OJ-082-2022 — Authorization of works in La Culebra wetland and Decree 39838Autorización de obras en el humedal La Culebra y el Decreto 39838

Opinión Jurídica : 082 - J   del 20/06/2022   



20 de junio de 2022




PGR-OJ-082-2022




 




Señora




Cinthya Díaz Briceño




Comisiones Legislativas IV




Asamblea Legislativa




 




Estimada señora:




 



 Con la aprobación de la procuradora general adjunta de la república, me refiero a sus oficios nos.
AL-DCLEAMB-025-2022 de 22 de marzo de 2022 y AL-DCLEAMB-002-2022 de 15 de junio de 2022, por medio
de los cuales se nos comunica que la Comisión Permanente Especial de Ambiente, requirió nuestro
criterio sobre el proyecto de ley no. 22839, denominado “AUTORIZACIÓN DE OBRAS DE INFRAESTRUCTURA
URGENTES Y DE CONVENIENCIA NACIONAL EN EL HUMEDAL LA CULEBRA Y ESTABLECIMIENTO DE MEDIDAS DE
COMPENSACIÓN EQUIVALENTE.”




 




1. Carácter de este pronunciamiento.




 



 De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la
Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que
le solicite la Administración Pública.




 



             Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración
Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando
requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.




 



             Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha
acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán
de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les
atribuye.  De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de
ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con
aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que
razonablemente puedan estimarse de interés general.




 



 En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y
contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos
surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por
medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la
importante labor legislativa.




 



 Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento
de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él
establecido.




 




2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.




 



             Tal y como se desprende de la exposición de motivos del proyecto y del articulado
propuesto, la iniciativa tiene como fin autorizar la construcción de la carretera Bernardo Soto-
Sifón-Abundancia o carretera a San Carlos, y, específicamente, el desarrollo de infraestructura
sobre el humedal La Culebra.




 



             Para ello, se dispone, además, que la afectación del humedal por el paso de la
carretera, deberá ser compensado mediante la creación y mantenimiento de un espacio protegido para
aves acuáticas.




 



             No obstante, como bien se indica en la exposición de motivos del proyecto, el Poder
Ejecutivo emitió el reglamento denominado “Faculta al SINAC para autorizar la intervención
controlada a ecosistemas de humedal en virtud de proyectos de reparación y mantenimiento,
construcción o ampliación de infraestructura pública estatal previamente declarados de conveniencia
nacional” (Decreto Ejecutivo no. 39838 de 27 de julio de 2016), mediante el cual se regulan los
requisitos y el procedimiento al cual debe sujetarse la autorización, por parte del Sistema Nacional
de Áreas de Conservación, para el desarrollo de infraestructura pública estatal  en los ecosistemas
de humedal.




 



             Ese Decreto fue objeto de una acción de inconstitucionalidad, tramitada bajo el
expediente no. 16-12068-0007-CO, y que fue declarada sin lugar mediante el voto no. 17783-2021 de
las 12 horas 15 minutos de 11 de agosto de 2021.




 



             Tal y como señalamos en el informe rendido sobre esa acción de inconstitucionalidad, la
Convención relativa a los humedales de importancia internacional especialmente como hábitat de aves
acuáticas (Convención de Ramsar) aprobada por Costa Rica mediante Ley no. 7224 de 7 de abril de
1991, que sirve como parámetro de constitucionalidad, deja a criterio de las partes contratantes la
configuración del régimen jurídico de los humedales.




 



             Pese a que el Convenio impone una obligación general de conservar y proteger los
humedales, dota a los Estados de un margen de discrecionalidad sobre el régimen jurídico adecuado
para ello, sin establecer una prohibición para que en los humedales se desarrollen actividades. Uno
de los pilares fundamentales de dicha norma internacional, es garantizar el uso racional y
sostenible de los humedales, y así ha sido desarrollado en múltiples resoluciones y documentos de la
Conferencia de las Partes y otros órganos de la Convención, en los que se establece que es posible
el desarrollo de actividades económicas e infraestructura bajo ciertos estándares y limitaciones que
permitan evitar y mitigar los posibles efectos negativos que se puedan producir.




 



             A nivel interno, la Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 de 4 de octubre de 1995) en su
artículo 40 indica que los humedales son “los ecosistemas con dependencia de regímenes acuáticos,
naturales o artificiales, permanentes o temporales, lénticos o lóticos, dulces, salobres o salados,
incluyendo las extensiones marinas hasta el límite posterior de fanerógamas marinas o arrecifes de
coral o, en su ausencia, hasta seis metros de profundidad en marea baja.”




 



             El artículo 41 de esa misma ley declara de interés público todos los humedales y su
conservación, por ser de uso múltiple. Y, además, reconociendo esa importancia, obliga a cualquier
interesado en desarrollar una actividad que pueda afectar un humedal, a realizar una evaluación de
impacto ambiental (artículo 44). Además, prohíbe el desarrollo de actividades que interrumpan los
ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, como la construcción de diques que eviten el flujo
de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que
provoque el deterioro y la eliminación de esos ecosistemas (artículo 45).




 



             Puede notarse entonces que el objetivo de garantizar el uso racional y sostenible de
los humedales que contempla la Convención Ramsar también se encuentra recogido en la Ley Orgánica
del Ambiente, pues, precisamente en los artículos 43 y 44 se dispone que las obras o infraestructura
se deben construir de manera que no dañen los ecosistemas de humedal y exigen la realización de una
evaluación de impacto ambiental.




 



             Por su parte, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (no. 7317 de 30 de octubre de
1992) establece prohibiciones concretas:




 



 “Artículo 98.-Será sancionado con pena de prisión de uno (1) a tres (3) años, quien, sin previa
autorización del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, drene, seque, rellene o elimine lagos,
lagunas no artificiales y los demás humedales, declarados o no como tales.



 Además, el infractor será obligado a dejar las cosas en el estado en que se encontraban antes de
iniciar los trabajos de afectación del humedal; para ello, se faculta al Sistema Nacional de Áreas
de Conservación, a fin de que efectúe los trabajos correspondientes, pero a costa del infractor.”
(Se añade el subrayado).




           



             El tipo penal allí dispuesto, prevé la existencia de una autorización del SINAC para
realizar ciertas actividades en ecosistemas de humedal, con la cual, dichas actividades serían
permitidas y no castigadas con la pena dispuesta. No obstante, además de esa previsión no existe
regulación normativa sobre esa autorización, que establezca el procedimiento, requisitos y el tipo
de autorización a otorgar.




 



             De ahí que, el Decreto no. 39838-MINAE constituye un marco normativo bajo el cual el
SINAC puede otorgar la autorización prevista por el artículo 98 de la Ley de Conservación de la Vida
Silvestre, enmarcada y delimitada, además, por las disposiciones de la Ley Orgánica del Ambiente
antes expuestas.




