and also the following:

a)-Demand the appropriate guarantees and precautions to avoid greater destruction than that intended and any harm to third parties;

b)-Personal notification or notification by means of official communication from the authority to all interested adjoining landowners, of the day and time when the fire is to be set, given at least two days in advance. It shall not be permitted to set fire in fields less than four hundred meters from springs that rise in the hills.

Nor shall fire be authorized on fields located within a radius of less than two hundred meters of springs that rise on flat land.

In any case, whoever sets fires must pay the damages and losses caused by the fire. The owner, possessor, or lessee of the land that, at the time of the fire, was prepared for that purpose is presumed to be the author of the fire. Every person has the right to report the infraction of the provisions of this article, and the authority, hearing the owner of the property, may provisionally suspend the authorization granted.

Whoever infringes the provisions of this article shall suffer a fine of fifty to one hundred colones, even if there was no intent, which if there was, the provisions of the Penal Code shall apply."

The Regulation for Controlled Agricultural Burns, of interest here, establishes in its Articles 6 and 12:

"Article 6º-Requirements. To process the permit, the interested party must complete the official form (Annex 1), which will be available in the offices of the Ministry of Agriculture and Livestock. If for any reason these forms are not available, the application may be submitted on letter-sized paper. The data stated in the permit application shall be rendered by the interested party under Oath.

Pursuant to the provisions of the Law for the Protection of the Citizen from Excessive Administrative Requirements and Procedures, Law No. 8220 of March 4, 2002, interested parties may refer to the information already contained in the respective file file.

(...)

Article 12.-Consultation with SINAC. Prior to granting the burn permit on land with agricultural vocation, whose lots to be burned are located adjacent to forest reserves, protected zones, national parks, biological reserves, wildlife refuges, wetlands, and national monuments, the MAG office must request that the office of the National System of Conservation Areas (SINAC) where the property is located issue its technical opinion within ten calendar days, according to the procedure established in Annex 3. MAG-SINAC/MINAE(*) Hearing. In the event that SINAC issues a negative technical opinion, the MAG shall be obligated to comply with it. (*)(Name thus modified by Article 11 of Law "Transfer of the Telecommunications Sector from the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications to the Ministry of Science and Technology, No. 9046 of June 25, 2012)

Once the aforementioned opinion is obtained, the regional or subregional MAG office shall grant or deny the permit application, indicating, if necessary, the technical recommendations that must be followed. If SINAC does not pronounce within the established period, the MAG must proceed to grant or deny the permit without that technical opinion.

Pursuant to Article 4 of Law No. 7575 of February 13, 1996, and its reforms, Forest Law, public officials who fail to comply with the aforementioned deadlines shall be subject to the sanctions established in the laws."

From the analysis of the regulations just cited, and particularly of the Regulation for Controlled Agricultural Burns—which is not transcribed in its entirety given its length—it follows that, in effect, an environmental impact assessment is not contemplated as a prerequisite for the granting of authorization by the Ministry of Agriculture and Livestock (hereinafter MAG) for agricultural burns, which would allow for the evaluation and determination of the negative effects that the burn could cause in each particular case to health and the environment.

All control activities were reserved to be deployed by the corresponding authorities once the permit was granted. However, none of the rules contemplates an evaluation of the possible environmental impact prior to granting the authorization or prior to carrying out the agricultural burn.

And it is that, although the definition of a controlled burn given in Article 3 of the Burns Regulation indicates that these are carried out according to a pre-established plan, in which all preventive measures are undertaken to mitigate damage to natural resources and adjoining properties, the truth is that Annex II, referring to the pre-established plan format that must be formulated, only contemplates safety measures such as: notifying neighbors, delimiting the area, having an emergency plan, making firebreaks, eliminating non-vegetable combustible material, ensuring lateral spaces, burning against the wind, accompanying the fire route, verifying the end of the burn, among others. And, although "assessing possible impacts" is contemplated as a measure, it is a task to be carried out after the burn has been performed.

Indeed, the fact that the rules regulating the authorization of controlled burns do not establish the need to carry out a prior environmental impact assessment motivated the filing of an unconstitutionality action that is being processed under file no. 21-17328-0007-CO.

