C-083-2022 — Scope of the tax on signs and billboards in AcostaAlcance del impuesto sobre rótulos y vallas en Acosta

Dictamen : 083 del 21/04/2022   



21 de Abril de 2022




PGR-C-083-2022




 




Lic. Pedro M. Juárez Gutiérrez




Auditor Interno




Auditoría Interna                                            




Municipalidad de Acosta




 




Estimado señor:



             Con la aprobación del señor Procurador General de la República damos respuesta al
oficio Nº UAI-MA-047-2022 del 30 de marzo de 2022.



             En el oficio Nº UAI-MA-047-2022 el órgano fiscalizador interno nos consulta lo
siguiente:




 



 ·                ¿Les alcanza la aplicación de este impuesto a cualquier ciudadano o partido
político, que instale rótulos o vallas publicitarias dentro del Cantón?



 ·       ¿La aplicación del impuesto descrito en el artículo 22 de la Ley mencionada, es aplicable
solo a las personas, físicas o jurídicas que se dediquen al ejercicio de actividades lucrativas de
cualquier índole? 



 ·      ¿Para instalar rótulos o vallas publicitarias en el Cantón de Acosta, se requiere primero la
obtención de una Licencia Municipal en apego a la Ley N° 8649?




 




 



             La Auditoría Interna expone su interés de comprender el alcance del artículo 22 de la
Ley Nº 8649, vigente, que establece un impuesto sobre anuncios y rótulos.




 



             Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los
siguientes extremos: A); En general sobre la admisibilidad de las consultas planteadas por las
auditorías internas; B) sobre la obligación de obtener la patente municipal en el cantón de Acosta
para vallas y anuncios publicitarios: artículo 22 de Ley Nº 8649; y C) Conclusión.




 




 




A.  EN GENERAL SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS AUDITORÍAS INTERNAS.




 



 La consulta que nos ocupa ha sido planteada por la Auditoría Interna al amparo de lo dispuesto por
el artículo 4 (parte final) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, Ley Nº 6815, que autoriza
a los auditores para consultar directamente a este órgano.



 Al respecto, debemos señalar que, por regla general, la facultad de consultar a la Procuraduría
General está reservada, en principio, a los jerarcas de la administración pública. Sin embargo, por
la reforma incorporada a la Ley Nº 6815 por la Ley General de Control Interno, Ley Nº 8292 de 31 de
julio de 2002, se legitimó a los auditores internos para consultar de forma directa.



 La facultad de consultar que se otorgó a los auditores internos, tiene una finalidad, más bien,
específica, proveer a dichos órganos de control interno de la posibilidad de obtener un criterio
técnico jurídico informado y autorizado del órgano superior consultivo técnico-jurídico de la
administración pública, que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y
fiscalización. La finalidad de la facultad que el artículo 4° en comentario le provee a los
auditores internos se circunscribe a que éstos puedan tener un criterio informado de carácter
técnico sobre el régimen jurídico que se le aplica a la administración que fiscaliza, con el efecto
exclusivo de que la respectiva auditoría interna cumpla, de una forma óptima, con su labor de
auditoría. Al respecto, importa transcribir lo dicho en el dictamen C-48-2018 de 9 de marzo de 2018:




 



          “Es conocido que el artículo 45.c de la Ley General de Control Interno, Nº 8292 de 31 de
julio de 2002, reformó el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General para otorgarle a
los auditores internos, la facultad de consultar directamente a este Órgano Superior Consultivo.



          Ahora bien, es importante precisar que esa facultad de consultar que se otorgó a  los
auditores internos -  que el citado artículo 4° de la Ley Orgánica prevé actualmente -, tiene una
finalidad, más bien, específica, sea proveer para que dichos órganos de control interno cuenten con
la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano Superior
Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de
control y validación. Es decir, que la finalidad de la facultad que el artículo 4° en comentario le
provee a los auditores internos, se circunscribe a que éstos puedan tener un criterio informado de
carácter técnico sobre el régimen jurídico que se le aplica a la administración que fiscaliza. Esto
para efectos exclusivos de que la respectiva auditoría interna cumpla, de una forma óptima, con su
labor de auditoría. Al respecto, importa transcribir lo dicho en el dictamen C-42-2015 de 2 de marzo
de 2015:



