OJ-103-2022 — Opinion on bill reforming SINAC structureOpinión sobre proyecto de ley que reforma estructura del SINAC

Opinión Jurídica : 103 - J   del 01/08/2022   



1 de agosto de 2022




PGR-OJ-103-2022




 




Señora




Ericka Ugalde Camacho




Jefe de Área




Comisiones Legislativas III




Asamblea Legislativa




 




Estimada señora:




 



             Con la aprobación de la Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su
oficio no.  CG-037-2021 de 26 de agosto de 2021, por medio del cual se nos comunica que la Comisión
Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración, requirió nuestro criterio sobre el proyecto de
ley no. 22604, denominado “REFORMA INTEGRAL A LA SECCIÓN II DE LA LEY DE BIODIVERSIDAD NO. 7788,
SOBRE EL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN Y OTRAS REFORMAS PARCIALES.”




 




1. Carácter de este pronunciamiento.




 



 De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la
Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que
le solicite la Administración Pública.




 



             Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración
Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando
requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.




 



             Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha
acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán
de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les
atribuye.  De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de
ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con
aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que
razonablemente puedan estimarse de interés general.




 



 En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y
contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos
surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por
medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la
importante labor legislativa.




 



 Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento
de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él
establecido.




 




2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.




 



             Tal y como se indica en la exposición de motivos, el proyecto tiene como uno de sus
fines, ajustar la estructura del SINAC y dotarlo de nuevos instrumentos, para que pueda cumplir más
eficientemente sus funciones. Modificar la estructura y funcionamiento de un órgano administrativo
se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad legislativa y, por tanto, es una decisión cuya
conveniencia y oportunidad debe ser analizada por el legislador.




 



             Pese a ello, puede notarse que el proyecto requiere ser revisado minuciosamente, pues
contiene errores de redacción y de fondo que deben solventarse.




 



             Con el fin de coadyuvar en esa labor de análisis y revisión, de seguido exponemos una
serie de recomendaciones de forma y de fondo sobre el texto propuesto.




 



             En primer lugar, se sugiere corregir el título del proyecto, pues lo que se estaría
reformando sería la Sección II del Capítulo II de la Ley de Biodiversidad. Esa Ley está dividida en
capítulos y, concretamente, la regulación sobre la estructura y funcionamiento del SINAC se ubica en
la Sección II del Capítulo II.




 



             En el texto propuesto para el artículo 22 se recomienda sustituir las palabras
“entidad” e “institución” por “órgano”, pues aún con la reforma planteada, el SINAC seguiría siendo
un órgano dentro de la estructura del Ministerio de Ambiente y Energía.




 



             Debe hacerse un análisis riguroso de las funciones otorgadas al SINAC en el artículo
23, con el fin de constatar que no se estarían creando eventuales conflictos de competencias sobre
aspectos específicos. Por ejemplo, el inciso l) puede contener funciones propias de la Dirección de
Aguas y el inciso d) se refiere a funciones que actualmente tiene asignadas la Dirección de Cambio
Climático del Ministerio.




 



             También, en cuanto a las funciones del SINAC, no parece que lo dispuesto en el inciso
j) sea una competencia material que deba ser enlistada, pues se trata más bien de un objetivo propio
de la gestión administrativa.




 




            En el artículo 25, los incisos b) y c) tienen errores de redacción.




 



             El artículo 26 se señala que el director general será nombrado por el ministro entre
las personas que presenten su postulación mediante concurso público, sin embargo, en el artículo
30.7 se señala que el CONAC será el encargado de conformar la terna de la cual el ministro nombrará
al director nacional. Por ello, debe precisarse por medio de cuál de los dos mecanismos se llevará a
cabo la elección.




 



             Según el texto del artículo 29 propuesto, se amplía significativamente la cantidad de
miembros del CONAC, y, por ello, se recomienda valorar si eso puede obstaculizar el funcionamiento
práctico de dicho órgano.




           



             En el artículo 30 inciso 11) es aconsejable precisar si esas recomendaciones incluyen
algún tipo de participación previa del SINAC para la autorización que el MINAE debe otorgar para el
aprovechamiento de agua dentro del patrimonio natural del Estado, según el artículo 18 bis de la Ley
Forestal.




 



             En el inciso 15) de ese mismo artículo se mencionan los comisionados de Área de
Conservación y de Áreas Silvestres Protegidas, que son figuras que no están contempladas en el
artículo 24 que establece la estructura orgánica del SINAC.