As we indicated in the report rendered on that unconstitutionality action, Article 17 of the Organic Law of the Environment (No. 7554 of October 4, 1995) provides that human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, will require an environmental impact assessment by the National Environmental Technical Secretariat, whose prior approval will be an indispensable requirement to start activities, works, or projects; and that the laws and regulations will indicate which activities, works, or projects will require undergoing this evaluation.

The environmental impact assessment is a general concept referring to the technical-scientific administrative procedure carried out by SETENA to identify and predict what effects an activity, work, or project will have on the environment, quantifying and weighing them to lead to decision-making (Article 3, subsection 39) of the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures, Executive Decree No. 31849 of May 24, 2004).

Carrying out an environmental impact assessment for activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, constitutes not only a legal obligation but also a constitutional obligation.

Indeed, the Constitutional Chamber has recognized that the obligation to carry out environmental impact assessments is one of the principles that serve as a parameter of constitutionality and that have been developed so that the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment established in Article 50 of the Political Constitution is not a mere formal postulate.

In this regard, it has been stated that:

"5.-of carrying out the environmental impact study prior to the start of works: The starting point is the principle that environmental standards must have technical support, as their application must be based on limits that determine the conditions under which the use and exploitation of natural resources must be subject. This is so because, since environmental damage and pollution are evaluable, such as the presence of toxic substances or external elements that cause negative characteristics in the environment, both for biological diversity—including flora and fauna—as well as—and above all—for human life, which is reflected in the health or well-being of man—soil, habitat, air, water, etc.—, the impact of these elements requires scientific evaluation and treatment.

(...)

This is how the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment obligates the State to take preventive measures to avoid its affectation; and among the main measures provided by the legislator in this regard are Environmental Impact Studies, which find their basis in the provisions of Article 17 of the Organic Law of the Environment. To this effect, it is important to highlight that by virtue of constitutional mandate—Article 50—, and in the Law—Article 17 of the Organic Law of the Environment—, it is established as a general principle that all human activity modifying the environment will require an environmental impact study, from which it will be the condition of the project or work that will determine in each case whether or not the referred technical study is required, and not the establishment of arbitrary conditions, whether administrative or regulatory (as indicated by this Court, in judgment number 1220-2002, at fourteen hours and forty-eight minutes of February 6, two thousand two).

It is under the tenor of this provision that constitutional jurisprudence has recently demanded this prior technical study for the realization of any project in which the environment may be affected, as a guarantee to make effective the right to the environment…" (Voto No. 6322-2003 at 14 hours 14 minutes of July 3, 2003).

Thus, there is no doubt that carrying out prior environmental impact assessments integrates the right to a healthy and ecologically balanced environment and, therefore, the failure to comply with that obligation injures that fundamental right.

In addition to the foregoing, the environmental impact assessment is a measure consistent with the preventive principle, also developed by constitutional jurisprudence, insofar as it allows for the evaluation and determination of the negative effects that an activity, work, or project will cause to the environment prior to its execution and, furthermore, allows for the establishment of actions aimed at mitigating or compensating for those adverse effects, ensuring the activity, work, or project is executed in a controlled manner, preventing the generation of damage to the environment.

Likewise, this obligation is intimately linked to compliance with the principle of objectification of environmental protection which, in the words of the Constitutional Chamber:

"...is translated into the need to accredit decision-making in this matter with technical studies, both in relation to the actions of the Administration and provisions of a general nature—legal and regulatory—, from which derives the demand for the 'linkage to science and technique,' an element that provides technical-scientific support to the Administration's decisions in this matter, and by virtue thereof, limits and conditions the discretion of the Administration in its actions—in the terms provided in Article 16 of the General Law of the Public Administration—. So that, in attention to the results derived from those technical studies—such as environmental impact studies—, an objective technical criterion is evidenced that denotes either the environmental viability of the project or the probability of evident damage to the environment, natural resources, or people's health, a circumstance that obliges the establishment of precautionary measures or the rejection of the proposed project, work, or activity." (Voto No. 2063-2007 at 14 hours 40 minutes of February 14, 2007. Bold added).