          En efecto, conviene señalar que esa facultad de consultar de los auditores está
circunscrita a la competencia de éstos y al ámbito de competencias del organismo que controla y del
cual forma parte. Al respecto, conviene transcribir el dictamen C-362-2005 de 24 de octubre de 2005:



 Conforme lo expuesto, la facultad de consultar está referida a la competencia de auditor, y al
ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte. No se encuentran
autorizados los auditores para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en
la esfera de su competencia, o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales
forman parte. […]” (El resaltado no corresponde al original)




 



 De igual forma, es oportuno reiterar lo indicado también en el mismo dictamen C-48-2018 en el
sentido de que la facultad de los auditores de consultar a la Procuraduría General es para efectos
del ejercicio estricto de su labor de auditoría, asimismo, advertimos en esa oportunidad que los
dictámenes que la Procuraduría General emita por consulta directa de los auditores internos,
producen el efecto jurídico de vincular a éstos en el cumplimiento de sus funciones de control y
validación, pero, de ninguna forma, puede entenderse que vinculen al jerarca del cual dependa
orgánicamente la respectiva auditoría, posición que ha sido consolidada en el dictamen C-004-2021
del 7 de enero del 2021.



 Dicho de otro modo, la facultad reconocida a favor de los auditores no tiene por finalidad vincular
al jerarca de la administración activa del cual dependen orgánicamente, por lo cual, como se ha
denotado también en el dictamen C-48-2018, los auditores carecen de la potestad para realizar la
gestión de reconsideración del dictamen que se les emita. Lo cierto es que si bien el artículo 4 de
la Ley Orgánica de la Procuraduría General, permite a los auditores internos consultar directamente,
sin embargo, éstos carecen de las atribuciones necesarias para realizar la gestión de
reconsideración y de dispensa del dictamen prevista en el artículo 6 de esa misma Ley.



 Así las cosas, es pertinente enfatizar que la materia consultable por parte de los auditores se
circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional. La facultad de
consultar está, pues, referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del
organismo que controla y del cual forma parte. No se encuentran autorizados los auditores para
consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia
institucional, o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte.
En este sentido, se transcribe el dictamen C-133-2019 de 14 de mayo de 2019 –el cual reitera los
dictámenes C-042-2008 del 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15
de diciembre de 2017 y C-043-2019 de 20 de febrero de 2019-:




 



          “En reiteradas ocasiones hemos indicado que la facultad de consultar que tienen los
auditores internos está limitada a su ámbito de acción y a las competencias del órgano que controla,
es decir, no pueden consultar asuntos ajenos a su esfera de trabajo ni asuntos externos al órgano en
el cual ejerce su función.




Concretamente, hemos dispuesto:



          “Si bien es cierto, la reforma realizada al artículo 4 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, permite a las auditorías internas dirigir consultas
directamente a este Órgano Asesor, también es cierto que dichas consultas no están exentas del
cumplimiento de los requisitos de admisibilidad. Sobre esta particular se ha dicho:



          «La circunstancia de que se legitime que el Auditor Interno consulte a la Procuraduría en
forma directa no significa que las consultas que plantea el Auditor Interno no estén sujetas a
requisitos de admisibilidad. Antes bien, como respecto de cualquier consulta, la admisibilidad de la
consulta del Auditor Interno viene determinada por su propia competencia y debe tender a la
satisfacción de los intereses públicos que el ordenamiento confía al sistema de control interno. Es
por ello que las consultas de los Auditores deben reunir los requisitos de admisibilidad que definen
nuestra Ley Orgánica o que conforme a ésta, han sido desarrollados por la jurisprudencia
administrativa.



          …Conforme lo expuesto, la facultad de consultar está referida a la competencia de auditor
y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte. No se encuentran
autorizados los auditores para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en
la esfera de su competencia institucional, o dentro de la competencia de los órganos administrativos
de los cuales forman parte.» (Dictamen C-401-2005 de fecha 21 de noviembre del 2005).



          Al tenor del anterior razonamiento, esta Procuraduría ha estimado que las consultas
realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que
se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite
determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría.”  (Dictamen C-042-2008 del 11 de
febrero de 2008. En similar sentido véanse los dictámenes Nos. C-153-2009 de 1° de junio de 2009,
C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017 y C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, entre otros).




 



 De este modo, se ha entendido que las consultas realizadas por la Auditoría Interna, deben estar
ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva
administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia
de esa auditoría.