 



             De tal forma, la autorización que contempla el Decreto 39838 se enmarca dentro de los
límites legales y convencionales antes dispuestos, porque exige la realización de una evaluación de
impacto ambiental tal y como lo dispone el artículo 44 de la Ley Orgánica del Ambiente, la cual,
aunada a la valoración técnica del SINAC y la declaratoria de conveniencia nacional requerida,
evitan que las obras afecten los humedales en los términos prohibidos por el artículo 45 de esa
misma ley, permitiendo una intervención controlada y sostenible.           




           



             Sobre la constitucionalidad de dicho Decreto, y sobre la posibilidad de autorizar obras
de infraestructura en ecosistemas de humedal, la Sala Constitucional señaló:




 



 “La obligación primera contraída mediante la suscripción de la Convención Ramsar se refleja en la
legislación interna, pues como ya se indicó supra, hay una declaratoria de interés público en la
conservación de los humedales y el art. 45 de la LOA establece una prohibición de las actividades
orientadas a interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, como por ejemplo, la
construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento,
relleno o cualquier otra alteración que provoque el deterioro y la eliminación de tales ecosistemas.
Esta norma es de suma relevancia y debe servir de norte en la interpretación y aplicación del
decreto que es objeto de esta acción de inconstitucionalidad, pues por ningún motivo se debe perder
de vista el interés público en la protección de los ecosistemas de humedal y, además, la prohibición
impuesta por el legislador de interrumpir sus ciclos naturales, o la construcción de obras que
tiendan al deterioro o la eliminación de tales ecosistemas.



 No obstante, en consonancia con lo dispuesto en el art. 2 de la Convención Ramsar es importante
señalar, adicionalmente, que no existe una prohibición internacional absoluta de alterar los
ecosistemas de humedal, sino que el tratado internacional enfatiza en la “explotación racional de
los humedales de su territorio”.




(…)



 La normativa internacional no establece una prohibición absoluta de realizar ciertas actividades u
obras en los ecosistemas de humedales, sino que, por el contrario, se hace un llamado, en el marco
de la soberanía de cada país, a realizar una explotación racional del ecosistema de humedal.




(…)



 Para empezar el examen de los agravios, es necesario insistir en que no cabe ninguna duda sobre la
importancia ambiental de los humedales y la necesidad de su conservación por la gran cantidad de
servicios eco sistémicos que generan, sea, la multitud de beneficios que los humedales aportan al
medio ambiente y a la sociedad. No existe ninguna duda respecto de la obligación estatal de velar
escrupulosamente por la protección de los humedales. Recuérdese que ya el art. 41 de la LOA declaró
de interés público la conservación de los humedales, estén estos protegidos o no por las leyes
especiales en la materia, siendo prohibidas las actividades orientadas a interrumpir los ciclos
naturales de los ecosistemas de humedales, como la construcción de diques que eviten el flujo de
aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que
provoque el deterioro y la eliminación de tales ecosistemas (art. 45 LOA). Es decir, cualquier
autorización de intervención que se pretenda en los ecosistemas de humedal debe estar limitada por
esta restricción contemplada en la normativa de marras, de manera que no se observa ninguna
infracción al principio de no regresión en la protección medio ambiental o el aducido principio de
irreductibilidad de los humedales.



 A lo anterior, se le debe sumar que, además, la LCVS tipifica una serie de conductas penales por
alterar las condiciones de los humedales, estas se mantienen vigentes y deben observarse con
rigurosidad.




(…)



 Por lo que, sin duda alguna, la interpretación y aplicación del decreto impugnado debe realizarse a
la luz de todas estas disposiciones, así como los compromisos internacionales adquiridos por el
Estado de Costa Rica a la luz de la aprobación de la Convención Ramsar.




(…)



 Partiendo del análisis realizado, concluye esta Sala que llevan razón las autoridades informantes
en el sentido que el art. 1° del decreto no es inconstitucional siempre que se entienda que el
término “ecosistemas de humedal” al que hace referencia y que fija su ámbito de aplicación, no
incluye los humedales que estén declarados como un área silvestre protegida, ni aquellos que, por
estar asociados a ecosistemas boscosos y, además, se ubiquen en bienes demaniales o terrenos
propiedad del Estado o de otros entes u órganos públicos, forman parte del PNE así delimitado por
las autoridades competentes. A lo anterior, agrega esta Sala, que deben entenderse excluidos de su
aplicación aquellos humedales que, por su importancia internacional, han sido declarados sitios
Ramsar.




(…)



 Ahora bien, corresponde señalar que la posibilidad de facultar al SINAC para que autorice la
intervención controlada por parte del Estado y demás entes públicos con competencia en
infraestructura pública estatal, en ecosistemas de humedal, en virtud del desarrollo de proyectos de
reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal previamente
declarados de conveniencia nacional, no quiere decir que esta intervención pueda ser ilimitada,
pues, justamente, el decreto en cuestión viene a establecer una serie de regulaciones a fin de
procurar la mayor protección posible a los humedales, las cuales, en todo caso, deben aplicarse en
armonía con el resto de disposiciones que de manera dispersa regulan la protección de los humedales.
Al respecto, en la vista oral, las autoridades informantes justamente expusieron que se trata de una
normativa de excepción que procura conciliar las necesidades del desarrollo de infraestructura, con
la protección de estos valiosos recursos naturales. Asimismo, enfatizaron que de ningún modo se
autoriza la eliminación de los ecosistemas de humedal, sino solamente la intervención controlada
bajo rigurosos criterios de análisis. En tal sentido, la previa declaración de conveniencia nacional
es solo uno de los requisitos exigidos en el decreto de análisis, exigencias que serán examinadas en
los considerandos siguientes.




(…)



 Por lo demás, cabe subrayar que la aplicación del decreto en cuestión establece una regulación para
la intervención controlada de los ecosistemas de humedal, y debe ejecutarse de conformidad con lo
que a tales efectos regula, adicionalmente, la LOA. Ya se examinó que existe una prohibición legal
de interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, pero también corresponde citar
acá lo señalado en los arts. 43 y 44, numerales insertos en el capítulo específico de los recursos
marinos, costeros y humedales; así como los arts. 51 y 52 a los que remiten los anteriores y que
ordenan lo siguiente.




(…)



 En armonía con lo anterior, el decreto que se examina establece una serie de requisitos puntuales
con el propósito de mejorar la obra pública, sin dejar de lado todas las demás exigencias
medioambientales establecidas en la legislación nacional. En tal caso correspondería señalar que la
autorización genérica establecida en el decreto no es inconstitucional y que más bien corresponde
que, en cada caso concreto, se aplique un estricto control de parte de las autoridades
intervinientes en el proceso de autorizar la denominada “intervención controlada”.




(…)



 La magnitud y el impacto de las obras deberán ser examinados integralmente en los estudios y
requisitos contemplados en el decreto bajo estudio.




(…)



 De modo que si bien la normativa exige al desarrollador contemplar posibles escenarios de
compensación equivalente, lo cierto es que, en definitiva, a quienes les corresponde establecer
cuáles son las medidas idóneas para autorizar la intervención controlada serán el SINAC con la
asesoría del Programa Nacional de Humedales y la SETENA, según la valoración que se realice de la
correspondiente evaluación de impacto ambiental que está exigida en la normativa y de las demás
restricciones examinadas anteriormente y que están contempladas en los arts. 43, 45 51 y 52 de la
LOA.




