OJ-109-2022 — Change of Management Category of Los Chorros Park to Natural MonumentCambio de categoría de manejo del Parque Los Chorros a Monumento Natural

Opinión Jurídica : 109 - J   del 11/08/2022   



11 de agosto de 2022




PGR-OJ-109-2022




 




Señora




Cinthya Díaz Briceño




Comisiones Legislativas IV




Asamblea Legislativa




 




Estimada señora:




 



 Con la aprobación de la Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio no. 
AL-DCLEAGRO-043-2021 de 11 de octubre de 2021, por medio del cual se nos comunica que la Comisión
Permanente Ordinaria de Asuntos Agropecuarios, requirió nuestro criterio sobre el proyecto de ley
no. 21734, denominado “CAMBIO DE CATEGORIA DE MANEJO PARQUE RECREATIVO MUNICIPAL LOS CHORROS A
MONUMENTO NATURAL LOS CHORROS.”




 




1. Carácter de este pronunciamiento.




 



 De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la
Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que
le solicite la Administración Pública.




 



             Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración
Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando
requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.




 



             Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha
acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán
de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les
atribuye.  De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de
ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con
aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que
razonablemente puedan estimarse de interés general.




 



 En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y
contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos
surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por
medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la
importante labor legislativa.




 



 Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento
de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él
establecido.




 




2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.




 



             Tal y como se indica en la exposición de motivos y como se dispone en el artículo 1°,
el proyecto pretende transformar el actual Parque Recreativo Los Chorros, creado mediante la Ley no.
6126 de 9 de noviembre de 1977, en un Monumento Natural, conforme con lo establecido en el artículo
33 de la Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 de 4 de octubre de 1995).




 



             Por esa razón, debe tenerse en cuenta que, según lo dispuesto por el artículo 58 de la
Ley de Biodiversidad (no. 7788 de 30 de abril de 1998) un área silvestre protegida es una zona
geográfica delimitada, constituida por terrenos, humedales y porciones de mar, que se declara como
tal por representar un significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies
amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y
cultural; y que están dedicadas a conservar y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso
hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general.




 



             El artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente clasifica las áreas silvestres
protegidas en las siguientes categorías de manejo o tipos: Reservas forestales, zonas protectoras,
parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y
monumentos naturales. Y, señala, además, que todas esas áreas silvestres protegidas serán
administradas por el Ministerio de Ambiente y Energía.




 



             Específicamente, en cuanto a la categoría de manejo de monumento natural, el artículo
33 de esa misma ley dispone que se trata de áreas que contengan uno o varios elementos naturales de
importancia nacional y de lugares u objetos naturales que, por su carácter único o excepcional, su
belleza escénica, o su valor científico, se resuelva incorporarlos a un régimen de protección.




 



             De particular importancia, esa misma norma establece que ese tipo de área silvestre
protegida debe ser creado por el Ministerio del Ambiente y Energía y administrado por las
municipalidades respectivas.




 



             Ahora bien, el Parque Recreativo Municipal Los Chorros no es un área silvestre
protegida como tal, pues no fue contemplado así en su Ley de creación y así lo expusimos en la
opinión jurídica no. OJ-011-2018 de 24 de enero de 2018 al indicar que “El PLCH, en el acto de su
creación, no fue declarado área silvestre protegida, de dominio público estatal, no cumplió los
requisitos necesarios al efecto, ni se enmarca en ninguna de las categorías de manejo legalmente
dispuestas, por lo que no podría afirmarse que tenga esa condición.”




 



             En consecuencia, con la eventual aprobación de este proyecto de ley, se estaría
transformando el Parque Los Chorros en un área silvestre protegida, específicamente, en un monumento
natural. Y, por tanto, aunque la Asamblea Legislativa se encuentre facultada para declarar y crear
nuevas áreas silvestres protegidas, deben tenerse en cuenta los requisitos que la legislación
dispone para esos efectos.




 



             En ese sentido, debe señalarse que la Sala Constitucional ha reconocido que el
principio de inderogabilidad singular de la norma, que impide su desaplicación en casos concretos y
es recogido por el artículo 13 de la Ley General de la Administración Pública, es un principio de
rango constitucional, para la totalidad del ordenamiento jurídico (véanse los votos nos. 2009-1995,
7294-1998, 13367-2012, 8701-2013 y 11606-2016). Y, específicamente sobre la aplicación de ese
principio en la emisión de leyes, la Sala Constitucional ha expuesto:




 



 “La Sala en una consulta legislativa facultativa sobre el proyecto de ley tendiente a la creación
de un nuevo cantón en la Provincia de Guanacaste, dispuso que el legislador tenía que observar para
tal efecto, las reglas establecidas en la Ley sobre División Territorial Administrativa:



 «A juicio de la Sala, el principio general de Derecho que establece que las normas jurídicas
obligan incluso a la autoridad que las ha dictado y, dentro de su competencia, a su superior,
implica que la ley que disciplina el funcionamiento de la Asamblea Legislativa para el ejercicio de
una competencia también constitucional, la vincula en los casos concretos en que haya de ejercerla,
lo cual no es más que la aplicación del principio general de la inderogabilidad singular de la norma
para el caso concreto; principio general de rango constitucional, como que es aplicable a la
totalidad del ordenamiento jurídico, como derivación y a la vez condición del Estado de Derecho en
su integridad. Todo lo cual significa, en relación con el presente asunto, que para la creación de
un nuevo ente territorial municipal la Asamblea Legislativa debe observar la ley que ha dictado con
tal propósito, desde luego, sin perjuicio de su potestad de derogarla o reformarla previamente a su
ejercicio.» (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 2009-95)



 Este principio es una conquista del Estado de Derecho surgido de la Revolución francesa, toda vez
que era característico del antiguo régimen absolutista que el rey cambiara de criterio según sus
intereses. Así que si el legislador desarrollando las garantías constitucionales a favor del
ambiente, establece como requisito y garantía del derecho, que para la reducción de las áreas
protegidas se requiere de ley y de un estudio técnico suficiente y completo que la justifique, tal
disposición vincula, en virtud del principio, al propio órgano legislativo que la dictó.” (Voto no.
13367-2012. Se añade la negrita).




 



             Con base en lo anterior, debe advertirse que el artículo 36 de la Ley Orgánica del
Ambiente establece los requisitos que deben observarse para la creación de nuevas áreas silvestres
protegidas:




 



 “Artículo 36.- Requisitos para crear nuevas áreas. Para crear áreas silvestres protegidas propiedad
del Estado, cualquiera sea la categoría de manejo que él establezca, deberá cumplirse previamente
con lo siguiente:



 a) Estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos, que la
justifiquen.




b) Definición de objetivos y ubicación del área.




c) Estudio de factibilidad técnica y tenencia de la tierra.




d) Financiamiento mínimo para adquirir el área, protegerla y manejarla.




e) Confección de planos.




f) Emisión de la ley o el decreto respectivo.”