 Importa remarcar que la facultad de los auditores para consultar debe responder al interés público
e institucional siendo inadmisible que el auditor consulte sobre asuntos de su interés personal o
donde tenga un interés directo, punto que hemos precisado en el dictamen C-200-2015 de 5 de agosto
de 2015:




 



           “Está fuera de duda que el artículo 4, párrafo segundo, permite a los auditores internos
consultar, de forma directa, a la Procuraduría General de la República. Esta facultad de las
auditorías internas es muy relevante para el ejercicio de las competencias de las auditorías
internas.



           No obstante, debe remarcarse que, en general, la facultad para consultar a la
Procuraduría General responde a intereses públicos e institucionales. Esta premisa se aplica también
a la facultad de consultar de los auditores.



 En consecuencia con lo anterior, se ha entendido que la facultad de consultar a la Procuraduría
General no debe ser ejercida para evacuar asuntos de interés propio y personal.”  (El resaltado no
corresponde al original)




 



 Ahora bien, debe apuntarse que la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General ha
anotado que la imprecisión en el objeto consultado es general una causal de inadmisibilidad que se
aplica tanto a los jerarcas de la administración activa como a los auditores internos. La
imprecisión del objeto consultado impide conocer la duda jurídica del consultante y por tanto
elaborar el dictamen. Se cita el dictamen C-136-2006 de 3 de abril de 2006:




 



               “[…] el meollo de la imposibilidad para ejercer nuestra competencia consultiva en el
presente caso lo es la imprecisión que subyace en la consulta.  Ello porque no es dable inferir a
que aspecto puntual se refiere su inquietud en torno a la conformación de un órgano director ‘… con
otras formas alternativas para la instrucción de los procedimientos ordinarios y conformación de
órganos directores de procedimiento […]”




 



 En relación con el punto anterior, es de subrayar que la duda jurídica de la consulta, a pesar de
que debe ser abstracta y no referirse a casos concretos, debe ser específica y puntual, siendo
inadmisible el planteamiento de preguntas cuya finalidad sea más bien informativa o de referencia,
como lo explicamos en el dictamen C-179-2019 de 19 de junio de 2019:




 



               “De conformidad con lo expuesto, debe advertirse que en este caso no se indica cuál
es la relación de lo consultado con el cumplimiento del plan de trabajo que la auditoría está
desarrollando en la Municipalidad de Cartago, y, por tanto, no es posible precisar que los
cuestionamientos planteados tienen relación directa con el ejercicio de las competencias de la
auditoría interna. Asimismo, la consulta no se refiere a una duda jurídica específica y puntual,
sino que se plantean múltiples interrogantes sobre temas de distinta naturaleza.”




 



 Finalmente, se puntualiza que por disposición expresa del artículo 24 de la Ley General de Control
Interno, determinar si una disposición o regulación de tipo administrativo mencionadas afectaría la
actividad de auditoría interna, o la independencia funcional y de criterio del auditor, es una
competencia exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República. Se transcribe el
dictamen C-72-2015 de 9 de abril de 2015:




 



           “Ahora bien, debe indicarse que por disposición expresa del artículo 24 de la Ley de
Control Interno, determinar si una disposición o regulación de tipo administrativo mencionadas
afectaría la actividad de auditoría interna, o la independencia funcional y de criterio del auditor,
es una competencia exclusiva y prevalente de la Contraloría General. Se transcribe la norma de
interés:



           “Artículo 24.— Dependencia orgánica y regulaciones administrativas aplicables. El auditor
y el subauditor internos de los entes y órganos sujetos a esta Ley dependerán orgánicamente del
máximo jerarca, quien los nombrará y establecerá las regulaciones de tipo administrativo que les
serán aplicables a dichos funcionarios. Los demás funcionarios de la auditoría interna estarán
sujetos a las disposiciones administrativas aplicables al resto del personal; sin embargo, el
nombramiento, traslado, la suspensión, remoción, concesión de licencias y demás movimientos de
personal, deberán contar con la autorización del auditor interno; todo de acuerdo con el marco
jurídico que rige para el ente u órgano.



           Las regulaciones de tipo administrativo mencionadas no deberán afectar negativamente la
actividad de auditoría interna, la independencia funcional y de criterio del auditor y el subauditor
interno y su personal; en caso de duda, la Contraloría General dispondrá lo correspondiente.”



