OJ-165-2022 — Possible unconstitutionality of bill to title occupations in the maritime zonePosibles vicios de constitucionalidad de ley para titular ocupaciones en ZMT

Opinión Jurídica : 165 - J   del 11/11/2022   



11 de noviembre de 2022




PGR-OJ-165-2022




 




Señora




Ana Julia Araya Alfaro




Jefe de Área




Comisiones Legislativas II




Asamblea Legislativa




 




Estimada señora:




 



             Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, nos
referimos a su oficio no. AL-CPAS-0234-2022 de 26 de abril de 2022, por medio del cual requiere la
opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el
expediente legislativo número 22796, denominado “LEY PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS DE TITULACIÓN,
EN FAVOR DE LOS POBLADORES OCUPANTES DE LAS ZONA MARITIMO TERRESTRE.”




 




            I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.




 



             De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no.
6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior
consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función
rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.




 



             Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración
Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando
requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.




 



             Pese a lo anterior, y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha
acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán
de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les
atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de
ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con
aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que
razonablemente puedan estimarse de interés general.




 



             En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los
alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad
propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por
esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser
un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.




 



             Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157
del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de
ocho días en él establecido.




 




            II. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY.




 



             El proyecto pretende abrir una ventana de tiempo para que quienes hayan ocupado la zona
marítimo terrestre, sin título legítimo, por más de quince años, de forma ininterrumpida, quieta,
pública, pacífica y a título de dueño, puedan presentar una información posesoria e inscribir a su
nombre, como propiedad privada, el bien ocupado.




 



             Además, tiene como fin garantizar que quienes tengan inscrita una propiedad en la zona
costera vean inalterado ese registro.




 



             La Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (no. 6043 de 2 de marzo de 1977) dispone en sus
artículos 1° y 3° que la zona marítimo terrestre es un bien demanial del Estado, cuya administración
está en manos de las Municipalidades costeras, que deberán velar por el cumplimiento de las normas
sobre el dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso.




 



 En lo que respecta al aprovechamiento privativo de ese bien de dominio público, la ley prevé que
las Municipalidades pueden otorgar concesiones, de conformidad con las reglas allí establecidas y
con base en el plan regulador costero emitido para el sector correspondiente. Excepcionalmente, como
señala el dictamen C-100-1995, los Municipios pueden otorgar permisos de uso sobre la zona marítimo
terrestre, sin haberse adoptado un plan regulador costero, para el desarrollo de actividades o
construcciones fácilmente movibles y que no vayan a obstaculizar la implementación de un plan
regulador costero que establezca un uso distinto o incompatible con lo ya construido. Ello con
fundamento en el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública.




 



             Fuera de esos supuestos, según los artículos 12 y 13 de la ley, la ocupación y
levantamiento de edificaciones en la zona marítimo terrestre son prohibidas e ilegales, y las
Municipalidades y las autoridades judiciales que correspondan deben ordenar el desalojo de los
infractores y la demolición de las construcciones.




 



             El título del proyecto da a entender que el fin de la iniciativa es defender los
derechos de los pobladores de la zona marítimo terrestre.  Y, el Transitorio IX permite a los
“dueños” de lotes o fincas en la zona restringida durante quince o más años titular e iniciar la
titulación a partir de la entrada en vigor de esa norma. Sin embargo, como se sabe, los pobladores
no son propietarios, y si fueran propietarios, sería innecesaria la titulación.




 



 Efectivamente, la condición de poblador de la zona marítimo terrestre, de acuerdo con los artículos
44, 70 y transitorio VII de la Ley 6043, no le otorga la de propietario, ni la posibilidad de
inscribir el bien o de traspasarlo como dueño.




 



 La figura de ocupante y poblador es una condición propia de quienes ocupan con anterioridad a la
entrada en vigencia de la Ley 6043, según sus requerimientos, y no puede ser objeto de cesión o
traspaso (Sala Primera, sentencias 317-2008 considerando XXI, y 616-F-S1-2010; Tribunal Contencioso
Administrativo, votos 307-98-II, 277-2008-II y 2569-09-IV; Tribunal de Guanacaste, 17-04,
pronunciamientos C-100-95, C-157-95, C-77-2001, C-191-2002, C-155-2003 y OJ-17-2001).  Además, a
esas personas les corresponden cancelar el canon previsto en el Transitorio VII de la Ley 6043
(Reglamento a la Ley 6043, artículo 52).




 



 Ante los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad que caracterizan a los bienes
demaniales y la publicidad legal del demanio, quien los enajene, transmite el vicio en la causa de
adquisición: La razón es obvia, "nadie puede cambiar por sí mismo, ni por el transcurso del tiempo,
la causa de su posesión…Tampoco se puede cambiar por la propia voluntad, ni por el transcurso del
tiempo las cualidades ni los vicios de la posesión, tal como ella comenzó, tal continúa siempre"
(Ramírez Gronda, Juan. Diccionario Jurídico. Buenos Aires, Editorial Claridad, 7ª ed., 1974, p.
227).




 



             Recordemos que los pobladores y ocupantes requieren, entre otras condiciones, de una
solicitud expresa en ese sentido y de un acto administrativo que así los reconozca (doctrina de la
Ley 6043, artículo 70 y Transitorio VII; y su Reglamento, artículos 52 y 75; Tribunal Contencioso
Administrativo, sentencia 321-2003-III; pronunciamientos OJ-72-2003, OJ-112-2007, OJ-88-2008 y
C-131-2009).  La autorización prevista en el Transitorio VII no produce derecho alguno en lo que a
concesión se refiere y esa situación provisional cesa con la vigencia el plan de desarrollo
respectivo (Tribunal Contencioso Administrativo, sentencias 277-2008-II y 439-2016-III).




 



             Además, no cabe reconocer la condición de poblador a quienes hubiesen nacido con
posterioridad a 1949, pues al entrar a regir la Ley 6043 esas personas no sólo debían tener una
ocupación superior a la decenal, sino, además, contar para entonces con la mayoría de edad para
ejercerla.  El uso de la zona restringida por parte de los ocupantes también debe ser anterior a la
Ley 6043 y como sujetos mayores de edad.  Es impropio reconocer la figura de ocupantes a quienes
hubiesen nacido después de 1959 (OJ-88-2008; Sala Tercera, sentencia 1617-2014).




 



 Entonces, la condición de poblador que prevé la Ley 6043 no otorgaba ningún derecho relacionado con
la titulación o inscripción de los terrenos ocupados que deba ser reconocido mediante una ley como
la que se proyecta.




 



 De tal forma, de entrada, debe decirse que lo que pretende el proyecto de ley es otorgar derechos
de propiedad privada sobre la zona marítimo terrestre a quienes la hayan invadido y ocupado
ilegítimamente.




 



 La Sala Constitucional ha indicado que la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público por
disposición legal y constitucional y, por tanto, no puede ser objeto de posesión o propiedad
privada, y que la normativa infraconstitucional que así lo permita, resultaría inconstitucional:




 



 “En múltiples ocasiones este Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de referirse a la
naturaleza jurídica de la zona marítimo terrestre y a su protección constitucional, al formar parte
del patrimonio nacional como un bien de dominio público.




(…)



 De suerte que debe tenerse a la zona marítimo terrestre como un bien demanial de la Nación, tanto
por disposición constitucional, con sustento en el artículo 6; como por mandato legal, de
conformidad con las normas transcritas.




(…)



 De este somero estudio sobre la legislación acerca de la zona marítimo terrestre, es fácil llegar a
la conclusión de que la franja de 200 metros a partir de la pleamar ordinaria a lo largo de ambas
costas definida como parte de la zona marítimo terrestre por el artículo 9 de la actual Ley sobre la
Zona marítimo terrestre, ha sido de dominio público –y los terrenos en ella comprendidos, bienes
demaniales– desde 1828, por lo menos. Las variaciones que la legislación del siglo pasado y del
presente han introducido sobre la materia nunca han desafectado en forma generalizada estos 200
metros, siendo más bien que la legislación anterior a 1942 y 1943, establecía una franja mayor en
extensión –la llamada milla marítima– pero nunca menor." (Sentencia número 007-93, de la Sala
Primera de la Corte Suprema de Justicia, supra citada.)



 En la actualidad, la zona marítimo-terrestre, o zona costera es regulada mediante Ley número 6043,
de dos de marzo de mil novecientos setenta y siete, y por su Reglamento, Decreto Ejecutivo, número
7841-P, de dieciséis de diciembre del mismo año, y es la primera que lo hace en forma específica.
Sobre esta normativa, en sentencia número 0477-91, de las quince horas con treinta minutos del día
veintiuno de febrero de mil novecientos noventa y uno, este Tribunal Constitucional "acoge la tesis
de que en efecto, la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público, en los términos del
artículo 261 del Código Civil"




(…)



 En conclusión, en este sentido es claro que la zona marítimo terrestre, bien de dominio público por
disposición constitucional y legal, no puede ser objeto de posesión o propiedad privada, y la
normativa infraconstitucional que así lo establezca resulta evidentemente inconstitucional.” (Voto
no. 3113-2009 de las 14 horas 59 minutos de 25 de febrero de 2009. Se añade la negrita).