 



             También, en relación con este artículo, se recomienda analizar cuál órgano del SINAC
será el competente para aprobar los contratos y las concesiones de servicios y actividades no
esenciales dentro de las áreas silvestres que el artículo 39 vigente de la Ley de Biodiversidad
contempla como una función del CONAC. De igual modo, debe precisarse si continuaría siendo una
función del CONAC la aprobación de los planes generales de manejo, que actualmente contemplan el
artículo 25 inciso 5) de la Ley de Biodiversidad y el artículo 12 inciso d) de su Reglamento.




 



             Y, además, se recomienda incluir como función del CONAC la proposición de una terna
para el nombramiento de los directores de las Áreas de Conservación que se plantea en el artículo
33.




 



             Los comités técnico científicos que actualmente están regulados en el artículo 32 de la
ley y que son mencionados en el artículo 34 del proyecto, no están contemplados como parte de la
estructura interna del SINAC que fijaría el artículo 24.




 



             En el artículo 35, destinado al funcionamiento de los Consejos Regionales de Áreas de
Conservación se dispone que “aquellos integrantes del CORAC que no laboran en la administración
pública, no adquirirán esta condición por el solo hecho de integrar dicho órgano.” Sobre la
condición de funcionarios públicos de esos integrantes, hemos señalado que:




 



 “Consecuentemente, los miembros del CORAC, en tanto integran con su voz y voto la voluntad de ese
órgano colegiado, de naturaleza pública, al igual que su función esencial de administrar el Área de
Conservación respectiva, deben ser considerados como funcionarios públicos, aun cuando representen a
organismos privados o no gubernamentales, a partir de la definición que de estos servidores hacen
los artículos 111 de la LGAP y 2 de la  Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la
Función Pública (n.° 8422 del 6 de octubre del 2004), particularmente, esta última norma en cuanto
dice:



  “Artículo 2º—Servidor público. Para los efectos de esta Ley, se considerará servidor público toda
persona que presta sus servicios en los órganos y en los entes de la Administración Pública, estatal
y no estatal, a nombre y por cuenta de esta y como parte de su organización, en virtud de un acto de
investidura y con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado,
permanente o público de la actividad respectiva. Los términos funcionario, servidor y empleado
público serán equivalentes para los efectos de esta Ley.



 Las disposiciones de la presente Ley serán aplicables a los funcionarios de hecho y a las personas
que laboran para las empresas públicas en cualquiera de sus formas y para los entes públicos
encargados de gestiones sometidas al derecho común; asimismo, a los apoderados, administradores,
gerentes y representantes legales de las personas jurídicas que custodien, administren o exploten
fondos, bienes o servicios de la Administración Pública, por cualquier título o modalidad de
gestión.” (El subrayado no es del original).



 Con fundamento en la frase subrayada, la Procuraduría ya ha destacado la condición funcionarial de
los miembros de órganos públicos con una composición similar a la del CORAC, que representan a
organizaciones del sector privado, caso del Consejo de Transporte Público (CTP), aspecto que fue
analizado en el dictamen C-283-2014 del 8 de setiembre.” (Dictamen no. C-166-2016 de 5 de agosto de
2016).




 



             Resulta necesario que se analice detalladamente lo propuesto en el artículo 48, pues se
regularía, de una manera muy amplia y general, la posibilidad de que el SINAC utilice instrumentos
financieros para la captación de recursos, pero no se precisa bajo qué presupuestos, condiciones,
procedimientos o reglas se aplicaría cada una de esas figuras.




 



             Debe recordarse que el actuar de la Administración Pública está sujeta al principio de
legalidad, y, por tanto, la utilización de ese tipo de figuras debe estar regulada en la ley. Y,
además, la falta de precisión sobre la regulación de los instrumentos enlistados puede generar
inseguridad y problemas prácticos de aplicación e interpretación.




 



             Nótese, por ejemplo, que en el inciso h) del artículo 48 se prevé una tarifa de
protección del recurso hídrico, cuando las fuentes de agua aprovechadas se encuentren dentro de ASP
o PNE bajo su administración, pero no se precisa si se trata de los recursos que percibe el
Ministerio de Ambiente por concepto del canon de aprovechamiento de agua (Decreto Ejecutivo no.
32868 de 24 de agosto de 2005) o si se trata de una tarifa nueva. Y, en ese último supuesto, no se
regulan los elementos esenciales de esa tarifa.




           



             Por otra parte, el artículo 50 habilita al SINAC, de manera general, a constituir
fideicomisos para la gestión de los recursos naturales y de las áreas silvestres protegidas.




 



             Debe advertirse que esta facultad de crear fideicomisos y las otras formas de ejecutar
recursos que se autorizaría con el artículo 48, no toman en cuenta que, según lo dispuesto por la
Ley Fortalecimiento del Control Presupuestario de los Órganos Desconcentrados del Gobierno Central
(no. 9524 de 7 de marzo de 2018), el presupuesto del SINAC es un programa presupuestario del
Ministerio de Ambiente y Energía, y, como tal, debe ser incorporado al presupuesto nacional para su
discusión y aprobación por la Asamblea Legislativa.