           En razón de lo anterior, lo procedente, como lo ha señalado la jurisprudencia
administrativa, es que la Procuraduría General de la República decline la atención de la presente
consulta por ser inadmisible. […]




(…)”



           (Ver también dictamen C-117-2013 de 27 de junio de 2013 y C-244-2011 de 30 de setiembre
de 2011).




 



 Así las cosas, debe indicarse que la consulta realizada por oficio UAI-MA-047-2022, en el tanto ha
sido planteada en términos generales, haciendo abstracción de algún caso concreto, al referirse a
una materia que es parte de la competencia funcional de la Auditoría Interna y vinculada con el
ejercicio de su función como auditoría del Gobierno Local, resulta admisible.




 




 



 B.  SOBRE LA OBLIGACIÓN DE OBTENER LA PATENTE MUNICIPAL EN EL CANTÓN DE ACOSTA PARA VALLAS Y
ANUNCIOS PUBLICITARIOS:   ARTÍCULO 22 DE LEY Nº 8649.




 



 Mediante la Ley N.º 8649 del 26 de junio de 2008 denominada “Tarifa de Impuestos Municipales del
Cantón de Acosta” el legislador reguló, en general, lo relativo a las licencias, patentes e impuesto
municipales que deben obtenerse y pagarse para realizar actividades lucrativas dentro del cantón de
Acosta.



 De conformidad con el artículo 1 de la Ley Nº 8649, en concordancia con los artículos 78 y 88 del
Código Municipal, Ley Nº 7794 del 30 de abril de 1998, las personas físicas o jurídicas que
pretendan poner en marcha una actividad lucrativa en el cantón de Acosta, innegablemente deben
previamente obtener la licencia municipal. Por su relevancia, citamos el artículo 1:




 




          “ARTÍCULO 1.- Obligatoriedad del impuesto y hecho generador



           Las personas, físicas o jurídicas, que se dediquen al ejercicio de actividades lucrativas
de cualquier índole en el cantón de Acosta, deberán obtener licencia municipal y estarán obligadas a
pagar por ella un impuesto municipal, conforme a esta Ley.”




 



             En este sentido, el artículo 22 de la Ley N° 8649 regula la tarifa que se debe pagar
por la instalación de rótulos y anuncios publicitarios en el cantón. Actividad que se presume como
lucrativa. Dice el artículo 22 de la ley de cita:




 




          “ARTÍCULO 22.- Impuestos sobre anuncios y rótulos



 Los rótulos pagarán una tarifa anual dividida en cuatro tractos trimestrales, según el tipo de
anuncio instalado.




 




Tipo


	

Tarifa Anual por c/m2 o menos





1.  Anuncios volados (permitidos por ley)


	

4% de salario mínimo





2. Anuncios salientes (permitidos por ley)


	

10% de salario mínimo





3. Rótulos bajo marquesinas (permitidos por ley)


	

6% de salario mínimo





4. Anuncios luminosos (permitidos por ley)


	

10% de salario mínimo





5. Anuncios en predios sin edificaciones contiguas a vías públicas (permitidos por ley)


	

50% de salario mínimo





6. Anuncios en paredes o vallas (permitidos por ley)


	

50% de salario mínimo




               




 



 La obligación de pagar patente a las municipalidades por la instalación de anuncios y rótulos
publicitarios no es extraña en nuestro ordenamiento jurídico.  A modo comparativo, por ejemplo, en
los cantones centrales, tanto de Cartago como de Heredia, para el caso de la instalación de vallas y
anuncios publicitarios, la obligación de contar con licencia y pagar el tributo recae en los
propietarios del inmueble donde se coloque la valla publicitaria, quienes deben primero contar con
la respectiva licencia municipal (Art. 29 de la Ley N.º 9110 y 18 de la Ley N.º 9023); y en otro
escenario, como es el caso de los cantones de Belén y Limón, la licencia y el pago del impuesto es
una imposición general de toda  actividad lucrativa (Ar. 3 de la Ley N.º 9102 y 2 de la Ley N.º
6717).



 En el caso objeto de consulta, para el cantón de Acosta, los artículos 1 y 22 de la Ley “Tarifa de
Impuestos Municipales del Cantón de Acosta” prescriben que la instalación de anuncios y rótulos
califican como actividades lucrativas que requieren previamente de una licencia municipal, siendo el
licenciatario el sujeto pasivo de la obligación tributaria, independientemente de si éste es una
persona física o jurídica.