 



             En ese mismo voto, se reconoce el principio de intangibilidad de la zona marítimo
terrestre:



 “…conforme a este principio, derivado de la relación entre los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 e la
Constitución Política, la zona marítimo terrestre –en especial la parte denominada zona pública- no
puede ser desafectada del dominio público, con fundamento en varias razones. En primer lugar, porque
dicha zona ya fue integrada y forma parte del patrimonio natural del Estado. En segundo
lugar, porque el uso de dicha zona –en especial las playas marítimas- es común y están destinadas al
uso gratuito de todos los habitantes, indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de
los demás interesados. En tercer lugar, porque la técnica demanial es el medio más eficaz para la
protección de los bienes marítimo-terrestres y para que el Estado cumpla con su deber de garantizar,
defender y preservar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a todos los habitantes del país.
En cuanto a este último aspecto, ciertamente el uso privado de las playas marítimas pone en peligro
el derecho al ambiente ya que esas zonas del demanio público podrían ser objeto de construcciones y
otras intromisiones que pondrían en peligro los bienes costeros y todo su ecosistema... De todo lo
dicho, se pueden derivar tres impedimentos, a saber, que: a) la Administración no puede otorgar
derechos privativos para aprovechamiento permanente y exclusivo, con obras o edificaciones estables
en la zona marítimo terrestre, en especial, en la zona pública; b) no se puede desafectar un bien de
dominio público medioambiental para transferir el dominio a manos de los particulares sin mediar un
interés público superior, ni suficiente justificación, pues ello dificulta el ejercicio de la
soberanía en su mar territorial y la plataforma continental, y la jurisdicción especial sobre la
zona económica exclusiva, para “proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos
naturales existentes en las aguas, el suelo y subsuelo, de conformidad con los principios del
Derecho Internacional” (artículo 6 Constitucional); c) no se puede declarar una zona pública como
una ciudad, pues toda ciudad es por definición la cabecera de un cantón donde se desarrolla un área
urbana, concepto incompatible con el de playa, dominio público medioambiental, uso común y ejercicio
de soberanía.” (Se añade la negrita).




En análoga dirección, la sentencia constitucional 10158-2013 agregó:




 



 “…Esta Sala en reiterados pronunciamientos ha reconocido que la zona marítimo terrestre, y en
particular, la zona pública, se encuentra protegida constitucionalmente por el principio de
intangibilidad, por lo tanto, eventuales reformas que desafecten el territorio costero podrían
infringir ese principio.”




 



 El proyecto implica una modificación radical del régimen que ha tenido la zona marítimo terrestre,
haciendo una desafectación general de un bien de dominio público medioambiental para transferir su
dominio a los privados, sin mediar un interés público superior, ni justificación válida y suficiente
(OJ-070-2020 de 23 de abril de 2020).




 



 Sobre el principio de razonabilidad en materia ambiental, la Sala Constitucional ha considerado que
este “obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas
en estudios técnicos serios...”  (Voto 7294-1998). De tal modo, para poder analizar la razonabilidad
y proporcionalidad de lo propuesto debe existir un estudio y análisis técnico de la situación de la
tenencia de la tierra sobre la zona marítimo terrestre que se proyecta desafectar, con certeza de
sus límites y extensión, para determinar la necesidad de la medida generalizada que se proyecta.




 



 Dentro del análisis de razonabilidad y proporcionalidad de la propuesta deben analizarse los
efectos producto de aplicar las medidas contenidas en la Ley Marco para la Declaratoria de Zona
Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial (9221 de 27 de marzo de 2014), y la
Ley para la Regulación de las Construcciones Existentes en la Zona Restringida de la Zona Marítimo
Terrestre (9242 de 6 de mayo de 2014), que han permitido la permanencia de ocupantes actuales y sus
construcciones para el posterior otorgamiento de concesiones. Y, establecer si técnicamente, dentro
del marco de la Constitución, se justifica adoptar medidas distintas.




 



 También en relación con la razonabilidad de la propuesta, debe tenerse en cuenta que “la
desafectación de bienes de dominio público debe ser específica y concreta, ya que nunca puede ser
general…”  (Sala Constitucional, voto no. 2408-2007 de las 16 horas 13 minutos de 21 de febrero de
2007).




 




En similar sentido, se ha señalado que:




 



 “…la desafectación indiscriminada y en forma general que contiene el consultado Proyecto de Ley,
sin contar, de previo, con un estudio técnico que establezca en concreto cuáles son los inmuebles
que se van a desafectar, a fin de valorar, entre otros, si ello pone o no en peligro la seguridad de
la Nación o si impide un efectivo ejercicio de la soberanía, o un adecuado control migratorio o
aduanero, etcétera, resulta irracional y desproporcionado, lo que resulta contrario a los Principios
Constitucionales de Seguridad y Soberanía.




(…)



 Lo dicho en aquella ocasión, es aplicable en este caso, ya que, al no existir los estudios técnicos
que justifiquen la medida en cuestión y establezcan, en forma clara y de previo, cuáles terrenos van
a ser afectados en concreto con la desafectación que se pretende, sino que, además, de conformidad
con el numeral 2, del proyecto, serán, posteriormente, las municipalidades de la zona las que
determinarán cuáles terrenos van a ser afectados, la normativa resulta irracional y
desproporcionada, pues la medida no resulta idónea ni proporcional al fin que se busca, al no
existir seguridad jurídica sobre cuáles terrenos serán o no, específicamente, desafectados del
dominio público.” (Voto no. 18836-2014 de las 16 horas 20 minutos de 18 de noviembre de 2014. Se
añade la negrita).



 Tomando en cuenta que la zona marítimo terrestre es un bien público medio ambiental (votos
constitucionales 454-2006, 7996-2006, 3923-2007, 18044-2007, 2408-2007, 2410-2007, 6275-2008,
10669-2008, 3113-2009, 10108-2010, 11503-2010, 452-2011, 18665-2012, 8596-2013, 8701-2013,
10158-2013, 811-2016), la ausencia de estudios técnicos que respalden la medida pretendida,
significaría la violación de otros principios constitucionales, como el principio de objetivación de
la tutela ambiental, sobre el cual se ha dispuesto que:




 



 “…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta
materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales
como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la ciencia y a la
técnica», con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia.”
(Sentencia constitucional 2063-2007 de las 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de 2007).




 



 Asimismo, el principio preventivo, recogido en el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad (7788 de
30 de abril de 1998), exige la adopción por parte de los poderes públicos de aquellas medidas
destinadas a evitar, mitigar o corregir los efectos adversos que generan las actividades o acciones
humanas al ambiente. Y, también, el principio de no regresión en materia ambiental, que:




 



 “…se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas,
políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la
situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad
absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política,
social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta
entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a
la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros
constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección.”
(voto constitucional 13367-2012 de las 11 horas 33 minutos de 21 de setiembre de 2012. Se añade la
negrita).




 




Sobre ese mismo principio, recientemente señaló la misma Sala:




 



 “Básicamente, el principio de no regresión enuncia que la normativa y la jurisprudencia ambiental
no deberían ser revisadas si esto implicare retroceder respecto a los niveles de protección
alcanzados con anterioridad. Tiene como finalidad evitar la supresión normativa o la reducción de
sus exigencias por intereses contrarios que no logren demostrar ser jurídicamente superiores al
interés público ambiental, ya que, en muchas ocasiones, dichas regresiones pueden llegar a tener
como consecuencia, daños ambientales irreversibles o de difícil reparación. El principio de no
regresión implica necesariamente una obligación negativa de no hacer.  De esta forma, el nivel de
protección ambiental ya alcanzado debe ser respetado, no disminuido, sino, por el contrario,
incrementado. La principal obligación que conlleva su correcta aplicación es, precisamente, la de no
retroceder, no afectar los umbrales y estándares de protección ambiental ya adquiridos, no derogar o
modificar normativa vigente en la medida que esto conlleve disminuir, menoscabar o de cualquier
forma afectar negativamente el nivel actual de protección. Por ello, la prohibición de regresividad
funciona como una garantía sustantiva que protege a los titulares de derechos frente a normas o
políticas regresivas, impidiendo al Estado el “dar un paso hacia atrás”.” (voto 12746-2019 de las 12
horas 11 minutos de 10 de julio de 2019, reiterado en el 24147-2021 de las 9 horas quince minutos de
27 de octubre de 2021).




 



 En aplicación de los principios citados, la Sala Constitucional declaró inconstitucionales las
Leyes 7093 y 9373 por establecer una moratoria en los desalojos y demoliciones en varios bienes de
dominio público de importancia ambiental, entre otras cosas, por tratarse de una medida generalizada
que no contó con una justificación técnica:




 



 “…a través de la moratoria mencionada de 2 años, el fundamento primigenio que da vida a estos
preceptos, se basa en que por décadas, generaciones de decenas de miles de familias costarricense
han habitado las costas e islas costarricenses, han construido allí sus hogares, desarrollando
actividades económicas como la pesca artesanal, el turismo local y la agricultura, por mencionar
algunos. Sin embargo, en muchos casos, esas ocupaciones no cuentan con el aval del Estado, pues, no
nacieron con base en concesiones, lo que ha ocasionado una proliferación de desalojos y derribo de
las construcciones edificadas por esos núcleos familiares. No obstante y, aunque esta Sala estima
valedera la preocupación externada por los coadyuvantes respectivos en este sentido, lo cierto es
que esta normativa no encuentra fundamento en estudios que documenten e individualicen de alguna
manera a las familias o las personas que por una u otra razón, se encuentran en esta condición, con
lo cual, se torna imposible la determinación sobre la estricta necesidad de la medida legislativa
tomada.




