OJ-181-2022 — Strengthening MINAE competencies and environmental deconcentrationFortalecimiento de competencias del MINAE y la desconcentración ambiental

Opinión Jurídica : 181 - J   del 07/12/2022   



7 de diciembre de 2022




PGR-OJ-181-2022




 




Señora




Cinthya Díaz Briceño




Jefe de Área




Comisiones Legislativas IV




Asamblea Legislativa




 




Estimada señora:




 



             Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero
a sus oficios nos. AL-CE23167-0016-2022 de 28 de julio de 2022 y AL-CE23167-174-2022 de 7 de
noviembre de 2022, por medio de los cuales se nos comunicó que la Comisión Especial de Reforma del
Estado requirió nuestro criterio sobre el texto base y el texto sustitutivo del proyecto de ley que
se tramita en el expediente legislativo no. 23213, denominado “FORTALECIMIENTO DE COMPETENCIAS DEL
MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA”




 




            I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.




 



             De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no.
6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior
consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función
rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.




 



             Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración
Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando
requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.




 



             Pese a lo anterior y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha
acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán
de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les
atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de
ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con
aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que
razonablemente puedan estimarse de interés general.




 



             En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los
alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad
propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por
esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser
un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.




 



             Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157
del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de
ocho días en él establecido.




 




            II. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY.




 



             Como se indica en la exposición de motivos, el proyecto de ley parte de la premisa de
que la fragmentación y pluralidad institucional del Estado hace que la función de rectoría sobre la
función pública sea compleja y genere dificultades para coordinar acciones de política pública
interinstitucionales y procesos de planificación estratégica con visión de largo plazo, que orienten
el modelo de desarrollo del país. 




 



             Se expone que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos ha
señalado que el país cuenta con una administración pública fragmentada, caracterizada por un número
importante de organismos subsidiarios de los ministerios del gobierno central y un amplio sector
público descentralizado institucional con mecanismos de rendición de cuentas y de dirección
limitados.




 



             Al identificarse que el Ministerio de Ambiente y Energía es parte de esa problemática,
se propone modificar su estructura y la de varios de sus órganos desconcentrados, con el fin de
generar una mejor gobernanza de las áreas temáticas a través de una línea vertical de mando más
directa, por medio de Directores Generales que respondan al Ministro.




 



             En línea con ese objetivo, uno de los puntos centrales de la iniciativa es disminuir el
grado de desconcentración que actualmente tienen la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, la
Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad y el Sistema Nacional de Áreas de
Conservación, así como eliminar la personalidad jurídica instrumental que poseen estos dos últimos
órganos.




 



             Por lo anterior, dedicaremos un primer apartado a consideraciones generales sobre la
figura de la desconcentración y los diferentes grados y la personalidad jurídica instrumental y sus
implicaciones, para después, referirnos puntualmente a aquellos artículos del texto sustitutivo del
proyecto que estimamos relevantes y que suponen modificaciones significativas.




 




            A. Sobre la desconcentración administrativa y la personalidad jurídica instrumental.




 



             En el caso de los Ministerios, conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley
General de la Administración Pública (no. 6227 de 2 de mayo de 1978), el ministro es el órgano
jerárquico superior, y, por ello, le corresponde, en principio, dirigir y coordinar todos los
servicios del Ministerio; agotar la vía administrativa, resolviendo recursos pertinentes, salvo ley
que desconcentre dicha potestad; resolver las contiendas que surjan entre los funcionarios u
organismos de su Ministerio; disponer los gastos propios de los servicios de su Ministerio, dentro
del importe de los créditos autorizados, e instar del Ministerio de Hacienda el trámite de los pagos
correspondientes; entre otras atribuciones.




 



             Con base en el artículo 102 de esa misma ley, el superior jerárquico tiene la potestad
de dar órdenes particulares, instrucciones o circulares sobre el modo de ejercicio de las funciones
por parte del inferior, vigilar la acción del inferior para constatar su legalidad y conveniencia;
ejercer la potestad disciplinaria; adoptar las medidas necesarias para ajustar la conducta del
inferior a la ley y a la buena administración, revocándola, anulándola o reformándola de oficio, o
en virtud de recurso administrativo; delegar sus funciones y avocar las del inmediato inferior, así
como sustituirlo en casos de inercia culpable, o subrogarse a él ocupando temporalmente su plaza
mientras no regrese o no sea nombrado un nuevo titular, todo dentro de los límites y condiciones
señalados por esta ley; y resolver los conflictos de competencia o de cualquier otra índole que se
produzcan entre órganos inferiores.




 



             El artículo 103 señala que el superior jerárquico tiene la representación extrajudicial
de la Administración Pública en su ramo y el poder de organizarla mediante reglamentos autónomos de
organización y de servicio, internos o externos. Y, además, faculta al jerarca para realizar todos
los actos y contratos necesarios para el eficiente despacho de los asuntos de su ramo.




 



 En línea con lo anterior, el artículo 83 dispone que todo órgano distinto del jerarca está
plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por
ley o por reglamento. Es decir, la relación existente entre el jerarca y los órganos inferiores
implica, en principio, el sometimiento del inferior al ejercicio de todas las potestades antes
expuestas por parte del jerarca, salvo que se haya dispuesto desconcentrar o excluir en alguna
medida de esa relación jerárquica a determinado órgano para el ejercicio de ciertas funciones.




Sobre la desconcentración, el artículo 83 dispone:




 




“Artículo 83.-



 1. Todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico
inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento.




2. La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda:




a) Avocar competencia del inferior; y




b) Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte.



 3. La desconcentración será máxima cuando el inferior esté sustraído además, a órdenes,
instrucciones o circulares del superior.



 4. La imposibilidad de revisar o sustituir la conducta del inferior hará presumir la potestad de
avocar la misma y a la inversa.