(…)



 En atención a lo anterior, tampoco es cierto que el decreto coloque a los ecosistemas de humedal es
un estado de desprotección, pues, como se ha examinado con detalle el decreto impone una serie de
regulaciones novedosas para la ampliación, reparación y mantenimiento de obras de infraestructura
(requisitos que anteriormente no estaban contemplados) y, además, estandariza el proceso para el
desarrollo de nuevo proyectos de infraestructura pública estatal. Esa normativa, en todo caso, debe
ser aplicada en armonía con el resto de disposiciones legales que regulan la materia. Recuérdese que
para obtener el pronunciamiento del SINAC (como órgano competente en la administración de los
ecosistemas de humedal) es necesario cumplir con los siguientes requisitos:



 1) una declaratoria de conveniencia nacional mediante la que se logre justificar y demostrar que
las actividades que se procuran llevar a cabo tienen mayores beneficios sociales en aras del interés
general, que el costo socio-ambiental producto de la intervención (art.1 y art. 3 incisos d) y e));
2) el interesado en desarrollar la obra debe completar la Ficha de Informativa Técnica que debe
cumplir con las características del Anexo 1 del decreto, en el cual, se hace una estricta y
escrupulosa valoración de las cualidades del humedal, su descripción, especies asociadas y una serie
de características detalladas que se pueden observar en el Anexo I del decreto y que servirán de
insumo para la decisión final (art. 3 incisos f) y g) y Anexo I ); 3) el desarrollador debe adjuntar
un informe con la indicación de las intervenciones a realizar en el ecosistema de humedal que
contenga, además, información respecto de la detección de cambios adversos en las características
ecológicas de los humedales inducidos por la acción humana a partir de las actividades o
intervenciones propuestas, según la descripción de las características ecológicas y los límites de
cambio aceptable; asimismo, una previsión de las acciones conectivas por medio de la restauración de
las pérdidas o de la compensación equivalente (art. 3, inciso h); 4) la viabilidad ambiental
otorgada por SETENA como condición para que el SINAC autorice la intervención solicitada (art. 4);
5) además se prevé que el SINAC rinda un informe técnico emitido por un equipo multidisciplinario
integrado por el Área de Conservación competente del sitio donde se desarrolle el proyecto de
reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal, con el
apoyo del Programa Nacional de Humedales. En ese informe se deberán valorar las intervenciones
propuestas desde el punto de vista de la protección, conservación de los recursos naturales y de la
biodiversidad en el sitio donde se ubica el proyecto de infraestructura pública estatal y las
medidas de mitigación que deberá cumplir el solicitante para no afectar las características
ecológicas del ecosistema de humedal, para lo cual podrá solicitar apoyo al Consejo Nacional asesor
sobre Humedales (art. 8).



 Luego del cumplimiento de tales requisitos, le corresponderá al SINAC dictar la resolución final en
la que consten las razones que justifiquen el otorgamiento o denegatoria de la autorización, de
conformidad con lo dispuesto en la LGAP. En todos aquellos casos en que se autorice la solicitud,
deberá incluirse un apartado denominado medidas de restauración de las pérdidas o compensación
equivalente, según corresponda, desde el punto de vista técnico (art. 9). Aunque no lo mencionan los
accionantes, pero la norma establece rigurosos controles de seguimiento a la autorización en
cuestión, toda vez que el art. 10 impone la obligación a la autoridad designada de rendir un informe
mensual sobre el cumplimiento de las medidas técnicas de restauración o compensación ante el Área de
Conservación correspondiente y el Programa Nacional de Humedales, hasta seis meses después de la
finalización del proyecto.



 Con fundamento en este análisis, aprecia la Sala que no existe inconstitucionalidad alguna en los
reproches planteados por los accionantes. Por el contrario, se estableció un riguroso procedimiento
administrativo que contempla varias etapas y requisitos que tienen como fin último examinar la
pretensión de autorizar una intervención controlada en ecosistemas de humedal. No se trata de
cualquier intervención, sino de una que previamente ha sido declarada de interés nacional y, además,
la pretensión se somete a una serie de valoraciones y trámites que, lejos de reducir el nivel de
protección a los ecosistemas de humedal, los refuerza.



 Recuérdese que estos requisitos se aplicarán no solo a proyectos nuevos, sino a cualquier obra de
reparación que tenga un impacto sobre estos ecosistemas de humedal. Las consideraciones de los
accionantes en el sentido de que se reducen los estándares de protección son, en realidad,
infundados. Por lo demás, la normativa en cuestión no es un decreto aislado, sino que el mismo debe
ser aplicado en armonía con el resto de disposiciones reglamentarias y legales que confieren
protección a los ecosistemas de humedal, así como los principios constitucionales desarrollados en
esta sentencia. Por lo que, en consideración de la Sala, se impone declarar sin lugar los reclamos
de los accionantes.” (Voto no. 2021. Se añade la negrita).




 



             Con base en las anteriores consideraciones, resulta claro que la Sala Constitucional
avaló el Decreto 39838 en virtud de que establece una serie de requisitos técnicos tendientes a
garantizar el uso racional y sostenible de los humedales y de que respeta el resto de disposiciones
de la Ley Orgánica del Ambiente y de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre que confieren
protección a esos ecosistemas.




 



             Por tanto, debe valorarse si resulta necesario emitir una ley cuando ya existe un
reglamento, avalado desde el punto de vista constitucional, que dispone el procedimiento y los
requisitos por medio de los cuales podría obtenerse la autorización que se pretende otorgar con el
proyecto.




 



             En palabras de la Sala Constitucional, el Decreto citado establece una serie de
requisitos y un procedimiento que garantizarían que, la eventual autorización de la construcción de
la carretera a San Carlos sobre el humedal La Culebra, no implicaría una afectación a dicho
ecosistema, es decir, que aseguraría que lo que se autorice sea una intervención controlada del
humedal, acorde con la normativa internacional y nacional que protege esos espacios naturales, y, en
consecuencia, que no conllevaría una violación al derecho fundamental a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado.




 



             No puede decirse lo mismo de la autorización que se pretende otorgar con el proyecto de
ley propuesto, pues, se estaría avalando el paso de la carretera sobre el ecosistema de humedal sin
contar con las mismas garantías que establece el Decreto citado y sin atender el resto de
disposiciones legales en las que la Sala Constitucional sustentó la legitimidad de la norma
reglamentaria.




 



             Aunque se trate de una disposición legal, su validez constitucional dependería de que
resulte acorde con el marco normativo convencional y legal señalado por la Sala Constitucional y las
condiciones expuestas en la sentencia citada.