 



             Nótese que de lo indicado en el inciso f), la norma dispone que esos requisitos son
exigibles tanto para los casos en los que las áreas silvestres protegidas sean creadas por decreto
ejecutivo, como para aquellos en los que la creación se efectúe mediante una ley.




 



             Si bien es cierto nos encontramos frente al ejercicio de una potestad legislativa, no
debe perderse de vista que la creación de áreas silvestres protegidas conlleva un componente
técnico, y, por tanto, es una decisión que debe condicionarse a esos elementos técnicos.




 



             Al respecto, el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad dispone que “Durante el proceso
de cumplimiento de requisitos para establecer áreas silvestres protegidas estatales, los informes
técnicos respectivos deberán incluir las recomendaciones y justificaciones pertinentes para
determinar la categoría de manejo más apropiada a que el área propuesta debe someterse.”




 



             Ello quiere decir que es necesaria la existencia de estudios técnicos que justifiquen
la necesidad de crear el área silvestre protegida y que, determinen, además, cuál categoría de
manejo es la más apropiada para lograr los objetivos de conservación perseguidos. Asimismo, con base
en esos criterios técnicos es que puede determinarse el costo de constituir, manejar y conservar el
área por declarar.




 



             En el caso específico de los monumentos naturales, recuérdese que el artículo 33 de la
Ley Orgánica del Ambiente dispone que esta particular categoría de manejo, aunque es administrada
por la Municipalidad correspondiente, debe ser creada por el Ministerio de Ambiente y Energía.




 



             Entonces, dado que la creación de un monumento natural es una decisión que legalmente
le ha sido asignada a ese Ministerio, en un caso como el presente, en el que se pretende crear el
área silvestre protegida mediante una ley, debe contarse con el criterio técnico de esa cartera
ministerial, además del resto de requisitos señalados por el artículo 36 de la Ley.




           



             Además de todo lo anterior, debe considerarse que de conformidad con los artículos 38
de la Ley Orgánica del Ambiente y 13 y 14 de la Ley Forestal (no. 7575 de 4 de octubre de 1995), las
áreas silvestres protegidas forman parte del patrimonio natural del Estado, y son bienes de dominio
público, exceptuando, claro está, las áreas silvestres privadas o los sectores privados de las áreas
silvestres de propiedad mixta.




 



             Lo anterior ha sido reconocido por la Sala Constitucional en múltiples ocasiones, en
las que ha dispuesto que el patrimonio natural del Estado está conformado por dos componentes,
incluyendo expresamente a los monumentos naturales:




 



 “a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o
Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas,
refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts.
1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788,
arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en
relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida
Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud
forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una
afectación legal inmediata. Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye
de su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación. El resto de áreas
boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, están también bajo la administración del
Ministerio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y
concordantes).” (Sala Constitucional voto no. 16975-2008 de las 14 horas 53 minutos de 12 de
noviembre de 2008. En igual sentido véanse los votos nos. 17126-2006, 17650-2008, 17659-2008,
2020-2009, 16938-2011, 2678-2012, 10570/2012, 7934-2013, 12973-2013, 2752-2014, 16362-2015).




 



             Particularmente, sobre la naturaleza jurídica de los monumentos naturales y su
condición de patrimonio natural del Estado, la Sala Constitucional ha dispuesto:




 



 “En virtud de la compra que hace el Ministerio del Ambiente y Energía de los terrenos para la
creación del Parque Ecológico y Recreativo de Liberia, por medio de fondos endosados a favor del
Fondo de Parques Nacionales y del carácter de Monumento Natural que le otorgó el Decreto Ejecutivo
No. 26562-MINAE al parque, señalándolo como área protegida para la conservación ecológica y
cultural, la formación y la recreación de Liberia (folios 3, 4, 36 y 38 del expediente de la
Asamblea Legislativa), además de lo emanado de la resolución anteriormente transcrita, se desprende
claramente que el Monumento Natural Parque Ecológico y Recreativo de Liberia es uno de los bienes
públicos ambientales pertenecientes a la Nación, por estar afectados a una finalidad de innegable
utilidad general. Los bienes de la Nación, y en el caso bienes públicos ambientales que le
pertenecen, tienen una especial naturaleza, y su régimen de desafectación también lo es, como lo
señaló esta Sala en la resolución número 2002-03821 de las catorce horas cincuenta y ocho minutos
del veinticuatro de abril del dos mil dos.




(…)



 Así las cosas, estima la Sala que los terrenos que fueron desafectados del Monumento Natural Parque
Ecológico y recreativo de Liberia están comprendidos en los bienes regulados en el artículo 121
inciso 14) de la Constitución Política –esto es, un bien integrante del patrimonio natural del
Estado-, y consecuentemente, dada la naturaleza de esos bienes, solo pueden ser desafectados o su
destino modificado, mediante un acto del plenario legislativo (Ley).” (Voto no. 11364-2006 de las 9
horas 50 minutos de 4 de agosto de 2006. Se añade la negrita).    




 



             Sobre la protección de los monumentos naturales, en su condición de área silvestre
protegida, la Sala ha indicado:




 



 “El Estado central es el ente primariamente encomendado para la defensa del medio ambiente, lo que
es reafirmado en la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554 de cuatro de octubre de mil novecientos
noventa y seis, que delega en el Ministerio de Ambiente y Energía buena parte de las competencias en
esta materia, sin descargar a los otros entes públicos de sus responsabilidades en este campo. Dicha
Ley reconoce la potestad del Poder Ejecutivo (Presidente de la República y Ministro de Ambiente y
Energía) para establecer áreas protegidas, según se desprende de la relación de los artículos 32
incisos e) y f) y 42 de la Ley número 7554. Del mismo modo, la Ley de conservación de la vida
silvestre, número 7317 de treinta de octubre de mil novecientos noventa y dos, en su artículo 84,
autoriza al Poder Ejecutivo para establecer refugios nacionales de vida silvestre dentro de las
reservas forestales y en los terrenos de las instituciones descentralizadas, incluidas las
municipalidades. Cuando el Estado decide dar a un sector la condición de parque nacional, monumento
natural o reserva biológica, asume frente a sus habitantes y frente a la comunidad internacional
deberes ineludibles, entre los que se encuentra la preservación integral de los hábitat presentes en
dichas zonas, impidiendo que actividades humanas (económicas y mucho menos de simple recreo) puedan
perturbar la intangibilidad de tales ecosistemas. De disponer el numeral referido lo contrario,
estaría incurriendo en una transgresión de lo que ordenan los artículos 50 y 89 de la Constitución
Política, así como en diversos instrumentos de Derecho Internacional vigentes en Costa Rica. Si bien
los parques nacionales y monumentos naturales están destinados no solamente a la conservación, sino
también a la recreación y educación ambiental, en tales sitios se deben permitir únicamente
actividades que en nada perturben la vida natural presente en éstos. (Voto no. 10484-2004 de las 9
horas 52 minutos de 24 de setiembre de 2004).