 5. Las normas que crean la desconcentración mínima serán de aplicación restrictiva en contra de la
competencia del órgano desconcentrado y las que crean la desconcentración máxima serán de aplicación
extendida en su favor.”




 



             Con base en ese artículo, en nuestra jurisprudencia administrativa desarrollada desde
muchos años atrás (ver, por ejemplo, los dictámenes nos. C-186-95 de 28 de agosto de 1995,
C-150-1997 de 11 de agosto de 1997, C-010-1999 de 12 de enero de 1999, C-042-2001 de 20 de febrero
de 2001, C-049-2006 de 14 de febrero de 2006, C-279-2011 de 10 de noviembre de 2011, C-016-2015 de 5
de febrero de 2015, C-019-2018 de 29 de enero de 2018, entre muchos otros), nos hemos referido a la
figura de la desconcentración, señalando que se trata de “una técnica de distribución de
competencias en favor de órganos de una misma persona jurídica, mediante la cual se traslada una
competencia en forma exclusiva para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia
responsabilidad” y que, esa distribución “generalmente, se basa en la necesidad de especializar
ciertos órganos en materias específicas, de manera que se satisfagan de mejor forma los cometidos
públicos.” (Opinión jurídica no. OJ-121-2020 de 10 de agosto de 2020).




 



             De tal forma, la desconcentración no implica la creación de una persona jurídica
aparte, como sucede con la descentralización. Al contrario, la desconcentración opera a favor de
órganos dentro de una misma persona jurídica o de un mismo órgano, “al cual se le atribuye una
competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia
responsabilidad, con lo cual se rompe un principio fundamental en materia de organización: el
principio de jerarquía.” (Dictamen no. C-299-2018 de 28 de noviembre de 2018).




 



 El sometimiento del inferior a unas u otras potestades del jerarca dependerá del grado o nivel de
desconcentración que se le otorgue. En ese sentido, cuando la desconcentración es mínima, el jerarca
no puede avocar la competencia del inferior ni revisar o sustituir su conducta, en el ejercicio de
la función desconcentrada. Y, cuando la desconcentración es máxima, además de lo anterior, el
jerarca no puede girarle órdenes, instrucciones o circulares al inferior en el ejercicio de la
función desconcentrada.




 



             De tal modo, cuando existe desconcentración máxima, el órgano desconcentrado posee un
mayor margen de libertad en el ejercicio de la función específica que le fue encomendada, pues ello
supone que no queda sujeto a las órdenes, instrucciones o circulares de su superior.




 



             Ahora bien, teniendo en cuenta lo dispuesto por el artículo 83 citado y lo señalado en
el artículo 126 inciso c), aunque la desconcentración sea mínima, el jerarca no puede revisar o
sustituir la conducta del órgano desconcentrado, de oficio o por vía de apelación, salvo que se
disponga una regulación distinta. (Véanse las opiniones jurídicas nos. OJ-003-2017 de 10 de enero de
2017 y OJ-152-2022 de 3 de noviembre de 2022).




 



             Sobre lo anterior, en el dictamen no. C-255-2005 de 15 de julio de 2005 indicamos que
“un órgano desconcentrado requiere, al menos, independencia funcional, sea la potestad de ejercer la
competencia material que le ha sido transferida sin sujeción a un poder de mando o, en su caso, una
potestad revisora, etc. que pretenda enmarcar el ejercicio de la competencia.”




 



             En ambos casos, tanto en la desconcentración mínima como en la máxima, es a través de
la norma jurídica que crea la desconcentración que se delimita la materia desconcentrada, así como
los poderes conferidos al órgano inferior. Pero en los demás aspectos de su actividad, el órgano
desconcentrado permanece sometido a la relación de jerarquía. En consecuencia, el jerarca ejerce sus
poderes normales con respecto a los ámbitos y funciones que no fueron desconcentrados. De tal forma,
la norma que desconcentra debe establecer hasta dónde llega la desconcentración y qué poderes
conserva el jerarca con respecto a la materia y funciones desconcentradas. (Dictamen no. C-299-2018
de 28 de noviembre de 2018. En similar sentido, véanse los dictámenes nos. C-141-2018 de 18 de junio
de 2018 y C-395-2020 de 19 de octubre de 2020).




 



             Aparte de lo anterior, existen algunos órganos desconcentrados a los que se les ha
conferido personalidad jurídica instrumental, lo cual implica una personalidad presupuestaria que le
permite al órgano administrar su propio presupuesto con independencia del presupuesto del ente u
órgano al que pertenece y disponer de determinados bienes en forma separada. (Véanse los dictámenes
nos. C-152-2002 de 12 de junio de 2002, OJ-71-2013 de 3 de octubre de 2013, C-93-2016 de 23 de
agosto de 2016 y OJ-065-2017 de 1° de junio de 2017).




 




 Más detalladamente sobre la figura, hemos señalado que:




 



 “…atribuir la personalidad jurídica significa establecer un centro de acción al cual se le imputan
directamente derechos y deberes. Esta imputación se hace a la persona en tanto que tal y no como
parte de una persona mayor. Los entes públicos, personas jurídicas, no están sometidos a una
relación de jerarquía, de sumisión orgánica, sino a una relación de dirección, incompatible con la
dependencia jerárquica y que implica una relación de confianza. Es la personalidad jurídica lo que
permite que el ente no forme parte de la organización ministerial y que posea autonomía orgánica. En
el caso de las personas jurídicas instrumentales esa situación no se da en forma plena, ya que
mantienen su condición de órgano y, por ende, el órgano o ente al cual pertenece mantiene
competencia, mayor o menormente limitada por la desconcentración. Si se otorga personalidad es
fundamentalmente para que ciertos fondos escapen a la aplicación del derecho presupuestario y de las
reglas de la contabilidad pública relativas a la ejecución y control del presupuesto del Estado, de
manera que se permita una ejecución autónoma. Por ello, la personalidad instrumental no permite
considerar que se ha operado un fenómeno de descentralización y que, por ende, se esté ante una
persona jurídica independiente del Estado. Todo lo contrario: la persona instrumental integra la
Administración Central; en este caso, como órgano del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.”
(Dictamen no. C-193-2009 de 13 de setiembre de 2009).