 




            Sobre lo dispuesto en esa Ley, hemos señalado que:




 



 “...los proyectos de los presupuestos de los órganos desconcentrados del Gobierno Central (personas
jurídicas instrumentales) deberán ser sometidos al Ministro del ramo, para que este los incorpore en
el anteproyecto del Presupuesto que deberá someter ante al Ministerio de Hacienda, para que, en
última instancia, sea la Asamblea Legislativa quien lo discuta y apruebe. Eso sí, una vez aprobado
el presupuesto, le corresponde a la persona jurídica instrumental ejecutarlo, en tanto, mantiene la
facultad de ejecución independiente de los recursos que le han sido asignados.




(…)



 …tanto los recursos como los gastos de las personas jurídicas instrumentales de la Administración
Central van a estar contenidos en la Ley de Presupuesto y sujetos a la discusión y aprobación de la
Asamblea Legislativa, cumpliéndose de esta forma con los principios constitucionales de unidad y de
universalidad presupuestarios.



 Ahora bien, tal y como lo indicó esta Procuraduría en el dictamen previamente citado (reiterado en
el dictamen C-292-2019 del 8 de octubre de 2019), dicha ejecución debe respetar las disposiciones y
principios relativos a la materia presupuestaria, emitidas por los órganos competentes y,
particularmente, las disposiciones de la Ley de la Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos, su Reglamento, así como los diversos decretos ejecutivos que norman la
ejecución.” (Dictamen C-181-2018 del 1 de agosto de 2018).




(…)



 Tal y como se expuso en el apartado anterior, con la promulgación de la Ley N° 9524 de 7 de marzo
de 2018, los presupuestos de los órganos desconcentrados del Gobierno Central entraron a formar
parte del Presupuesto Nacional, es decir, dejaron de ser presupuestos "autónomos" e independientes
del Presupuesto Nacional y, por ende, su discusión y aprobación recayó en la Asamblea Legislativa.



 Como consecuencia directa de lo anterior, los presupuestos de estos órganos con personería jurídica
instrumental pasaron a ajustarse a las disposiciones y principios relativos a la ejecución
presupuestaria, emitidas por los órganos competentes y, particularmente, las disposiciones de la Ley
de Administración Financiera de la República y su Reglamento, así como los diversos decretos
ejecutivos que norman la ejecución.




(…)



 En orden a lo anterior, la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos
desconcentrados del Gobierno Central, N. 9524, contempló tanto la modificación a la Ley Orgánica de
la Contraloría General de la República, N. 7428 (artículo 18), como modificaciones a algunas otras
leyes relativas a órganos con personería jurídica instrumental de la Administración Centralizada, a
fin de suprimir la competencia del Ente Contralor, en cuanto a la aprobación de sus presupuestos.”
(Dictamen no. C-263-2021 de 9 de setiembre de 2021. En similar sentido, véanse los dictámenes nos.
C-151-2021 de 31 de mayo de 2021, C-391-2020 de 8 de octubre de 2020, C-073-2022 de 5 de abril de
2022, entre otros).




 



             Es decir, conforme con ese cambio normativo, el presupuesto del SINAC pasó de ser un
presupuesto independiente que debía ser aprobado por la Contraloría General de la República, a ser
parte del presupuesto del MINAE que se incluye dentro del presupuesto nacional. De tal forma, la
ejecución de todos los recursos que se le asignen, está sujeta a la Ley de Administración Financiera
de la República y Presupuestos Públicos (no. 8131 de 18 de setiembre de 2001) y a la Ley de
Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República.




 



             Específicamente, sobre el tema de los fideicomisos, en reiteradas ocasiones hemos
señalado que conforme al artículo 14 de la Ley de la Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos (no. 8131 de 18 de setiembre de 2001), para utilizar dicha figura, las
instituciones públicas requieren de una norma expresa y especial que las autorice al efecto y que
regule las condiciones generales que deben incluirse en el contrato. (OJ-122-2008 de 14 de noviembre
de 2008, OJ-037-2019 de 21 de mayo de 2019, PGR-OJ-024-2021 de 22 de enero de 2021, PGR-OJ-047-2022
de 17 de marzo de 2022, entre otros).




 




            Al respecto, hemos precisado que:




 



 “La necesidad de una norma legal especial que autorice la creación del fideicomiso es manifestación
del principio de legalidad, de acuerdo con el cual la Administración sólo puede realizar los actos
que están expresamente autorizados por el ordenamiento jurídico.  Por lo que puede establecerse que
los entes públicos sólo pueden constituir fideicomisos si una norma legal expresamente los autoriza,
máxime que el fideicomiso permite que un tercero participe en la administración de parte de su
patrimonio.” (C-319-2011 de 16 de diciembre de 2011).