Additionally, this obligation to environmentally evaluate activities, works, or projects finds its basis in Article 14 of the Convention on Biological Diversity (approved by Law No. 7416 of June 30, 1994), as it provides that each State party "shall introduce appropriate procedures requiring environmental impact assessment of its proposed projects that are likely to have significant adverse effects on biological diversity with a view to avoiding or minimizing such effects"; and in Principle 17 of the Rio Declaration on Environment and Development, which establishes that "Environmental impact assessment, as a national instrument, shall be undertaken for proposed activities that are likely to have a significant adverse impact on the environment and are subject to a decision of a competent national authority."

In the words of the Constitutional Chamber:

"The determination of in which cases an environmental evaluation is applicable or not is a matter determined by laws and regulations, under the general criterion that human activities that must be environmentally evaluated are those that alter the environment to a significant degree such that said evaluation is necessary." (Voto No. 5994-2017 at 11 hours of April 26, 2017. Reiterated in Voto No. 16792-2019 at 11 hours 51 minutes of September 4, 2019. Bold added).

Based on this, the requirement for an environmental impact assessment is fundamental in an activity such as controlled agricultural burns, since, as will be seen, in addition to their possible benefits for agriculture having been questioned, the gases they produce generate a burdensome affectation on the environment and health.

For this reason, in the report rendered in file 21-17328-0007-CO, we pointed out that there exists technical basis demonstrating that agricultural burns generate serious affectations to the environment and health and, therefore, it can be affirmed that they "alter the environment to a significant degree such that the environmental impact assessment is necessary."

On that occasion, based on what was indicated in a previous report (rendered in file 13-9349-0007-CO), it was stated that, in reports from the Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO), negative environmental impacts of agricultural burns are described, even when control is exercised over them, such as: destruction of plants and animals susceptible to fire, loss of organic matter and soil fertility, exposure of the soil to erosive factors, emission of carbon dioxide, and reduction of the carbon deposit; and as unfavorable factors that we could identify in our country, they cite insufficient collective and technician awareness about the impact of fires, lack of personnel to control burns, and inadequate legislation regarding burns.

Furthermore, citing SETENA official letter no. SG-AJ-478-08, it was stated that burns in sugarcane crops generate impacts on the environment and health, through affectations to soils, aquifers, wild flora and fauna, air, and atmosphere.

Likewise, Ministry of Health official letter no. DPAH-UASSAH-310-2013 was cited, in which particulate matter, carbon monoxide, and nitrogen oxides released in agricultural burns are cited as a cause of respiratory problems among the inhabitants.

With support in official letter no. DIGECA-343-2013, it was stated that agricultural burns produce numerous affectations to the environment and health, such as destruction of wild flora and fauna; favoring the proliferation of pests and weed growth that increase the demand for the use of pesticides and herbicides; erosion and reduction of soil fertility; generation of acid rain, greenhouse gases, and persistent organic compounds—dioxins and furans—associated with immune and enzymatic disorders, chloracne, and cancer; deterioration of air quality; respiratory disorders and eye conditions; visual pollution and risk to the integrity and safety of persons.

With backing from these documents, the Attorney General's Office has maintained that agricultural burns produce carbon monoxide (CO), carbon dioxide (CO2), methane (CH4), methane-free hydrocarbon species, and nitrogen oxides (NOX), which are contained in the Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer (Law No. 7228 of May 6, 1991) as chemical substances with the potential to modify the chemical and physical properties of that layer. Moreover, the carbon dioxide (CO2) and methane (CH4) produced by this activity are identified as greenhouse gases in the Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change (Law No. 8219 of March 8, 2002); and that, polychlorinated dibenzo-p-dioxins and dibenzofurans (PCDD, dioxins/PCDF, furans) are subject to the reduction or elimination obligations of the Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants (Law No. 8538 of August 23, 2006).

In addition to all the affectation produced by the noxious gases emitted from agricultural burns, it was stated that the United Nations Environment Programme has maintained that, ironically, agricultural burns—as a practice used to, ostensibly, prepare, clean, and fertilize the land for planting—, far from stimulating growth, actually reduce water retention and soil fertility by between 25% and 30%, and this implies that farmers must invest in costly solutions to compensate for the damage.