 



             Debe recordarse que, en materia ambiental, se han desarrollado una serie de principios
bajo los cuales debe analizarse la legitimad constitucional de las normas. En ese sentido, resulta
relevante el principio de la vinculatoriedad de la normativa ambiental, sobre el cual, la Sala
Constitucional ha expuesto que:




 



 “…como consecuencia directa del principio de legalidad regulado en el artículo 11 constitucional y
11 de la Ley General de la Administración Pública, la Administración Pública está obligada a cumplir
con el bloque de legalidad; sujeción que tiene especial connotación en relación con la tutela del
ambiente, en tanto, al tenor de la obligación impuesta al Estado en su conjunto en el artículo 50
constitucional, es que se denota su indisponibilidad respecto de las instituciones públicas
–condición que también se da respecto de los particulares–, esto es, no está sujeto a pacto o
convenio en razón de la trascendencia que tiene para la vida y sobrevivencia de la humanidad; lo que
hace imposible su excepción, salvo claro está, en situaciones de urgencia o emergencia, que en sí
mismo, es una condición de fuente de derecho (al respecto consultar la sentencia 2340-92). Es así
como resultan vinculantes para las instituciones públicas el conjunto que conforma el Derecho
Ambiental, formado tanto los principios constitucionales ambientales –que delimitan el contenido de
este derecho fundamental–, como las diversas disposiciones normativas sobre la materia (legales y
reglamentarias), así como los estándares ambientales, y requisitos dispuestos para la realización de
proyectos que incidan sobre el ambiente; y que, están inmersos en la gestión pública encomendada a
cada una. Por ello, es que son exigibles la realización de estudio de impacto ambiental, la
conformidad de los proyectos con los planes reguladores (en las municipalidades donde hay), la
adecuación del funcionamiento de las plantas y proyectos a los estándares ambientales, etc.; caso
contrario, sería admitir un "derecho del Estado a contaminar", lo que es imposible en atención al
contenido del propio artículo 50 constitucional, según se ha indicado anteriormente, y como lo ha
entendido este Tribunal (entre otras, consultar las sentencias número 5668-94, 5654-95, 8001-97,
2004-1923, 2005-15769, 2006-1963, y 2006-4497), al haber exigido a diversas instituciones públicas
el cumplimiento de esa normativa a fin de tutelar de la manera debida el derecho a un ambiente sano
y ecológicamente equilibrado.” (Voto no. 17126-2006).




 




En cuanto al principio de objetivación de la tutela ambiental se ha entendido que:



 “…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta
materia, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de
carácter general –legales y reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la
ciencia y a la técnica», elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la
Administración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la
Administración en su actuación -en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la
Administración Pública-. (Voto no. 2063-2007. Se añade la negrita).




 



             Además, es de suma importancia el principio de progresividad y no regresión, también
relacionado con el de razonabilidad:




 



 “Principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental. El primero ha sido
reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos
internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de estas normas, el Estado asume la obligación
de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los
derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del
Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por
todos sus titulares. Asimismo, del principio de progresividad de los derechos humanos y del
principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones
jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no
regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. Este principio se erige
como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas,
políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la
situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad
absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política,
social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta
entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a
la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros
constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección
(véase la sentencia número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012). De esta
forma, encontramos relación entre el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad
y el derecho al ambiente, pues, como ha indicado este Tribunal en la sentencia número 7294-1998, «el
principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las
normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos
serios, aun cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente.»



 En síntesis, conforme a estos principios, está prohibido para el Estado tomar medidas que
disminuyan la protección de derechos fundamentales, en este caso, el derecho a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado.” (Voto no. 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 11 de setiembre de
2019. Se añade la negrita).




 



             Con base en esos principios, la constitucionalidad de cualquier disposición que
modifique la normativa vigente en determinada materia de índole ambiental, que implique una
reducción del nivel de protección que otorga ese régimen, depende de que existan criterios técnicos
que la respalden o justifiquen.




 



             Aunque en la exposición de motivos de la iniciativa se exponen una serie de aspectos
técnicos de la obra, lo cierto es que no consta la existencia de un estudio técnico que la sustente.




 



             De lo indicado en el proyecto, no se precisa de qué forma la carretera atravesará el
humedal, y, en consecuencia, no resulta claro si la obra implicaría una de las actividades
prohibidas por el artículo 45 de la Ley Orgánica del Ambiente (actividades orientadas a interrumpir
los ciclos naturales de los ecosistemas de humedales, como la construcción de diques que eviten el
flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración
que provoque el deterioro y la eliminación de tales ecosistemas) artículo al cual, por lo dispuesto
por la Sala Constitucional, debe someterse cualquier autorización que pretenda el desarrollo de
infraestructura en un ecosistema de humedal.




 



             Tampoco consta que exista un aval técnico, por parte del SINAC y del Programa Nacional
de Humedales sobre la intervención propuesta. Nótese que, como bien lo señaló la Sala
Constitucional, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación es el órgano técnico competente para
proteger los humedales, y, consecuentemente, para “determinar de manera fundada, a la luz de las
respectivas características de la zona si procede o no la autorización estipulada en el decreto bajo
examen.”



             Por otro lado, en el propio texto de la iniciativa se reconoce que el paso por el
humedal no fue contemplado o valorado en la evaluación de impacto ambiental del proyecto, y, de tal
forma, se estaría avalando el desarrollo de infraestructura en ese ecosistema sin haberse sometido
esa intervención a una evaluación de impacto ambiental. Recuérdese que, la evaluación de impacto
ambiental es exigida por la Ley Orgánica del Ambiente en el artículo 17, y, particularmente para el
caso de obras que puedan afectar los humedales, en el artículo 43.




 



             Además de que en el voto antes transcrito la Sala reconoció que la evaluación de
impacto ambiental es uno de los requisitos que deben exigirse para cualquier intervención de un
humedal, también debe tomarse en cuenta que la Sala Constitucional ha reconocido que la obligación
de realizar evaluaciones de impacto ambiental, es uno de los principios que sirven de parámetro de
constitucionalidad y que han sido desarrollados con el fin de que el derecho fundamental a un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política,
no sea un simple postulado formal.




 




            Al respecto, se ha señalado que:




 



 “5.-de la realización del estudio de impacto ambiental previo a la iniciación de obras: Se parte
del principio de que las normas ambientales deben tener un sustento técnico, pues su aplicación
tiene que partir de límites que determinen las condiciones en las cuáles debe sujetarse el uso y
aprovechamiento de los recursos naturales. Esto es así porque al ser los daños y contaminación del
medio ambiente evaluables, como la presencia de sustancias tóxicas o elementos externos que
provoquen en el ambiente características negativas, tanto para la diversidad biológica
-comprendiendo a la flora y la fauna-, como -y sobre todo- para la vida humana, que se ve reflejada
en la salud o bienestar del hombre -suelo, hábitat, aire, agua, etc.-, el impacto de estos elementos
requiere de una evaluación y tratamiento científico.