 Bajo los términos de la Ley Nº 8649, para la instalación de publicidad existe el deber de obtener
la patente municipal respectiva, indistintamente del contenido del rótulo o valla publicitaria,
aplicando el aforismo jurídico de que no procede distinguir donde la ley no distingue (“Ubi lex non
distinguit, nec nos distinguere debemus”). Es decir, la instalación de todo rótulo o valla
publicitaria, sea de carácter comercial, político o social, está sujeta a que el interesado haya
cumplido con las obligaciones tributarias y administrativas ante la Municipalidad de Acosta.




 



 Finalmente, con la obtención de la licencia de la Municipalidad de Acosta, también implica el pago
de un impuesto de forma anual, que debe ser sufragado durante todo el tiempo que la persona explote
la actividad de instalación de vallas o anuncios (Art. 5 de la Ley Nº 8649).




 




 




C.  CONCLUSIÓN.




 



 Con fundamento en lo anterior, se concluye que de conformidad los artículos 1 y 22 de la Ley
“Tarifa de Impuestos Municipales del Cantón de Acosta”, la instalación de anuncios y rótulos son
consideradas actividades lucrativas, que requieren de previo una licencia municipal, siendo el
licenciatario el sujeto pasivo de la obligación tributaria, independientemente de si éste es una
persona física o jurídica. Asimismo, se concluye que la instalación de todo anuncio o rótulo
publicitario, indistintamente del carácter de su contenido, sea comercial, político o social, está
sujeta a que el interesado haya cumplido con la obligación de obtener licencia municipal y haber
pagado la respectiva patente.




 




Cordialmente,




 




 




 




 




 




Jorge Andrés Oviedo Álvarez                                            Robert William Ramírez Solano



       Procurador Adjunto                                                             Abogado
Asistente




 




 




JAOA/RWRS




Código 2980-2022

Opinion: 083 of 21/04/2022

April 21, 2022

PGR-C-083-2022

Lic. Pedro M. Juárez Gutiérrez
Internal Auditor
Internal Audit Office
Municipalidad de Acosta

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to official letter No. UAI-MA-047-2022 of March 30, 2022.

In official letter No. UAI-MA-047-2022, the internal oversight body consults us on the following:

· Does the application of this tax reach any citizen or political party that installs advertising signs or billboards (rótulos o vallas publicitarias) within the Canton?

· Is the application of the tax described in Article 22 of the aforementioned Law applicable only to individuals or legal entities engaged in the exercise of for-profit activities (actividades lucrativas) of any kind?

· To install advertising signs or billboards in the Canton of Acosta, is it first necessary to obtain a Municipal License in accordance with Law No. 8649?

The Internal Audit Office states its interest in understanding the scope of Article 22 of the current Law No. 8649, which establishes a tax on advertisements and signs.

In order to address the inquiry raised, it has been deemed appropriate to address the following points: A) In general, on the admissibility of inquiries raised by internal audit offices; B) on the obligation to obtain the municipal business license (patente municipal) in the canton of Acosta for billboards and advertising signs: Article 22 of Law No. 8649; and C) Conclusion.

A. IN GENERAL, ON THE ADMISSIBILITY OF INQUIRIES RAISED BY INTERNAL AUDIT OFFICES.

The inquiry at hand has been raised by the Internal Audit Office under the provisions of Article 4 (final part) of the Organic Law of the Attorney General's Office, Law No. 6815, which authorizes auditors to consult this body directly.

In this regard, we must point out that, as a general rule, the power to consult the Attorney General's Office is reserved, in principle, for the heads (jerarcas) of the public administration. However, due to the amendment incorporated into Law No. 6815 by the General Law of Internal Control, Law No. 8292 of July 31, 2002, internal auditors were legitimized to consult directly.

The power to consult granted to internal auditors has a rather specific purpose: to provide said internal control bodies with the possibility of obtaining an informed and authoritative technical-legal opinion from the superior technical-legal advisory body of the public administration, allowing them to exercise their control and oversight functions more effectively. The purpose of the power that Article 4 under discussion provides to internal auditors is limited to enabling them to have an informed technical opinion on the legal regime applicable to the administration they oversee, for the exclusive purpose of the respective internal audit office optimally fulfilling its audit work. In this regard, it is important to transcribe what was stated in Opinion C-48-2018 of March 9, 2018:

"It is known that Article 45.c of the General Law of Internal Control, No. 8292 of July 31, 2002, amended Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office to grant internal auditors the power to consult this Superior Advisory Body directly.