Regarding the harmful effects of agricultural burns, the Constitutional Chamber has also stated that:

"It is common knowledge that the burns carried out during the cultivation of sugarcane produce husks, ash, and haze likely to affect human health, as they can cause irritations in the respiratory tract and eye conditions such as conjunctivitis. Furthermore, fires in agricultural activity are one of the sources of the carbon dioxide that today accumulates in the Earth's atmosphere and, it is claimed, could be responsible for the infamous 'greenhouse effect' that affects the entire world." (Votos Nos. 4947-2002 at 9 hours 20 minutes of May 24, 2002, and 11144-2004 at 9 hours 35 minutes of October 8, 2004).

B. Specific observations on the articles of the bill.

For the reasons stated above, the Attorney General's Office shares the reasons given in the statement of motives and the purpose of the bill.

The environmental impact assessment prior to authorizing and carrying out agricultural burns constitutes a preventive mechanism that can help limit, reduce, or control emissions of greenhouse gases, gases that affect the ozone layer, and persistent organic pollutants. Hence, it can contribute to the fulfillment of the international commitments acquired in those areas.

Similarly, this tool can contribute to improving the control and oversight tasks over agricultural burns, and to helping with the reduction of burn areas and with the reuse and utilization of agricultural residues through processes of applying technological and energy alternatives, which Executive Decree No. 35368 itself sets out as objectives of the Permanent Inter-institutional Committee created in Article 24.

In addition to the foregoing, it is recommended to assess the possibility of incorporating into the bill regulations aimed at implementing different agricultural alternatives that contribute to the cleaning and preparation of the land without causing damage to health and the environment, and that allow for the substitution of agricultural burning as a cultivation tool. (See FAO. Transition from burning to the practice of no-burning, A first step for sustainable agriculture in the dry corridor of Baja Verapaz. 2012)

Specifically, regarding the proposed reform to Article 24 of the Law on the Use, Management, and Conservation of Soils, it is proposed that the rule indicate: "Agricultural activities that, according to what SETENA establishes, require an environmental impact study, must include within the respective evaluation the studies on the impact of burns, as well as the respective mitigation plan."

Taking into account that the purpose of the bill is to include an environmental impact assessment as a prerequisite for authorizing agricultural burns, it is recommended to modify the text such that the prior environmental impact assessment is required for all agricultural burns, and not only for those carried out for agricultural crops whose development requires an environmental impact study, according to the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures.

As the article is drafted in the substitute text, the requirement for an environmental impact assessment would not be required for all agricultural burns, but only for those practiced on crops requiring an environmental impact study, and, therefore, the evaluation of the impact of the burn would be one of the aspects to contemplate within that study.

The foregoing would limit the scope of the requirement for the environmental impact assessment, which, according to what has been stated, should encompass all burns prior to their authorization.

Consequently, it is suggested to modify the text to propose a transitional rule that allows SETENA to technically determine the procedure and categories that would be subject to the evaluation.

Also in relation to Article 24, it is suggested to take into account the existing difference between the concept of an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) and that of an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental).

In this regard, Article 17 of the Organic Law of the Environment establishes:

"Article 17.- Environmental impact assessment. Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, will require an environmental impact assessment by the National Environmental Technical Secretariat created in this law. Its prior approval by this agency will be an indispensable requirement to start activities, works, or projects. The laws and regulations will indicate which activities, works, or projects will require the environmental impact assessment."

That assessment required by Article 17 is a general concept referring to the technical-scientific administrative procedure carried out by the National Environmental Technical Secretariat to identify and predict what effects an activity, work, or project will have on the environment, quantifying and weighing them to lead to decision-making (Article 3, subsection 39) of the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures, and according to that Regulation, it encompasses three phases: a) the Initial Environmental Evaluation (Evaluación Ambiental Inicial), b) the preparation of the Environmental Impact Study or other corresponding environmental assessment instruments, and c) the Environmental Control and Follow-up of the activity, work, or project through the established environmental commitments.

Therefore, the environmental assessment required by law may be carried out through an environmental impact study or some other technical instrument, depending on the potential environmental impact of the activity or work to be developed.