 




Al respecto, la Sala Constitucional ha señalado que:





“…en el Derecho Público costarricense existen varios ejemplos de la figura de la
“personificación presupuestaria” según la cual en algunos casos el legislador opta por dar a ciertos
Órganos desconcentrados la posibilidad de manejar sus propios recursos fuera del Presupuesto del
Estado central al dotarlos de "personalidad jurídica instrumental". Sobre el particular se ha
señalado por este Tribunal que resulta válido a la luz del Derecho de la Constitución, conferir a un
órgano desconcentrado, personalidad jurídica instrumental para efectos de manejar su propio
presupuesto y así llevar a cabo en forma más eficiente la función pública que está llamado a
desempeñar. Precisamente esa personificación presupuestaria le permite administrar sus recursos con
independencia del Presupuesto del ente público al que pertenece aun cuando continúa subordinado a
éste en todos los aspectos no propios de la función que le fue dada por desconcentración y de los
derivados de su personalidad jurídica instrumental (ver en ese sentido sentencia No. 2001-11657 de
las catorce horas cuarenta y tres minutos del catorce de noviembre del dos mil uno).” (Voto no.
8474-2004 de las 15 horas 11 minutos de 4 de agosto de 2004, reiterada en el voto no. 12396-2007 de
las 15 horas 4 minutos de 29 de agosto de 2007. En igual sentido véase el voto no. 3629-2005 de las
14 horas 58 minutos de 5 de abril de 2005).





            Si bien la jurisprudencia constitucional ha aceptado la posibilidad de otorgar
personalidad jurídica instrumental a determinados órganos del Estado, este órgano consultivo, en
otras ocasiones, ha considerado que esa práctica de política legislativa menoscaba el principio de
universalidad presupuestaria y de unidad del Estado, por lo que ha estimado que conviene al interés
público ponderar, con base en los mejores criterios técnicos, la oportunidad y conveniencia de crear
nuevos órganos con personalidad jurídica instrumental. (OJ-137-2014 de 27 de octubre de 2014 y
OJ-065-2017 de 1 de junio de 2017).




 



             Lo dicho hasta aquí sobre la personalidad jurídica instrumental debe matizarse conforme
con lo dispuesto por la Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario de los Órganos
Desconcentrados del Gobierno Central (no. 9524 de 7 de marzo de 2018), según la cual, los
presupuestos independientes de la Administración Central del Estado deben incorporarse al
Presupuesto Nacional, con la finalidad de que se dé plena eficacia a los principios constitucionales
y técnicos en materia presupuestaria y se garantice y robustezca el control político expresado en el
direccionamiento de la Administración por parte del Poder Ejecutivo y en la aprobación del
Presupuesto por parte de la Asamblea Legislativa. (Dictamen no. C-181-2022 de 1° de agosto de 2018.
En igual sentido, véanse los dictámenes nos. C-151-2021 de 31 de mayo de 2021, C-391-2020 de 8 de
octubre de 2020, C-073-2022 de 5 de abril de 2022, entre otros).




 



 En virtud de esa incorporación de los presupuestos independientes a la Ley de Presupuesto Nacional,
ese proceso presupuestario, en sus diversas fases, debe responder a los principios constitucionales
en materia presupuestaria, a la política presupuestaria definida por el Poder Ejecutivo y, en
general a lo dispuesto por la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos
Públicos (no. 8131 de 18 de setiembre de 2001).




 



 Después de ese cambio, lo que garantiza la personalidad jurídica instrumental es una ejecución
independiente del presupuesto, pero ello no significa que esté excluida la aplicación de las normas,
principios, directrices y lineamientos en relación con la ejecución del presupuesto establecidas o
fundadas en la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. (Véase la
opinión jurídica no. OJ-047-2022 de 17 de marzo de 2022). Y, además, para los efectos de la
aplicación de las disposiciones sobre la regla fiscal de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas
Públicas (no. 9635 de 3 de diciembre de 2018), los órganos con personalidad jurídica instrumental
quedan sujetos a las medidas, limitaciones y ajustes propios del órgano o ente al que pertenecen,
incluso con respecto a los recursos propios. (Dictámenes nos. C-151-2021 de y C-073-2022 de 5 de
abril de 2022).




 



 Además, debe tenerse en cuenta que, conforme con el artículo 12 inciso 2 del Código Procesal
Contencioso Administrativo (Ley no. 8508 de 28 de abril de 2006), la personalidad jurídica
instrumental implica que los órganos que la poseen deben ser demandados conjuntamente con el Estado,
cuando sean autores de la conducta administrativa objeto del proceso, para responder administrativa
y patrimonialmente de forma directa por sus actos, sin que esto implique, de ninguna forma, que
dichos órganos dejen de ser parte del Estado. (Dictámenes nos. C-068-2009 de 10 de marzo de 2009 y
C-157-2018 de 27 de junio de 2018).




 



 Dicho todo lo anterior, debe señalarse que la modificación del grado de desconcentración de
determinados órganos y la supresión de la personalidad jurídica instrumental que poseen, se
encuentran dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, a quien corresponde valorar la
conveniencia y oportunidad de ese tipo de medidas, tomando en cuenta las características y
condiciones propias de las figuras jurídicas expuestas.




           




            B. Sobre el articulado del proyecto.




 



             El artículo 1° del proyecto propone reformar varios artículos de la Ley Orgánica del
Ambiente (no. 7554 de 13 de octubre de 1995) con el fin de modificar la naturaleza jurídica de la
SETENA, su estructura y algunas de sus funciones.




