OJ-128-2022 — Regulation of artisanal and small-scale mining — constitutional doubts over mercury and cyanide useRegulación de minería artesanal y pequeña escala — dudas de constitucionalidad por uso de mercurio y cianuro

Opinión Jurídica : 128 - J   del 03/10/2022   



03 de octubre de 2022




PGR-OJ-128-2022




 




Diputados (as)




Comisión Permanente Especial de Ambiente




Asamblea Legislativa





Estimados (as) señores (as):





            Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, me refiero al oficio número
AL-CPEAMB 0055-2022 de 22 de agosto de 2022, por el que nos comunica que, en virtud de la moción
aprobada en sesión 12, dicha Comisión Permanente solicita el criterio de este Órgano Superior
Consultivo en torno al proyecto de ley tramitado bajo el expediente No. 22.934, denominado “PARA
REGULAR LA ACTIVIDAD MINERA ARTESANAL Y DE PEQUEÑA ESCALA (MAPE)” y se acompaña una copia del mismo.
Solicitud de criterio que fuera reiterada por medio del oficio número AL-CPEAMB- 0210-2022 de 30 de
setiembre de 2022 y que procedemos a atender de forma conjunta.




 




I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.




 



 Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y,
consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.




 



 En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la
Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº
6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:




 



 "Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles
administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada
caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).




 



 De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está
facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración
Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la
supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:  




 



 "Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia
administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".




 



 Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la
función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para
requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional,
por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá
los efectos comentados.




 



 No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante
opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan
los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que
pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de
colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las
altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de
índole estrictamente jurídico.




 



 En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada
Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el
referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa
en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos
vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier
otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la
Asamblea.




 



 De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta
solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen
objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se
someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas
por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha
llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la
Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la
Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones
del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones,
Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de
consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98, de 18
de junio de 1998; OJ-049-2004, de 27 de abril de 2004; OJ-060-2011, de 19 de setiembre de 2011;
OJ-037-2012, de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012, de 20 de setiembre de 2012; OJ-138-2017, de 15 de
noviembre de 2017; OJ-141-2017, de 16 de noviembre de 2017; OJ-052-2018, de 12 de junio de 2018; 
OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020, OJ-055-2021, 8 de marzo de 2021, OJ-122-2021 de 30 de julio de
2021 y PGR-OJ-031-2022 de 22 de febrero de 2022).




 



 Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta
legislativa, en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de
comentar, según el contenido del proyecto de ley consultado. Tendremos como base el voto consultivo
2020-023789 de las 19:00 hrs. del 10 de diciembre de 2020, de la Sala Constitucional, por el que se
enjuició el entonces proyecto de Ley No. 21.229, al que complementa la propuesta, así como nuestros
criterios no vinculantes emitidos en otras iniciativas similares.




 




II.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.




 




A.- Exposición de motivos.




 



 Grosso modo, esta es una iniciativa del Poder Ejecutivo que busca regular la actividad minera
artesanal y de pequeña escala (MAPE), con el fin de brindar una solución integral y beneficiar a
quienes ejercen esa actividad en Abangares –según compromisos asumidos por el Gobierno con los
oreros de la zona el 14 de setiembre de 2020-.  Además, se complementa con el proyecto de ley N°
21.229 -solicitado por los mineros- el cual recientemente fue aprobado en segundo debate y que
permite el fortalecimiento de la actividad minera artesanal de Abangares. Y regularizar actividades
mineras subterráneas metálicas en ejecución que actualmente se desarrollan sin concesión y otros
requisitos.




 



 Sin reformar –en apariencia- el Código de Minería, la legislación propuesta pretende adaptar
ciertas disposiciones de aquél Código para armonizarlas con la forma de operar del sector MAPE con
miras a su regularización.




 



 Es por tanto, una ley especial habilitante que tiene por objeto facilitar y regularizar otras
actividades de minería artesanal y de pequeña escala “metálico y no metálico” que se realizan el
país, en las áreas permitidas de conformidad con la normativa nacional vigente en la materia;
adaptando su regulación al impacto real de la misma y que se afirma es pequeño.  Es por ello que se
incluye además las actividades de extracción de arena en ríos en forma artesanal, la extracción de
roca ornamental, las calizas y la arcilla, entre otras, desarrollada en las áreas permitidas de
conformidad con la normativa nacional vigente en la materia. 




 



 Y que establece, entre otras cosas que, en el caso de actividades mineras subterráneas en
ejecución, por tratarse de actividades preexistentes, no procede aplicarles estudio de impacto
ambiental, debido a que este tiene un carácter predictivo, aplicable sólo a actividades nuevas. Por
ello se propone que los solicitantes de explotación minera desarrollen el Instrumento de Gestión
Ambiental Minero Correctivo (IGAMC), el cual contendrá los requisitos técnicos que deberá establecer
la SETENA, según el tipo de minería que se ejecuta.  Con la preparación del IGAMC se determinará el
estado actual del área y las medidas de corrección y compensación necesarias, para adecuar la
actividad minera según el entorno.




 




B.- Comentarios generales sobre el proyecto de ley.




 




Tal y como lo hemos venido reiterando ante proyectos similares[1], conviene reseñar lo siguiente:




 



 “El inciso 14 del artículo 121 de la Constitución Política expresamente atribuye al legislador la
potestad de “Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la
nación”. Dentro del ejercicio de esta potestad, el legislador sometió los recursos mineros al
régimen jurídico de los bienes demaniales, según lo establecido en el Código de Minería (artículo
1).




 



 Al estar en presencia de bienes de dominio público, cuya titularidad pertenece al Estado, los
particulares únicamente pueden explotarlos al amparo de la ley y dentro del régimen jurídico
específico del título habilitante: sea mediante concesión o permiso.




 



 Al no estar en presencia de bienes privados, la Sala Constitucional ha aceptado que la libertad de
empresa, industria y comercio en esta materia tendrá los alcances que de forma rigurosa le fija la
ley dentro de los parámetros constitucionales. Precisamente a partir de ello, dicha Sala avaló en el
pasado la constitucionalidad de la Ley 8904 del 1° de diciembre de 2010, que declaró a Costa Rica
país libre de minería metálica a cielo abierto. (ver sentencia 2013-001594 de las 16:01 horas del 30
de enero de 2013.