 



             Y, además, sobre la competencia del MINAE antes expuesta para declarar los monumentos
naturales, esa misma Sala ha expuesto:




 



 “Ahora bien, no obstante lo alegado, es lo cierto que las consecuencias que genera el plebiscito
indicado arriba, es distinto al señalado por los recurrentes, pues con él la Municipalidad de
Sarapiquí tiene un instrumento que le permite gestionar ante las autoridades nacionales, respecto
del interés de declarar la cuenca del Río Sarapiquí en un Monumento Natural, sin embargo –en
criterio de la Sala- derivar de lo anterior, un carácter vinculante sobre un ente nacional, no es de
recibo; pues en este sentido véase que la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554, establece:




Artículo 33.- Monumentos naturales



 Se crean los monumentos naturales, como áreas que contengan uno o varios elementos naturales de
importancia nacional. Consistirán en lugares u objetos naturales que, por su carácter único o
excepcional, su belleza escénica, o su valor científico, se resuelva incorporarlos a un régimen de
protección. Los monumentos naturales serán creados por el Ministerio de Ambiente y Energía y
administrados por las municipalidades respectivas.



 Entonces, como se ve de lo anterior, corresponde a las municipalidades administrar los monumentos
naturales, y según lo demostrado en este recurso la declaratoria del Ministerio de Ambiente y
Energía no se ha dado…”




 



             Con los precedentes expuestos queda claro que los monumentos naturales son áreas
silvestres protegidas que, aunque sean administradas por las Municipalidades, forman parte del
patrimonio natural del Estado, y, por tanto, deben regirse por las disposiciones de ese régimen.




 



             Lo anterior también se confirma al revisar los antecedentes legislativos del proyecto
de ley no. 10435 que dio origen a la Ley Orgánica del Ambiente. En las primeras versiones del
proyecto de ley se contemplaba que los monumentos naturales “se establecerán conforme a este código
en áreas que contengan uno o varios elementos naturales de importancia nacional, consistentes en
lugares u objetos naturales, que por su carácter único o excepcional, interés estético, valor
histórico o científico, se resuelva incorporar a un régimen de protección absoluta. Tales monumentos
no tienen la variedad de ecosistemas ni la superficie necesaria para ser incluidos en otras
categorías de manejo.” (Folio 944. Se añade la negrita).




 



             Más adelante, a la disposición propuesta sobre los monumentos naturales se le añadió
que “Serán declarados y administrados por las Municipalidades de las regiones donde se encuentren.”
(Folio 1934).




 



             En los informes sobre el proyecto, rendidos por la Municipalidad de Grecia (folio 2176)
y por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (folios 2300-2301) se consideró que
los monumentos naturales debían ser incluidos como una categoría de manejo de área silvestre
protegida, como los parques nacionales, reservas biológicas, etc.; y se sugirió que se modificara la
disposición referida a esos monumentos para que indicara que “Serán declarados por el Consejo
Nacional Ambiental, quien designará cuál entidad de la administración pública, será la encargada de
administrar, vigilar, desarrollar, y proteger a determinado monumento natural.”




 



             Posteriormente, en un texto sustitutivo del proyecto, se incluyeron los monumentos
naturales como una categoría de manejo de área silvestre protegida y, específicamente, sobre esa
categoría se dispuso: “Créanse los monumentos naturales como áreas que contengan uno o varios
elementos naturales de importancia nacional, consistentes en lugares u objetos naturales que, por su
carácter único o excepcional, belleza escénica, o valor científico, se resuelva incorporar a un
régimen de protección. Los monumentos naturales serán creados por el Ministerio de Recursos
Naturales, Energía y Minas y administrados por las municipalidades respectivas.” (Folio 2817).




 



             Con ello, resulta claro que la intención final fue contemplar a los monumentos
naturales como un tipo de área silvestre protegida, y no como una categoría distinta y excluida de
ese régimen.




 



             De tal modo, si de los requisitos que deben cumplirse para la creación del área
silvestre y del criterio del MINAE antes expuestos se desprende la viabilidad técnica de convertir
el Parque Los Chorros en un monumento natural, las regulaciones del proyecto deben ajustarse al
régimen del patrimonio natural del Estado y de las áreas silvestres protegidas.




 



             En ese sentido, el artículo 2° del proyecto no resulta acorde a lo dispuesto en el
artículo 36 de la Ley de Biodiversidad en cuanto a que no es posible delegar el ejercicio de las
responsabilidades que se le encomiendan, exclusivamente, al Poder Ejecutivo por medio del Ministerio
del Ambiente y Energía, tales como la definición, el seguimiento de estrategias, los planes y los
presupuestos de las áreas protegidas. Si bien existe la posibilidad de suscribir convenios de
cooperación con otras entidades para colaborar en la gestión del SINAC, delegar en universidades
estatales u organizaciones no gubernamentales la administración parcial o total de un área silvestre
protegida implicaría la delegación de la función principal de la Municipalidad y del SINAC. Y,
tratándose de la conservación de recursos naturales y del patrimonio natural del Estado, ello puede
conllevar violaciones al artículo 50 constitucional.




 



             Además, con respecto a ese artículo, debe quedar claro que la elaboración del plan de
manejo no es opcional, puesto que, tal y como lo define el artículo 3° inciso p) del Reglamento a la
Ley de Biodiversidad (Decreto Ejecutivo no. 34433 de 11 de marzo de 2008) el plan general de manejo
es “el instrumento de planificación que permite orientar la gestión de un área silvestre protegida
hacia el cumplimiento de sus objetivos de conservación a largo plazo. Se fundamenta en líneas de
acción estratégicas a mediano plazo y en objetivos de manejo para los elementos naturales y
culturales incluidos dentro del área, así como en la relación de estos últimos con su entorno socio
ambiental. Es la base para el desarrollo de otros instrumentos de planificación y reglamentación de
las Áreas Silvestres Protegidas.”




 



             Por otra parte, no es necesario el listado de actividades prohibidas que se detalla en
el artículo 4, pues, las actividades que pueden autorizarse en las áreas silvestres protegidas son,
únicamente, las dispuestas en el artículo 18 de la Ley Forestal:




 



 “Artículo 18- Autorización de labores. En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o
autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para
el aprovechamiento de agua para consumo humano, de conformidad con el artículo 18 bis de esta ley,
una vez aprobadas por el ministro de Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la
realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.