(…)



 Debe tenerse en cuenta que en materia de medio ambiente, la realización de los estudios técnicos
previos que justifiquen la medida de desafectación de bienes demaniales, o en este caso, de una
moratoria como la descrita, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de
protección al ambiente. Siendo que, al no contar con estudios objetivos y previos sobre los efectos
que la moratoria en cuestión tendría con respecto a los intereses públicos y al Patrimonio Natural
del Estado, no se da una adecuada relación entre los medios utilizados por la Ley y los fines que se
pretenden alcanzar con dicha medida, ni se sabe con objetividad, si la moratoria es pertinente o no,
lo cual resulta también contrario a los principios constitucionales de objetivación, razonabilidad y
proporcionalidad. En el caso de la normativa analizada, la ausencia de estudios técnicos previos que
determinen, no sólo las consecuencias que sobre el Patrimonio Natural del Estado podría tener la
aplicación de la moratoria de cita, sino además, el no haber tomado medidas concretas que impidan
una permisión a ultranza para que todas las personas, sin distingo, puedan acceder al beneficio
prohijado por la normativa cuestionada, constituye una clara amenaza al medio ambiente. Una
situación como la descrita, se constituye una duda razonable en relación con la conveniente tutela
medio ambiental de la Ley cuestionada, lo cual, va en detrimento de los principios in dubio pro
natura y de su derivado principio precautorio –ya mencionados-, con violación de lo dispuesto en el
artículo 50, de la Constitución Política. De hecho, comparte esta Sala lo manifestado por los
detractores de esta normativa, que afirmaron que surge la duda de si la Ley se habrá promulgado
pensando, únicamente, en la situación específica de una comunidad concreta de una de las denominadas
“áreas especiales”. Por otro lado, es cuestionable la proporcionalidad de la medida en tanto al
hacerse de una forma tan genérica, podría estar beneficiando a personas cuya situación ilegítima la
Ley no tolera; sea, la ocupación cuyo origen se fundamenta en concesiones otorgadas a regidores o
alcaldes municipales en zona marítimo terrestre, a personas físicas con más de una concesión, a
sociedades domiciliadas en el exterior o, a personas que hayan cortado bosque o cambiado el uso del
suelo dentro de áreas silvestres protegidas. Lo mismo valdría decir del amparo legal que se estaría
otorgando a personas que no reúnen el perfil de las que se mencionan en la exposición de motivos,
como sujetos con alto poder adquisitivo o consorcios económicos con proyectos constructivos
importantes. Tampoco, estima esta Sala, se hace distinción entre los diferentes tipos de “áreas
especiales”, siendo muy evidente que no es lo mismo, una ocupación irregular dentro de una reserva
forestal que dentro de un parque nacional, donde las consecuencias ambientales pueden ser en extremo
lesivas y perjudiciales para los ecosistemas. Finalmente, no se aprecia que se haya hecho un
análisis sobre la posibilidad de resolver la situación fáctica que genera la Ley No. 9073 a través
del uso y aplicación de instrumentos legales ya existentes, sin tener que recurrir a una moratoria
general, como la que se plasmó finalmente en la norma cuestionada.” (Votos nos. 12746-2019 y
24147-2021 ya citados).




 



 Adicionalmente, ya se ha dispuesto que no es posible reducir la cabida de un área protegida si no
es mediante una ley y si no se cuenta con un estudio técnico que acredite que esa disminución no
afectará los recursos naturales de la zona. (Véanse los votos de la Sala Constitucional nos.
1056-2009 de las 14 horas 59 minutos de 28 de enero de 2009, 13367-2012 de las 11 horas 33 minutos
de 21 de setiembre de 2012, 12887-2014 de 14 horas 30 minutos de 8 de agosto de 2014, 673-2019 de
las 12 horas de 16 de enero de 2019, entre otros).




           



 Ese principio ha sido aplicado por ese Tribunal Constitucional, a cualquier tipo de bien de dominio
público de importancia ambiental:




 



 “Con lo cual, resulta claro que, de conformidad con el principio de razonabilidad constitucional y
el contenido del artículo 50, de la Constitución Política, los estudios técnicos necesarios para
desafectar un bien de dominio público, en general, y, en concreto, para desafectar terrenos que
forman parte del patrimonio natural del Estado, deben realizarse de previo o durante la tramitación
del respectivo proyecto de ley, so pena de omitir, en el procedimiento legislativo, un requisito
sustancial que torna en inconstitucional la ley así aprobada, por un vicio esencial en la
tramitación del expediente legislativo de formación de la ley. Con ello, como queda dicho en la
sentencia de última cita, también se transgrede un principio general de Derecho que establece que
las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado, en este caso al legislador,
conforme al principio general de la inderogabilidad singular de una norma para el caso concreto, el
cual tiene rango constitucional. En este caso, el legislador omitió observar el contenido del
artículo 38, de la Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 del 4 de octubre, al que él mismo se sometió
con su promulgación y que obliga al legislador a contar con estudios técnicos previos a la
promulgación de una ley que reduzca o desafecte un bien de dominio público que forme parte del
patrimonio natural del Estado, de una zona protectora, de un Parque Nacional, de una Reserva o de
cualquier terreno de interés ambiental.” (Voto no. 2375-2017 de las 10 horas 40 minutos de 15 de
febrero de 2017. Se añade la negrita).




 



             Como ya se dijo, la zona marítimo terrestre ha sido conceptualizada como un bien
medioambiental en reiteradas ocasiones, en consecuencia, le resulta plenamente aplicable la
jurisprudencia expuesta en cuanto a la necesidad de justificar con estudios técnicos su
desafectación.




 



 Además de lo anterior, no debe perderse de vista que la posibilidad de que se lleven a cabo
procesos de información posesoria en la zona restringida de la zona marítimo terrestre, podría tener
efectos graves en la afectación del recurso natural de bosque y a los recursos hídricos asociados al
Patrimonio Natural del Estado, y las áreas silvestres que lo constituyen, porque el proyecto no
prevé excepciones ni límites a las áreas que se desafectan, con perjudicial incidencia también en
otros regímenes demaniales de la zona marítimo terrestre a cargo del Instituto Costarricense de
Turismo en al Proyecto Turístico del Golfo de Papagayo, ente otros. Y, además, la desafectación sin
límites determinados es inconstitucional (Sala Constitucional, voto no. 3113-2009 de las 14 horas 59
minutos de 25 de febrero de 2009).




 



 Aparte de los vicios de inconstitucionalidad señalados, sobre la posibilidad de que los ocupantes
ilegales de la zona marítimo terrestre inscriban el terreno como propiedad privada mediante una
información posesoria, debe advertirse que la Sala Constitucional ha dispuesto que no puede
reconocerse como posesión decenal válida para permitir la titulación, aquella desplegada por el
ocupante sobre un bien demanial, es decir, no podría legitimarse una ocupación ilegal del dominio
público a efectos de cumplir con el requisito de posesión decenal exigido por la Ley de
Informaciones Posesorias.




 




            Al respecto, se ha señalado que:




 



 “De cualquier manera, el Proyecto de Ley parte de una falsa premisa, y es la de conferirle a
particulares una posesión legítima sobre la franja limítrofe estatal que nunca han tenido. El
artículo 23, del consultado Proyecto de Ley, establece que la Ley de Informaciones Posesorias, N°
139, de 14 de julio de 1941 y sus reformas, es de aplicación supletoria. Sin embargo, esa ley exige
como principal requisito para acceder a la titulación, que la persona haya poseído el inmueble en
las condiciones que señala el artículo 856, del Código Civil, es decir, con más de diez años de
posesión quieta, pública, pacífica, ininterrumpida y a título de dueño. Pero este tipo de posesión,
jamás pudo darse sobre las franjas fronterizas, ya que, al tratarse de bienes de dominio público,
este género de posesión les estaba vedado a los particulares….




(…)



 Con base en esta normativa, sólo sería válido considerar, como posibles de titulación, aquellos
terrenos que, aunque incluidos dentro de una demarcatoria de bienes de dominio público, ya eran
objeto de posesión particular, en los términos del artículo 856, del Código Civil, con diez años de
anterioridad a la fecha de entrada en vigencia del área demanial en concreto, lo que en el caso de
nuestras zonas fronterizas, resulta bastante difícil por la antigüedad de la declaratoria de
demanialidad de esas franjas. Este principio fue recogido en el artículo 7, párrafo primero, de la
Ley de Informaciones Posesoria, que a la letra estatuye:



 «Cuando el inmueble al que se refiera la información esté comprendido dentro de una área silvestre
protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, el titulante deberá demostrar ser el titular
de los derechos legales sobre la posesión decenal, ejercida por lo menos con diez años de antelación
a la fecha de vigencia de la ley o decreto en que se creó esa área silvestre.»



 También, esta Sala Constitucional, ha avalado este principio para cómputo del período de posesión
dentro de áreas demaniales, en los siguientes términos:



 «...porque dada la naturaleza del bien que se pretende titular (cosa pública), el plazo de posesión
apta para la usucapión debe transcurrir antes de que se produzca la afectación del bien al dominio
público. Es decir la declaratoria de área silvestre protegida evita que cuente la posesión posterior
a la afectación, e impide concretar los requisitos de la usucapión si a ese momento no se ha
adquirido el derecho, o sea, no han transcurrido los diez años de posesión apta para usucapir con
las condiciones que establece la ley. Lo anterior es únicamente el resultado natural de aplicar los
conceptos sobre el objeto de la posesión y su condición de ejercicio en calidad de titular,
necesarios para la posesión ad usucapionem. Recuérdese que los bienes afectados al dominio público,
tengan las especificaciones que tengan, no son susceptibles de adquisición por usucapión, si antes
de producirse la afectación no se dieron las condiciones necesarias para la adquisición del
derecho.» (Voto N° 4587-97 de 15:45 horas del 5 de agosto de 1997).



 Es inaceptable, que por vía de ley, se establezca una ficción jurídica por la que una mera
detentación ilegal de un bien público, se convierta en una posesión apta para usucapir positivamente
en áreas demaniales del Estado. La jurisprudencia de este Tribunal Constitucional es clara en ese
sentido:



 «El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del
legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.  Son llamados bienes
demaniales, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están fuera del comercio de
los hombres. (...) Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión,
aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad...»
(Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991).