 



 Por tanto, al legislador lo ampara un principio de libre configuración en esta materia, a partir de
lo establecido en el numeral 121 inciso 14 constitucional, que lo facultaría para establecer si
ciertos bienes de dominio público pueden ser explotados por particulares o si, por el contrario,
deben estar excluidos totalmente de la explotación y el comercio. 




 



 Consecuentemente, salvo en el caso de aquellos bienes que son afectados directamente por la
Constitución, el legislador puede decidir sobre estos bienes y la emisión de su régimen jurídico.
Tal es el caso de la minería metálica, para la cual el legislador goza de un ámbito de libertad de
configuración.




 



 No obstante lo anterior, no puede negarse que con el presente proyecto de ley se pretende una
disminución de la tutela ambiental, al pasar de un régimen de prohibición absoluta de la minería a
cielo abierto, a uno donde se permite su explotación en pequeña y mediana escala. Y es aquí donde
debemos tener presente que la Sala Constitucional en su jurisprudencia ha aceptado la reducción de
la protección ambiental siempre y cuando se respeten tres principios fundamentales: el principio
preventivo, el principio de no regresividad y el principio de la objetivación de la tutela
ambiental. Dichos principios los ha explicado de la siguiente forma:




 



 “En este orden de ideas, la doctrina especializada ha señalado que el principio preventivo requiere
que cuando haya certeza de posibles daños al ambiente, la actividad afectante debe ser prohibida,
limitada, o condicionada al cumplimiento de ciertos requerimientos. En general, este principio
aplica cuando existen riesgos claramente definidos e identificados al menos como probables. Este
principio se puede aplicar cuando no existen informes técnicos o permisos administrativos que
garanticen la sostenibilidad de una actividad, pero existen elementos suficientes para prever
eventuales impactos negativos.” (Voto No. 2816-2017 de las 9 horas 30 minutos del 24 de febrero de
2017).




 



 “De conformidad con el principio de no regresividad, la normativa y la jurisprudencia en materia
ambiental, no debe ser revisada, si con ello se retrocede en relación con el nivel de protección que
ya se había alcanzado en la materia. Con esto, se evita la supresión de la normativa proteccionista
o la reducción de sus exigencias por intereses contrarios a ella que no demuestren ser jurídicamente
superiores al interés público ambiental, pues en la mayoría de las veces, esas regresiones en la
protección al ambiente, tienen como consecuencia daños ambientales irreversibles o de difícil
reparación. De modo tal, que no se ha de afectar los estándares de protección ambiental ya
alcanzados, ni derogar o modificar la normativa vigente si con ello se produce una disminución,
menoscabo o cualquier otra forma de afectación negativa al nivel actual de protección del ambiente.
En esta materia, el camino es hacia adelante, nunca hacia atrás”. (Voto No. 18836-2014 de 16 horas
20 minutos del 18 de noviembre del 2014).





“De la objetivación de la tutela ambiental : el cual, tal y como lo señaló este Tribunal en
sentencia número 14293-2005 , de las catorce horas cincuenta y dos horas del diecinueve de octubre
del dos mil cinco, es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior [principio
precautorio], en tanto, como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de
la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de
decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter
general –tanto legales como reglamentarias– , de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a
la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en
esta materia.” (Voto No. 17126-2006 de las 15 horas 5 minutos del 28 de noviembre de 2006).




 



 A partir de dichos principios es claro que cualquier reducción de la tutela ambiental que se
pretenda con una norma de alcance general, como en este caso, requiere de la existencia de estudios
técnicos.




 



 Partiendo de lo anterior, resulta vital contar con estudios técnicos que justifiquen la presente
iniciativa, para efectos de superar una eventual discusión de constitucionalidad ante la Sala
Constitucional.




 



 Adicionalmente, debemos señalar que esta Procuraduría se encuentra impedida para referirse a la
oportunidad y conveniencia del proyecto de ley que se consulta, pues este aspecto se enmarca dentro
del ámbito de discrecionalidad del legislador. Tampoco podríamos determinar si las garantías
ambientales que regula el proyecto de ley son suficientes o no para lograr ese equilibrio que se
pretende entre la explotación minera y la protección al ambiente, pues ello escapa de nuestra
competencia consultiva y técnica.” (Pronunciamiento OJ-131-2020 de 02 de setiembre de 2020; En
sentido similar OJ-079-2021 de 13 de abril de 2021 y PGR-OJ-068-2022 de 17 de abril de 2022).




 



             Ahora bien, con esta iniciativa se procura que el sector de la población que se dedica
a la minería artesanal y pequeña escala subterránea, regularicen su situación y cumpla con fines
legales previstos en reformas anteriores al Código de Minería, logren una reconversión tecnológica
amigable y la utilización de mejores prácticas y técnicas extractivas de oro.




 



 No obstante, debemos insistir una vez más que este proyecto, al igual que otros similares que hemos
evaluado, implica una disminución del nivel de protección o de tutela ambiental vigente.




 



 Véase que al otorgar un nuevo plazo para cumplir con lo fijado en el artículo 8 del Código de
Minería y sus reformas, deja de lado la ratificación de compromisos internacionales establecidas en
el Convenio de Minamata sobre el Mercurio, que buscaron que no se produjeran más perjuicios
ambientales ni en la salud humana con el manejo de lixiviado de mercurio y cianuro que se utilizan
en la actividad. Y que por tanto buscan la reducción, y cuando sea viable, la eliminación del uso
del mercurio o de compuestos de mercurio, incluso en las actividades de extracción y tratamiento de
oro artesanales y en pequeña escala. Lo cual debe materializarse en acciones estatales concretas.




 



 Al igual que lo hizo la Sala Constitucional al enjuiciar el entonces proyecto de Ley No. 21.229,
consideramos que la legislación propuesta implica una disminución de la tutela ambiental, pues
transita en un sentido contrario a las obligaciones internacionales adquiridas por el Estado
costarricense, por ampliar nuevamente los plazos previstos que eximen de la prohibición de
utilización de técnicas de lixiviación con cianuro –art- 10 de la propuesta- y mercurio a los
trabajadores artesanales y pequeña escala, lo cual, produce una demanda aumentada para estas
técnicas por 8 años adicionales, lo cual riñe con el objetivo del Convenio de Minamata sobre el
Mercurio en tres áreas: salud humana, medio ambiente y evitación de liberaciones antropógenas, las
cuales debieran ir hacia la baja, contrariando además los artículos 21 (salud humana) y 50
(protección al medio ambiente) constitucionales.