The environmental impact study is merely one of the instruments of the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA), as established in Article 3, subsection 36) of the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental), which provides:

"36. Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental, EsIA): It is a technical instrument of the environmental impact assessment, whose purpose is to analyze the proposed activity, work, or project, regarding the environmental condition of the geographical space in which it is proposed and, on this basis, to predict, identify, and assess the significant environmental impacts that certain actions may cause on that environment and to define the set of environmental measures that allow for their prevention, correction, mitigation, or failing that, compensation, in order to achieve the most harmonious and balanced insertion possible between the proposed activity, work, or project and the environment in which it will be located."

Also, in relation to Article 24 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, it is advisable to specifically determine which provisions of the Ley Orgánica del Ambiente and the Criminal Code (Ley no. 4573 of 4 May 1970) are being referred to.

In this regard, it must be taken into account that what the Criminal Code contemplates, in Article 406 subsection 1), is a penalty of ten to two hundred days' fine for anyone who violates the regulations relating to the cutting or burning of forests, trees, weeds, stubble, or other products of the land, when no other express penalty exists. Therefore, the relevance of that provision must be assessed, in view of the penalty that is intended to be included in Article 5 of the Ley de Cercas Divisorias y Quemas.

On the other hand, regarding the amendment of Article 5 of the Ley de Cercas Divisorias y Quemas, this provision currently contemplates the authorization of burns—upon prior compliance with requirements—only for clearing and enabling land for agricultural purposes. In the wording of the proposed modification of that article, it is observed that the phrase "only when it involves clearing to enable land for agricultural purposes" is eliminated.

Thus, from a reading of the proposed wording, it could be understood that, unlike the wording of the current Article 5, burns would be permitted both for agricultural purposes and for any other purpose, even though the provision refers to the Ley de Uso y Conservación de Suelos and the current Reglamento de Quemas Agrícolas.

Consequently, it is recommended to reincorporate said phrase in the proposed wording, so that the authorization of said activity is delimited solely for agricultural purposes.

Also in relation to the amendment of Article 5 of the Ley de Cercas Divisorias y Quemas, for greater clarity in the drafting of the provisions and to avoid confusion in their application, it is suggested that all requirements be determined in a single law. Although it is true that article refers to the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, it subsequently establishes a series of requirements that must be met, which, for greater coherence, should be unified in Article 24 of the Law to which it refers.

Regarding the penalty intended to be included in the provision, it is suggested to specify which agency is responsible for imposing it and the procedure to be followed for this purpose. And, as stated above, it is advisable to analyze the relevance of the provisions of Article 406 subsection 1) of the Criminal Code.

Now, based on the fact that the proposed amendment aims to adjust the practice of agricultural burns to environmental regulations based on a priori and a posteriori technical criteria, such as the environmental impact assessment; and, in accordance with the precautionary and preventive principles; it is considered important to assess the possibility of amending, through the proposed reform, some omissions of the current regulations that govern controlled burns.

In that sense, Article 12 of the Reglamento de Quemas Agrícolas Controladas requires a report from the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC) only for those burns to be carried out on land adjacent to protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), and, furthermore, if the SINAC does not issue its opinion within ten business days, the granting of the permit may proceed.

Therefore, it would be advisable for the technical opinion of the SINAC to be required in all cases and not only for burns adjacent to protected wilderness areas. And, additionally, taking into account that tacit consent (silencio positivo) is not applicable in environmental matters (Article 4 of the Ley Forestal, rulings of the Constitutional Chamber nos. 6322-2003, 6836-1993, 5506-1994, 1895-2000, 6322-2003, 2063-2007, and 1963-2012, among others), it is recommended that the permit to authorize a burn cannot be granted without the technical opinion of the SINAC.

3. Conclusion.

The legal opinion of this Attorney General's Office (Procuraduría) is hereby rendered on the bill entitled “Reforma a los artículos 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelo, Ley N.° 7779 del 30 de abril de 1998 y sus reformas; y el artículo 5 de la Ley de Cercas Divisorias y Quemas, Ley N.° 121 del 26 de octubre de 1909 y sus Reformas” processed under legislative file number 22.906.

Sincerely yours,

Elizabeth León Rodríguez                       Viviana Castro Cerdas
Attorney General (Procuradora)                              Attorney (Abogada)

ELR/VCC/ysb