(…)



 Es así como la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado obliga al
Estado a tomar las medidas de carácter preventivo a efecto de evitar su afectación; y dentro de las
principales medidas dispuestas por el legislador en este sentido, se encuentran los Estudios de
Impacto Ambiental, los que encuentran fundamento en lo dispuesto en el citado artículo 17 de la Ley
Orgánica dl Ambiente. A este efecto, es importante resaltar en virtud de mandato constitucional
–artículo 50-, y en la Ley –artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente-, se establece como
principio general, que toda actividad humana de modificación del entorno requerirá el estudio de
impacto ambiental, de donde, será la condición del proyecto o de la obra, la que determinará en cada
caso, si se requiere o no del referido estudio técnico, y no el establecimiento de condiciones
arbitrarias, sean éstas administrativas o reglamentarias (según lo indicado por este Tribunal, en
sentencia número 1220-2002, de las catorce horas cuarenta y ocho minutos del seis de febrero del dos
mil dos).



 Es al tenor de esta disposición que la jurisprudencia constitucional recientemente ha exigido este
estudio técnico previo a la realización de cualquier proyecto en que se pueda afectar el medio
ambiente, como una garantía para hacer efectivo el derecho del medio ambiente…” (Voto no. 6322-2003
de las 14 horas 14 minutos de 3 de julio de 2003).




 



             De tal forma, no existe duda de que la realización de evaluaciones de impacto ambiental
es uno de los principios que integra el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y,
por tanto, el incumplimiento de esa obligación conlleva una violación a ese derecho.




 



             Con base en todo lo expuesto, se sugiere valorar la pertinencia del proyecto de ley,
teniendo en cuenta que existe un reglamento, avalado constitucionalmente, que establece el
procedimiento y una serie de requisitos tendientes a garantizar que las intervenciones que se
autoricen en los ecosistemas de humedal serán acordes a la normativa nacional e internacional que
establece el régimen de protección para esos ecosistemas.




 



             Además, se recomienda valorar si el proyecto de ley posee el sustento técnico necesario
y si cumple las demás exigencias constitucionales expuestas.




 




            3. Conclusión:




 



 Si bien la aprobación del proyecto de ley no. 22839, denominado “AUTORIZACIÓN DE OBRAS DE
INFRAESTRUCTURA URGENTES Y DE CONVENIENCIA NACIONAL EN EL HUMEDAL LA CULEBRA Y ESTABLECIMIENTO DE
MEDIDAS DE COMPENSACIÓN EQUIVALENTE”, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se
recomienda valorar las observaciones expuestas.




 




            De usted, atentamente,




 




 




 




                                                                       Elizabeth León Rodríguez




                                                                       Procuradora




 




 




ELR/ysb

Legal Opinion: 082 - J of 06/20/2022

June 20, 2022

PGR-OJ-082-2022

Mrs.
Cinthya Díaz Briceño
Legislative Commissions IV
Legislative Assembly

Dear Madam:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I am referring to your official letters nos. AL-DCLEAMB-025-2022 of March 22, 2022, and AL-DCLEAMB-002-2022 of June 15, 2022, through which we are informed that the Special Permanent Commission on the Environment requested our opinion on bill no. 22839, called "AUTHORIZATION OF URGENT INFRASTRUCTURE WORKS AND OF NATIONAL CONVENIENCE IN THE LA CULEBRA WETLAND AND ESTABLISHMENT OF EQUIVALENT COMPENSATION MEASURES."

1. Nature of this pronouncement.
In accordance with Articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General's Office is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.
For these purposes, the Legislative Assembly could be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of the administrative function, but not when it requires our opinion on a matter of interest for the exercise of the legislative function.
Despite the foregoing and although there is no legal provision to that effect, the Attorney General's Office has customarily attended to the consultations made by the Legislative Assembly and its deputies, with the desire to collaborate with the exercise of the important functions that the Political Constitution attributes to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills, when consulted by the Legislative Commission in charge of processing them, or in relation to legal aspects that can be considered covered by the political control function and that can reasonably be deemed of general interest.
By virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill do not possess the mandatory nature characteristic of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function and, for that reason, this opinion is rendered by means of a non-binding legal opinion that is intended to be an input in the exercise of the important legislative work.
On the other hand, as we are not in the situations established by Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.

2. Considerations regarding the bill.
As can be deduced from the bill's statement of motives and the proposed articles, the initiative aims to authorize the construction of the Bernardo Soto-Sifón-Abundancia highway, or highway to San Carlos, and, specifically, the development of infrastructure on the La Culebra wetland.
To this end, it is also provided that the impact on the wetland from the highway's passage must be compensated through the creation and maintenance of a protected space for aquatic birds.
However, as is well indicated in the bill's statement of motives, the Executive Branch issued the regulation called "Empowers SINAC to authorize controlled intervention in wetland ecosystems for state public infrastructure repair and maintenance, construction, or expansion projects previously declared of national convenience" (Executive Decree no. 39838 of July 27, 2016), which regulates the requirements and the procedure to which the authorization by the National System of Conservation Areas must be subject for the development of state public infrastructure in wetland ecosystems.
This Decree was the subject of an unconstitutionality action, processed under file no. 16-12068-0007-CO, and which was declared without merit through vote no. 17783-2021 at 12 hours 15 minutes on August 11, 2021.
As we pointed out in the report rendered on that unconstitutionality action, the Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat (Ramsar Convention), approved by Costa Rica through Law no. 7224 of April 7, 1991, which serves as a constitutionality parameter, leaves the configuration of the legal regime of wetlands to the discretion of the contracting parties.
Although the Convention imposes a general obligation to conserve and protect wetlands, it provides States with a margin of discretion regarding the appropriate legal regime for doing so, without establishing a prohibition on developing activities in wetlands. One of the fundamental pillars of this international standard is to guarantee the rational and sustainable use of wetlands, and this has been developed in multiple resolutions and documents of the Conference of the Parties and other bodies of the Convention, which establish that the development of economic activities and infrastructure is possible under certain standards and limitations that allow avoiding and mitigating the possible negative effects that may occur.
Internally, the Organic Law of the Environment (no. 7554 of October 4, 1995), in its Article 40, indicates that wetlands are "ecosystems dependent on aquatic regimes, natural or artificial, permanent or temporary, lentic or lotic, fresh, brackish, or salt, including marine extensions up to the posterior limit of marine phanerogams or coral reefs or, in their absence, up to six meters deep at low tide."
Article 41 of that same law declares all wetlands and their conservation to be of public interest, as they are of multiple use. And, furthermore, recognizing this importance, it obligates any party interested in developing an activity that may affect a wetland to carry out an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) (Article 44). It also prohibits the development of activities that interrupt the natural cycles of wetland ecosystems, such as the construction of dikes that prevent the flow of marine or continental waters, drainage, drying, filling, or any other alteration that causes the deterioration and elimination of these ecosystems (Article 45).
It can then be noted that the objective of guaranteeing the rational and sustainable use of wetlands contemplated by the Ramsar Convention is also included in the Organic Law of the Environment, because, precisely in Articles 43 and 44, it is provided that works or infrastructure must be constructed in a way that does not harm wetland ecosystems and require the completion of an environmental impact assessment.
For its part, the Wildlife Conservation Law (no. 7317 of October 30, 1992) establishes specific prohibitions:
"Article 98.- Any person who, without prior authorization from the National System of Conservation Areas, drains, dries, fills, or eliminates lakes, non-artificial lagoons, and other wetlands, whether declared as such or not, shall be sanctioned with a prison sentence of one (1) to three (3) years.
Furthermore, the offender shall be obliged to return things to the state they were in before beginning the works impacting the wetland; for this purpose, the National System of Conservation Areas is empowered to carry out the corresponding works, but at the offender's cost." (Underlining added).