Now, it is important to specify that this power to consult granted to internal auditors - which the cited Article 4 of the Organic Law currently provides for - has a rather specific purpose, namely, to provide said internal control bodies with the possibility of obtaining an informed and authoritative technical-legal opinion from the Superior Advisory Body of the Administration, allowing them to exercise their control and validation functions more effectively. That is, the purpose of the power that Article 4 under discussion provides to internal auditors is limited to enabling them to have an informed technical opinion on the legal regime applicable to the administration they oversee. This is for the exclusive purpose of the respective internal audit office optimally fulfilling its audit work. In this regard, it is important to transcribe what was stated in Opinion C-42-2015 of March 2, 2015:

Indeed, it is worth noting that this power of auditors to consult is circumscribed to their competence and the sphere of competencies of the body they control and of which they form a part. In this regard, it is worth transcribing Opinion C-362-2005 of October 24, 2005:

Pursuant to the foregoing, the power to consult refers to the auditor's competence and the sphere of competencies of the body they control and of which they form a part. Auditors are not authorized to consult on matters that do not refer to or are not contained within the sphere of their competence, or within the competence of the administrative bodies of which they form a part. [...]" (The highlighting does not correspond to the original)

Likewise, it is opportune to reiterate what was also indicated in the same Opinion C-48-2018, in the sense that the power of auditors to consult the Attorney General's Office is for the purposes of the strict exercise of their audit work. Furthermore, we noted on that occasion that the opinions issued by the Attorney General's Office upon direct inquiry from internal auditors produce the legal effect of binding them in the fulfillment of their control and validation functions, but, in no way, can be understood to bind the head upon whom the respective audit office depends organically, a position that has been consolidated in Opinion C-004-2021 of January 7, 2021.

In other words, the power recognized in favor of auditors is not intended to bind the head of the active administration upon whom they depend organically. Therefore, as has also been denoted in Opinion C-48-2018, auditors lack the authority to request reconsideration of the opinion issued to them. The fact is that although Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office allows internal auditors to consult directly, they nevertheless lack the necessary attributions to request reconsideration and dispensation of the opinion provided for in Article 6 of that same Law.

Thus, it is pertinent to emphasize that the matter subject to inquiry by auditors is circumscribed to that which belongs, directly, to their functional competence. The power to consult is, therefore, referred to the auditor's competence and the sphere of competencies of the body they control and of which they form a part. Auditors are not authorized to consult on matters that do not refer to or are not contained within the sphere of their institutional competence, or within the competence of the administrative bodies of which they form a part. In this sense, Opinion C-133-2019 of May 14, 2019 is transcribed – which reiterates Opinions C-042-2008 of February 11, 2008, C-153-2009 of June 1, 2009, C-314-2017 of December 15, 2017, and C-043-2019 of February 20, 2019-:

"On repeated occasions we have indicated that the power to consult held by internal auditors is limited to their scope of action and the competencies of the body they control; that is, they cannot inquire about matters outside their sphere of work or matters external to the body in which they perform their function.

Specifically, we have stated:

'Although it is true that the amendment made to Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic allows internal audit offices to direct inquiries directly to this Advisory Body, it is also true that such inquiries are not exempt from compliance with the admissibility requirements. On this particular point, it has been said:

"The circumstance that the Internal Auditor is legitimized to consult the Attorney General's Office directly does not mean that the inquiries raised by the Internal Auditor are not subject to admissibility requirements. Rather, as with any inquiry, the admissibility of the Internal Auditor's inquiry is determined by their own competence and must tend towards satisfying the public interests that the legal system entrusts to the internal control system. It is for this reason that the Auditors' inquiries must meet the admissibility requirements defined by our Organic Law or that, pursuant to it, have been developed by administrative jurisprudence.

...Pursuant to the foregoing, the power to consult refers to the auditor's competence and the sphere of competencies of the body they control and of which they form a part. Auditors are not authorized to consult on matters that do not refer to or are not contained within the sphere of their institutional competence, or within the competence of the administrative bodies of which they form a part." (Opinion C-401-2005 dated November 21, 2005).

In line with the foregoing reasoning, this Attorney General's Office has deemed that inquiries made by the internal audit office must be linked to the very content of the work plan being applied that year in the respective Administration, since this is what allows us to determine the scope of that audit office's competence." (Opinion C-042-2008 of February 11, 2008. In a similar sense, see Opinions Nos. C-153-2009 of June 1, 2009, C-314-2017 of December 15, 2017, and C-043-2019 of February 20, 2019, among others).