 La propuesta legal venida en consulta, implicaría una entrega gratuita a los usurpadores del
dominio público, ya que los permisionarios o concesionarios en áreas silvestres y los
"arrendatarios" del Instituto de Desarrollo Rural (INDER), por la calidad de su título, nunca
pudieron haber poseído como dueños, que es lo que exige la Ley de Informaciones Posesorias…. No es
este el medio constitucionalmente viable para dar una salida legal a la situación irregular de
campesinos ocupantes de áreas demaniales del Estado, de modo que deberá, el legislador, implementar
otras figuras jurídicas que no resulten contrarias al Derecho de la Constitución. Es un
contrasentido permitir la titulación de inmuebles a quienes nunca han tenido la posibilidad de
ejercer actos posesorios a título de dueño sobre inmuebles de carácter demanial, como lo son
nuestras franjas fronterizas. Es más, el Proyecto de Ley es jurídicamente inviable, ya que el
objetivo buscado no sería alcanzable sino hasta diez años después de haberse desafectado los
sectores fronterizos, que sería cuando las personas habrían poseído efectivamente en los términos de
nuestro Código Civil y la Ley de Informaciones Posesorias (ver en este mismo sentido la Opinión
Jurídica N° 139-J del 27/09/2001 de la Procuraduría General de la República).” (Sala Constitucional,
voto no. 18836-2014 de 16 horas 20 minutos de 18 de noviembre de 2014).




 



             Esa jurisprudencia debe ser tenida en cuenta, en vista de que se pretende  permitir a
los poseedores la posibilidad de iniciar un procedimiento de información posesoria dentro de los dos
años a partir de la entrega en vigor de la ley que se propone. Notamos que el texto que se propone
para el segundo párrafo del Transitorio podría ser inconstitucional, además de lo ya expuesto,
porque implicaría darle efectos retroactivos a la desafectación de la zona marítimo terrestre y
permitiría una inscripción cuando la posesión no está consolidada, porque, además, tratándose de un
bien demanial, no podría estarlo.




 



 En la exposición de motivos del proyecto, haciendo una interpretación sesgada de lo dispuesto en
nuestro dictamen no. C-132-2019 de 14 de mayo de 2019, se utiliza como fundamento de la iniciativa
lo que, hace más de cincuenta años, permitió el transitorio III de la Ley 4558 de 22 de abril de
1970.




 



 Ese transitorio permitió la inscripción de inmuebles de la zona restringida de la zona marítimo
terrestre mediante procesos de información posesoria por un periodo muy corto, pues fue derogado
mediante la Ley no. 4847 de 4 de octubre de 1971, ante las fuertes críticas que recibió durante su
vigencia y debido a los graves abusos cometidos en detrimento de la franja demanial costera (al
respecto, véanse las opiniones jurídicas nos. OJ-039-1997 de 26 de agosto de 1997 y OJ- 078-1998 de
18 de setiembre de 1998).




           



             La derogatoria de la norma en un plazo tan corto y las razones que motivaron su
derogación, evidencian que se trató de una medida errada y perjudicial para el demanio público
costero, por lo cual, resulta cuestionable, desde el punto de vista del principio de razonabilidad,
reproducir una medida como esa. Además, se adoptó en el año 1970, con anterioridad a la modificación
del artículo 50 Constitucional, y cuando aún no se creaban las áreas silvestres protegidas con base
en la Ley Forestal 4465 de 1969, con lo cual, para ese entonces no se habían desarrollado todos los
principios que, del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, ha derivado
la jurisprudencia constitucional.




 



             La emisión de una ley como la propuesta, que proyecta adoptar una medida igual a la
dispuesta por el transitorio III de la Ley 4558, debe ser analizada bajo los parámetros
constitucionales y legales actuales. Y, por tanto, no es razonable utilizar como fundamento del
proyecto una norma que se emitió en un momento histórico en el cual el marco constitucional y legal,
era distinto al vigente.




 



             El hecho de que la Procuraduría haya señalado en sus dictámenes que las propiedades
privadas inscritas en sede judicial, con título legítimo, cumpliendo los requisitos del citado
Transitorio III y de la Ley de Informaciones Posesorias, mantienen su condición, se debe a que se
trató de una disposición legal que estuvo vigente y surtió efectos en un determinado periodo, pero
ello no implica, de ningún modo, que la observancia de esos asientos registrales en esos términos,
condicione en la actualidad el criterio de la Procuraduría de cara a implementar una medida como la
propuesta que, según lo expuesto, desatiende el Derecho de la Constitución y los criterios de la
Sala Constitucional.




 



             En cuanto al segundo objetivo del proyecto, debe advertirse que el transitorio X que se
pretende incorporar a la Ley 6043 es completamente innecesario, pues ya esa misma Ley, en su
artículo 6°, contempla la exclusión de las propiedades legalmente inscritas del régimen de la zona
marítimo terrestre:




 



 “Artículo 6.- Las disposiciones de esta ley no se aplicarán a las áreas de las ciudades situadas en
los litorales, ni a las zonas urbanas litorales, ni a las propiedades inscritas, con sujeción a la
ley, a nombre de particulares, ni a aquellas cuya legitimidad reconozcan las leyes.”




 



 Si lo que se pretende es impedir el ejercicio de las potestades de autotutela demanial para la
defensa de la zona marítimo terrestre contra los asientos registrales anómalos e ilegítimos, una
disposición como la planteada también es inconstitucional.




 



 Por el carácter demanial de la zona marítimo terrestre, el registro no subsana los vicios que puede
tener el documento inscrito o el acto contenido y subsisten con prescindencia del mismo (Código
Civil, artículo 456; Casación, voto 35 de 15 hrs. de 2 de abril de 1976; Tribunal Contencioso
Administrativo 45-2019-II). Ante el registro ilegítimo el particular no adquiere ningún derecho, el
acto sigue siendo absolutamente nulo (votos constitucionales 1975-91 y 6170-98; Sala Primera,
sentencia 952-05), “se trata de un negocio no apto, en forma abstracta, para transferir la
propiedad” (Sala Primera, votos 19-1993, 1-1999, 492-2000, 821-2000, 856-2000, 260-2002, 621-2002,
869-2002, 134-2005, 75-2006; Tribunal Contencioso Administrativo, 96-2011-II, 73-2013-I). Por ello,
el Estado está plenamente facultado para requerir la nulidad de esas inscripciones.




 



 Sobre las medidas legislativas que han suspendido la posibilidad de efectuar desalojos y
demoliciones en la zona marítimo terrestre y en otros bienes demaniales de importancia ambiental,
hemos sostenido que presentan roces de constitucionalidad por impedir al Estado ejercer potestades
cuyo fin primordial es velar por la integridad de bienes de dominio público de interés nacional y
ambiental, y, con ello, se violenta el artículo 50 Constitucional y los principios constitucionales
de razonabilidad y proporcionalidad, de no regresión en materia ambiental, precautorio e
intangibilidad de la zona marítimo terrestre. (OJ-052-2012 de 11 de setiembre de 2012, OJ-118-2014
de 29 de setiembre de 2014, OJ-135-2014 de 21 de octubre de 2014, OJ-002-2016 de 13 de enero de 2016
y OJ-029-2019 de 25 de marzo de 2019).




 



 Por ello, la Sala Constitucional declaró con lugar las acciones contra las leyes nos. 9073 y 9373,
señalando que:




 



 “En este entendido y, por influir el objeto de la Ley impugnada sobre bienes de dominio público, a
estos les sería aplicable el principio de autotutela administrativa, por medio del cual, las
autoridades estatales que competan pueden actuar en defensa de los bienes demaniales, cuya
protección proviene de la normativa vigente. Cabe destacar también que, mediante resolución No. 
10578-2007 de las 16:40 horas del 25 de julio de 2007, esta Sala Constitucional señaló lo siguiente:
“Ciertamente, el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, pero
también tiene el correlativo deber de protegerlo y preservarlo para el uso de generaciones presentes
y futuras.(…) "el hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de
condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que le permita llevar una vida digna y
gozar de bienestar y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio para las
generaciones presentes y futuras”. Acorde con el ordinal 50 constitucional, el Estado asume un
mandato para proteger el equilibrio ambiental. Sin embargo, el texto del artículo primero de la Ley
impugnada reza que: “ARTÍCULO 1.- Por el plazo de veinticuatro meses, se suspenderá el desalojo de
personas, demolición de obras, suspensión de actividades y proyectos en la zona marítimo-terrestre,
zona fronteriza y patrimonio natural del Estado”. Del texto normativo transcrito, se desprende la
factibilidad de suspender, de manera temporal, el ejercicio de las potestades de autotutela para la
protección inmediata de los bienes del Estado. Así, en criterio de este Tribunal, la parte
recurrente, así como los coadyuvantes respectivos, llevan razón al sostener que la suspensión del
desalojo de personas y demolición de obras, acciones que derivan del principio de autotutela
administrativa que caracteriza a los bienes de dominio público y, que son necesarias para mantener
su integridad, menoscaba la aplicación práctica de dicho principio, poniendo en grave riesgo tales
bienes. De otra parte, en lo atinente a la violación al principio de imprescriptibilidad de los
bienes de dominio público, ésta podría estarse dando de forma indirecta, ya que, aunque la Ley No.
9073 no permite el apoderamiento de bienes demaniales para efectos de prescripción positiva y
adquisición de la propiedad por particulares, al suspender algún desalojo o demolición en tales
bienes, cualquier acción reivindicatoria estatal para recuperar bienes indebidamente apropiados,
terminaría frustrada. Y es que, si no se permite el efecto deseado final de toda acción
reivindicatoria, sea  la recuperación efectiva para el dueño del bien indebidamente apropiado, se
está haciendo nugatoria la misma acción. En ese sentido, la relevancia evidente de los bienes del
dominio público que serían eventualmente afectados, genera una condición de incumplimiento, en
tanto, se permite de manera temporal, continuar y hasta, eventualmente, aumentar situaciones de
ocupación irregular sobre áreas silvestres protegidas, reservas forestales, reservas biológicas,
reservas nacionales, bosques, parques nacionales, refugios de vida silvestre, terrenos de aptitud
forestal, cuencas hidrográficas, humedales, manglares, esteros, islas, monumentos nacionales, áreas
de protección, zonas limítrofes, diversidad biológica, patrimonio natural del Estado y zona marítimo
terrestre, entre otros, cuya protección, por su importancia desde el punto de vista ecológico y
valor estético, está garantizada en materia de derechos humanos. Así, con la moratoria establecida,
todos estos bienes y recursos, aún cuando por definición son inalienables, imprescriptibles e
inembargables, se colocan en una situación generalizada de riesgo a partir de la suspensión temporal
de las potestades del Estado para efectos de actuar en función de su protección inmediata, por medio
de las prerrogativas que establece el cumplimiento de las potestades públicas, en tutela del interés
general y el bien común. Por ende, el Estado se encuentra impedido para ejercer sus principales
potestades de autotutela, para la protección oportuna y efectiva de las denominadas zonas
especiales, contraviniendo con ello, las normas legales, constitucionales y supranacionales en la
materia. Por lo expuesto, se acoge la acción en cuanto a este extremo y se declara inconstitucional
el artículo primero de la Ley 9073.