The criminal offense set forth therein provides for the existence of an authorization from SINAC to carry out certain activities in wetland ecosystems, with which, said activities would be permitted and not punished with the provided penalty. However, besides this provision, there is no regulatory framework for this authorization that establishes the procedure, requirements, and the type of authorization to be granted.
Hence, Decree no. 39838-MINAE constitutes a regulatory framework under which SINAC can grant the authorization provided for in Article 98 of the Wildlife Conservation Law, also framed and delimited by the provisions of the Organic Law of the Environment set out above.
Thus, the authorization contemplated by Decree 39838 is framed within the legal and conventional limits previously set, because it requires the completion of an environmental impact assessment just as provided by Article 44 of the Organic Law of the Environment, which, together with the technical assessment by SINAC and the required declaration of national convenience, prevent the works from affecting the wetlands in the terms prohibited by Article 45 of that same law, permitting a controlled and sustainable intervention.

Regarding the constitutionality of said Decree, and on the possibility of authorizing infrastructure works in wetland ecosystems, the Constitutional Chamber stated:
"The primary obligation contracted through the signing of the Ramsar Convention is reflected in domestic legislation, as already indicated supra, there is a declaration of public interest in the conservation of wetlands, and Article 45 of the LOA establishes a prohibition of activities aimed at interrupting the natural cycles of wetland ecosystems, such as, for example, the construction of dikes that prevent the flow of marine or continental waters, drainage, drying, filling, or any other alteration that causes the deterioration and elimination of such ecosystems. This rule is of utmost relevance and must serve as a guide in the interpretation and application of the decree that is the object of this unconstitutionality action, because under no circumstances should the public interest in the protection of wetland ecosystems be lost sight of, nor the prohibition imposed by the legislator on interrupting their natural cycles, or the construction of works that tend toward the deterioration or elimination of such ecosystems.
However, in accordance with the provisions of Article 2 of the Ramsar Convention, it is important to also point out that there is no absolute international prohibition on altering wetland ecosystems; rather, the international treaty emphasizes the 'rational exploitation of the wetlands of their territory.'
(…)
International regulations do not establish an absolute prohibition on carrying out certain activities or works in wetland ecosystems; on the contrary, a call is made, within the framework of the sovereignty of each country, for rational exploitation of the wetland ecosystem.
(…)
To begin the examination of the grievances, it is necessary to insist that there is no doubt about the environmental importance of wetlands and the need for their conservation due to the great quantity of ecosystem services they generate, that is, the multitude of benefits that wetlands provide to the environment and society. There is no doubt regarding the state obligation to scrupulously ensure the protection of wetlands. Recall that Article 41 of the LOA already declared the conservation of wetlands of public interest, whether they are protected by special laws on the matter or not, and activities aimed at interrupting the natural cycles of wetland ecosystems are prohibited, such as the construction of dikes that prevent the flow of marine or continental waters, drainage, drying, filling, or any other alteration that causes the deterioration and elimination of such ecosystems (Article 45 LOA). That is, any intervention authorization sought in wetland ecosystems must be limited by this restriction contemplated in the regulations in question, so that no violation of the principle of non-regression in environmental protection or the alleged principle of lifetime tenure (irreductibilidad) of wetlands is observed.
To the above, it must be added that, furthermore, the LCVS criminalizes a series of conducts for altering the conditions of wetlands; these remain in force and must be rigorously observed.
(…)
Therefore, without a doubt, the interpretation and application of the challenged decree must be carried out in light of all these provisions, as well as the international commitments acquired by the State of Costa Rica in light of the approval of the Ramsar Convention.
(…)
Based on the analysis carried out, this Chamber concludes that the reporting authorities are correct in that Article 1 of the decree is not unconstitutional as long as it is understood that the term 'wetland ecosystems' to which it refers and which establishes its scope of application, does not include wetlands that are declared a protected wild area, nor those that, being associated with forest ecosystems and also located on public domain assets or lands owned by the State or other public entities or bodies, form part of the PNE thus delimited by the competent authorities. To the above, this Chamber adds that those wetlands which, due to their international importance, have been declared Ramsar sites must be understood as excluded from its application.
(…)
Now then, it is pertinent to point out that the possibility of empowering SINAC to authorize controlled intervention by the State and other public entities with competence in state public infrastructure, in wetland ecosystems, by virtue of the development of state public infrastructure repair, maintenance, construction, or expansion projects previously declared of national convenience, does not mean that this intervention can be unlimited, because, precisely, the decree in question establishes a series of regulations in order to ensure the greatest possible protection for wetlands, which, in any case, must be applied in harmony with the rest of the provisions that regulate the protection of wetlands in a dispersed manner. In this regard, during the oral hearing, the reporting authorities precisely explained that this is an exceptional regulation that seeks to reconcile infrastructure development needs with the protection of these valuable natural resources. Likewise, they emphasized that the elimination of wetland ecosystems is by no means authorized, but only controlled intervention under rigorous analysis criteria. In this sense, the prior declaration of national convenience is just one of the requirements demanded in the decree under analysis, requirements that will be examined in the following recitals.
(…)
Furthermore, it should be underscored that the application of the decree in question establishes a regulation for the controlled intervention of wetland ecosystems, and must be executed in accordance with what the LOA additionally regulates for such purposes. It has already been examined that there is a legal prohibition on interrupting the natural cycles of wetland ecosystems, but it is also appropriate to cite here what is indicated in Articles 43 and 44, numerals inserted in the specific chapter on marine, coastal, and wetland resources; as well as Articles 51 and 52 to which the previous ones refer and which order the following.
(…)
In harmony with the foregoing, the decree under examination establishes a series of specific requirements with the purpose of improving public works, without setting aside all the other environmental requirements established in national legislation. In such a case, it would be appropriate to point out that the generic authorization established in the decree is not unconstitutional and that, rather, it is appropriate that, in each specific case, strict control be applied by the authorities involved in the process of authorizing the so-called 'controlled intervention.'
(…)
The magnitude and impact of the works must be comprehensively examined in the studies and requirements contemplated in the decree under study.
(…)
Thus, although the regulations require the developer to contemplate possible equivalent compensation scenarios, the truth is that, ultimately, those responsible for establishing the suitable measures to authorize the controlled intervention will be SINAC with the advice of the National Wetlands Program and SETENA, according to the assessment made of the corresponding environmental impact assessment required by the regulations and the other restrictions previously examined and contemplated in Articles 43, 45, 51, and 52 of the LOA.
(…)
In light of the foregoing, it is also not true that the decree places wetland ecosystems in a state of lack of protection, because, as has been examined in detail, the decree imposes a series of novel regulations for the expansion, repair, and maintenance of infrastructure works (requirements that were not previously contemplated) and, furthermore, standardizes the process for the development of new state public infrastructure projects. These regulations, in any case, must be applied in harmony with the rest of the legal provisions regulating the matter. Remember that to obtain SINAC's pronouncement (as the competent body in the administration of wetland ecosystems), it is necessary to fulfill the following requirements:
1) a declaration of national convenience through which it is possible to justify and demonstrate that the activities sought to be carried out have greater social benefits for the sake of the general interest than the socio-environmental cost resulting from the intervention (Article 1 and Article 3 subsections d) and e));
2) the party interested in developing the work must complete the Technical Information Sheet, which must comply with the characteristics of Annex 1 of the decree, in which a strict and scrupulous assessment is made of the wetland's qualities, its description, associated species, and a series of detailed characteristics that can be observed in Annex I of the decree and that will serve as input for the final decision (Article 3 subsections f) and g) and Annex I);
3) the developer must attach a report indicating the interventions to be carried out in the wetland ecosystem, which also contains information regarding the detection of adverse changes in the ecological characteristics of the wetlands induced by human action based on the proposed activities or interventions, according to the description of the ecological characteristics and the limits of acceptable change; likewise, a forecast of corrective actions through the restoration of losses or equivalent compensation (Article 3, subsection h));
4) the environmental feasibility granted by SETENA as a condition for SINAC to authorize the requested intervention (Article 4);
5) in addition, it is provided that SINAC renders a technical report issued by a multidisciplinary team composed of the competent Conservation Area for the site where the state public infrastructure repair, maintenance, construction, or expansion project is developed, with the support of the National Wetlands Program. In this report, the proposed interventions must be assessed from the point of view of the protection and conservation of natural resources and biodiversity at the site where the state public infrastructure project is located, and the mitigation measures that the applicant must comply with so as not to affect the ecological characteristics of the wetland ecosystem, for which purpose it may request support from the National Advisory Council on Wetlands (Article 8).
After fulfilling these requirements, it will be up to SINAC to issue the final resolution stating the reasons justifying the granting or denial of the authorization, in accordance with the provisions of the LGAP. In all cases where the request is authorized, a section called measures for the restoration of losses or equivalent compensation must be included, as applicable from a technical standpoint (Article 9). Although the plaintiffs do not mention it, the regulation establishes rigorous follow-up controls for the authorization in question, since Article 10 imposes the obligation on the designated authority to render a monthly report on compliance with the technical restoration or compensation measures before the corresponding Conservation Area and the National Wetlands Program, up to six months after the project's completion.
Based on this analysis, the Chamber finds that there is no unconstitutionality whatsoever in the reproaches raised by the plaintiffs. On the contrary, a rigorous administrative procedure was established that contemplates various stages and requirements whose ultimate purpose is to examine the claim to authorize a controlled intervention in wetland ecosystems. It is not just any intervention, but one that has previously been declared of national interest, and, additionally, the claim is subjected to a series of assessments and procedures that, far from reducing the level of protection for wetland ecosystems, reinforce it.
Remember that these requirements will apply not only to new projects but to any repair work that has an impact on these wetland ecosystems. The plaintiffs' considerations that the protection standards are reduced are, in reality, unfounded. Furthermore, the regulations in question are not an isolated decree; rather, it must be applied in harmony with the rest of the regulatory and legal provisions that confer protection on wetland ecosystems, as well as the constitutional principles developed in this judgment. Therefore, in the Chamber's consideration, the plaintiffs' claims must be declared without merit." (Vote no. 2021. Bold added).