 (Así reformado por el artículo 1° de la Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo
humano y construcción de obras conexas en el Patrimonio Natural del Estado, N° 9590 del 3 de julio
de 2018)”




 



 Esa norma, antes de la reforma practicada por la Ley no. 9590, fue desarrollada por el artículo 11
del Reglamento a la Ley Forestal (Decreto Ejecutivo No. 25721 de 17 de octubre de 1996), que
establece que en el patrimonio natural del Estado “sólo se permitirá realizar actividades de
capacitación, ecoturismo e investigación” y desarrolla qué tipo de actividades comprenden esos
conceptos.




 



 En ese mismo artículo se establece que esas actividades se pueden autorizar mediante la aprobación
de permisos de uso, que no pueden ser cedidos, traspasados o donados, y que poseen naturaleza
precaria, es decir, no implican derecho alguno sobre el terreno, y pueden ser revocados cuando el
Estado así lo determine por razones de conveniencia, de oportunidad o de interés público, de
conformidad con el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública. El plazo de vigencia
de los permisos de uso será de cinco años, y podrá ser superior a dicho plazo cuando legal y
técnicamente ha sido justificado por el solicitante y aprobado por el Área de Conservación
respectiva, la necesidad del plazo para su ejecución, el cual no podrá superar los 10 años.




 



 Dicho artículo establece los requisitos que deben cumplirse y dispone, además, que “el SINAC será
el órgano responsable para establecer los montos por los cánones según las actividades a realizar.
Para el otorgamiento del permiso de uso cobrará un canon anual correspondiente al 2% anual sobre el
valor de las obras de infraestructura construidas dentro del área del permiso de uso y el valor de
la tierra de acuerdo con el avalúo de la Dirección General de Tributación Directa respectiva. El
canon a pagar por el permisionario deberá ser depositado en la cuenta del Fondo de Parques
Nacionales N° 41220-5 del Banco Nacional de Costa Rica; y deberá presentar comprobante de depósito
ante el Área de Conservación respectiva para dejar constancia de ello en el expediente
administrativo.”




 




            Con base en esas disposiciones normativas, la Sala Constitucional ha considerado que:




 



 “El régimen tutelar contemplado en la Ley Forestal para el Patrimonio Natural del Estado implica:
que los terrenos son inalienables; su posesión por los particulares «no causará derecho alguno a su
favor» y la acción del Estado para recuperarlos es imprescriptible; no pueden inscribirse en el
Registro Público mediante información posesoria; su invasión y ocupación es sancionada como delito;
no cabe la corta, el aprovechamiento forestal ni el cambio de uso del suelo, y solo pueden
autorizarse labores de investigación, capacitación y ecoturismo.”  (Voto no. 12716-2012 de las 16
horas 1 minuto de 12 de setiembre de 2012. En similar sentido, véanse los votos nos. 2020-2009 de
las 8 horas 30 minutos de 13 de febrero de 2009 y 1570-2011 de las 10 horas 41 minutos de 4 de
noviembre de 2011).




 



             Aparte de esas actividades que podrían permitirse a través de un permiso de uso,
conforme con el artículo 39 de la Ley de Biodiversidad, en las áreas silvestres protegidas es
posible otorgar contratos y las concesiones de servicios y actividades no esenciales, como los
estacionamientos, los servicios sanitarios, la administración de instalaciones físicas, los
servicios de alimentación, las tiendas, la construcción y la administración de senderos y
administración de la visita.




 



             El aprovechamiento de agua dentro de las áreas silvestres protegidas debe sujetarse a
lo dispuesto en el artículo 18 y 18 bis de la Ley Forestal, por lo que debería remitirse a esas
disposiciones, y no establecer regulaciones distintas y particulares para el área silvestre que se
crearía.




 



             Como se dijo, el artículo 18 bis de la Ley Forestal establece las condiciones y
requisitos bajo los cuales se puede autorizar el aprovechamiento de agua en el patrimonio natural
del Estado:




 



 “Artículo 18 bis Aprovechamiento de agua para abastecimiento de poblaciones. El Ministerio de
Ambiente y Energía (Minae) podrá autorizar el aprovechamiento de agua proveniente de fuentes
superficiales y la construcción, la operación, el mantenimiento y las mejoras de sistemas de
abastecimiento de agua, en inmuebles que integran el patrimonio natural del Estado, previa
declaración, por el Poder Ejecutivo, de interés público, en específico para un abastecimiento
poblacional imperioso y a favor de los entes autorizados prestadores de servicio público, que a
continuación se detallan:




a) El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA).



 b) Las municipalidades que aún prestan el servicio público de agua potable por la Ley N.º 1634, Ley
General de Agua, de 18 de setiembre de 1953.




c) La Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH).



 d) Las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados (Asadas), entidades
conformadas por usuarios, debidamente constituidas para ese fin e inscritas con ajuste a la Ley N.º
218, Ley de Asociaciones, de 8 de agosto de 1939, pueden administrar y operar el sistema de
acueducto de su comunidad mediante un convenio de delegación suscrito con el ICAA.



 Todas las obras o actividades necesarias para el cumplimiento de los fines aquí establecidos
deberán ser ejecutadas con base en estudios técnicos, procurando el menor impacto ambiental posible
según el instrumento de evaluación de impacto ambiental que corresponda y en estricto cumplimiento
de la normativa ambiental vigente, en especial lo dispuesto sobre los criterios técnicos aplicables
para la intervención de áreas silvestres protegidas contemplados en la Ley N.º 7788, Ley de
Biodiversidad, de 30 de abril de 1998, y sus reglamentos.



 En el caso de áreas silvestres protegidas de protección absoluta, sea parques nacionales y reservas
biológicas, además deberá cumplirse con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley N.º 7554, Ley
Orgánica del Ambiente, de 4 de octubre de 1995. Asimismo, los estudios técnicos que se realicen
deberán demostrar que no existe otra fuente alternativa disponible para garantizar el abastecimiento
de agua para la población beneficiaria en condiciones adecuadas de calidad y cantidad, y las
actividades propuestas deberán contar, de manera previa, con el aval técnico del Instituto
Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA).



 Se autoriza a los entes prestadores indicados en este artículo para que realicen actividades del
aprovechamiento de agua proveniente de fuentes superficiales y la construcción, la operación, el
mantenimiento y las mejoras que sean necesarias para el sistema de abastecimiento poblacional para
consumo humano, en los terrenos patrimonio natural del Estado que no formen parte de áreas
silvestres protegidas y que hayan sido adquiridos por ellos mismos o por algún otro ente prestador
del servicio público de abastecimiento poblacional para consumo humano, con el fin de proteger el
agua y asegurar la prestación de este servicio a las futuras generaciones. En estos casos, pero los
entes prestadores deberán cumplir con los demás requisitos establecidos en este artículo y en la
normativa nacional. Los entes prestadores continuarán administrando estos terrenos, que en los demás
aspectos seguirán sujetos a las condiciones, limitaciones y protecciones propias del patrimonio
natural del Estado, según lo dispuesto en esta ley.