(…)



 Acorde con lo mencionado supra, en el caso de la Ley No. 9073 cuestionada, el principio de no
regresión en materia ambiental no se cumple, por cuanto, se pasa de un régimen de tutela
administrativa en el cual perviven necesarios y suficientes mecanismos para liberar las áreas
naturales de invasiones y ocupaciones ilegales, así como, el levantamiento de obras que pueden poner
en peligro el fin público perseguido con tales áreas, a un régimen que tolera tales actos sin que
existan garantías adecuadas que garanticen que el ambiente no se va a ver afectado.” (Voto no.
12746-2019 de las 12 horas 11 minutos de 10 de julio de 2019, reiterado en el voto no. 24147-2021 de
las 9 horas quince minutos de 27 de octubre de 2021. Se añade la negrita).



 Esos precedentes son aplicables al proyecto consultado, porque inhiben, en forma permanente y sin
justificación válida, el ejercicio de la potestad de autotutela demanial y la potestad
reivindicatoria del Estado. Tratándose de la recuperación de bienes de dominio público de
importancia ambiental, el ejercicio oportuno de esas potestades está íntimamente ligado con el
derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dispuesto en el artículo 50 Constitucional,
que debe ser garantizado, tutelado y preservado por el Estado, y, por ende, también por la Asamblea
Legislativa. Una norma que impida al Estado ejercer sus potestades para la protección del patrimonio
natural también resultaría contraria a los artículos 89 y 121 inciso 14) de la Constitución
Política.




 




            III. CONCLUSIÓN.




 



             En virtud de los posibles vicios de constitucionalidad expuestos, con el respeto
acostumbrado se recomienda no aprobar el proyecto de ley no. 22796, denominado “LEY PARA LA DEFENSA
DE LOS DERECHOS DE TITULACIÓN, EN FAVOR DE LOS POBLADORES OCUPANTES DE LAS ZONA MARITIMO TERRESTRE.”




 




            De usted, atentamente,




 




 




 



                                                                        Elizabeth León
Rodríguez                         




                                                                       Procuradora    




                                        




ELR/ysb




Cód. 3808-2022

Legal Opinion: 165-J of 11/11/2022

November 11, 2022

PGR-OJ-165-2022

Ms.
Ana Julia Araya Alfaro
Area Chief
Legislative Commissions II
Legislative Assembly

Dear Ms. Araya Alfaro:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, we refer to your official letter no. AL-CPAS-0234-2022 of April 26, 2022, through which you request the non-binding legal opinion of this Attorney General's Office regarding the bill being processed in legislative file number 22796, entitled "LAW FOR THE DEFENSE OF TITLING RIGHTS, IN FAVOR OF THE OCCUPYING RESIDENTS OF THE ZONA MARITIMO TERRESTRE."

I. NATURE OF THIS PRONOUNCEMENT.

In accordance with articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General's Office of the Republic is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.

For these purposes, the Legislative Assembly may be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of the administrative function, but not when it requests our opinion on a topic of interest for the exercise of the legislative function.

Despite the foregoing, and given that there is no legal provision to that effect, the Attorney General's Office has customarily addressed the consultations made by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating with the exercise of the important functions attributed to them by the Political Constitution. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills when consulted by the Legislative Commission responsible for processing them, or in relation to legal aspects that may be considered covered by the political control function and that can reasonably be deemed of general interest.

By virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill or constitutional reform do not possess the binding nature characteristic of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function, and, for that reason, this opinion is rendered by means of a non-binding legal opinion intended to be an input in the exercise of the important work of the Legislative Assembly.

Furthermore, as we do not find ourselves in the scenarios established by article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day period established therein.

II. CONSIDERATIONS REGARDING THE BILL.

The bill aims to open a window of time so that those who have occupied the zona marítimo terrestre, without legitimate title, for more than fifteen years, in an uninterrupted, peaceful, public, quiet manner, and as owners, may file an information of possession (información posesoria) and register the occupied property in their name, as private property.

Additionally, its purpose is to guarantee that those who have a property registered in the coastal zone see that registration unaltered.

The Law on the Zona Marítimo Terrestre (no. 6043 of March 2, 1977) provides in its articles 1 and 3 that the zona marítimo terrestre is a public domain asset (bien demanial) of the State, the administration of which is in the hands of the coastal Municipalities, which must ensure compliance with the rules on ownership, development, exploitation, and use.

Regarding the exclusive exploitation of that public domain asset, the law provides that Municipalities may grant concessions, in accordance with the rules established therein and based on the coastal regulatory plan issued for the corresponding sector. Exceptionally, as indicated in opinion C-100-1995, the Municipalities may grant use permits on the zona marítimo terrestre, without having adopted a coastal regulatory plan, for the development of easily movable activities or constructions that will not hinder the implementation of a coastal regulatory plan that establishes a different or incompatible use with what has already been built. This is based on article 154 of the General Law of the Public Administration.

Outside of those scenarios, according to articles 12 and 13 of the law, the occupation and erection of buildings in the zona marítimo terrestre are prohibited and illegal, and the Municipalities and the corresponding judicial authorities must order the eviction of the offenders and the demolition of the constructions.

The title of the bill implies that the goal of the initiative is to defend the rights of the residents of the zona marítimo terrestre. And, Transitory Provision IX allows the "owners" of lots or properties in the restricted zone for fifteen or more years to title and initiate the titling process upon the entry into force of that norm. However, as is known, the residents are not owners, and if they were owners, titling would be unnecessary.

Indeed, the status of resident of the zona marítimo terrestre, in accordance with articles 44, 70, and transitory provision VII of Law 6043, does not grant the status of owner, nor the possibility of registering the property or transferring it as an owner.

The figure of occupant and resident is a condition specific to those who occupied prior to the entry into force of Law 6043, according to its requirements, and cannot be the object of assignment or transfer (First Chamber, judgments 317-2008 considering XXI, and 616-F-S1-2010; Administrative Litigation Tribunal, votes 307-98-II, 277-2008-II and 2569-09-IV; Tribunal of Guanacaste, 17-04, pronouncements C-100-95, C-157-95, C-77-2001, C-191-2002, C-155-2003 and OJ-17-2001). Furthermore, these persons are responsible for paying the canon provided for in Transitory Provision VII of Law 6043 (Regulation to Law 6043, article 52).

Given the principles of inalienability and imprescriptibility that characterize public domain assets and the legal publicity of the public domain, whoever alienates them transmits the defect in the cause of acquisition: The reason is obvious, "no one can change by himself, nor by the passage of time, the cause of his possession...Neither can the qualities nor the defects of possession be changed by one's own will, nor by the passage of time; as it began, so it always continues" (Ramírez Gronda, Juan. Diccionario Jurídico. Buenos Aires, Editorial Claridad, 7th ed., 1974, p. 227).

Let us remember that residents and occupants require, among other conditions, an express request to that effect and an administrative act that recognizes them as such (doctrine of Law 6043, article 70 and Transitory Provision VII; and its Regulation, articles 52 and 75; Administrative Litigation Tribunal, judgment 321-2003-III; pronouncements OJ-72-2003, OJ-112-2007, OJ-88-2008 and C-131-2009). The authorization provided for in Transitory Provision VII does not produce any right regarding the concession, and that provisional situation ceases upon the effectiveness of the respective development plan (Administrative Litigation Tribunal, judgments 277-2008-II and 439-2016-III).

Furthermore, the status of resident cannot be recognized for those born after 1949, since when Law 6043 came into effect, these persons not only had to have an occupation exceeding ten years but also had to be of legal age at that time to exercise it. The use of the restricted zone by the occupants must also be prior to Law 6043 and as subjects of legal age. It is improper to recognize the figure of occupants for those born after 1959 (OJ-88-2008; Third Chamber, judgment 1617-2014).

Therefore, the resident status provided for in Law 6043 did not grant any right related to the titling or registration of the occupied lands that must be recognized through a law like the one proposed.

Thus, from the outset, it must be said that what the bill intends is to grant private property rights over the zona marítimo terrestre to those who have invaded and illegally occupied it.