 



             En ese artículo se señala que se reforman los artículos 83, 84, 85, 87, 88, 89, 90, 93,
99 de la Ley Orgánica del Ambiente, sin embargo, en el resto del artículo 1° no se contempla ninguna
reforma para los artículos 87, 89, 93 y 99, por tanto, debería eliminarse la mención de esos
artículos, pues no se estarían reformando.




 



             Uno de los principales cambios es el que se proyecta en el artículo 83, pues se
modificaría la desconcentración máxima que actualmente tiene la SETENA y se le otorgaría una
desconcentración mínima para el ejercicio de las funciones que se le asignan. Por ello, en virtud de
lo expuesto en el apartado anterior, dicho órgano quedaría sujeto a las órdenes, instrucciones o
circulares del superior. Y, pese a su desconcentración, al mantenerse lo dispuesto en el artículo
87, el Ministro sí podría revisar o sustituir los actos de la SETENA al conocer los recursos de
apelación que se presenten.




 



 Es importante señalar que, aún con desconcentración máxima, con base en lo dispuesto por el
artículo 87 de la Ley Orgánica del Ambiente, el Ministro es competente actualmente para conocer de
los recursos de apelación formulados contra las resoluciones de la SETENA. Por lo que el grado de
desconcentración no ha sido óbice para dicho conocimiento.




 



             En cuanto a las funciones que se enlistan en el artículo 84, principalmente las
dispuestas en los incisos c), e) y k), se sugiere delimitar el ámbito de acción de la SETENA de cara
a la competencia propia del Tribunal Ambiental Administrativo. Pese a que según lo dispuesto en el
artículo 111 de la Ley Orgánica del Ambiente podría pensarse que la SETENA ejerce ese tipo de
funciones solo en aquellos casos en los que se encuentre en trámite un proceso de evaluación de
impacto ambiental, la división de competencias entre ambos organismos no queda completamente clara.




 



             En similar sentido, en relación con la función de recibir y presentar denuncias, es
recomendable valorar la competencia otorgada en el artículo 102 de la Ley Orgánica del Ambiente al
Contralor del Ambiente de vigilar la correcta aplicación de los objetivos de esa ley y denunciar
cualquier violación a sus disposiciones y las de otras leyes conexas, en relación con lo dispuesto
en el artículo 111, pues tampoco queda claro cuál tipo de denuncias recibe uno u otro órgano.




 



             También en relación con el Tribunal Ambiental Administrativo, corresponde al legislador
valorar la pertinencia de que ese organismo asuma las funciones que típicamente tienen los
tribunales administrativos en otras materias, y, resuelva, manteniendo el fundamento técnico propio
de la materia, los recursos de apelación que se presenten contra determinados actos que emitan otros
órganos del Ministerio.




 



             En el inciso i) del artículo 84 es recomendable eliminar la referencia expresa que se
hace a la Ley Orgánica del Ambiente, pues se estaría citando en ese artículo el mismo cuerpo legal
en el que se encuentra ubicada la norma. También en cuanto a esa disposición, no se establece de qué
forma los Gobiernos Locales deberán publicar el listado de proyectos en fase de consulta.




 



             Otro de los cambios significativos que propone el proyecto es la modificación de la
estructura de la SETENA, pues, en el artículo 85 se eliminaría la Comisión Plenaria que hoy está
integrada por siete miembros representantes de diferentes instituciones, y, en su lugar, se dispone
que su jerarca será el Secretario General, quien será el responsable directo ante el Ministro de
Ambiente y Energía.




 



             Determinar si el jerarca de un órgano desconcentrado es un órgano unipersonal o
colegiado, es un asunto que debe valorar la Asamblea Legislativa, sin embargo, en cuanto a lo
dispuesto en el artículo propuesto, se recomienda establecer cómo se llevará a cabo el nombramiento
del Secretario General y su duración en el cargo y de qué modo se conformará el Comité Técnico
Consultivo Asesor.




 



             Además, no queda claro cómo ejercerá el Secretario General las funciones encomendadas
en ese artículo en cuanto a la dirección, coordinación, implementación, supervisión y evaluación de
las actividades técnicas, científicas y administrativas y las del Comité Técnico Consultivo y
Asesor.




 



 Por la materia que corresponde conocer a la SETENA debe revisarse el carácter no vinculante que
contempla la norma para los criterios técnicos que emita el Comité Técnico Consultivo y la forma en
la que éste ejercerá sus competencias.




 



 Un comité técnico como el propuesto, sujeto a la supervisión y dirección del Secretario General y
cuyos criterios técnicos no serían vinculantes, no tendría ninguna independencia de criterio, lo
cual es improcedente de acuerdo con la naturaleza propia de un órgano consultivo.




 



 En materia ambiental, en apego a lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley General de la
Administración Pública, operan varios principios constitucionales que imponen que las decisiones que
se adopten se encuentren respaldadas en criterios técnicos.




 



 Sobre el principio de razonabilidad en materia ambiental, la Sala Constitucional ha considerado que
este “obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas
en estudios técnicos serios...”  (Voto 7294-1998). Y, en cuanto al principio de objetivación de la
tutela ambiental se ha entendido que:




 



 “…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta
materia, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de
carácter general –legales y reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la
ciencia y a la técnica», elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la
Administración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la
Administración en su actuación -en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la
Administración Pública-. (Voto no. 2063-2007. Se añade la negrita).




 



             De tal modo, no podría un jerarca desconocer un criterio técnico y adoptar una decisión
contraria a ese fundamento técnico, basándose en otro tipo de razones.