Thus, it has been understood that inquiries made by the Internal Audit Office must be linked to the very content of the work plan being applied that year in the respective administration, since this is what allows us to determine the scope of that audit office's competence.

It is important to emphasize that the power of auditors to consult must respond to public and institutional interest, it being inadmissible for the auditor to inquire about matters of personal interest or where they have a direct interest, a point we specified in Opinion C-200-2015 of August 5, 2015:

"There is no doubt that Article 4, second paragraph, allows internal auditors to consult the Attorney General's Office of the Republic directly. This power of internal audit offices is very relevant for the exercise of the competencies of internal audit offices.

However, it must be emphasized that, in general, the power to consult the Attorney General's Office responds to public and institutional interests. This premise also applies to the auditors' power to consult.

Consequently, it has been understood that the power to consult the Attorney General's Office should not be exercised to address matters of one's own personal interest." (The highlighting does not correspond to the original)

Now, it should be noted that the administrative jurisprudence (jurisprudencia administrativa) of the Attorney General's Office has noted that imprecision in the object of the inquiry is generally a ground for inadmissibility that applies to both the heads of the active administration and to internal auditors. The imprecision of the object consulted prevents knowing the legal question (duda jurídica) of the inquirer and therefore prevents preparing the opinion. Opinion C-136-2006 of April 3, 2006 is cited:

"[...] the crux of the impossibility of exercising our advisory competence in the present case is the imprecision underlying the inquiry. This is because it is not feasible to infer which specific aspect your concern refers to regarding the formation of a directing body '... with other alternative forms for the instruction of ordinary procedures and the formation of procedure directing bodies [...]"

In relation to the previous point, it must be underlined that the legal question of the inquiry, despite having to be abstract and not referring to concrete cases, must be specific and punctual, it being inadmissible to pose questions whose purpose is rather informative or referential, as we explained in Opinion C-179-2019 of June 19, 2019:

"Pursuant to the foregoing, it must be warned that in this case the relationship between what is consulted and the fulfillment of the work plan that the audit office is developing in the Municipalidad de Cartago is not indicated, and, therefore, it is not possible to specify that the questions posed have a direct relationship with the exercise of the internal audit office's competencies. Likewise, the inquiry does not refer to a specific and punctual legal question, but rather multiple questions are raised on topics of a different nature."

Finally, it is pointed out that by express provision of Article 24 of the General Law of Internal Control, determining whether an administrative provision or regulation mentioned would affect the internal audit activity, or the functional independence and criteria of the auditor, is an exclusive and prevailing competence of the Contraloría General de la República. Opinion C-72-2015 of April 9, 2015 is transcribed:

"Now, it must be indicated that by express provision of Article 24 of the Internal Control Law, determining whether a mentioned administrative provision or regulation would affect the internal audit activity, or the functional independence and criteria of the auditor, is an exclusive and prevailing competence of the Contraloría General. The rule of interest is transcribed:

"Article 24.— Organic dependency and applicable administrative regulations. The internal auditor and deputy internal auditor of the entities and bodies subject to this Law shall depend organically on the highest-ranking head, who shall appoint them and establish the administrative regulations applicable to said officials. The other officials of the internal audit office shall be subject to the administrative provisions applicable to the rest of the personnel; however, the appointment, transfer, suspension, removal, granting of leaves, and other personnel movements must have the authorization of the internal auditor; all in accordance with the legal framework governing the entity or body.

The aforementioned administrative regulations shall not negatively affect the internal audit activity, the functional independence and criteria of the auditor and deputy internal auditor and their personnel; in case of doubt, the Contraloría General shall order the appropriate measures."

By reason of the foregoing, the appropriate course, as administrative jurisprudence has indicated, is for the Attorney General's Office of the Republic to decline to address the present inquiry for being inadmissible. [...]

(...)"

(See also Opinion C-117-2013 of June 27, 2013, and C-244-2011 of September 30, 2011).

Thus, it must be stated that the inquiry made by official letter UAI-MA-047-2022, insofar as it has been raised in general terms, abstracting from any concrete case, by referring to a matter that is part of the functional competence of the Internal Audit Office and linked to the exercise of its function as the Local Government's audit office, is admissible.