 



             Si bien es cierto, el artículo 50 del proyecto constituiría la norma habilitante
exigida, no parece establecer de manera suficiente y concreta las condiciones generales del
contrato.




 



             Además, ese artículo, por su amplitud, no precisa qué tipo de fideicomiso es el que
podría constituirse, y, por tanto, debe tenerse en cuenta que ya en otras ocasiones hemos señalado
que los fideicomisos de inversión (que tienen como finalidad específica la inversión de recursos
financieros), en el sector público, eventualmente vulnerarían el principio constitucional
presupuestario de caja única.




 




            Puntualmente, hemos dispuesto:




 



 “El fideicomiso de inversión, que para algunos es un tipo de fideicomiso de administración
caracterizado por su fin, es todo negocio fiduciario que tiene como finalidad específica o principal
la inversión de recursos financieros, según las reglas establecidas por los fideicomitentes para su
propio beneficio o para el beneficio del fideicomisario, con lo que se diferencia del fideicomiso de
administración. La finalidad principal o el objeto es el invertir sumas de dinero, de conformidad
con lo indicado por el fideicomisario. El fiduciario busca destinar los recursos a actividades que
le puedan derivar rendimientos interesantes, por lo que lo importante es una buena colocación de los
recursos. Así, el fideicomiso de inversión es el que tiene por objeto invertir sumas de dinero (Loc.
Cit. pp. 385-386).



 En ese sentido, el fideicomiso de inversión se puede conceptuar como un negocio fiduciario que
tiene como finalidad específica la inversión de recursos financieros, según las instrucciones,
pautas o reglamentos establecidos por el o los fideicomitentes para su propio beneficio o para
beneficio de terceros, para aplicarlo a fines previamente determinados. El fiduciario asegura
estructuras adecuadas para la liquidez, rentabilidad y seguridad en beneficio de los fideicomitentes
o fideicomisarios.



 La Contraloría General de la República los ha definido como aquél en que el fondo aportado por los
fideicomitentes está destinado a la adquisición de valores, para un manejo profesional y
especializado de la liquidez:



 «En los fideicomisos de inversión, los inversionistas fideicomitentes aportan un patrimonio a un
fondo que el fiduciario se obliga a utilizar en la adquisición y negociación de títulos valores de
emisores públicos y privados, procurando un manejo profesional y especializado de su liquidez,
diversificación de riesgos y provecho de las economías a escala, para lograr que los fideicomisarios
(normalmente los mismos inversionistas fideicomitentes) logren los beneficios que se obtienen al
participar en inversiones a gran escala, como pueden ser mayor rentabilidad, liquidez y seguridad.
Como fideicomisos de inversión se pueden considerar los fondos especiales, fondos de pensiones y
fondos de cesantía» (CGR 1420 (FOE-AM-62) de 13 de febrero del 2002).



 Dado el objeto del fideicomiso de inversión, es claro que no es compatible con el principio de caja
única. Por lo que se puede considerar comprendido por el artículo 127 de la Ley de Administración
Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Es decir, en la medida en que una ley anterior a
esta Ley autorice un fideicomiso de inversión, cabría afirmar la existencia de una antinomia
normativa que debe resolverse en favor de la prevalencia de la Ley de Administración Financiera y
Presupuestos Públicos. Así lo indicamos en el dictamen C-297-2005 de 18 de agosto de 2005…”
(Dictamen no. C-032-2014 de 4 de febrero de 2014. En igual sentido, véase la opinión jurídica no.
OJ-114-2007 de 2 de noviembre de 2007).




 



             Asimismo, hemos señalado que la creación de dichos fideicomisos debe sujetarse a la
legislación sobre contratación administrativa, que deben someterse al refrendo de la Contraloría
General de la República, que “la Ley impide que el fideicomiso se convierta en un mecanismo para
obviar el régimen relativo a la administración de los recursos públicos.” (OJ-091-2016 de 11 de
agosto de 2016) y que no es posible delegar el ejercicio de funciones públicas en un fideicomiso
(OJ-122-2008 de 14 de noviembre de 2008).




 



             Conforme con lo anterior, se sugiere precisar cuál sería el objeto de esos contratos,
pues “la gestión de los recursos naturales y las Áreas Silvestres Protegidas” es un concepto muy
amplio que podría implicar el ejercicio de funciones públicas, y que, por ello, no podrían ser
delegadas en un fideicomiso.




 



             Por otro lado, en el artículo 51 se señala, de manera general, que el SINAC podrá
otorgar, mediante permisos de uso, contratos y concesiones los servicios y actividades para la
visitación.