 



             Sobre lo dispuesto en este artículo, debe tomarse en cuenta que, conforme con los
artículos 1°, 3° y 20 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (no. 6815 de 27
de setiembre de 1982), a ese órgano le corresponde ejercer la representación judicial del Estado, y,
en este caso, la SETENA no cuenta con personalidad jurídica instrumental para ejercer su
representación judicial en los términos dispuestos por el artículo 12 del Código Procesal
Contencioso Administrativo. De tal forma, lo que ostenta el jerarca, conforme con el artículo 103 de
la Ley General de la Administración Pública es la representación extrajudicial, y no todas las
potestades que el artículo 1253 del Código Civil le otorga a quien se le otorgue un poder
generalísimo.




 



             Dado que se propone que el jerarca del SETENA sea un órgano unipersonal, resulta
recomendable modificar el texto del artículo 87 de la Ley Orgánica del Ambiente que no está siendo
contemplado en el proyecto, con el fin de que se indique que se sustituya la palabra “acuerdos”, por
actos o resoluciones, pues, al dejar de ser un órgano colegiado, las decisiones no se adoptan por
medio de acuerdos.




 



             En cuanto a la reforma que se plantea del artículo 90, debe reiterarse la necesidad de
delimitar con claridad la competencia de la SETENA en el dictado de medidas y sanciones
administrativas con respecto a la competencia del Tribunal Ambiental Administrativo que fue expuesta
línea atrás, con el fin de evitar conflictos de aplicación e interpretación en cuanto a los ámbitos
de acción de ambos órganos. De igual modo, es necesario determinar si, además de las medidas que se
proponen en este artículo, SETENA puede adoptar las dispuestas en el artículo 99 de la misma ley,
caso en el cual, es recomendable armonizarlas o refundirlas en un solo artículo.




 



             Además, en el inciso c) del artículo 90 propuesto, debe eliminarse la referencia
expresa a la Ley Orgánica del Ambiente, pues se trata de un artículo que forma parte de esa misma
ley.




 



             En relación con lo dispuesto en el artículo 90, en el artículo 93 inciso f) se hace
referencia a las multas por faltas administrativas, que debería especificarse que son las que
imponga SETENA. Luego, en el artículo 99 se incluye un nuevo inciso j) con el fin de incluir como
sanción administrativa la imposición de multas por faltas administrativas que no den lugar a la
ejecución de la garantía ambiental y facultar a SETENA a determinar el monto de la multa según la
falta cometida.




 




            La Sala Constitucional ha señalado que:




 



 “…por disposición expresa del artículo 39 de la Constitución Política, la materia sancionatoria
está reservada a la ley, independientemente de si su naturaleza es penal o administrativa. Así lo ha
reconocido la jurisprudencia constitucional, nacional y extranjera, en forma reiterada, al aceptar
la tesis de que los principios inspiradores del orden penal son aplicables al derecho administrativo
sancionador -con ciertos matices- partiendo de la existencia de una afinidad entre el ilícito penal
y el ilícito administrativo. En ambas materias, por su naturaleza punitiva, es necesario garantizar
la seguridad jurídica, para que tanto el individuo como el Estado, sepan a qué atenerse y cuál es su
campo de acción, estableciendo claramente el legislador constituyente que el establecimiento de
estas reglas está reservada exclusivamente al legislador, quedando la potestad reglamentaria -como
legislación secundaria que es-, habilitada únicamente para su desarrollo e implementación.” (Voto
no. 1034-2006 de las 14 horas 39 minutos de 1° febrero de 2006. En similar sentido, véanse los votos
nos. 9738-2004 de las 14 horas 30 minutos de 1° de setiembre de 2004 y 11416 de las 14 horas 47
minutos de 22 de julio de 2009).




 



             Por esa razón, en el proyecto se deberían especificar cuáles son las faltas
sancionables y las multas que podrían imponerse.




 



             En el artículo 3° se proponen varias reformas a la Ley de Biodiversidad (no. 7788 de 30
de abril de 1998) con el fin de modificar la naturaleza jurídica y estructura de CONAGEBIO y de
SINAC.




 



             En ese sentido, en el artículo 13 se reafirma la condición jerárquica del Ministro de
Ambiente, y en el artículo 14 se modifica el grado de desconcentración de CONAGEBIO de máxima a
mínima, acorde con la finalidad de la iniciativa.




 



             En el artículo 14 se recomienda aclarar que el Director Ejecutivo al que se hace
referencia es el Director Ejecutivo de la Oficina Técnica que ya contempla la Ley, pues tal y como
está redactado podría entenderse que se trata de otro director. Lo mismo debe decirse en cuanto a lo
dispuesto en el artículo 15 inciso b). Además, se sugiere determinar el plazo del nombramiento para
ese cargo.



             Se recomienda que el legislador considere la posibilidad de aclarar las inconsistencias
que presenta la Ley de Biodiversidad en los artículos 14 inciso f), 46, 47 y 48 -en relación con el
artículo 42 de la Ley de Protección Fitosanitaria- y que fueron analizadas en nuestro dictamen no.
PGR-C-042-2022 de 25 de febrero de 2022, en cuanto se reconoce la competencia del Servicio
Fitosanitario del Estado del Ministerio de Agricultura y Ganadería para otorgar los permisos para
importar, exportar, experimentar, movilizar, liberar al ambiente, multiplicar, comercializar y usar
para investigación organismos genéticamente modificados, pero a la vez se señala que la Oficina
Técnica de CONAGEBIO puede rechazar cualquier gestión manifiestamente infundada y revocar cualquier
tipo de permiso. Para ese análisis puede tomarse en cuenta el dictamen PGR-C-052-2022 antes citado
como criterio técnico.




 



             En el artículo 18 inciso a) se hace referencia al artículo 17 inciso c), pero en
realidad se trata del inciso 3).




 



             Si bien es cierto, el artículo 19 inciso 5) mantiene el mismo texto que el actual, es
recomendable determinar de qué modo se establece el porcentaje al que se hace referencia.