 



 Así el artículo 22 propuesto, en cuanto reforma el Transitorio I de la Ley No. 8904, aplazando por
8 años más la prohibición de utilización de técnicas de amalgamación con mercurio –ya se había
prorrogado por Ley No. 9662, por única vez y 4 años más; es decir, hasta el hasta el 8 de febrero de
2023 y 8 años más por la Ley No. 10.132 de 10 de febrero de 2022 -, la cual no regirá para los
trabajadores organizados en cooperativas mineras dedicadas a la explotación de minería en pequeña
escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero, según  tal y como lo advirtió la Sala
Constitucional en su criterio facultativo del entonces proyecto de Ley No. 21.229, debemos reseñar
que podría tener problemas de convencionalidad al estarse incumpliendo las obligaciones
internacionales libremente adquiridas, al aprobar el Convenio de Minamata sobre el Mercurio,
mediante Ley N° 9391, del 16 de agosto de 2016, publicado en el Alcance N° 226 del 21 de octubre de
2016, referidas a la reducción y eliminación del uso del mercurio y cianuro en la extracción de oro
artesanal y en pequeña escala, todo de conformidad con una calendarización a la baja establecida
conforme a los contextos nacionales y guiados por el principio de buena fe -pacta sunt servanda-
(Voto No. 2020-023789 de las 19:00 hrs. del 10 de diciembre de 2020, Sala Constitucional) –Véase
OJ-100-2021 de 26 de mayo de 2021-.




 



 Asimismo, como también lo señaló la Sala Constitucional en aquella opinión consultiva, preocupa el
establecimiento de controles estatales y ambientales laxos que no permitirían resguardar la
explotación y comercialización del oro y demás materiales extraídos, de conformidad con la salud
humana, la protección del medio ambiente de las emisiones y liberaciones antropógenas de mercurio y
compuestos de mercurio o de cianuro. Lo cual iría contra el principio precautorio (Voto No.
2020-023789, op. cit.); máxime que se estaría permitiendo el uso de materiales peligrosos (mercurio
y cianuro) a las personas involucradas con la extracción de oro artesanal y en pequeña escala.
Decisión que, como señalamos, debe fundarse en razones técnicas objetivas. Sin que pueda ser
entonces una medida antojadiza o arbitraria, pues por los principios preventivo y precautorio debe
protegerse el medio ambiente frente a una actividad calificada de riesgosa tanto para el medio
ambiente, como para la salud.




 



 Véase que la Sala Constitucional en aquel voto determinó que el compromiso adquirido por el Estado
costarricense al suscribir el Convenio de Minamata, fue de “reducir” el uso del mercurio; lo cual
implica que la acción concreta del Estado debe materializarse hacia la baja o la reducción. De modo
que sería contrario todo esfuerzo que anule esa acción concreta establecida en el artículo 8 del
Código de Minería vigente. Y en ese sentido, estableció que el legislador estaría obligado a
establecer medidas que redireccionen al Estado hacia esa obligación de reducir el uso del mercurio,
no la de permitir que se pueda incumplir con ese compromiso indefinidamente, como hasta ahora se ha
hecho con su reiterado aplazamiento.




 




Refiriéndose al Estado costarricense, y en concreto al legislador, señaló:




 



 “No podría, en consecuencia, dejar abiertos posibles vacíos en la obligación de velar por la
reducción de uso del mercurio antes aludida; como tampoco, dejar de producir los instrumentos
jurídicos y materiales con los cuales la Administración Pública pueda operar para cumplir con
aquellos compromisos. Lo anterior, también significa no disminuir los controles que puedan existir
para que la extracción del oro en pequeña escala o artesanal no sea violatoria de las medidas que
procuren un uso adecuado del mercurio y del cianuro. De ahí que, es necesario que haya instrumentos
jurídicos que permitan esos controles, hasta cruzados, para establecer que existen verdaderos
cumplimientos en el uso de estos materiales peligrosos que tienen la atención internacional y en el
cual el país no puede dejar a la libre.” (Voto No. 2020-023789, op. cit.).




 



 Con el fin de no ser reiterativos, referimos al voto antes señalado, pues, en todo caso,
corresponde a la Asamblea Legislativa analizarlo detalladamente para cumplir con los aspectos de
forma señalados y valorar las consideraciones y fundamentos allí expuestos.




 



 A partir de lo dicho, es criterio de este órgano técnico que, el proyecto de Ley presenta dudas de
constitucionalidad y, por tal motivo, la discusión final deberá plantearse ante la Sala
Constitucional como intérprete supremo de la Constitución.




 




C.- Observaciones jurídicas específicas sobre el articulado propuesto.




 



 Como una primera observación puntual a esta iniciativa, debemos señalar que si bien el proyecto
plantea una serie de regulaciones especiales para fijar los procedimientos, deberes y requisitos
para el otorgamiento de permisos y concesiones para la exploración y explotación minería artesanal y
de pequeña escala metálico y no metálico –art. 1-, en muchas de las disposiciones se remite a lo
dispuesto por el Código de Minería; incluso, en el artículo 23 se dispone que dicho Código se
aplicará de manera supletoria. Por lo que sería válido considerar, y así se sugiere, si resulta más
práctico reformar el Código de Minería para incluir las disposiciones pretendidas por el proyecto a
ese cuerpo normativo y así evitar problemas futuros de interpretación y aplicación.




 



 Inclusive, es importante volver a indicar que en la corriente legislativa se está tramitando el
proyecto de Ley No. 21584, que tiene por objeto regular los requisitos y demás condiciones de la
actividad minera metálica, y por tanto, de aprobarse regularía, en parte, el mismo objeto del
presente proyecto. Por lo que respetuosamente sugerimos valorar la posibilidad de unificarlos o
bien, determinar cuál de los dos debe continuar en trámite, pues de continuarse con ambos por
separado podría llegarse a propiciarse innecesariamente en choque de normas por antinomia.