Based on the foregoing considerations, it is clear that the Constitutional Chamber endorsed Decree 39838 by virtue of it establishing a series of technical requirements aimed at guaranteeing the rational and sustainable use of wetlands and respecting the rest of the provisions of the Organic Law of the Environment and the Wildlife Conservation Law that confer protection on these ecosystems.
Therefore, it must be assessed whether it is necessary to issue a law when a regulation already exists, endorsed from a constitutional standpoint, that provides the procedure and requirements through which the authorization intended to be granted by the project could be obtained.
In the words of the Constitutional Chamber, the cited Decree establishes a series of requirements and a procedure that would guarantee that the eventual authorization of the construction of the highway to San Carlos over the La Culebra wetland would not imply an impact on said ecosystem, that is, it would ensure that what is authorized is a controlled intervention of the wetland, in accordance with the international and national regulations that protect these natural spaces, and, consequently, that it would not entail a violation of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment.
The same cannot be said of the authorization intended to be granted with the proposed bill, because it would be endorsing the passage of the highway over the wetland ecosystem without the same guarantees established by the cited Decree and without attending to the rest of the legal provisions on which the Constitutional Chamber based the legitimacy of the regulatory norm.
Even though it concerns a legal provision, its constitutional validity would depend on it being in accordance with the conventional and legal regulatory framework indicated by the Constitutional Chamber and the conditions set forth in the cited judgment.
It must be remembered that, in environmental matters, a series of principles have been developed under which the constitutional legitimacy of norms must be analyzed. In this sense, the principle of the binding nature of environmental regulations is relevant, on which the Constitutional Chamber has stated that:
"…as a direct consequence of the principle of legality regulated in Article 11 of the Constitution and Article 11 of the General Law of Public Administration, the Public Administration is obligated to comply with the body of law; a subjection that has special connotation in relation to environmental protection, inasmuch as, pursuant to the obligation imposed on the State as a whole in Article 50 of the Constitution, its non-disposability regarding public institutions is noted –a condition that also applies to private parties–, that is, it is not subject to pact or agreement due to the significance it has for the life and survival of humanity; which makes its exception impossible, except, of course, in situations of urgency or emergency, which in itself is a condition of a source of law (regarding this, consult ruling 2340-92). It is thus that the set that makes up Environmental Law is binding for public institutions, formed by environmental constitutional principles –which delimit the content of this fundamental right–, as well as the various normative provisions on the matter (legal and regulatory), as well as environmental standards and requirements established for carrying out projects that affect the environment; and which are immersed in the public management entrusted to each one. Therefore, the completion of an environmental impact study, the conformity of projects with regulatory plans (in municipalities where they exist), the adaptation of the operation of plants and projects to environmental standards, etc., are all demandable; otherwise, it would be admitting a 'right of the State to pollute,' which is impossible given the content of Article 50 of the Constitution itself, as has been previously indicated, and as this Court has understood (among others, consult rulings number 5668-94, 5654-95, 8001-97, 2004-1923, 2005-15769, 2006-1963, and 2006-4497), having required various public institutions to comply with these regulations in order to duly protect the right to a healthy and ecologically balanced environment." (Vote no. 17126-2006).

Regarding the principle of objectification of environmental protection, it has been understood that:
"…translates into the need to accredit decision-making in this matter with technical studies, both in relation to the actions of the Administration and to provisions of a general nature –legal and regulatory–, from which derives the requirement of 'linkage to science and technique,' an element that gives a technical-scientific basis to the Administration's decisions in this matter, and by virtue thereof, limits and conditions the Administration's discretion in its actions -in the terms provided in Article 16 of the General Law of Public Administration-." (Vote no. 2063-2007. Bold added).