 (Mediante resolución de la Sala Constitucional N° 17397 del 11 de setiembre de 2019, se anuló del
párrafo anterior la frase "no será necesario el trámite de autorización ante el Minae")



 El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados deberá asegurar que no se altere el
caudal ecológico indispensable para el funcionamiento del ecosistema, dentro y fuera de las áreas
silvestres protegidas, de manera que se mantenga bajo un esquema de uso y aprovechamiento
sostenible. El monitoreo de este le corresponderá al Minae.



 En forma anual, el ente autorizado prestador del servicio público para el abastecimiento
poblacional autorizado deberá presentar, ante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac) y
la Dirección de Aguas, el informe de los resultados de los aforos, dada la naturaleza y la
fragilidad ambiental de las áreas silvestres protegidas.



 (Así adicionado por el artículo 2° de la Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo
humano y construcción de obras conexas en el Patrimonio Natural del Estado, N° 9590 del 3 de julio
de 2018)”




 



             Tampoco existe razón para incluir, en el artículo 6, el refrendo de la Procuraduría
para “la ampliación, modificación o eliminación de las obras de captación dentro de los límites del
Monumento Natural Los Chorros”, pues resulta evidente que ésa es una competencia propia de la
administración activa, naturaleza que no posee la Procuraduría.




 



             Conforme con nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), la
Procuraduría es el órgano consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el
representante legal del Estado, y, por tanto, su competencia no tiene relación alguna con el
ejercicio de funciones administrativas y técnicas como la propuesta.




 



             Otro aspecto que debe revisarse es lo dispuesto en el transitorio II, en el tanto se
dispone que “Los terrenos adquiridos por entes públicos diferentes a las Municipalidades de Grecia o
Poás, deberán pasar a formar parte del Patrimonio Natural del Estado.” Como ya se dijo, al
declararse el Parque Los Chorros como un monumento natural, toda el área silvestre protegida pasaría
a formar parte del patrimonio natural del Estado, por lo que no queda clara la intención de una
disposición como la propuesta.




 



             Por último, debe advertirse que es incorrecto lo señalado en el artículo 5° inciso a),
puesto que, conforme con el artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política, la función de
reglamentar las leyes corresponde al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno.




 




            3. Conclusión:




 



 Se deja así rendida la opinión jurídica de la Procuraduría sobre proyecto de ley no. 21734,
denominado “CAMBIO DE CATEGORIA DE MANEJO PARQUE RECREATIVO MUNICIPAL LOS CHORROS A MONUMENTO
NATURAL LOS CHORROS.”




 




            De usted, atentamente,




 




 




 




 




                                                                       Elizabeth León Rodríguez




                                                                       Procuradora




 




 




ELR/ysb

Legal Opinion: 109 - J of 11/08/2022

August 11, 2022

PGR-OJ-109-2022

Ms.

Cinthya Díaz Briceño

Legislative Commissions IV

Legislative Assembly

Dear Ms.:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I refer to your communication no. AL-DCLEAGRO-043-2021 of October 11, 2021, by which we are informed that the Permanent Ordinary Committee on Agricultural Affairs requested our opinion on bill no. 21734, entitled “CHANGE OF MANAGEMENT CATEGORY OF THE LOS CHORROS MUNICIPAL RECREATIONAL PARK TO LOS CHORROS NATURAL MONUMENT.”

1. Nature of this pronouncement.

Pursuant to Articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General's Office is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal criteria requested by the Public Administration.

For these purposes, the Legislative Assembly could be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of the administrative function, but not when it requests our criteria on a matter of interest for the exercise of the legislative function.

Despite the foregoing and although there is no legal provision to that effect, the Attorney General's Office has customarily addressed the consultations made by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating with the exercise of the important functions that the Political Constitution attributes to them. Hence, non-binding legal criteria are rendered on certain bills, when consulted by the Legislative Committee responsible for processing them, or in relation to legal aspects that may be considered covered by the political control function and that may reasonably be deemed of general interest.

By virtue of this, the criteria issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill do not possess the binding nature of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function, and, for that reason, this criterion is rendered by means of a non-binding legal opinion that is intended to be an input in the exercise of the important legislative work.

On the other hand, since we are not in the situations established by Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.

2. Considerations on the bill.

As indicated in the statement of purpose and as provided in Article 1, the bill seeks to transform the current Los Chorros Recreational Park, created by Law no. 6126 of November 9, 1977, into a Natural Monument, in accordance with the provisions of Article 33 of the Organic Law of the Environment (no. 7554 of October 4, 1995).

For that reason, it must be taken into account that, according to the provisions of Article 58 of the Biodiversity Law (no. 7788 of April 30, 1998), a protected wilderness area (área silvestre protegida) is a delimited geographical zone, consisting of lands, wetlands, and portions of sea, declared as such because it represents special significance for its ecosystems, the existence of threatened species, the impact on reproduction and other needs, and for its historical and cultural significance; and which are dedicated to conserving and protecting biodiversity, the soil, the water resource, cultural resources, and ecosystem services in general.

Article 32 of the Organic Law of the Environment classifies protected wilderness areas into the following management categories or types: Forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments. And it further indicates that all these protected wilderness areas shall be administered by the Ministry of Environment and Energy.

Specifically, regarding the management category of natural monument, Article 33 of that same law provides that these are areas that contain one or several natural elements of national importance and natural places or objects that, due to their unique or exceptional character, their scenic beauty, or their scientific value, it is resolved to incorporate them into a protection regime.

Of particular importance, that same norm establishes that this type of protected wilderness area must be created by the Ministry of Environment and Energy and administered by the respective municipalities.

Now then, the Los Chorros Municipal Recreational Park is not a protected wilderness area as such, since it was not contemplated as such in its Law of creation, and we so stated in legal opinion no. OJ-011-2018 of January 24, 2018, indicating that “The PLCH, in the act of its creation, was not declared a protected wilderness area, of state public domain, did not meet the necessary requirements for that purpose, nor does it fit into any of the legally established management categories, so it could not be affirmed that it has that condition.”

Consequently, with the eventual approval of this bill, the Los Chorros Park would be transformed into a protected wilderness area, specifically, a natural monument. And, therefore, although the Legislative Assembly is empowered to declare and create new protected wilderness areas, the requirements that the legislation establishes for those purposes must be taken into account.