 



             Sobre las reformas que se plantean en cuanto al SINAC, debe advertirse que en la
corriente legislativa se encuentra en trámite el proyecto de ley no. 22604, denominado “Reforma
Integral a la Sección II de la Ley de Biodiversidad no. 7788, sobre el Sistema Nacional de Áreas de
Conservación y Otras Reformas Parciales.”, en el cual se plantean varios cambios sobre la estructura
de ese órgano que no son coincidentes con las planteadas en el presente proyecto, por tanto, de
aprobarse ambas iniciativas se presentarían problemas prácticos de interpretación y aplicación de
las disposiciones.




 



             En la reforma del artículo 22 se plantea variar la naturaleza jurídica del SINAC,
convirtiéndolo en un órgano desconcentrado en grado mínimo y sin personalidad jurídica instrumental,
lo cual, como ya se ha expuesto es una decisión del legislador. Además de que se sugiere revisar la
redacción del artículo, es recomendable incluir las funciones atinentes al manejo y administración
del patrimonio natural del Estado y deslindar las competencias de este órgano en materia de cuencas
hidrográficas y sistemas hídricos de cara a lo dispuesto en los artículos 17 bis y 17 ter que se
pretenden adicionar a la Ley de Aguas con este mismo proyecto de ley




 



 En relación con este artículo, es recomendable valorar la pertinencia de reformar la Ley Forestal
(no. 7575 de 13 de febrero de 1996) con el fin de sustituir “administración forestal del Estado” por
Sistema Nacional de Áreas de Conservación, pues, en efecto, las funciones en materia forestal fueron
asignadas al SINAC desde su creación y se mantienen así en la reforma propuesta (como se hizo, por
ejemplo, con la Ley de Conservación de Vida Silvestre al sustituir “Dirección General de Vida
Silvestre” por Sistema Nacional de Áreas de Conservación). Lo mismo debe decirse en cuanto al
Servicio de Parques Nacionales que se regula en la Ley no. 6084 de 24 de agosto de 1977, normativa
que también debería ajustarse en lo que implica que las competencias allí dispuestas corresponden al
SINAC.




 



             Con la redacción propuesta para el artículo 23 se modifica la estructura organizativa
del SINAC, lo cual también es una decisión legislativa. Sin embargo, es recomendable determinar la
forma en la que se conformará el Consejo Técnico Consultivo, el plazo del nombramiento del director
general, la manera de conformar los Consejos Técnicos Consultivos Regionales y el carácter de los
informes que emitan esos Consejos Técnicos, tomando en cuenta lo dicho anteriormente sobre la
necesidad de que las decisiones en materia ambiental deben ser justificadas técnicamente.




 



             En el artículo 24 se sugiere modificar la redacción del inciso a), pues, al hacerse
referencia a áreas silvestres protegidas no es necesario indicar “incluyendo los parques nacionales
y monumentos naturales.” En el inciso h) de ese mismo artículo debe precisarse que se refiere a los
tratados internacionales y convenios suscritos por el país en las materias propias de su
competencia.




 



             En el artículo 26 inciso b) también debe precisarse que se trata de las políticas,
estrategias y planes nacionales que emita el Poder Ejecutivo en las materias propias de su
competencia.




 



             Resulta aconsejable precisar, en el artículo 28, que la supervisión general de las
áreas de conservación también la ejerce el director ejecutivo, pues en el artículo 23 se dispone que
los directores de esas áreas estarán bajo la jerarquía del director general, y, por ello, también
debe valorarse lo señalado en cuanto a que los Directores de las Áreas de Conservación serán de
nombramiento del Ministro.




 



 En los artículos 24, 25 y 28 referidos a las competencias del SINAC, el Director General y las
Áreas de Conservación, es necesario determinar a cuál de ellos le corresponde aprobar los contratos
y concesiones de servicios y actividades no esenciales en las áreas silvestres protegidas que el
artículo 39 de la Ley de Biodiversidad le otorga al Consejo Nacional Ambiental, pues, según la
reforma propuesta, ése órgano dejaría de existir.




 



             Es necesario que se analice detalladamente lo propuesto en el artículo 35, pues se
regularía, de una manera muy amplia y general, la posibilidad de que el Ministerio autorice
instrumentos financieros para la captación de recursos, pero no se precisa bajo qué presupuestos,
condiciones, procedimientos o reglas se aplicaría cada una de esas figuras.




 



             Debe recordarse que el actuar de la Administración Pública está sujeta al principio de
legalidad, y, por tanto, la utilización de ese tipo de figuras debe estar regulada en la ley. Y,
además, la falta de precisión sobre la regulación de los instrumentos enlistados puede generar
inseguridad y problemas prácticos de aplicación e interpretación.




 



             Nótese, por ejemplo, que en el inciso h) de ese artículo se prevé una tarifa de
protección del recurso hídrico, cuando las fuentes de agua aprovechadas se encuentren dentro de ASP
o PNE bajo su administración, pero no se precisa si se trata de los recursos que percibe el
Ministerio de Ambiente por concepto del canon de aprovechamiento de agua (Decreto Ejecutivo no.
32868 de 24 de agosto de 2005) o si se trata de una tarifa nueva. Y, en ese último supuesto, no se
regulan los elementos esenciales de esa tarifa.




 



             En el artículo 36 se pretende unificar en un solo fideicomiso todos los recursos que
ingresen al SINAC por cualquier concepto, para ello se dispone que los recursos del Fondo de Parques
Nacionales, creado por la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, del Fondo de Vida
Silvestre creado por la Ley de Conservación de Vida Silvestre y del Fondo Forestal creado por la Ley
Forestal constituirán parte del fideicomiso. Por esa razón, es aconsejable modificar las
disposiciones correspondientes de esas leyes con el fin de ajustarlas a la nueva regulación.