 



 En cuanto a las definiciones impacto ambiental, estudio de impacto ambiental minero y evaluación de
impacto ambiental propuestas en el artículo 2 del proyecto, se sugiere mantener las definiciones
contenidas en los artículos 17 de la Ley Orgánica del Ambiente y 2 del Código de Minería, para así
evitar problemas de interpretación normativa. Teniendo como norte que, conforme al principio
preventivo recogido en el artículo 15 de la Convención de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo y 11
de la Ley de Biodiversidad (No. 7788 de 30 de abril de 1998), la evaluación de impacto ambiental
exige la adopción, por parte de los poderes públicos, de aquellas medidas necesarias destinadas a
evitar, mitigar o corregir los efectos adversos para el ambiente que generen las actividades o
acciones humanas y evitar la generación de daños de difícil reparación (Voto No. 15760-2008 de las
14:30 hrs. de 22 de octubre de 2008, Sala Constitucional y C-281-2018 de 12 de noviembre de 2018).




 



 Preocupa que en los artículos 6, 7 y 13 propuestos, se delegue sin más a la potestad reglamentaria
la determinación de condiciones y demás requisitos especiales para el otorgamiento de concesiones de
explotación, de procesamiento, y en general, para la obtención de permisos y concesiones mineras
artesanales de pequeña escala para actividades en operación. Esos requisitos y condiciones mínimas
debieran precautoriamente establecerse en la Ley propuesta, de manera que, en el ejercicio de la
potestad reglamentaria en la materia el Poder Ejecutivo solo introduzca los mecanismos necesarios
para lograr el cumplimiento y efectividad de la Ley que complementa y desarrolla. O bien remitirse a
los requisitos ya establecidos al efecto por el Código de Minería.




 



 El artículo 10 propuesto, en cuanto salva el uso del cianuro en plantas de procesamiento,
implicaría una disminución del nivel de protección o tutela ambiental vigente, en franca violación
de las obligaciones internacionales libremente adquiridas, al aprobar el Convenio de Minamata sobre
el Mercurio, mediante Ley N° 9391, del 16 de agosto de 2016, publicado en el Alcance N° 226 del 21
de octubre de 2016, referidas a la reducción y eliminación del uso del mercurio y cianuro en la
extracción de oro artesanal y en pequeña escala, todo de conformidad con una calendarización a la
baja establecida conforme a los contextos nacionales y guiados por el principio de buena fe -pacta
sunt servanda- (Voto No. 2020-023789 de las 19:00 hrs. del 10 de diciembre de 2020, Sala
Constitucional) –Véase OJ-100-2021 de 26 de mayo de 2021-. Contrariando además los artículos 21
(salud humana) y 50 (protección al medio ambiente) constitucionales.




 



 Incluso, la legitimidad constitucional de lo planteado respecto a la autorización del uso del
cianuro en plantas de procesamiento de minerales, dependerá de que exista o no una justificación
técnica que respalde que ello no generará afectaciones al ambiente o a la salud. Lo cual no
encontramos siquiera en la exposición de motivos. Y por tanto, podría constituir una medida
abiertamente regresiva frente a una actividad calificada de riesgosa para el ambiente y la salud,
según lo prevé el propio artículo 103 del Código de Minería, así reformado por la Ley No. 8904.




 




Sobre los principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental, conviene recordar:




 



 “Este principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar
medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y
proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una
irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza
económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros
alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos
casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de
los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de
protección (véase la sentencia número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012). De
esta forma, encontramos relación entre el principio de razonabilidad como parámetro de
constitucionalidad y el derecho al ambiente, pues, como ha indicado este Tribunal en la sentencia
número 7294-1998, «el principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al
ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente
motivadas en estudios técnicos serios, aun cuando no existiera otra normativa legal que así lo
estableciera expresamente.»



 En síntesis, conforme a estos principios, está prohibido para el Estado tomar medidas que
disminuyan la protección de derechos fundamentales, en este caso, el derecho a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado.” (Voto no. 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 11 de setiembre de
2019. Se añade la negrita. Citado en PGR-OJ-097-2022 de 15 de julio de 2022).




 



 Con respecto al artículo 11 propuesto, se sugiere modificar el concepto de “derechos de superficie”
por el de “canon”, pues el artículo hace referencia al pago que le corresponde al permisionario o al
concesionario como contraprestación y el derecho de superficie es un derecho real, propio del
derecho privado que no está reconocido en nuestra legislación civil y que no debe ser trasladado al
ámbito del derecho público, en el cual, para el aprovechamiento de bienes de dominio público está
dispuesta la figura de la concesión administrativa. (En ese sentido, véase nuestra opinión jurídica
no. OJ-036-2008 de 18 de junio de 2008).




 



 Llama la atención que los presupuestos y condiciones requeridas para ser beneficiario de la
regularización de actividades propuesta por el artículo 14, estén referidos solo a quienes
estuvieron desarrollando actividad minera artesanal y en pequeña escala metálica antes del 10 de
febrero de 2011 –fecha de promulgación de la Ley No. 8904- y vecinos de los cantones de Abangares,
Osa y Golfito, asociados en cooperativas, cuando la Ley propuesta tiene por objetivo general regular
al sector de minería artesanal y de pequeña escala metálico y no metálico, incluyéndose con dicho a
acepción a areneros, extracción de roca ornamental, calizas y arcilla, entre otras actividades. Lo
cual pone en evidencia una incongruencia, o a lo sumo, una inconexidad en esta iniciativa, pues con
la misma se buscaba regularizar las cooperativas mineras para que obtengan concesión para
explotación de yacimientos mineros metálicos subterráneos y el beneficiamiento del material
extraídos utilizando prácticas artesanales o de minería en pequeña escala. No así otras actividades.
Lo cual debiera ser valorado adecuadamente por los diputados.