In that sense, it should be noted that the Constitutional Chamber has recognized that the principle of singular non-derogability of the norm (principio de inderogabilidad singular de la norma), which prevents its disapplication in specific cases and is enshrined in Article 13 of the General Law of Public Administration, is a principle of constitutional rank, for the entire legal system (see rulings nos. 2009-1995, 7294-1998, 13367-2012, 8701-2013, and 11606-2016). And, specifically regarding the application of that principle in the issuance of laws, the Constitutional Chamber has stated:

“The Chamber, in an optional legislative consultation on the bill aimed at creating a new canton in the Province of Guanacaste, held that the legislator had to observe, for that purpose, the rules established in the Law on Territorial Administrative Division:

«In the opinion of the Chamber, the general principle of Law establishing that legal norms bind even the authority that issued them and, within its competence, its superior, implies that the law governing the functioning of the Legislative Assembly for the exercise of a constitutional competence also binds it in the specific cases in which it must exercise it, which is nothing more than the application of the general principle of singular non-derogability of the norm for the specific case; a general principle of constitutional rank, as it is applicable to the entirety of the legal system, as a derivation and, at the same time, a condition of the Rule of Law in its entirety. All of which means, in relation to the present matter, that for the creation of a new municipal territorial entity, the Legislative Assembly must observe the law it has enacted for that purpose, of course, without prejudice to its power to repeal or reform it prior to its exercise.» (Judgment of the Constitutional Chamber No. 2009-95)

This principle is a conquest of the Rule of Law arising from the French Revolution, since it was characteristic of the old absolutist regime for the king to change criteria according to his interests. So, if the legislator, developing the constitutional guarantees in favor of the environment, establishes as a requirement and guarantee of the right that the reduction of protected areas requires a law and a sufficient and complete technical study to justify it, such provision binds, by virtue of the principle, the legislative body itself that enacted it.” (Ruling no. 13367-2012. Bold added).

Based on the foregoing, it should be warned that Article 36 of the Organic Law of the Environment establishes the requirements that must be observed for the creation of new protected wilderness areas:

“Article 36.- Requirements for creating new areas. To create protected wilderness areas owned by the State, whatever the management category it establishes, the following must be previously complied with:

a) Preliminary physiogeographic, biological diversity, and socioeconomic studies that justify it.

b) Definition of objectives and location of the area.

c) Technical feasibility and land tenure study.

d) Minimum financing to acquire, protect, and manage the area.

e) Preparation of maps.

f) Issuance of the respective law or decree.”

Note that from what is indicated in subsection f), the norm provides that these requirements are required both for cases in which protected wilderness areas are created by executive decree (decreto ejecutivo), and for those in which the creation is carried out by means of a law.

Although it is true that we are facing the exercise of a legislative power, it should not be lost sight of that the creation of protected wilderness areas entails a technical component, and, therefore, it is a decision that must be conditioned on those technical elements.

In this regard, Article 58 of the Biodiversity Law provides that “During the process of fulfilling requirements to establish state protected wilderness areas, the respective technical reports must include the pertinent recommendations and justifications to determine the most appropriate management category to which the proposed area must be subjected.”

This means that the existence of technical studies justifying the need to create the protected wilderness area and that also determine which management category is the most appropriate to achieve the pursued conservation objectives is necessary. Likewise, based on those technical criteria, the cost of constituting, managing, and conserving the area to be declared can be determined.

In the specific case of natural monuments, recall that Article 33 of the Organic Law of the Environment provides that this particular management category, although administered by the corresponding Municipality, must be created by the Ministry of Environment and Energy.

Therefore, given that the creation of a natural monument is a decision that has been legally assigned to that Ministry, in a case like the present one, where the protected wilderness area is intended to be created by means of a law, the technical criteria of that ministerial portfolio must be available, in addition to the rest of the requirements set forth in Article 36 of the Law.

In addition to all of the foregoing, it must be considered that, in accordance with Articles 38 of the Organic Law of the Environment and 13 and 14 of the Forestry Law (Ley Forestal, no. 7575 of October 4, 1995), protected wilderness areas form part of the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado), and are public domain assets, except, of course, private wilderness areas or the private sectors of mixed-ownership wilderness areas.

The foregoing has been recognized by the Constitutional Chamber on multiple occasions, in which it has held that the natural heritage of the State is composed of two components, expressly including natural monuments:

“a) Protected Wilderness Areas, whatever their management category, declared by Law or Executive Decree: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Forestry Law 7575, arts. 1, para. 2, 3 subsection i; Organic Law of the Environment 7554, Article 32; Biodiversity Law No. 7788, arts. 22 et seq. and 58; National Parks Service Law No. 6084, Article 3 subsections d and f, in relation to the Organic Law of MINAE No. 7152 and its Regulations; Wildlife Conservation Law No. 7317, Article 82, subsection a). b) The other forests and forest lands or lands of forest aptitude of the State and public institutions (Article 13 of the Forestry Law), which have an immediate legal affectation. For the maritime-terrestrial zone, the same Law 6043 (Article 73) excludes Protected Wilderness Areas from its scope and subjects them to their own legislation. The rest of the forested areas and lands of forest aptitude of the coastlines are also under the administration of the Ministry of Environment and are governed by its specific regulations (Forestry Law, Article 13 and concordant ones).” (Constitutional Chamber ruling no. 16975-2008 of 14 hours 53 minutes on November 12, 2008. In the same sense, see rulings nos. 17126-2006, 17650-2008, 17659-2008, 2020-2009, 16938-2011, 2678-2012, 10570/2012, 7934-2013, 12973-2013, 2752-2014, 16362-2015).

Particularly, on the legal nature of natural monuments and their condition as natural heritage of the State, the Constitutional Chamber has held:

“By virtue of the purchase made by the Ministry of Environment and Energy of the lands for the creation of the Liberia Ecological and Recreational Park, through funds endorsed to the National Parks Fund, and the character of Natural Monument granted to the park by Executive Decree No. 26562-MINAE, designating it as a protected area for ecological and cultural conservation, formation, and recreation of Liberia (folios 3, 4, 36, and 38 of the Legislative Assembly file), in addition to what emanates from the previously transcribed resolution, it clearly follows that the Liberia Ecological and Recreational Park Natural Monument is one of the environmental public assets belonging to the Nation, as they are affected to a purpose of undeniable general utility. The assets of the Nation, and in this case environmental public assets belonging to it, have a special nature, and their regime of declassification (desafectación) is also special, as this Chamber pointed out in resolution number 2002-03821 of fourteen hours fifty-eight minutes on April twenty-four, two thousand two.

(…)

Thus, the Chamber considers that the lands that were declassified from the Liberia Ecological and Recreational Park Natural Monument are included among the assets regulated in Article 121 subsection 14) of the Political Constitution – that is, an asset forming part of the natural heritage of the State -, and consequently, given the nature of those assets, they can only be declassified or their purpose modified, through an act of the legislative plenary (Law).” (Ruling no. 11364-2006 of 9 hours 50 minutes on August 4, 2006. Bold added).