 



             Actualmente, el artículo 39 vigente de la Ley de Biodiversidad faculta al Consejo
Nacional de Áreas de Conservación para dar en concesión o contratar la prestación de servicios y
actividades no esenciales dentro de las áreas silvestres protegidas estatales y define cuáles son
esos servicios que pueden contratarse: los estacionamientos, los servicios sanitarios, la
administración de instalaciones físicas, los servicios de alimentación, las tiendas, la construcción
y la administración de senderos, administración de la visita y otros que técnicamente sean fijados
por el Consejo Regional del Área de Conservación.




 



             Conforme con lo anterior, se recomienda delimitar cuáles son los servicios y
actividades necesarios para la visitación, con el fin de que no se confundan con actividades que
podrían tener un interés privado y no concretamente, la prestación de un servicio complementario a
la función pública del SINAC. En ese mismo sentido, se recomienda precisar que ese tipo de servicios
son distintos de las actividades particulares que, según el artículo 18 de la Ley Forestal y por
medio de un permiso de uso, pueden autorizarse dentro de un área silvestre protegida.




 



             De tal forma, la norma no debería confundir la figura de los permisos de uso con la
concesión para la prestación de servicios no esenciales, pues se trata de instrumentos distintos,
para la realización de actividades también distintas. Asimismo, debería precisarse cuál órgano del
SINAC será el competente para aprobar las concesiones para la prestación de esos servicios.




 



             Por otra parte, lo dispuesto en el artículo 56 realmente es una reforma, por lo que
debería trasladarse al apartado de reformas legales y no quedar incluido dentro del cuerpo de la Ley
de Biodiversidad.




            3. Conclusión:




 



 Si bien la aprobación del proyecto de ley no. 22604, denominado “REFORMA INTEGRAL A LA SECCIÓN II
DE LA LEY DE BIODIVERSIDAD NO. 7788, SOBRE EL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN Y OTRAS
REFORMAS PARCIALES”, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar
las observaciones expuestas.




 




            De usted, atentamente,




 




 




 




                                                                       Elizabeth León Rodríguez




                                                                       Procuradora




 




 




ELR/ysb

Legal Opinion: 103 - J of 08/01/2022

August 1, 2022

PGR-OJ-103-2022

Mrs.
Ericka Ugalde Camacho
Area Head
Legislative Commissions III
Legislative Assembly

Dear Mrs. Ugalde:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I refer to your official letter no. CG-037-2021 of August 26, 2021, by which we are informed that the Permanent Ordinary Committee on Government and Administration requested our opinion on bill no. 22604, titled “COMPREHENSIVE REFORM TO SECTION II OF THE BIODIVERSITY LAW NO. 7788, ON THE NATIONAL SYSTEM OF CONSERVATION AREAS AND OTHER PARTIAL REFORMS.”

1. Nature of this pronouncement.

Pursuant to articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General's Office is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.

For these purposes, the Legislative Assembly could be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requests our opinion on a matter of interest for the exercise of the legislative function.

Despite the foregoing and the fact that there is no legal provision to that effect, the Attorney General's Office has customarily addressed the consultations made by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating in the exercise of the important functions that the Political Constitution attributes to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills, when consulted by the Legislative Committee responsible for processing them, or in relation to legal aspects that may be considered covered by the political oversight function and that may reasonably be deemed to be of general interest.

By virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill do not carry the binding nature of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function, and, for that reason, this opinion is rendered through a non-binding legal opinion intended to be an input for the exercise of the important legislative work.

Moreover, since we are not within the scenarios established by Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.

2. Considerations regarding the bill.

As indicated in its statement of purposes, one of the bill's goals is to adjust the structure of SINAC and provide it with new instruments so that it may fulfill its functions more efficiently. Modifying the structure and functioning of an administrative body falls within the scope of legislative discretion and, therefore, is a decision whose suitability and timeliness must be analyzed by the legislator.

Despite this, it can be noted that the bill requires meticulous review, as it contains drafting and substantive errors that must be resolved.

In order to contribute to this task of analysis and review, we set forth below a series of formal and substantive recommendations on the proposed text.

First, it is suggested to correct the bill's title, since what would be reformed is Section II of Chapter II of the Biodiversity Law. That Law is divided into chapters and, specifically, the regulation on the structure and functioning of SINAC is located in Section II of Chapter II.

In the text proposed for Article 22, it is recommended to replace the words "entity" (entidad) and "institution" (institución) with "body" (órgano), since even with the proposed reform, SINAC would continue to be a body within the structure of the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía, MINAE).