 



 Debiera de reexaminarse la sustitución que se plantea en el artículo 16 del denominado Estudio de
Impacto Ambiental (ESIA) por el Instrumento de Gestión Ambiental Minero Correctivo (IGAMC), como
requisito para regularización de la actividad minera en operación y para otorgar el permiso
ambiental, pues como tal, preocupa que se constituya en un control ambiental laxo en detrimento de
los principios precautorio y de no regresión. Véase que el EISA sí se mantiene actualmente el
Reglamento de la Actividad de la minería artesanal y en pequeña escala para subsistencia familiar
por parte de cooperativas mineras, Decreto Ejecutivo No. 37225-MINAET, para solicitar las
concesiones mineras por parte de cooperativas en formación y las que ya estén constituidas.




 



             Por último, en cuanto a la conformación vía reglamento de una comisión
interinstitucional con todas o algunas instituciones mencionadas por el artículo 19, resulta omisa
dicha previsión no solo en cuanto a la naturaleza jurídica de dicho órgano o ente colegiado, sino
que debiera aclararse si en virtud de su conformación, se tratará de una sola comisión o de varias,
pues estará integrada por representaciones de varios sectores de la jurisdicción donde se realizará
la actividad. Aspectos que debieran aclararse.




 




Conclusión:




 



 De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría estima que el proyecto de ley consultado presenta
inconvenientes a nivel jurídico y probables roces de constitucionalidad.   




 



 Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete
en forma exclusiva a ese Poder de la República.




 




Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.




 




 




 




 




 




 



                                                                        MSc. Luis Guillermo Bonilla
Herrera




                                                                       Procurador Adjunto



                                                                        Dirección de la Función
Pública




 




 




LGBH/ymd




 




 





 [1]              “Ley para el Desarrollo Social mediante la Regulación de la actividad minera
metálica”, expediente 21.584 y Ley de Minería Crucitas”, expediente 22.007; “

Legal Opinion: 128 - J of 10/03/2022

October 3, 2022

PGR-OJ-128-2022

Deputies
Special Permanent Environment Commission
Legislative Assembly

Dear Sirs/Madams:

With the approval of the Deputy Attorney General, I refer to official letter number AL-CPEAMB 0055-2022 of August 22, 2022, by which you inform us that, by virtue of the motion approved in session 12, said Permanent Commission requests the opinion of this Higher Consultative Body regarding the bill processed under file No. 22.934, called "TO REGULATE ARTISANAL AND SMALL-SCALE MINING ACTIVITY (MAPE)" and a copy of the same is attached. Request for opinion that was reiterated by means of official letter number AL-CPEAMB-0210-2022 of September 30, 2022, and which we proceed to address jointly.

I.- Considerations on the nature and scope of our pronouncement.

It is convenient, from now on, to define the legal nature of our pronouncement and, consequently, the effects of the opinion issued in this regard.

First of all, we must indicate that this Office deploys its consultative function with respect to the Public Administration. In that sense, Article 4, first paragraph of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments) provides the following:

"The bodies of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Attorney General's Office, and must, in each case, attach the opinion of the respective Legal Advisory Office." (The underlining is ours).

From the transcribed norm, it is easily inferred that the Office of the Attorney General of the Republic is only empowered to issue opinions at the request of a body that forms part of the Public Administration, insofar as it executes an administrative function. Article 2 of the aforementioned law attributes binding effects to such opinions:

"The opinions and pronouncements of the Office of the Attorney General constitute administrative jurisprudence, and are of mandatory compliance for the Public Administration."

Now, although the essential activity of the Legislative Assembly does not form part of the administrative function of the State, this Office has considered that it is legitimated to request our intervention in matters that specifically concern the exceptional exercise, on its part, of the administrative function and that, in such case, the respective pronouncement will have the effects commented upon.

However, in an effort to collaborate with the members of the Legislative Assembly, through non-binding legal opinions, the Office of the Attorney General has been evacuating the consultations formulated by the deputies in relation to a specific bill or in relation to aspects that may be considered covered by the political control function. It is clear that this form of collaboration, not provided for in the Law, has the purpose of collaborating with the effective exercise of the high parliamentary functions that the Constitution attributes to them, and this through strictly legal advice.

Consequently, in consideration of the investiture of the consulting members of the aforementioned Commission and as a form of institutional collaboration, we will issue our opinion on the referred bill, raising some general reflections on the regulatory proposal in question, with the warning that such pronouncement lacks –we reiterate– binding effects, its value being that of a mere consultative opinion, similar to that which any other legal advisor would issue; a task that in this case corresponds to the Department of Technical Services of the Assembly.

Prior to referring to your consultation, given the indication that we should respond to this request within a term of 8 days, since otherwise it would be assumed that there are no objections to the project, it is important to remind you that facultative consultations such as the present one, which are voluntarily submitted to the Office of the Attorney General of the Republic, are not expressly regulated by any norm regarding the term in which they must be reasonably evacuated; which has even led us to reaffirm that the provisions of numeral 157 of the Internal Regulation of the Legislative Assembly refer to the consultations that, in accordance with the Law of the Constitution (arts. 88, 97, 167 and 190), must be obligatorily formulated to the State institutions interested in a specific bill (Supreme Electoral Tribunal, University of Costa Rica, Judicial Branch, or an autonomous institution), and not to this other type of facultative consultation (See in this regard, among many others, pronouncements OJ-053-98, of June 18, 1998; OJ-049-2004, of April 27, 2004; OJ-060-2011, of September 19, 2011; OJ-037-2012, of July 6, 2012; OJ-055-2012, of September 20, 2012; OJ-138-2017, of November 15, 2017; OJ-141-2017, of November 16, 2017; OJ-052-2018, of June 12, 2018; OJ-009-2020, of January 13, 2020, OJ-055-2021, March 8, 2021, OJ-122-2021 of July 30, 2021, and PGR-OJ-031-2022 of February 22, 2022).

Thus, next, we will issue our non-binding opinion on the legislative proposal, regarding those specific aspects that we consider relevant and necessary to comment on, according to the content of the consulted bill. We will take as a basis the consultative vote 2020-023789 of 7:00 p.m. on December 10, 2020, of the Constitutional Chamber, by which the then Bill No. 21.229, which the proposal complements, was judged, as well as our non-binding opinions issued on other similar initiatives.

II.- Non-binding opinion of the Office of the Attorney General.

A.- Statement of Motives.