 



 Para la creación del fideicomiso se requiere la formalización del contrato respectivo, y por ello,
lo que puede hacer una disposición legal es autorizar a la administración a constituirlo, no crearlo
directamente como se indica en la regulación propuesta.




 



             La Ley General de Contratación Pública (no. 9986 de 27 de mayo de 2021) entró en
vigencia el pasado 1° de diciembre, y, en consecuencia, para la constitución de fideicomisos
resultan aplicables sus disposiciones (artículos 79-82), a las que deberá ajustarse la constitución
y funcionamiento del fideicomiso que se autorizaría con esta modificación:




 



 “ARTÍCULO 79- Generalidades del fideicomiso público. A través del contrato de fideicomiso público
la Administración constituye un patrimonio de afectación a un fin público, el cual será administrado
por un fiduciario en su condición de gestor profesional de negocios ajenos, atendiendo a los
objetivos definidos en el contrato, según los estudios previos de carácter financiero, ambiental y
social, según corresponda, que justifiquen que el fideicomiso resulta ser la mejor opción para la
Administración, respecto a otras figuras jurídicas aplicables.



 La figura del fideicomiso público en modo alguno se utilizará para evadir los controles legales,
financieros, presupuestarios o de la contratación pública, que existan sobre la Administración que
lo constituye, ni para generar una estructura paralela para el cumplimiento de su actividad
ordinaria y en todos los casos deberán observarse las autorizaciones que el ordenamiento jurídico
disponga. Para la constitución de un fideicomiso exclusivamente de administración se requerirá de
una ley especial que así lo autorice, cuando se reciba directa o indirectamente recursos públicos
vía presupuesto, sin perjuicio de la fiscalización de la Contraloría General de la República y la
normativa que resulte aplicable en materia de refrendo.



 La Administración será la fideicomitente y el fiduciario será un banco del Sistema Bancario
Nacional o un organismo público internacional, seleccionado mediante un concurso entre dichas
entidades.



 Los fideicomisarios serán los sujetos beneficiarios de los resultados conseguidos por el
fideicomiso. No se consideran fideicomisarios los proveedores del financiamiento que pudiera
requerir el fideicomiso, aunque sí tendrán la condición de acreedores principales, con la primera
opción en la prelación de pagos.



 En todos los casos deberá existir razonabilidad del costo de la fiducia, conforme a los parámetros
que defina el reglamento.



 El plazo del contrato deberá coincidir razonablemente con el cumplimiento del fin para el que fue
constituido, que en ningún caso podrá exceder de cincuenta años. En lo no dispuesto en esta ley y en
cuanto sea compatible con la naturaleza del fideicomiso público, se aplicará supletoriamente el
Código de Comercio.




 



 ARTÍCULO 80- Patrimonio. La Administración, de forma motivada, podrá transmitir al patrimonio de un
fideicomiso toda clase de fondos públicos, derechos de uso, bienes o derechos susceptibles de ser
disponibles por la Administración de conformidad con la ley.



 Cuando resulte viable, los fideicomisos públicos podrán recibir aportes adicionales para el
cumplimiento de sus fines según se defina en el respectivo contrato de fideicomiso, precisando si se
trata de entidades privadas o de entidades públicas distintas del fideicomitente. En ese último
caso, deberá existir una norma legal habilitante para la transferencia de los recursos.



 Para los fideicomisos que producto de su estructuración utilicen cualquier tipo de financiamiento,
deberán definir con antelación la fuente de pago o los flujos necesarios para cubrir el servicio de
la deuda y en el informe de estructuración financiera deberá acreditar cuál es la mejor forma de
financiar el proyecto. Cuando producto de la estructuración financiera se derive una operación de
crédito público para la Administración contratante, se deberá contar, previo a la licitación para
seleccionar al fiduciario, con las autorizaciones y demás requisitos previstos.



 El banco fiduciario podrá realizar ofertas de financiamiento de manera individual o por medio de
créditos conjuntos o sindicados, con otras entidades financieras, dentro de un marco de igualdad,
eficiencia y transparencia. En el reglamento a la presente ley se establecerán las medidas
necesarias para administrar eventuales conflictos de intereses.



 El fiduciario no podrá oponer como eximente de su responsabilidad la participación de la
Administración.



 Las contrataciones que se realicen con ocasión del cumplimiento del fideicomiso y con cargo a los
fondos fideicometidos se someterán a los procedimientos de la presente ley, incluyendo su régimen
recursivo.



 En los supuestos de terminación normal o anticipada deberá existir una fase de liquidación de
obligaciones en protección de los fideicomisarios, acreedores o terceros interesados.”




 



             Aunque el texto del artículo 37 se mantiene en términos muy similares, es recomendable
analizar la necesidad de mantener esa disposición, valorando si ha sido aplicada o cuál ha sido su
utilidad práctica.




 



 Es necesario armonizar lo dispuesto en el artículo 42 en cuanto a las tarifas por el ingreso a las
áreas silvestres protegidas con lo señalado en el artículo 24 inciso j) sobre la facultad del SINAC
de recomendar al Ministro la fijación de esas tarifas, y, además, incluir dentro de la regulación el
cobro por el ingreso al patrimonio natural del Estado, que sí se menciona en ese artículo 24 inciso
j).




 



             Se recomienda variar el texto del artículo 43 para que deje de ser una reforma al
artículo 7° de la Ley del Servicio de Parques Nacionales y, de tal forma, que la regulación del
“Aporte Solidario para las Áreas Silvestres Protegidas y el Patrimonio Natural del Estado” se
encuentre en esa disposición, sin tener que hacer referencia a aquella Ley. Y, entonces, es
recomendable también derogar el artículo 7 de la Ley del Servicio de Parques Nacionales.