The Constitutional Chamber has indicated that the zona marítimo terrestre is a public domain asset by legal and constitutional provision and, therefore, cannot be the object of private possession or property, and that the infra-constitutional regulation permitting this would be unconstitutional:

"On multiple occasions, this Constitutional Court has had the opportunity to refer to the legal nature of the zona marítimo terrestre and its constitutional protection, as part of the national heritage as a public domain asset.

(...)

So, the zona marítimo terrestre must be considered a public domain asset of the Nation, both by constitutional provision, based on article 6; and by legal mandate, in accordance with the transcribed norms.

(...)

From this brief study of the legislation regarding the zona marítimo terrestre, it is easy to reach the conclusion that the strip of 200 meters from the ordinary high tide line along both coasts, defined as part of the zona marítimo terrestre by article 9 of the current Law on the Zona marítimo terrestre, has been of public domain –and the lands comprised within it, public domain assets– since at least 1828. The variations that the legislation of the last century and the present have introduced on the matter have never generally disaffected these 200 meters; rather, the legislation prior to 1942 and 1943 established a larger strip in extent –the so-called maritime mile– but never smaller." (Judgment number 007-93, of the First Chamber of the Supreme Court of Justice, supra cited.)

Currently, the zona marítimo-terrestre, or coastal zone, is regulated by Law number 6043, of March second, nineteen hundred seventy-seven, and by its Regulation, Decreto Ejecutivo, number 7841-P, of December sixteenth of the same year, and it is the first to do so specifically. Regarding this regulation, in judgment number 0477-91, of fifteen hours and thirty minutes on February twenty-first, nineteen hundred ninety-one, this Constitutional Court "accepts the thesis that, indeed, the zona marítimo terrestre is a public domain asset, in the terms of article 261 of the Civil Code"

(...)

In conclusion, in this sense, it is clear that the zona marítimo terrestre, a public domain asset by constitutional and legal provision, cannot be the object of private possession or property, and the infra-constitutional regulation that so establishes is evidently unconstitutional." (Vote no. 3113-2009 of 14:59 on February 25, 2009. Bold added).

In that same vote, the principle of intangibility of the zona marítimo terrestre is recognized:

"...according to this principle, derived from the relationship between articles 6, 50, and 121, subsection 14 of the Political Constitution, the zona marítimo terrestre –especially the part called the public zone– cannot be disaffected from the public domain, based on several reasons. First, because said zone has already been integrated and forms part of the natural heritage of the State. Second, because the use of said zone –especially the maritime beaches– is common and is intended for the free use of all inhabitants, indiscriminately, so that the use by some does not impede that of other interested parties. Third, because the public domain technique is the most effective means for the protection of maritime-terrestrial assets and for the State to fulfill its duty to guarantee, defend, and preserve a healthy and ecologically balanced environment for all the country's inhabitants. Regarding this last aspect, certainly the private use of maritime beaches endangers the right to the environment since those zones of the public domain could be the object of constructions and other intrusions that would endanger the coastal assets and their entire ecosystem... From all that has been said, three impediments can be derived, namely, that: a) the Administration cannot grant exclusive rights for permanent and exclusive exploitation, with stable works or buildings in the zona marítimo terrestre, especially in the public zone; b) a public domain environmental asset cannot be disaffected to transfer ownership to private hands without a superior public interest nor sufficient justification, as this hinders the exercise of sovereignty over its territorial sea and the continental shelf, and the special jurisdiction over the exclusive economic zone, to "protect, conserve, and exclusively exploit all natural resources existing in the waters, soil, and subsoil, in accordance with the principles of International Law" (Constitutional article 6); c) a public zone cannot be declared a city, as every city is by definition the head of a canton where an urban area is developed, a concept incompatible with that of a beach, environmental public domain, common use, and the exercise of sovereignty." (Bold added).

In a similar vein, constitutional judgment 10158-2013 added:

"...This Chamber, in reiterated pronouncements, has recognized that the zona marítimo terrestre, and in particular, the public zone, is constitutionally protected by the principle of intangibility; therefore, eventual reforms that disaffect the coastal territory could infringe upon that principle."

The bill implies a radical modification of the regime that the zona marítimo terrestre has had, carrying out a general disaffection of an environmental public domain asset to transfer its ownership to private individuals, without a superior public interest, nor valid and sufficient justification (OJ-070-2020 of April 23, 2020).

Regarding the principle of reasonableness in environmental matters, the Constitutional Chamber has considered that it "obliges that the norms issued regarding this matter be duly motivated by serious technical studies..." (Vote 7294-1998). Thus, to be able to analyze the reasonableness and proportionality of what is proposed, there must exist a study and technical analysis of the land tenure situation on the zona marítimo terrestre that is projected to be disaffected, with certainty of its limits and extent, to determine the need for the generalized measure being projected.

Within the analysis of the reasonableness and proportionality of the proposal, the effects resulting from applying the measures contained in the Framework Law for the Declaration of the Urban Littoral Zone and its Territorial Use and Exploitation Regime (9221 of March 27, 2014), and the Law for the Regulation of Existing Constructions in the Restricted Zone of the Zona Marítimo Terrestre (9242 of May 6, 2014), which have allowed the permanence of current occupants and their constructions for the subsequent granting of concessions, must be analyzed. And, to establish if technically, within the framework of the Constitution, adopting different measures is justified.

Also, in relation to the reasonableness of the proposal, it must be taken into account that "the disaffection of public domain assets must be specific and concrete, as it can never be general..." (Constitutional Chamber, vote no. 2408-2007 of 16:13 on February 21, 2007).

In a similar sense, it has been noted that:

"...the indiscriminate and general disaffection that the consulted Bill contains, without having, beforehand, a technical study that concretely establishes which are the properties that are going to be disaffected, in order to assess, among other things, whether it endangers the security of the Nation or prevents an effective exercise of sovereignty, or adequate migratory or customs control, etcetera, is irrational and disproportionate, which is contrary to the Constitutional Principles of Security and Sovereignty.

(...)

What was said on that occasion is applicable in this case, since, in the absence of technical studies that justify the measure in question and establish, in a clear and prior manner, which lands will be specifically affected by the disaffection intended, but rather, that, moreover, in accordance with numeral 2 of the bill, it will be, subsequently, the municipalities of the zone that will determine which lands will be affected, the regulation is irrational and disproportionate, as the measure is neither suitable nor proportional to the goal sought, there being no legal certainty as to which lands will or will not be specifically disaffected from the public domain." (Vote no. 18836-2014 of 16:20 on November 18, 2014. Bold added).

Taking into account that the zona marítimo terrestre is an environmental public asset (constitutional votes 454-2006, 7996-2006, 3923-2007, 18044-2007, 2408-2007, 2410-2007, 6275-2008, 10669-2008, 3113-2009, 10108-2010, 11503-2010, 452-2011, 18665-2012, 8596-2013, 8701-2013, 10158-2013, 811-2016), the absence of technical studies supporting the intended measure would signify the violation of other constitutional principles, such as the principle of objectification of environmental protection, regarding which it has been established that:

"...it translates into the need to accredit with technical studies the decision-making in this matter, both in relation to acts and to provisions of a general nature –both legal and regulatory–, from which the requirement of 'linkage to science and technique' is derived, thereby conditioning the discretion of the Administration in this matter." (Constitutional judgment 2063-2007 of 14:40 on February 14, 2007).

Likewise, the preventive principle, embodied in article 11 of the Biodiversity Law (7788 of April 30, 1998), requires the adoption by public authorities of measures aimed at avoiding, mitigating, or correcting the adverse effects generated by human activities or actions on the environment. And, also, the principle of non-regression in environmental matters, which:

"...stands as a substantive guarantee of rights, in this case, of the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue of which the State is obliged not to adopt measures, policies, nor approve legal norms that worsen, without reasonable and proportionate justification, the situation of the rights achieved up to that point. This principle does not imply an absolute irreversibility since all States experience national situations, of an economic, political, social nature or caused by nature, that negatively impact the achievements made until then and force a downward reconsideration of the new level of protection. In those cases, the Right to the Constitution and the principles under examination oblige the justification, in light of the constitutional parameters of reasonableness and proportionality, of the reduction of the levels of protection." (constitutional vote 13367-2012 of 11:33 on September 21, 2012. Bold added).

On that same principle, the same Chamber recently stated:

"Basically, the principle of non-regression states that environmental regulations and jurisprudence should not be revised if this would imply retreating from the levels of protection previously achieved. Its purpose is to avoid the normative suppression or the reduction of its requirements due to contrary interests that fail to demonstrate being legally superior to the environmental public interest, since, on many occasions, such regressions can result in irreversible or difficult-to-repair environmental damage. The principle of non-regression necessarily implies a negative obligation not to act. In this way, the level of environmental protection already achieved must be respected, not diminished, but, on the contrary, increased. The main obligation entailed by its correct application is, precisely, that of not retreating, not affecting the thresholds and standards of environmental protection already acquired, not repealing or modifying existing regulations to the extent that this leads to diminishing, undermining, or in any way negatively affecting the current level of protection. Therefore, the prohibition of regressivity functions as a substantive guarantee that protects rights holders against regressive norms or policies, preventing the State from 'taking a step backward'." (vote 12746-2019 of 12:11 on July 10, 2019, reiterated in 24147-2021 of 9:15 on October 27, 2021).