Furthermore, the principle of progressivity and non-regression is of utmost importance, also related to that of reasonableness:

“Principles of progressivity and non-regression of environmental protection. The former has been
recognized by International Human Rights Law; among other international instruments, it is contained
in articles 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, article 1 and
26 of the American Convention on Human Rights, and article 1 of the Additional Protocol to the
American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights. Under these
norms, the State assumes the obligation of continually increasing, to the extent of its means and
development, the levels of protection of human rights, especially those, such as the right to the
environment (art. 11 of the Protocol), which require multiple positive actions by the State for
their protection and full enjoyment by all their holders. Likewise, from the principle of
progressivity of human rights and the principle of non-retroactivity of norms to the detriment of
acquired rights and consolidated legal situations, contained in numeral 34 of the Magna Carta, the
principle of non-regression or irreversibility of the benefits or protection achieved is derived.
This principle stands as a substantive guarantee of rights, in this case, of the right to a healthy
and ecologically balanced environment, by virtue of which the State is obliged not to adopt
measures, policies, or approve legal norms that worsen, without reasonable and proportionate
justification, the situation of the rights achieved until then. This principle does not imply
absolute irreversibility since all States experience national situations, of an economic, political,
social nature or due to natural causes, that negatively impact the achievements reached until then
and force a downward reassessment of the new level of protection. In those cases, Constitutional Law
and the principles under examination require justifying, in light of the constitutional parameters
of reasonableness and proportionality, the reduction of protection levels (see judgment number
2012-13367 of 11:33 a.m. on September 21, 2012). In this way, we find a relationship between the
principle of reasonableness as a parameter of constitutionality and the right to the environment,
since, as this Court has indicated in judgment number 7294-1998, ‘the principle of reasonableness,
in relation to the fundamental right to the environment, requires that the norms issued regarding
this matter be duly supported by serious technical studies, even if no other legal norm expressly
established it.’”

 In summary, in accordance with these principles, the State is prohibited from taking measures that
diminish the protection of fundamental rights, in this case, the right to a healthy and
ecologically balanced environment.” (Voto no. 17397-2019 of 12:54 p.m. on September 11, 2019. The
bold text is added).


 

             Based on these principles, the constitutionality of any provision that modifies the
current regulatory framework in a specific environmental matter, which implies a reduction in the
level of protection granted by that regime, depends on the existence of technical criteria that
support or justify it.


 

             Although the explanatory memorandum for the initiative sets forth a series of technical
aspects of the project, the fact is that there is no record of a technical study supporting it.


 

             From what is indicated in the bill, it is not specified in what way the road will cross
the wetland, and, consequently, it is not clear whether the project would involve one of the
activities prohibited by article 45 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente)
(activities aimed at interrupting the natural cycles of wetland ecosystems, such as the construction
of dikes that prevent the flow of marine or continental waters, drainage, drying, fill, or any other
alteration that causes the deterioration and elimination of such ecosystems), an article to which,
as provided by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), any authorization seeking the
development of infrastructure in a wetland ecosystem must be subject.


 

             Neither is there any record of technical endorsement by SINAC and the National Wetlands
Program (Programa Nacional de Humedales) for the proposed intervention. Note that, as the
Constitutional Chamber rightly pointed out, the National System of Conservation Areas (Sistema
Nacional de Áreas de Conservación) is the competent technical body to protect wetlands, and,
consequently, to “determine, in a well-founded manner, in light of the respective characteristics of
the area, whether or not the authorization stipulated in the decree under review is appropriate.”

             On the other hand, the very text of the initiative acknowledges that the passage
through the wetland was not contemplated or assessed in the project's environmental impact
assessment (evaluación de impacto ambiental), and, in such a way, it would be endorsing the
development of infrastructure in that ecosystem without that intervention having been subjected to
an environmental impact assessment. It should be remembered that the environmental impact assessment
is required by the Organic Environmental Law in article 17, and, particularly for projects that may
affect wetlands, in article 43.


 

             In addition to the fact that in the aforementioned vote the Chamber recognized that the
environmental impact assessment is one of the requirements that must be demanded for any
intervention in a wetland, it must also be taken into account that the Constitutional Chamber has
recognized that the obligation to carry out environmental impact assessments is one of the
principles that serve as a parameter of constitutionality and that have been developed so that the
fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment set forth in article 50 of the
Political Constitution is not a mere formal postulate.


 


            In this regard, it has been noted that:


 

 “5.-on the completion of the environmental impact study prior to the commencement of works: It is
based on the principle that environmental norms must have a technical basis, since their application
must stem from limits that determine the conditions under which the use and exploitation of natural
resources must be subject. This is so because since environmental damage and contamination are
evaluable, such as the presence of toxic substances or external elements that cause negative
characteristics in the environment, both for biological diversity -including flora and fauna-, and
-and especially- for human life, which is reflected in the health or well-being of man -soil,
habitat, air, water, etc.-, the impact of these elements requires a scientific evaluation and
treatment.


(…)

 It is thus that the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment
obliges the State to take preventive measures to avoid its affectation; and among the main measures
provided by the legislator in this regard, are the Environmental Impact Studies, which find their
basis in the provisions of the aforementioned article 17 of the Organic Environmental Law. To this
effect, it is important to highlight that by virtue of constitutional mandate –article 50-, and in
the Law –article 17 of the Organic Environmental Law-, it is established as a general principle,
that all human activity that modifies the environment will require an environmental impact study,
hence, it will be the condition of the project or work that will determine in each case, whether or
not the referred technical study is required, and not the establishment of arbitrary conditions, be
they administrative or regulatory (as indicated by this Court, in judgment number 1220-2002, of
two forty-eight p.m. on February six, two thousand two).

 It is in accordance with this provision that constitutional jurisprudence has recently demanded
this prior technical study before carrying out any project in which the environment may be affected,
as a guarantee to make the right to the environment effective…” (Voto no. 6322-2003 of 2:14 p.m. on
July 3, 2003).


 

             Thus, there is no doubt that the completion of environmental impact assessments is one
of the principles that makes up the right to a healthy and ecologically balanced environment and,
therefore, failure to comply with that obligation entails a violation of that right.


 

             Based on all the foregoing, it is suggested that the pertinence of the bill be
assessed, taking into account that there is a regulation, constitutionally endorsed, that
establishes the procedure and a series of requirements aimed at guaranteeing that the interventions
authorized in wetland ecosystems will be in accordance with the national and international
regulations that establish the protection regime for those ecosystems.


 

             Furthermore, it is recommended to assess whether the bill has the necessary technical
support and whether it meets the other constitutional requirements set forth.


 


            3. Conclusion:


 

 Although the approval of bill no. 22839, called “AUTHORIZATION FOR URGENT INFRASTRUCTURE WORKS OF
NATIONAL CONVENIENCE IN THE LA CULEBRA WETLAND AND ESTABLISHMENT OF EQUIVALENT COMPENSATION
MEASURES,” is a strictly legislative decision, it is respectfully recommended that the observations
set forth be assessed.


 


            Yours respectfully,


 


 


 


                                                                       Elizabeth León Rodríguez


                                                                       Procuradora


 


 


ELR/ysb