A rigorous analysis must be made of the functions granted to SINAC in Article 23, in order to verify that potential conflicts of competence over specific aspects would not be created. For example, subsection l) may contain functions belonging to the Water Directorate (Dirección de Aguas), and subsection d) refers to functions currently assigned to the Ministry's Climate Change Directorate (Dirección de Cambio Climático).

Also, regarding the functions of SINAC, it does not appear that the provision in subsection j) constitutes a material competence that should be listed, as it is rather an objective inherent to administrative management.

Article 25, subsections b) and c) contain drafting errors.

Article 26 states that the director general shall be appointed by the minister from among the persons who submit their application through a public competition (concurso público); however, Article 30.7 states that CONAC will be responsible for forming the shortlist (terna) from which the minister shall appoint the national director. Therefore, it must be specified through which of these two mechanisms the selection will be carried out.

According to the text of proposed Article 29, the number of CONAC members is significantly expanded, and, therefore, it is recommended to assess whether this could hinder the practical functioning of said body.

In Article 30, subsection 11), it is advisable to specify whether those recommendations include any type of prior participation by SINAC for the authorization that MINAE must grant for water use (aprovechamiento de agua) within the State's natural heritage, pursuant to Article 18 bis of the Forestry Law (Ley Forestal).

Subsection 15) of that same article mentions the commissioners for Conservation Areas and Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas), which are figures not contemplated in Article 24, which establishes the organic structure of SINAC.

Also, in relation to this article, it is recommended to analyze which body of SINAC will be competent to approve the contracts and concessions for non-essential services and activities within the wild areas that current Article 39 of the Biodiversity Law contemplates as a function of CONAC. Similarly, it must be specified whether the approval of the general management plans (planes generales de manejo), currently contemplated in Article 25, subsection 5) of the Biodiversity Law and Article 12, subsection d) of its Regulations, would continue to be a function of CONAC.

And, furthermore, it is recommended to include as a function of CONAC the proposal of a shortlist (terna) for the appointment of the directors of the Conservation Areas (Áreas de Conservación) proposed in Article 33.

The scientific technical committees (comités técnico científicos) currently regulated in Article 32 of the law and mentioned in Article 34 of the bill are not contemplated as part of the internal structure of SINAC that Article 24 would establish.

Article 35, regarding the functioning of the Regional Councils of Conservation Areas (Consejos Regionales de Áreas de Conservación, CORAC), provides that "those members of the CORAC who do not work in the public administration shall not acquire this status by the mere fact of being a member of said body." Regarding the status of those members as public officials (funcionarios públicos), we have stated that:

"Consequently, the members of the CORAC, insofar as they integrate with their voice and vote the will of that collegiate body, of a public nature, just like its essential function of administering the respective Conservation Area, must be considered as public officials, even when they represent private or non-governmental organizations, based on the definition of these servants provided by articles 111 of the LGAP and 2 of the Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Service (Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública) (No. 8422 of October 6, 2004), particularly this latter norm where it states:

 'Article 2.—Public Servant. For the purposes of this Law, any person who provides their services in the organs and entities of the Public Administration, state and non-state, in the name of and on behalf of it and as part of its organization, by virtue of an act of investiture and with complete independence of the imperative, representative, remunerated, permanent, or public nature of the respective activity, shall be considered a public servant. The terms official, servant, and public employee shall be equivalent for the purposes of this Law.

 The provisions of this Law shall be applicable to de facto officials and to persons who work for public enterprises in any of their forms and for public entities responsible for activities subject to common law; likewise, to the attorneys-in-fact, administrators, managers, and legal representatives of legal persons that hold in custody, administer, or exploit funds, assets, or services of the Public Administration, under any title or management modality.' (Emphasis not in original).

 Based on the underlined phrase, the Attorney General's Office has already highlighted the official status of members of public bodies with a composition similar to that of the CORAC, who represent private sector organizations, as in the case of the Public Transport Council (Consejo de Transporte Público, CTP), an aspect analyzed in opinion C-283-2014 of September 8." (Opinion no. C-166-2016 of August 5, 2016).

It is necessary that what is proposed in Article 48 be analyzed in detail, as it would regulate, in a very broad and general manner, the possibility for SINAC to use financial instruments for the capture of resources, but it does not specify under what assumptions, conditions, procedures, or rules each one of those mechanisms would be applied.

It must be remembered that the actions of the Public Administration are subject to the principle of legality (principio de legalidad), and, therefore, the use of such mechanisms must be regulated by law. Moreover, the lack of precision regarding the regulation of the listed instruments could generate uncertainty and practical problems of application and interpretation.

Note, for example, that subsection h) of Article 48 provides for a water resource protection tariff (tarifa de protección del recurso hídrico) when the exploited water sources are located within ASP or PNE under its administration, but it does not specify whether it refers to the resources received by the Ministry of Environment under the water use fee concept (canon de aprovechamiento de agua) (Executive Decree no. 32868 of August 24, 2005) or if it is a new tariff. And, in the latter case, the essential elements of that tariff are not regulated.