In application of the cited principles, the Constitutional Chamber declared Laws 7093 and 9373 unconstitutional for establishing a moratorium on evictions and demolitions in various public domain assets of environmental importance, among other reasons, because it was a generalized measure that lacked technical justification:

"...through the aforementioned 2-year moratorium, the original foundation that gives life to these precepts is based on the fact that for decades, generations of tens of thousands of Costa Rican families have inhabited the Costa Rican coasts and islands, have built their homes there, developing economic activities such as artisanal fishing, local tourism, and agriculture, to name a few. However, in many cases, these occupations lack the State's endorsement, as they did not originate from concessions, which has caused a proliferation of evictions and demolition of the constructions built by these family nuclei. Nevertheless, and although this Chamber considers the concern expressed by the respective coadjuvants in this regard to be valid, the truth is that this regulation finds no basis in studies that document and individualize in any way the families or persons who, for one reason or another, find themselves in this condition, thus making it impossible to determine the strict necessity of the legislative measure taken.

(...)

It must be kept in mind that in environmental matters, the completion of prior technical studies that justify the measure of disaffection of public domain assets, or in this case, of a moratorium as described, is none other than the objectification of the principle of reasonableness in environmental protection matters. Given that, by not having objective and prior studies on the effects that the moratorium in question would have with respect to public interests and the Natural Heritage of the State, there is no adequate relationship between the means used by the Law and the ends sought to be achieved with said measure, nor is it known with objectivity whether the moratorium is pertinent or not, which is also contrary to the constitutional principles of objectification, reasonableness, and proportionality. In the case of the analyzed regulation, the absence of prior technical studies that determine not only the consequences that the application of the cited moratorium could have on the Natural Heritage of the State, but also, the failure to take concrete measures that prevent an all-out permission for all persons, without distinction, to access the benefit fostered by the questioned regulation, constitutes a clear threat to the environment. A situation like the one described constitutes a reasonable doubt in relation to the suitable environmental protection of the questioned Law, which is detrimental to the principles of in dubio pro natura and its derived precautionary principle –already mentioned–, with a violation of the provisions of article 50 of the Political Constitution. In fact, this Chamber shares what was stated by the detractors of this regulation, who affirmed that the doubt arises as to whether the Law was enacted thinking only of the specific situation of a concrete community in one of the so-called 'special areas.' On the other hand, the measure's proportionality is questionable, as by being carried out in such a generic manner, it could be benefiting persons whose illegitimate situation the Law does not tolerate; that is, occupation whose origin is based on concessions granted to municipal councilors or mayors in the zona marítimo terrestre, to natural persons with more than one concession, to companies domiciled abroad, or to persons who have cleared forest or changed land use within protected wilderness areas. The same could be said of the legal protection that would be granted to persons who do not fit the profile of those mentioned in the statement of motives, such as subjects with high purchasing power or economic consortiums with important construction projects. Nor does this Chamber see a distinction made between the different types of 'special areas,' it being very evident that an irregular occupation within a forest reserve is not the same as within a national park, where the environmental consequences can be extremely harmful and prejudicial to the ecosystems. Finally, it is not apparent that an analysis was conducted on the possibility of resolving the factual situation generated by Law No. 9073 through the use and application of already existing legal instruments, without having to resort to a general moratorium, like the one that was finally embodied in the questioned norm." (Votes nos. 12746-2019 and 24147-2021 already cited).

Additionally, it has already been established that it is not possible to reduce the size of a protected area except by means of a law and if there is a technical study accrediting that this reduction will not affect the natural resources of the zone. (See the votes of the Constitutional Chamber nos. 1056-2009 of 14:59 on January 28, 2009, 13367-2012 of 11:33 on September 21, 2012, 12887-2014 of 14:30 on August 8, 2014, 673-2019 of 12:00 on January 16, 2019, among others).

This principle has been applied by that Constitutional Court to any type of public domain asset of environmental importance:

"With which, it is clear that, in accordance with the principle of constitutional reasonableness and the content of article 50 of the Political Constitution, the technical studies necessary to disaffect a public domain asset, in general, and, specifically, to disaffect lands that form part of the natural heritage of the State, must be carried out beforehand or during the processing of the respective bill, under penalty of omitting, in the legislative procedure, a substantial requirement that renders the law thus approved unconstitutional, due to an essential defect in the processing of the legislative file for the formation of the law. With this, as stated in the last cited judgment, a general principle of Law is also transgressed, establishing that legal norms bind even the authority that has issued them, in this case the legislator, in accordance with the general principle of the singular non-derogability of a norm for the specific case, which has constitutional rank. In this case, the legislator omitted to observe the content of article 38 of the Organic Law of the Environment, No. 7554 of October 4, to which he himself submitted with its enactment and which obliges the legislator to have prior technical studies before the enactment of a law that reduces or disaffects a public domain asset that forms part of the natural heritage of the State, a protective zone, a National Park, a Reserve, or any land of environmental interest." (Vote no. 2375-2017 of 10:40 on February 15, 2017. Bold added).

As already stated, the zona marítimo terrestre has been conceptualized as an environmental asset on reiterated occasions; consequently, the jurisprudence set forth regarding the need to justify its disaffection with technical studies is fully applicable to it.

In addition to the foregoing, it must not be lost sight of that the possibility of carrying out processes of information of possession (información posesoria) in the restricted zone of the zona marítimo terrestre could have serious effects on the impact to the natural resource of forest and the water resources associated with the Natural Heritage of the State, and the wilderness areas that constitute it, because the bill does not provide for exceptions or limits to the areas being disaffected, with prejudicial incidence also on other public domain regimes of the zona marítimo terrestre under the charge of the Instituto Costarricense de Turismo in the Proyecto Turístico del Golfo de Papagayo, among others. And, additionally, disaffection without determined limits is unconstitutional (Constitutional Chamber, vote no. 3113-2009 of 14:59 on February 25, 2009).

Apart from the identified defects of unconstitutionality, regarding the possibility that illegal occupants of the zona marítimo terrestre register the land as private property through an information of possession (información posesoria), it must be noted that the Constitutional Chamber has established that what is deployed by the occupant on a public domain asset cannot be recognized as valid decennial possession to permit titling; that is, an illegal occupation of the public domain could not be legitimized for the purpose of fulfilling the requirement of decennial possession required by the Law of Informaciones Posesorias.

In this regard, it has been noted that:

In any event, the Bill proceeds from a false premise, namely that of granting private parties a legitimate possession over the state border strip that they have never had. Article 23 of the Bill under consultation establishes that the Possessory Information Law (Ley de Informaciones Posesorias), No. 139, of 14 July 1941 and its amendments, applies supplementally. However, that law requires, as the main requirement for obtaining title, that the person have possessed the property under the conditions set forth in article 856 of the Civil Code, that is, with more than ten years of quiet, public, peaceful, uninterrupted possession held as owner. But this type of possession could never have occurred over the border strips, since, being public domain assets, this kind of possession was barred to private parties….


(…)

 Based on these regulations, it would only be valid to consider as eligible for titling those lands that, although included within a demarcation of public domain assets, were already subject to private possession, in the terms of article 856 of the Civil Code, with ten years prior to the date of entry into force of the specific public domain area, which in the case of our border zones is quite difficult due to the age of the declaration of public domain status (demanialidad) of those strips. This principle was incorporated in Article 7, first paragraph, of the Possessory Information Law, which literally states:

 "When the property to which the information refers is included within a protected wild area, whatever its management category, the applicant must demonstrate that they hold the legal rights to the ten-year possession, exercised at least ten years prior to the effective date of the law or decree that created that protected wild area."

 Likewise, this Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has endorsed this principle for calculating the possession period within public domain areas, in the following terms:

 "...because given the nature of the property sought to be titled (a public thing), the period of possession suitable for usucapion (usucapión) must elapse before the property’s allocation to the public domain occurs. That is, the declaration of a protected wild area prevents possession subsequent to the allocation from counting, and prevents the requirements of usucapion from being met if the right had not been acquired by that moment, i.e., the ten years of possession suitable for usucapion under the conditions established by law had not elapsed. The foregoing is merely the natural result of applying the concepts regarding the object of possession and its condition of being exercised as owner, necessary for possession ad usucapionem. Remember that assets allocated to the public domain, whatever their specifications, are not susceptible to acquisition by usucapion, if the conditions necessary for the acquisition of the right did not exist before the allocation occurred." (Voto No. 4587-97 of 15:45 hours on 5 August 1997).

 It is unacceptable that, through legislation, a legal fiction be established whereby a mere illegal detention of a public asset becomes possession suitable for positive usucapion in state public domain areas. The jurisprudence of this Constitutional Court (Tribunal Constitucional) is clear in that regard:

 "The public domain is composed of assets that manifest, by express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. They are called demanial assets (bienes demaniales), which do not belong individually to private parties and which are outside the commerce of men. (...) As they are outside commerce, these assets cannot be the object of possession, although a right to use can be acquired, though not a right to property..." (Voto No. 2306-91 of 14 hours 45 minutes on 6 November 1991).

 The legislative proposal submitted for consultation would entail a gratuitous handover to usurpers of the public domain, since permittees or concessionaires in protected wild areas and the "lessees" of the Rural Development Institute (INDER), by virtue of the nature of their title, could never have possessed as owners, which is what the Possessory Information Law requires.... This is not the constitutionally viable means to provide a legal solution to the irregular situation of rural occupants of state public domain areas, meaning the legislator must implement other legal figures that are not contrary to Constitutional Law. It is a contradiction to permit the titling of properties to those who have never had the possibility of exercising possessory acts as owner over properties of a demanial nature, as our border strips are. Moreover, the Bill is legally unviable, since the objective sought would not be achievable until ten years after the border sectors had been declassified (desafectado), which would be when the persons would have effectively possessed in the terms of our Civil Code and the Possessory Information Law (see in this same sense Legal Opinion No. 139-J of 27/09/2001 of the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República))." (Constitutional Chamber, Voto no. 18836-2014 of 16 hours 20 minutes on 18 November 2014).