Broadly speaking, this is an initiative of the Executive Branch that seeks to regulate artisanal and small-scale mining activity (MAPE), in order to provide a comprehensive solution and benefit those who exercise that activity in Abangares –according to commitments assumed by the Government with the gold miners of the area on September 14, 2020–. Furthermore, it is complemented by bill No. 21.229 –requested by the miners– which was recently approved in a second debate and which allows the strengthening of the artisanal mining activity of Abangares. And to regularize underground metallic mining activities underway that are currently developed without a concession and other requirements.

Without amending –apparently– the Mining Code, the proposed legislation intends to adapt certain provisions of that Code to harmonize them with the way of operating of the MAPE sector with a view to its regularization.

It is, therefore, a special enabling law that aims to facilitate and regularize other "metallic and non-metallic" artisanal and small-scale mining activities carried out in the country, in the areas permitted in accordance with current national regulations on the matter; adapting its regulation to the real impact of the same, which is affirmed to be small. That is why it also includes artisanal sand extraction activities in rivers, the extraction of ornamental rock, limestone, and clay, among others, developed in the areas permitted in accordance with current national regulations on the matter.

And which establishes, among other things, that, in the case of underground mining activities underway, as they are pre-existing activities, it is not appropriate to apply an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) to them, because this has a predictive nature, applicable only to new activities. For this reason, it is proposed that mining exploitation applicants develop the Corrective Mining Environmental Management Instrument (Instrumento de Gestión Ambiental Minero Correctivo, IGAMC), which will contain the technical requirements that SETENA must establish, according to the type of mining being executed. With the preparation of the IGAMC, the current state of the area and the necessary correction and compensation measures will be determined, to adapt the mining activity according to the environment.

B.- General comments on the bill.

As we have been reiterating before similar projects[1], it is worth outlining the following:

"Subsection 14 of Article 121 of the Political Constitution expressly attributes to the legislator the power to 'Decree the disposal or application to public uses of the nation's own assets.' Within the exercise of this power, the legislator subjected mining resources to the legal regime of public domain assets (bienes demaniales), as established in the Mining Code (Article 1).

Being in the presence of public domain assets, whose ownership belongs to the State, individuals may only exploit them under the protection of the law and within the specific legal regime of the enabling title: whether by concession (concesión) or permit.

Not being in the presence of private assets, the Constitutional Chamber has accepted that the freedom of enterprise, industry, and commerce in this matter will have the scope that the law rigorously establishes within constitutional parameters. Precisely based on this, said Chamber endorsed in the past the constitutionality of Law 8904 of December 1, 2010, which declared Costa Rica a country free of open-pit metallic mining (see judgment 2013-001594 of 4:01 p.m. on January 30, 2013).

Therefore, the legislator is protected by a principle of free configuration in this matter, based on the provisions of constitutional numeral 121 subsection 14, which would empower them to establish whether certain public domain assets can be exploited by individuals or whether, on the contrary, they must be totally excluded from exploitation and commerce.

Consequently, except in the case of those assets that are directly affected by the Constitution, the legislator can decide on these assets and the issuance of their legal regime. Such is the case of metallic mining, for which the legislator enjoys a scope of freedom of configuration.

Notwithstanding the foregoing, it cannot be denied that this bill intends a reduction in environmental protection, moving from a regime of absolute prohibition of open-pit mining to one where its exploitation is permitted on a small and medium scale. And it is here where we must keep in mind that the Constitutional Chamber in its jurisprudence has accepted the reduction of environmental protection as long as three fundamental principles are respected: the preventive principle, the principle of non-regression, and the principle of the objectification of environmental protection. It has explained these principles as follows:

'In this order of ideas, specialized doctrine has pointed out that the preventive principle requires that when there is certainty of possible damage to the environment, the affecting activity must be prohibited, limited, or conditioned on the fulfillment of certain requirements. In general, this principle applies when there are clearly defined risks identified at least as probable. This principle can be applied when there are no technical reports or administrative permits that guarantee the sustainability of an activity, but there are sufficient elements to foresee eventual negative impacts.' (Vote No. 2816-2017 of 9 hours 30 minutes on February 24, 2017).

'In accordance with the principle of non-regression, the regulations and jurisprudence in environmental matters should not be reviewed, if doing so means regressing in relation to the level of protection that had already been achieved in the matter. With this, the suppression of protectionist regulations or the reduction of their requirements is avoided for interests contrary to it that do not prove to be legally superior to the public environmental interest, since most of the time, those regressions in environmental protection result in irreversible or difficult-to-repair environmental damage. In such a way, the standards of environmental protection already achieved must not be affected, nor should current regulations be repealed or modified if this produces a decrease, impairment, or any other form of negative impact on the current level of environmental protection. In this matter, the path is forward, never backward.' (Vote No. 18836-2014 of 4:20 p.m. on November 18, 2014).

'Of the objectification of environmental protection: which, as this Court indicated in judgment number 14293-2005, of fourteen hours fifty-two minutes on October nineteen, two thousand five, is a principle that in no way can be confused with the previous one [precautionary principle], while, as derived from the provisions of Articles 16 and 160 of the General Law of Public Administration, it translates into the need to accredit decision-making in this matter with technical studies, both in relation to acts and provisions of a general nature –both legal and regulatory–, from which the requirement of "linkage to science and technology" is derived, with which the discretion of the Administration in this matter is conditioned.' (Vote No. 17126-2006 of 3:05 p.m. on November 28, 2006).

Based on these principles, it is clear that any reduction in environmental protection intended with a norm of general scope, as in this case, requires the existence of technical studies.

Based on the foregoing, it is vital to have technical studies that justify the present initiative, for purposes of overcoming a possible constitutional discussion before the Constitutional Chamber.

Additionally, we must point out that this Office of the Attorney General is prevented from referring to the timeliness and convenience of the bill being consulted, as this aspect falls within the scope of the legislator's discretion. Nor could we determine if the environmental guarantees regulated by the bill are sufficient or not to achieve that balance intended between mining exploitation and environmental protection, as this escapes our consultative and technical competence." (Pronouncement OJ-131-2020 of September 2, 2020; In a similar sense OJ-079-2021 of April 13, 2021, and PGR-OJ-068-2022 of April 17, 2022).