Furthermore, Article 50 enables SINAC, in a general manner, to establish trusts (fideicomisos) for the management of natural resources and protected wild areas (áreas silvestres protegidas).

It must be noted that this power to create trusts and the other ways of executing resources that would be authorized by Article 48 do not take into account that, according to the provisions of the Law on Strengthening Budgetary Control of Decentralized Bodies of the Central Government (Ley Fortalecimiento del Control Presupuestario de los Órganos Desconcentrados del Gobierno Central) (no. 9524 of March 7, 2018), SINAC's budget is a budget program of the Ministry of Environment and Energy (MINAE), and, as such, must be incorporated into the national budget for its discussion and approval by the Legislative Assembly.

Regarding the provisions of that Law, we have stated that:

"...the draft budgets of the decentralized bodies of the Central Government (instrumental legal persons) must be submitted to the Minister of the sector, so that he/she may incorporate them into the draft Budget that must be submitted to the Ministry of Finance, so that, ultimately, it is the Legislative Assembly that discusses and approves it. However, once the budget is approved, it is the responsibility of the instrumental legal person to execute it, as it retains the power of independent execution of the resources assigned to it.

(…)

…both the resources and the expenditures of the instrumental legal persons of the Central Administration will be contained in the Budget Law and subject to the discussion and approval of the Legislative Assembly, thereby complying with the constitutional principles of budget unity and universality.

Now, as indicated by this Attorney General's Office in the previously cited opinion (reiterated in opinion C-292-2019 of October 8, 2019), such execution must respect the provisions and principles related to budget matters, issued by the competent bodies and, particularly, the provisions of the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets (Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos), its Regulations, as well as the various executive decrees that govern execution." (Opinion C-181-2018 of August 1, 2018).

(…)

As stated in the previous section, with the enactment of Law No. 9524 of March 7, 2018, the budgets of the decentralized bodies of the Central Government became part of the National Budget, that is, they ceased to be "autonomous" budgets independent of the National Budget and, therefore, their discussion and approval fell to the Legislative Assembly.

As a direct consequence of the foregoing, the budgets of these bodies with instrumental legal status came to be adjusted to the provisions and principles relating to budget execution, issued by the competent bodies and, particularly, the provisions of the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets (Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos) and its Regulations, as well as the various executive decrees that govern execution.

(…)

In accordance with the foregoing, the Law on Strengthening Budgetary Control of Decentralized Bodies of the Central Government, No. 9524, contemplated both the amendment to the Organic Law of the Comptroller General of the Republic, No. 7428 (Article 18), and amendments to some other laws relating to bodies with instrumental legal status of the Centralized Administration, in order to suppress the competence of the Comptrollership Entity (Ente Contralor) regarding the approval of their budgets." (Opinion no. C-263-2021 of September 9, 2021. In a similar vein, see opinions no. C-151-2021 of May 31, 2021, C-391-2020 of October 8, 2020, C-073-2022 of April 5, 2022, among others).

That is to say, in accordance with that regulatory change, the SINAC budget went from being an independent budget that had to be approved by the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), to being part of the MINAE budget included within the national budget. Thus, the execution of all the resources assigned to it is subject to the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets (Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos) (no. 8131 of September 18, 2001) and to the Ordinary and Extraordinary Budget Law of the Republic.

Specifically, on the issue of trusts (fideicomisos), we have repeatedly stated that pursuant to Article 14 of the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets (no. 8131 of September 18, 2001), in order to use that mechanism, public institutions require an express and special legal norm that authorizes them for that purpose and regulates the general conditions that must be included in the contract. (OJ-122-2008 of November 14, 2008, OJ-037-2019 of May 21, 2019, PGR-OJ-024-2021 of January 22, 2021, PGR-OJ-047-2022 of March 17, 2022, among others).

In this regard, we have specified that:

"The need for a special legal norm authorizing the creation of the trust is a manifestation of the principle of legality (principio de legalidad), according to which the Administration can only perform acts that are expressly authorized by the legal system. Therefore, it can be established that public entities may only establish trusts if a legal norm expressly authorizes them, especially since a trust allows a third party to participate in the administration of part of its estate." (C-319-2011 of December 16, 2011).

While it is true that Article 50 of the bill would constitute the required enabling norm, it does not appear to sufficiently and concretely establish the general conditions of the contract.

Moreover, that article, due to its broad scope, does not specify what type of trust could be established, and, therefore, it must be borne in mind that on other occasions we have already pointed out that investment trusts (fideicomisos de inversión) (whose specific purpose is the investment of financial resources), in the public sector, would potentially violate the constitutional budget principle of a single treasury (caja única).