Regarding the protection of natural monuments, in their condition as a protected wilderness area, the Chamber has indicated:

“The central State is the primary entity tasked with defending the environment, which is reaffirmed in the Organic Law of the Environment, number 7554 of October four, nineteen ninety-six, which delegates to the Ministry of Environment and Energy a good part of the competencies in this matter, without discharging other public entities from their responsibilities in this field. Said Law recognizes the power of the Executive Branch (President of the Republic and Minister of Environment and Energy) to establish protected areas, as can be inferred from the relationship of Articles 32 subsections e) and f) and 42 of Law number 7554. Likewise, the Wildlife Conservation Law, number 7317 of October thirty, nineteen ninety-two, in its Article 84, authorizes the Executive Branch to establish national wildlife refuges within forest reserves and on the lands of decentralized institutions, including municipalities. When the State decides to grant a sector the condition of national park, natural monument, or biological reserve, it assumes unavoidable duties towards its inhabitants and the international community, among which is the integral preservation of the habitats present in those zones, preventing human activities (economic, and much less recreational ones) from being able to disturb the intangibility of such ecosystems. If the aforementioned provision were to provide otherwise, it would be incurring a violation of what Articles 50 and 89 of the Political Constitution order, as well as various instruments of International Law in force in Costa Rica. Although national parks and natural monuments are intended not only for conservation but also for recreation and environmental education, in such places, only activities that in no way disturb the natural life present in them should be permitted." (Ruling no. 10484-2004 of 9 hours 52 minutes on September 24, 2004).

And, additionally, regarding the competence of MINAE previously stated to declare natural monuments, that same Chamber has stated:

“Now then, notwithstanding what is alleged, it is true that the consequences generated by the aforementioned plebiscite are different from what the appellants indicate, since with it the Municipality of Sarapiquí has an instrument that allows it to petition the national authorities regarding the interest in declaring the Sarapiquí River basin a Natural Monument, however – in the opinion of the Chamber – deriving a binding character over a national entity from the foregoing is not acceptable; since in this sense, see that the Organic Law of the Environment No. 7554 establishes:

Article 33.- Natural monuments

Natural monuments are created, as areas that contain one or several natural elements of national importance. They shall consist of natural places or objects that, due to their unique or exceptional character, their scenic beauty, or their scientific value, it is resolved to incorporate them into a protection regime. Natural monuments shall be created by the Ministry of Environment and Energy and administered by the respective municipalities.

Then, as can be seen from the above, it corresponds to municipalities to administer natural monuments, and according to what has been demonstrated in this appeal, the declaration by the Ministry of Environment and Energy has not occurred…”

With the precedents set forth, it is clear that natural monuments are protected wilderness areas that, even if administered by Municipalities, form part of the natural heritage of the State, and, therefore, must be governed by the provisions of that regime.

The foregoing is also confirmed when reviewing the legislative history of bill no. 10435 that gave rise to the Organic Law of the Environment. In the first versions of the bill, it was contemplated that natural monuments “shall be established in accordance with this code in areas that contain one or several natural elements of national importance, consisting of natural places or objects, which due to their unique or exceptional character, aesthetic interest, historical or scientific value, it is resolved to incorporate into a regime of absolute protection. Such monuments do not have the variety of ecosystems nor the necessary surface area to be included in other management categories.” (Folio 944. Bold added).

Later, to the proposed provision on natural monuments, it was added that "They shall be declared and administered by the Municipalities of the regions where they are located.” (Folio 1934).

In the reports on the bill, rendered by the Municipality of Grecia (folio 2176) and by the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (folios 2300-2301), it was considered that natural monuments should be included as a management category of protected wilderness area, like national parks, biological reserves, etc.; and it was suggested to modify the provision referring to those monuments so that it would indicate that “They shall be declared by the National Environmental Council, which shall designate which public administration entity will be in charge of administering, monitoring, developing, and protecting a particular natural monument.”

Subsequently, in a substitute text of the bill, natural monuments were included as a management category of protected wilderness area, and, specifically, regarding that category, it was provided: “Natural monuments are created as areas that contain one or several natural elements of national importance, consisting of natural places or objects that, due to their unique or exceptional character, scenic beauty, or scientific value, it is resolved to incorporate them into a protection regime. Natural monuments shall be created by the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines and administered by the respective municipalities.” (Folio 2817).

With this, it is clear that the final intention was to contemplate natural monuments as a type of protected wilderness area, and not as a distinct category excluded from that regime.

Therefore, if from the requirements that must be met for the creation of the wilderness area and from the criteria of MINAE stated above, the technical feasibility of converting Los Chorros Park into a natural monument emerges, the project's regulations must conform to the regime of the natural heritage of the State and protected wilderness areas.

In that sense, Article 2 of the bill is not consistent with the provisions of Article 36 of the Biodiversity Law in that it is not possible to delegate the exercise of the responsibilities exclusively entrusted to the Executive Branch through the Ministry of Environment and Energy, such as the definition, the monitoring of strategies, the plans, and the budgets of protected areas. While there is the possibility of signing cooperation agreements with other entities to collaborate in the management of SINAC, delegating to state universities or non-governmental organizations the partial or total administration of a protected wilderness area would imply the delegation of the primary function of the Municipality and SINAC. And, being a matter of conservation of natural resources and the natural heritage of the State, this could entail violations of Article 50 of the Constitution.

Furthermore, with respect to that article, it should be clear that the preparation of the management plan is not optional, since, as defined by Article 3 subsection p) of the Regulations to the Biodiversity Law (Executive Decree no. 34433 of March 11, 2008), the general management plan is “the planning instrument that guides the management of a protected wilderness area towards the fulfillment of its long-term conservation objectives. It is based on medium-term strategic action lines and management objectives for the natural and cultural elements included within the area, as well as on the relationship of the latter with their socio-environmental surroundings. It is the basis for the development of other planning and regulatory instruments for Protected Wilderness Areas.”

On the other hand, the list of prohibited activities detailed in Article 4 is not necessary, since the activities that can be authorized in protected wilderness areas are solely those provided in Article 18 of the Forestry Law:

“Article 18- Authorization of works. In the natural heritage, the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism works, as well as activities necessary for the use of water for human consumption, in accordance with Article 18 bis of this law, once approved by the Minister of Environment and Energy, who shall define, when appropriate, the performance of environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental), as established by the regulations to this law.

(Thus reformed by Article 1 of the Law to authorize the use of water for human consumption and construction of related works in the Natural Heritage of the State, No. 9590 of July 3, 2018)”

That norm, before the reform made by Law no. 9590, was developed by Article 11 of the Regulations to the Forestry Law (Executive Decree No. 25721 of October 17, 1996), which establishes that in the natural heritage of the State, “only training, ecotourism, and research activities shall be permitted” and develops what type of activities are encompassed by those concepts.

That same article establishes that these activities may be authorized through the approval of use permits, which cannot be assigned, transferred, or donated, and which are of a precarious nature, that is, they do not imply any right over the land, and can be revoked when the State so determines for reasons of convenience, timeliness, or public interest, in accordance with Article 154 of the General Law of Public Administration. The term of validity of use permits shall be five years, and may be longer than that term when the necessity of the term for its execution has been legally and technically justified by the applicant and approved by the respective Conservation Area, which may not exceed 10 years.