Now, with this initiative, the aim is for the sector of the population dedicated to artisanal and small-scale underground mining to regularize their situation and comply with legal purposes provided for in previous amendments to the Mining Code, achieving a friendly technological reconversion and the use of better gold extraction practices and techniques.

However, we must insist once again that this project, like other similar ones we have evaluated, implies a decrease in the current level of environmental protection or protection.

It can be seen that by granting a new deadline to comply with the provisions of Article 8 of the Mining Code and its amendments, it sets aside the ratification of international commitments established in the Minamata Convention on Mercury, which sought to prevent further environmental damage and harm to human health from the management of mercury and cyanide leachate used in the activity. And which therefore seek the reduction, and where feasible, the elimination of the use of mercury or mercury compounds, including in artisanal and small-scale gold extraction and processing activities. This must materialize in concrete state actions.

Just as the Constitutional Chamber did when judging the then Bill No. 21.229, we consider that the proposed legislation implies a decrease in environmental protection, because it moves in a direction contrary to the international obligations acquired by the Costa Rican State, by again extending the established deadlines that exempt artisanal and small-scale workers from the prohibition on using leaching techniques with cyanide –Art. 10 of the proposal– and mercury, which produces an increased demand for these techniques for 8 additional years, which clashes with the objective of the Minamata Convention on Mercury in three areas: human health, the environment, and the avoidance of anthropogenic releases, which should be trending downward, also contradicting constitutional Articles 21 (human health) and 50 (protection of the environment).

Thus, the proposed Article 22, insofar as it amends Transitory Provision I of Law No. 8904, postponing for 8 more years the prohibition on using mercury amalgamation techniques –it had already been extended by Law No. 9662, for one time only and 4 more years; that is, until February 8, 2023, and 8 more years by Law No. 10.132 of February 10, 2022–, which will not apply to workers organized in mining cooperatives dedicated to the exploitation of small-scale mining for family subsistence, artisanal, and coligallero, according to what the Constitutional Chamber warned in its facultative opinion on the then Bill No. 21.229, we must note that it could have conventionality problems by failing to comply with the freely acquired international obligations, upon approving the Minamata Convention on Mercury, through Law No. 9391, of August 16, 2016, published in Alcance No. 226 of October 21, 2016, referring to the reduction and elimination of the use of mercury and cyanide in artisanal and small-scale gold extraction, all in accordance with a downward schedule established according to national contexts and guided by the principle of good faith -pacta sunt servanda- (Vote No. 2020-023789 of 7:00 p.m. on December 10, 2020, Constitutional Chamber) –See OJ-100-2021 of May 26, 2021–.

Likewise, as the Constitutional Chamber also pointed out in that advisory opinion, the establishment of lax state and environmental controls is concerning, which would not allow safeguarding the exploitation and commercialization of gold and other extracted materials, in accordance with human health, the protection of the environment from anthropogenic emissions and releases of mercury and mercury compounds or cyanide. This would go against the precautionary principle (principio precautorio) (Vote No. 2020-023789, op. cit.); especially since it would be allowing the use of hazardous materials (mercury and cyanide) to the people involved in artisanal and small-scale gold extraction. A decision that, as we pointed out, must be based on objective technical reasons. Without it being able to be, therefore, a whimsical or arbitrary measure, because by the preventive and precautionary principles, the environment must be protected against an activity classified as risky for both the environment and health.

It can be seen that in that vote, the Constitutional Chamber determined that the commitment acquired by the Costa Rican State upon signing the Minamata Convention was to "reduce" the use of mercury; which implies that the State's concrete action must materialize towards a decrease or reduction. So any effort that annuls that concrete action established in Article 8 of the current Mining Code would be contrary. And in that sense, it established that the legislator would be obliged to establish measures that redirect the State towards that obligation to reduce the use of mercury, not to allow non-compliance with that commitment indefinitely, as has been done so far with its repeated postponement.

Referring to the Costa Rican State, and specifically to the legislator, it stated:

"It could not, consequently, leave open possible gaps in the obligation to ensure the reduction of the use of mercury alluded to above; nor could it fail to produce the legal and material instruments with which the Public Administration can operate to comply with those commitments. The foregoing also means not decreasing the controls that may exist so that small-scale or artisanal gold extraction does not violate the measures that seek an adequate use of mercury and cyanide. Hence, it is necessary that there are legal instruments that allow these controls, even cross-controls, to establish that there is true compliance in the use of these hazardous materials that have international attention and in which the country cannot leave to free will." (Vote No. 2020-023789, op. cit.).

In order not to be repetitive, we refer to the aforementioned vote, since, in any case, it corresponds to the Legislative Assembly to analyze it in detail to comply with the formal aspects indicated and assess the considerations and foundations set forth therein.

Based on what has been said, it is the opinion of this technical body that the Bill presents doubts of constitutionality and, for this reason, the final discussion must be brought before the Constitutional Chamber as the supreme interpreter of the Constitution.

C.- Specific legal observations on the proposed articles.

As a first specific observation to this initiative, we must point out that although the project proposes a series of special regulations to establish the procedures, duties, and requirements for granting permits and concessions (concesiones) for the exploration and exploitation of artisanal and small-scale metallic and non-metallic mining –Art. 1–, in many of the provisions it refers to the provisions of the Mining Code; even Article 23 provides that said Code will be applied supplementarily. Therefore, it would be valid to consider, and we suggest, whether it is more practical to amend the Mining Code to include the provisions intended by the project into that regulatory body and thus avoid future problems of interpretation and application.

Furthermore, it is important to indicate again that Bill No. 21584 is being processed in the legislative stream, which aims to regulate the requirements and other conditions of metallic mining activity, and therefore, if approved, it would regulate, in part, the same object as the present project. We respectfully suggest evaluating the possibility of unifying them or determining which of the two should continue in process, because if both continue separately, it could unnecessarily lead to a clash of norms due to antinomy.

Regarding the definitions of environmental impact, mining environmental impact study, and environmental impact assessment proposed in Article 2 of the project, it is suggested to maintain the definitions contained in Articles 17 of the Organic Law of the Environment and 2 of the Mining Code, in order to avoid problems of regulatory interpretation. Keeping in mind that, according to the preventive principle enshrined in Article 15 of the Rio Convention on Environment and Development and 11 of the Biodiversity Law (No. 7788 of April 30, 1998), the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) requires the adoption, by public authorities, of those necessary measures aimed at avoiding, mitigating, or correcting the adverse effects on the environment generated by human activities or actions and avoiding the generation of damage that is difficult to repair (Vote No. 15760-2008 of 2:30 p.m. on October 22, 2008, Constitutional Chamber and C-281-2018 of November 12, 2018).