Specifically, we have stated:

"The investment trust (fideicomiso de inversión), which for some is a type of administration trust characterized by its purpose, is any fiduciary transaction whose specific or principal purpose is the investment of financial resources, according to the rules established by the settlors for their own benefit or for the benefit of the beneficiary, thereby differing from the administration trust. The principal purpose or objective is to invest sums of money, in accordance with the instructions of the settlor. The trustee seeks to allocate resources to activities that can yield attractive returns, so what is important is a good placement of the resources. Thus, the investment trust is one whose object is to invest sums of money (Loc. Cit. pp. 385-386).

In that sense, the investment trust can be conceptualized as a fiduciary transaction whose specific purpose is the investment of financial resources, according to the instructions, guidelines, or regulations established by the settlor(s) for their own benefit or for the benefit of third parties, to apply it to previously determined purposes. The trustee ensures adequate structures for liquidity, profitability, and security for the benefit of the settlors or beneficiaries.

The Comptroller General of the Republic has defined it as one in which the fund contributed by the settlors is intended for the acquisition of securities, for professional and specialized management of liquidity:

 'In investment trusts, the investor settlors contribute assets to a fund that the trustee is obliged to use in the acquisition and negotiation of securities from public and private issuers, seeking professional and specialized management of their liquidity, risk diversification, and benefit from economies of scale, so that the beneficiaries (normally the same investor settlors) achieve the benefits obtained by participating in large-scale investments, such as greater profitability, liquidity, and security. As investment trusts, one may consider special funds, pension funds, and severance funds' (CGR 1420 (FOE-AM-62) of February 13, 2002).

Given the object of the investment trust, it is clear that it is not compatible with the principle of a single treasury (caja única). Therefore, it can be considered encompassed by Article 127 of the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets (Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos). That is, to the extent that a law prior to this Law authorizes an investment trust, one could assert the existence of a normative antinomy that must be resolved in favor of the prevalence of the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets. We so indicated in opinion C-297-2005 of August 18, 2005…" (Opinion no. C-032-2014 of February 4, 2014. In the same vein, see legal opinion no. OJ-114-2007 of November 2, 2007).

Likewise, we have indicated that the creation of such trusts must be subject to legislation on public procurement (contratación administrativa), that they must be submitted for the approval (refrendo) of the Comptroller General of the Republic, that "the Law prevents the trust from becoming a mechanism to circumvent the regime relating to the administration of public resources." (OJ-091-2016 of August 11, 2016) and that it is not possible to delegate the exercise of public functions in a trust (OJ-122-2008 of November 14, 2008).

In conformity with the foregoing, it is suggested to specify what the object of those contracts would be, since "the management of natural resources and Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas)" is a very broad concept that could imply the exercise of public functions, and which, therefore, could not be delegated in a trust.

On the other hand, Article 51 indicates, in a general manner, that SINAC may grant, through use permits (permisos de uso), contracts, and concessions, the services and activities for visitation.

Currently, valid Article 39 of the Biodiversity Law empowers the National Council of Conservation Areas (Consejo Nacional de Áreas de Conservación) to grant in concession or contract the provision of non-essential services and activities within state-owned protected wild areas and defines what those services are that may be contracted: parking lots, sanitary services, administration of physical facilities, food services, shops, construction and administration of trails, administration of visitation, and others that are technically established by the Regional Council of the Conservation Area.

In conformity with the foregoing, it is recommended to delimit what the services and activities necessary for visitation are, so that they are not confused with activities that could have a private interest and not specifically the provision of a service complementary to SINAC's public function. In that same vein, it is recommended to specify that these types of services are distinct from the particular activities that, according to Article 18 of the Forestry Law (Ley Forestal) and through a use permit (permiso de uso), may be authorized within a protected wild area (área silvestre protegida).

Thus, the norm should not confuse the concept of use permits (permisos de uso) with the concession for the provision of non-essential services, as they are distinct instruments for carrying out activities that are also distinct. Likewise, it should specify which body of SINAC will be competent to approve the concessions for the provision of those services.

Furthermore, the provision in Article 56 is actually a reform, and therefore it should be moved to the section of legal reforms and not remain included within the body of the Biodiversity Law.

3. Conclusion:

Although the approval of bill no. 22604, titled "COMPREHENSIVE REFORM TO SECTION II OF THE BIODIVERSITY LAW NO. 7788, ON THE NATIONAL SYSTEM OF CONSERVATION AREAS AND OTHER PARTIAL REFORMS," is a strictly legislative decision, we respectfully recommend assessing the observations presented.

Yours sincerely,

Elizabeth León Rodríguez
Attorney General

ELR/ysb