Said article establishes the requirements that must be met and further provides that “SINAC shall be the responsible body for establishing the amounts of the fees according to the activities to be carried out. For the granting of the use permit, it shall charge an annual fee corresponding to 2% per year on the value of the infrastructure works built within the area of the use permit and the value of the land according to the appraisal by the respective Directorate General of Direct Taxation. The fee to be paid by the permit holder must be deposited into the National Parks Fund account No. 41220-5 of the National Bank of Costa Rica; and proof of deposit must be presented to the respective Conservation Area to leave a record of it in the administrative file.”

Based on those regulatory provisions, the Constitutional Chamber has considered that:

“The protective regime contemplated in the Forestry Law for the Natural Heritage of the State implies: that the lands are inalienable; their possession by private individuals ‘shall not cause any right in their favor’ and the State's action to recover them is imprescriptible; they cannot be registered in the Public Registry through possessory information; their invasion and occupation is sanctioned as a crime; cutting, forest use (aprovechamiento forestal) or land-use change (cambio de uso del suelo) is not permitted, and only research, training, and ecotourism works may be authorized.” (Ruling no. 12716-2012 of 16 hours 1 minute on September 12, 2012. In a similar sense, see rulings nos. 2020-2009 of 8 hours 30 minutes on February 13, 2009, and 1570-2011 of 10 hours 41 minutes on November 4, 2011).

Apart from those activities that could be allowed through a use permit, in accordance with Article 39 of the Biodiversity Law, in protected wilderness areas, it is possible to grant contracts and concessions for non-essential services and activities, such as parking, sanitary services, administration of physical facilities, food services, stores, construction and administration of trails, and visit management.

The use of water within protected wilderness areas must be subject to the provisions of Article 18 and 18 bis of the Forestry Law, so it should refer to those provisions, and not establish different and particular regulations for the wilderness area that would be created.

As stated, Article 18 bis of the Forestry Law establishes the conditions and requirements under which the use of water in the natural heritage of the State can be authorized:

“Article 18 bis Use of water for population supply. The Ministry of Environment and Energy (Minae) may authorize the use of water from surface sources and the construction, operation, maintenance, and improvements of water supply systems on properties that form part of the natural heritage of the State, upon prior declaration, by the Executive Branch, of public interest, specifically for an imperative population supply and in favor of the authorized public service providing entities, detailed below:

a) The Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (ICAA).

b) The municipalities that still provide the public drinking water service under Law No. 1634, General Water Law, of September 18, 1953.

c) The Public Services Company of Heredia (ESPH).

d) The Administrative Associations of Aqueduct and Sewer Systems (Asadas), entities formed by users, duly constituted for this purpose and registered in accordance with Law No. 218, Law of Associations, of August 8, 1939, may administer and operate the aqueduct system of their community through a delegation agreement signed with the ICAA.

All works or activities necessary for the fulfillment of the purposes established herein
must be executed based on technical studies, striving for the least possible environmental impact
according to the applicable environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) instrument and in strict compliance
with current environmental regulations, especially the provisions regarding the applicable technical criteria
for the intervention of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) contemplated in Law No. 7788, Biodiversity Law (Ley de
Biodiversidad), of April 30, 1998, and its regulations.

In the case of strictly protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas de protección absoluta), namely national parks and biological
reserves, the provisions of Article 38 of Law No. 7554, Organic Environmental Law (Ley
Orgánica del Ambiente), of October 4, 1995, must also be complied with. Likewise, the technical studies carried out
must demonstrate that no other alternative source is available to guarantee water
supply for the beneficiary population under adequate conditions of quality and quantity, and the
proposed activities must have, in advance, the technical endorsement of the Instituto
Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA).

The service providers indicated in this article are authorized to carry out activities of
water use from surface sources and the construction, operation,
maintenance, and improvements necessary for the public water supply system for
human consumption, on State natural heritage (patrimonio natural del Estado) lands that are not part of protected wilderness areas (áreas
silvestres protegidas) and that have been acquired by them or by some other service provider
of the public water supply service for human consumption, in order to protect the
water and ensure the provision of this service to future generations. In these cases, the
service providers must comply with the other requirements established in this article and in
national regulations. The service providers will continue managing these lands, which in all other
aspects will remain subject to the conditions, limitations, and protections of the State natural heritage (patrimonio
natural del Estado), as provided in this law.

(By ruling of the Constitutional Chamber No. 17397 of September 11, 2019, the phrase
"the authorization procedure before MINAE will not be necessary" was annulled from the
previous paragraph)

The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados must ensure that the
ecological flow essential for the functioning of the ecosystem, within and outside the protected wilderness areas (áreas
silvestres protegidas), is not altered, so that it is maintained under a scheme of sustainable use
and exploitation. Monitoring of this will be the responsibility of MINAE.

Annually, the authorized service provider entity for public water
supply must submit, to the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC) and
the Water Directorate, a report of the results of the flow measurements (aforos), given the nature and
environmental fragility of the protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas).

(Thus added by Article 2 of the Law to Authorize the Use of Water for Human
Consumption and Construction of Related Works in the State Natural Heritage, No. 9590 of July 3,
2018)”


 

There is also no reason to include, in Article 6, the countersignature of the Procuraduría
for “the expansion, modification, or elimination of water intake works within the limits of the
Monumento Natural Los Chorros,” since it is evident that this is a power proper to the active
administration, a nature that the Procuraduría does not possess.


 

In accordance with our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982), the
Procuraduría is the consultative, technical-legal body of the Public Administration, and the
legal representative of the State, and, therefore, its authority bears no relation to the
exercise of administrative and technical functions such as the one proposed.


 

Another aspect that must be reviewed is the provision in Transitory II, insofar as it
provides that “Lands acquired by public entities other than the Municipalities of Grecia or
Poás must become part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado).” As already stated, upon
declaring Los Chorros Park a natural monument, the entire protected wilderness area (área silvestre protegida) would become
part of the State natural heritage (patrimonio natural del Estado), so the intention of a
provision such as the one proposed is unclear.


 

Finally, it must be noted that what is indicated in Article 5, subsection a) is incorrect,
since, in accordance with Article 140, subsection 3) of the Political Constitution, the function of
regulating laws corresponds to the President and the respective Minister of Government.


 


3. Conclusion:


 

The legal opinion of the Procuraduría on bill No. 21734,
entitled “CHANGE OF MANAGEMENT CATEGORY OF PARQUE RECREATIVO MUNICIPAL LOS CHORROS TO MONUMENTO
NATURAL LOS CHORROS,” is hereby rendered.


 


Sincerely,


 


 


 


 


Elizabeth León Rodríguez


Procuradora


 


 

ELR/ysb