 

             That jurisprudence must be taken into account, given that the aim is to allow possessors the possibility of initiating a possessory information proceeding within two years from the entry into force of the proposed law. We note that the text proposed for the second paragraph of the Transitory Provision could be unconstitutional, in addition to what has already been stated, because it would imply giving retroactive effects to the declassification (desafectación) of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) and would permit registration when the possession is not consolidated, because, furthermore, as it involves a demanial asset, it could not be.


 

 In the bill's statement of motives, a biased interpretation of what was stated in our opinion no. C-132-2019 of 14 May 2019 is used as the basis for the initiative, citing what, more than fifty years ago, Transitory Provision III of Law 4558 of 22 April 1970 permitted.


 

 That transitory provision permitted the registration of properties in the restricted area of the maritime-terrestrial zone through possessory information proceedings for a very short period, since it was repealed by Law no. 4847 of 4 October 1971, in response to the strong criticism it received during its term and due to the serious abuses committed to the detriment of the coastal public domain strip (in this regard, see legal opinions nos. OJ-039-1997 of 26 August 1997 and OJ-078-1998 of 18 September 1998).


           

             The repeal of the norm in such a short period, and the reasons that motivated its repeal, demonstrate that it was an erroneous and harmful measure for the coastal public domain, making it questionable, from the standpoint of the principle of reasonableness, to reproduce such a measure. Furthermore, it was adopted in the year 1970, prior to the amendment of Constitutional Article 50, and when protected wild areas had not yet been created based on Forest Law (Ley Forestal) 4465 of 1969, meaning that at that time all the principles derived by constitutional jurisprudence from the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment had not yet been developed.


 

             The enactment of a law like the one proposed, which plans to adopt a measure identical to that provided by Transitory Provision III of Law 4558, must be analyzed under the current constitutional and legal parameters. And, therefore, it is not reasonable to use as a basis for the bill a norm that was issued at a historical moment in which the constitutional and legal framework was different from the one in force.


 

             The fact that the Attorney General's Office has indicated in its opinions that privately owned properties registered in court, with a legitimate title, meeting the requirements of the cited Transitory Provision III and the Possessory Information Law, retain their status, is due to the fact that it was a legal provision that was in force and took effect during a specific period, but this in no way implies that the observance of those registry entries in those terms currently conditions the Attorney General's Office's criterion for implementing a measure like the one proposed which, according to what has been stated, disregards Constitutional Law and the criteria of the Constitutional Chamber.


 

             Regarding the second objective of the bill, it must be noted that Transitory Provision X that is sought to be incorporated into Law 6043 is completely unnecessary, since that same Law, in its Article 6, already contemplates the exclusion of legally registered properties from the maritime-terrestrial zone regime:


 

 "Article 6.- The provisions of this law shall not apply to the areas of cities located on the coastlines, nor to coastal urban zones, nor to properties registered, in accordance with the law, in the name of private parties, nor to those whose legitimacy is recognized by the laws."


 

 If the intent is to prevent the exercise of public domain self-help powers (potestades de autotutela demanial) for the defense of the maritime-terrestrial zone against anomalous and illegitimate registry entries, a provision such as the one proposed is also unconstitutional.


 

 Due to the demanial nature of the maritime-terrestrial zone, registration does not cure the defects that the recorded document or the act contained therein may have, and they subsist independently of it (Civil Code, article 456; Cassation, voto 35 of 15 hrs. of 2 April 1976; Administrative Litigation Tribunal 45-2019-II). In the face of an illegitimate registration, the private party acquires no right; the act remains absolutely null (Constitutional votes 1975-91 and 6170-98; First Chamber (Sala Primera), judgment 952-05), "it concerns a transaction that is not suitable, in an abstract form, to transfer property" (First Chamber, votes 19-1993, 1-1999, 492-2000, 821-2000, 856-2000, 260-2002, 621-2002, 869-2002, 134-2005, 75-2006; Administrative Litigation Tribunal, 96-2011-II, 73-2013-I). Therefore, the State is fully empowered to seek the annulment of those registrations.


 

 Regarding legislative measures that have suspended the possibility of carrying out evictions and demolitions in the maritime-terrestrial zone and in other demanial assets of environmental importance, we have maintained that they present constitutional friction because they prevent the State from exercising powers whose primary purpose is to safeguard the integrity of public domain assets of national and environmental interest, and, thereby, violate Constitutional Article 50 and the constitutional principles of reasonableness and proportionality, of non-regression in environmental matters, precautionary principle, and intangibility of the maritime-terrestrial zone. (OJ-052-2012 of 11 September 2012, OJ-118-2014 of 29 September 2014, OJ-135-2014 of 21 October 2014, OJ-002-2016 of 13 January 2016 and OJ-029-2019 of 25 March 2019).


 

 Therefore, the Constitutional Chamber granted the actions against laws nos. 9073 and 9373, stating that:


 

 "In this understanding, and because the object of the challenged Law affects public domain assets, the principle of administrative self-help (autotutela administrativa) would be applicable to them, through which the competent state authorities can act in defense of demanial assets, whose protection derives from the regulations in force. It is also worth noting that, through resolution No. 10578-2007 of 16:40 hours on 25 July 2007, this Constitutional Chamber stated the following: 'Certainly, man has the right to use the environment for his own development, but he also has the correlative duty to protect and preserve it for the use of present and future generations. (...) "man has the fundamental right to freedom, equality and the enjoyment of adequate living conditions in an environment of such quality that allows him to lead a dignified life and enjoy well-being, and has the solemn obligation to protect and improve the environment for present and future generations". In accordance with Constitutional precept 50, the State assumes a mandate to protect the environmental balance. However, the text of the first article of the challenged Law reads: "ARTICLE 1.- For a period of twenty-four months, the eviction of persons, demolition of works, suspension of activities and projects in the maritime-terrestrial zone, border zone and natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado) is suspended." From the transcribed normative text, the feasibility of temporarily suspending the exercise of self-help powers for the immediate protection of State assets is evident. Thus, in the opinion of this Tribunal, the appellant, as well as the respective coadjuvants, are right in arguing that the suspension of evictions of persons and demolition of works, actions that derive from the principle of administrative self-help that characterizes public domain assets and that are necessary to maintain their integrity, undermines the practical application of said principle, placing such assets at serious risk. Furthermore, regarding the violation of the principle of imprescriptibility of public domain assets, this could be occurring indirectly, since, although Law No. 9073 does not permit the appropriation of demanial assets for purposes of positive prescription (prescripción positiva) and acquisition of property by private parties, by suspending any eviction or demolition on such assets, any state action for recovery of unduly appropriated assets would end up frustrated. And it is that, if the desired final effect of any recovery action is not permitted, that being the effective recovery for the owner of the unduly appropriated asset, the action itself is rendered nugatory. In this sense, the evident relevance of the public domain assets that would be potentially affected creates a condition of non-compliance, inasmuch as it temporarily permits the continuation and even, potentially, the increase of irregular occupation situations in protected wild areas, forest reserves, biological reserves, national reserves, forests, national parks, wildlife refuges, lands with forest aptitude, hydrographic basins, wetlands, mangroves, estuaries, islands, national monuments, protection areas, border zones, biological diversity, natural heritage of the State and maritime-terrestrial zone, among others, whose protection, due to their importance from an ecological standpoint and aesthetic value, is guaranteed in the field of human rights. Thus, with the established moratorium, all these assets and resources, even though by definition they are inalienable, imprescriptible and unattachable, are placed in a generalized situation of risk due to the temporary suspension of the State's powers to act in furtherance of their immediate protection, through the prerogatives established for the fulfillment of public powers, in protection of the general interest and the common good. Therefore, the State finds itself prevented from exercising its primary self-help powers for the timely and effective protection of the so-called special zones, thereby contravening the legal, constitutional and supranational norms on the matter. For the reasons stated, the action is granted on this point and article one of Law 9073 is declared unconstitutional.


(…)

 In accordance with what was mentioned above, in the case of the challenged Law No. 9073, the principle of non-regression in environmental matters is not fulfilled, since it moves from a regime of administrative protection in which sufficient and necessary mechanisms survive to free natural areas from invasions and illegal occupations, as well as the removal of works that may endanger the public purpose pursued with such areas, to a regime that tolerates such acts without adequate guarantees existing to ensure that the environment will not be affected." (Voto no. 12746-2019 of 12 hours 11 minutes on 10 July 2019, reiterated in voto no. 24147-2021 of 9 hours fifteen minutes on 27 October 2021. Boldface added).

 Those precedents are applicable to the bill under consultation, because they permanently inhibit, without valid justification, the exercise of the state’s public domain self-help power and its recovery power. In the case of the recovery of public domain assets of environmental importance, the timely exercise of these powers is intimately linked to the right to a healthy and ecologically balanced environment provided for in Constitutional Article 50, which must be guaranteed, protected and preserved by the State, and, therefore, also by the Legislative Assembly. A norm that prevents the State from exercising its powers for the protection of the natural heritage would also be contrary to Articles 89 and 121 subsection 14) of the Political Constitution.


 


            III. CONCLUSION.


 

             By virtue of the possible constitutional defects set forth, with the customary respect, it is recommended not to approve bill no. 22796, called "LAW FOR THE DEFENSE OF THE TITLING RIGHTS, IN FAVOR OF THE INHABITANT OCCUPANTS OF THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE" (“LEY PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS DE TITULACIÓN, EN FAVOR DE LOS POBLADORES OCUPANTES DE LAS ZONA MARITIMO TERRESTRE”).


 


            Yours respectfully,


 


 


 

                                                                        Elizabeth León
Rodríguez                         


                                                                       Attorney General (Procuradora)    


                                        


ELR/ysb


Code. 3808-2022