B. ON THE OBLIGATION TO OBTAIN THE MUNICIPAL BUSINESS LICENSE IN THE CANTON OF ACOSTA FOR BILLBOARDS AND ADVERTISING SIGNS: ARTICLE 22 OF LAW NO. 8649.

Through Law No. 8649 of June 26, 2008, called "Tarifa de Impuestos Municipales del Cantón de Acosta" (Municipal Tax Tariff of the Canton of Acosta), the legislator regulated, in general, matters relating to municipal licenses, business licenses, and taxes that must be obtained and paid to carry out for-profit activities within the canton of Acosta.

Pursuant to Article 1 of Law No. 8649, in accordance with Articles 78 and 88 of the Código Municipal, Law No. 7794 of April 30, 1998, individuals or legal entities intending to start a for-profit activity in the canton of Acosta must undeniably first obtain the municipal license. Due to its relevance, we cite Article 1:

"ARTICLE 1.- Obligatory nature of the tax and taxable event (hecho generador)

Individuals or legal entities engaged in the exercise of for-profit activities of any kind in the canton of Acosta must obtain a municipal license and shall be obligated to pay a municipal tax for it, in accordance with this Law."

In this sense, Article 22 of Law No. 8649 regulates the rate to be paid for the installation of signs and advertising billboards in the canton. An activity presumed to be for-profit. Article 22 of the cited law states:

"ARTICLE 22.- Taxes on advertisements and signs

Signs shall pay an annual rate divided into four quarterly installments, according to the type of advertisement installed.

Type
Annual Rate per m2 or less
1. Projecting signs (anuncios volados) (permitted by law)
4% of minimum wage
2. Protruding signs (anuncios salientes) (permitted by law)
10% of minimum wage
3. Signs under marquees (permitted by law)
6% of minimum wage
4. Illuminated signs (anuncios luminosos) (permitted by law)
10% of minimum wage
5. Signs on properties without buildings adjacent to public roads (permitted by law)
50% of minimum wage
6. Signs on walls or billboards (vallas) (permitted by law)
50% of minimum wage

The obligation to pay a business license tax to the municipalities for the installation of advertising signs and billboards is not unusual in our legal system. By way of comparison, for example, in the central cantons of both Cartago and Heredia, in the case of installing billboards and advertising signs, the obligation to have a license and pay the tax falls on the owners of the property where the advertising billboard is placed, who must first have the respective municipal license (Art. 29 of Law No. 9110 and 18 of Law No. 9023); and in another scenario, as is the case of the cantons of Belén and Limón, the license and tax payment is a general imposition on any for-profit activity (Art. 3 of Law No. 9102 and 2 of Law No. 6717).

In the case under inquiry, for the canton of Acosta, Articles 1 and 22 of the Law "Tarifa de Impuestos Municipales del Cantón de Acosta" prescribe that the installation of advertisements and signs qualifies as for-profit activities that require a prior municipal license, the licensee (licenciatario) being the taxable person (sujeto pasivo) of the tax obligation, regardless of whether they are an individual or a legal entity.

Under the terms of Law No. 8649, for the installation of advertising, there is a duty to obtain the respective municipal business license, regardless of the content of the sign or advertising billboard, applying the legal aphorism that one should not distinguish where the law does not distinguish ("Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus"). That is, the installation of any advertising sign or billboard, whether of a commercial, political, or social nature, is subject to the interested party having complied with the tax and administrative obligations before the Municipalidad de Acosta.

Finally, obtaining the license from the Municipalidad de Acosta also implies the payment of an annual tax, which must be paid for the entire time the person exploits the activity of installing billboards or signs (Art. 5 of Law No. 8649).

C. CONCLUSION.

Based on the foregoing, it is concluded that pursuant to Articles 1 and 22 of the Law "Tarifa de Impuestos Municipales del Cantón de Acosta", the installation of advertisements and signs are considered for-profit activities that require a prior municipal license, the licensee being the taxable person of the tax obligation, regardless of whether they are an individual or a legal entity. Likewise, it is concluded that the installation of any advertisement or advertising sign or billboard, regardless of the nature of its content—whether commercial, political, or social—is subject to the interested party having complied with the obligation to obtain a municipal license and having paid the respective business license tax.

Cordially,

Jorge Andrés Oviedo Álvarez
Deputy Attorney General

Robert William Ramírez Solano
Assistant Attorney

JAOA/RWRS
Code 2980-2022