It is concerning that in the proposed Articles 6, 7, and 13, the determination of conditions and other special requirements for granting exploitation concessions, processing, and in general, for obtaining artisanal small-scale mining permits and concessions for activities in operation, is delegated without more to the regulatory power (potestad reglamentaria). These minimum requirements and conditions should prudently be established in the proposed Law, so that, in the exercise of the regulatory power in the matter, the Executive Branch only introduces the necessary mechanisms to achieve compliance with and effectiveness of the Law it complements and develops. Or else refer to the requirements already established for this purpose by the Mining Code.

The proposed Article 10, insofar as it exempts the use of cyanide in processing plants, would imply a decrease in the current level of environmental protection or protection, in clear violation of the freely acquired international obligations, upon approving the Minamata Convention on Mercury, through Law No. 9391, of August 16, 2016, published in Alcance No. 226 of October 21, 2016, referring to the reduction and elimination of the use of mercury and cyanide in artisanal and small-scale gold extraction, all in accordance with a downward schedule established according to national contexts and guided by the principle of good faith -pacta sunt servanda- (Vote No. 2020-023789 of 7:00 p.m. on December 10, 2020, Constitutional Chamber) –See OJ-100-2021 of May 26, 2021–. Also contradicting constitutional Articles 21 (human health) and 50 (protection of the environment).

Indeed, the constitutional legitimacy of what is proposed regarding the authorization of the use of cyanide in mineral processing plants will depend on whether or not there is a technical justification that supports that this will not generate impacts on the environment or health. Which we do not even find in the statement of motives. And therefore, it could constitute an openly regressive measure against an activity classified as risky for the environment and health, as provided for in Article 103 of the Mining Code itself, as amended by Law No. 8904.

Regarding the principles of progressivity and non-regression of environmental protection, it is worth recalling:

"This principle stands as a substantive guarantee of rights, in this case, of the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue of which the State is obliged not to adopt measures, policies, nor approve legal norms that worsen, without reasonable and proportionate justification, the situation of the rights achieved until then. This principle does not suppose an absolute irreversibility since all States experience national situations, of an economic, political, social nature, or due to nature, that negatively impact the achievements reached until then and force a downward reconsideration of the new level of protection. In those cases, Constitutional Law and the principles under examination oblige justification, in light of the constitutional parameters of reasonableness and proportionality, of the reduction in the levels of protection (see judgment number 2012-13367 of 11:33 a.m. on September 21, 2012). In this way, we find a relationship between the principle of reasonableness as a parameter of constitutionality and the right to the environment, since, as this Court has indicated in judgment number 7294-1998, 'the principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, obliges that the norms issued regarding this matter are duly motivated by serious technical studies, even when there was no other legal norm that expressly established it.'

In summary, in accordance with these principles, it is prohibited for the State to take measures that diminish the protection of fundamental rights, in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment." (Vote no. 17397-2019 of 12 hours 54 minutes on September 11, 2019. Bold added. Cited in PGR-OJ-097-2022 of July 15, 2022).

With respect to the proposed Article 11, it is suggested to modify the concept of "surface rights (derechos de superficie)" to that of "canon (canon)", since the article refers to the payment that corresponds to the permit holder or concessionaire as a counter-prestation, and the surface right is a right in rem, characteristic of private law that is not recognized in our civil legislation and that should not be transferred to the sphere of public law, in which, for the use of public domain assets, the figure of the administrative concession is provided. (In that sense, see our legal opinion no. OJ-036-2008 of June 18, 2008).

It is striking that the budgets and conditions required to be a beneficiary of the regularization of activities proposed by Article 14 are referred only to those who were developing artisanal and small-scale metallic mining activity before February 10, 2011 –date of promulgation of Law No. 8904– and residents of the cantons of Abangares, Osa, and Golfito, associated in cooperatives, when the proposed Law has as its general objective to regulate the artisanal and small-scale metallic and non-metallic mining sector, including with said meaning sand miners, extraction of ornamental rock, limestone, and clay, among other activities. This reveals an incongruity, or at most, a lack of connection in this initiative, since with it the aim was to regularize mining cooperatives so that they obtain a concession for the exploitation of underground metallic mining deposits and the processing of the extracted material using artisanal or small-scale mining practices. Not so other activities. This should be adequately assessed by the deputies.

The substitution proposed in Article 16 of the so-called Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental, ESIA) for the Corrective Mining Environmental Management Instrument (Instrumento de Gestión Ambiental Minero Correctivo, IGAMC), as a requirement for regularizing ongoing mining activity and for granting the environmental permit, ought to be reexamined, since, as such, there is concern that it may become a lax environmental control to the detriment of the precautionary and non-regression principles. Note that the ESIA is currently maintained in the Regulation of Artisanal and Small-Scale Mining Activity for Family Subsistence by Mining Cooperatives, Executive Decree No. 37225-MINAET, for requesting mining concessions by cooperatives in formation and those already established.



             Finally, regarding the creation via regulation of an inter-institutional commission with all or some of the institutions mentioned in Article 19, said provision is not only silent as to the legal nature of that collegiate body or entity, but it should be clarified whether, by virtue of its composition, it will be a single commission or several, since it will be composed of representatives from various sectors of the jurisdiction where the activity will take place. Aspects that should be clarified.



Conclusion:


 Pursuant to the foregoing, this Attorney General's Office considers that the consulted bill presents legal drawbacks and likely conflicts with constitutionality.   


 Furthermore, it is obvious that its approval or rejection is a matter of legislative policy that falls exclusively to that Branch of the Republic.


Your consultation is thus answered in non-binding terms.








                                                                                   MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera


                                                                                   Deputy Attorney General

                                                                                   Directorate of the Public Function






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 [1]              "Law for Social Development through the Regulation of Metallic Mining Activity," file 21.584 and "Crucitas Mining Law," file 22.007;