           



             Además, como ya se ha dicho con otras disposiciones del proyecto, dentro del artículo
no debería hacerse mención a la misma Ley a la que pertenece.



             En cuanto a los porcentajes dispuestos, se observa que no se incluye el correspondiente
a las autenticaciones de firmas del Ministerio de Relaciones Exteriores. También, debe valorarse la
proporcionalidad de los porcentajes fijados.




 



 Es importante revisar la distribución de los recursos recaudados por las Municipalidades, pues
tómese en cuenta que según el artículo 15 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, los
Covirenas son nombrados por el Ministerio de Ambiente y, además, no se determina cómo se distribuye
el 30% de lo recaudado para la implementación de planes, programas o proyectos para la gestión de
los recursos naturales en el cantón, la compra de tierra para la protección de nacientes y el
equipamiento, capacitación y otras necesidades de los Covirenas y otros grupos comunitarios
ambientales organizados.




 



             Debe valorarse la viabilidad de establecer que las transferencias al SINAC deben
hacerse de manera inmediata al momento en el que se realizan los cobros.




 



             Lo dispuesto en el artículo 4° y las derogatorias que se plantean sobre la Ley de
Creación del Parque Nacional Manuel Antonio (no. 5100 de 15 de noviembre de 1972) son acordes al
objetivo del proyecto de ley. Y, dado que se está reformando esa ley, podría aprovecharse para
unificar en su artículo 1° la delimitación del área del Parque Nacional Manuel Antonio, conforme con
las ampliaciones que se han efectuado.




 



 En el artículo 7° inciso c) se dispone que se derogan los transitorios I, II y III de la Ley 5100,
sin embargo, esa Ley solo posee un transitorio. Asimismo, tampoco es necesario en los incisos c) y
d) derogar las leyes que reformaron el artículo 3 de la Ley 5100, pues ya en el inciso c) se está
derogando ese artículo.




           



             También son afines al objetivo del proyecto, e incluso, a las observaciones expuestas
por la Procuraduría en la opinión jurídica no. OJ-082-2020 de 9 de junio de 2020, las reformas que
se proponen en el artículo 5° y las derogatorias sobre la Ley de Creación del Parque Nacional Isla
San Lucas (no. 9892 del 24 de agosto del 2020).




             



             En cuanto a la reforma del artículo 5° de esa Ley 9892, si bien debe mantenerse la
declaratoria de patrimonio histórico arquitectónico y, por tanto, la competencia del Ministerio de
Cultura en la supervisión y resguardo de ese patrimonio, no resulta técnicamente correcto otorgar a
los informes de ese Ministerio el carácter de informes de auditoría, pues, ello implicaría que deban
aplicárseles todas las disposiciones de la Ley General de Control Interno (no. 8292 de 31 de julio
de 2002).




 



             Debe revisarse que en el artículo 7 inciso g) se deroga el artículo 1° de la Ley de
Traspaso de la Isla San Lucas a la Municipalidad de Puntarenas (no. 5469 de 25 de abril de 1974,
pero, al mismo tiempo, en el inciso f) se deroga el artículo 20 de la Ley no. 9892 que había
derogado los artículos 2 a 8 de esa Ley 5469, y, por tanto, volverían a la vida jurídica esas
disposiciones, aunque se está derogando el artículo 1° que traspasaba la isla a la Municipalidad de
Puntarenas.




 



             En esa misma línea, debe analizarse la posibilidad de reformar el artículo 78 de la Ley
sobre la Zona Marítimo Terrestre (no. 6043 de 2 de marzo de 1977) que dispone que “la isla de San
Lucas conservará su situación jurídica actual bajo la administración de la Municipalidad de
Puntarenas.”




 



             En el artículo 6° se plantea adicionar la Ley de Aguas (no. 276 del 27 de agosto de
1942). Aunque los artículos propuestos tienen como fin instaurar un modelo de planificación integral
del recurso hídrico, debemos reiterar lo que ya hemos dispuesto en otras ocasiones en cuanto a
proyectos de ley que pretenden reformar algunos artículos de esa norma.




 



             En la opinión jurídica no. OJ-088-2022 de 30 de junio de 2022 señalamos que, aunque
conocemos que han existido varias iniciativas en la corriente legislativa que pretendían emitir una
ley que abordara de manera integral el tema del recurso hídrico y que no han contado con el apoyo
necesario para ser aprobadas, sigue siendo patente la recomendación de que el uso, aprovechamiento,
protección y administración del recurso hídrico se regule de manera integral y no mediante la
reforma de algunas disposiciones aisladas de la Ley de Aguas.




 



             Una de las recomendaciones del Consejo de la OCDE sobre el agua, es que los países
miembros de la organización mejoren la eficacia y la eficiencia de la gobernanza del agua. Para ello
se sugiere, entre otras cosas, garantizar que se implementen de forma efectiva marcos reguladores de
gestión del agua adecuados y que se apliquen siguiendo el interés público y fomentar la adopción e
implementación de prácticas de gobernanza del agua innovadoras entre las autoridades responsables,
los distintos niveles de gobierno y las partes interesadas pertinentes.[1]




 



             En el Informe Resumido sobre el Examen del Proceso de Adhesión de Costa Rica a la OCDE
en las Áreas de Medio Ambiente y Residuos[2] se dispuso que:




 



 “Para alinearse aún más con la Recomendación, Costa Rica ha desarrollado un Plan de Acción
2018-2021. El país tiene el propósito de mejorar la gobernanza del agua mediante la optimización del
marco institucional actual, a través de la aprobación de la Ley para la Gestión Integrada del
Recurso Hídrico, que contempla la creación de Consejos de Cuenca y planes asociados para la gestión
del agua.”[3]




 



             Además, es importante tener en cuenta que mediante la Ley no. 9849 de 5 de junio de
2020, se reformó el artículo 50 de la Constitución Política para incluir el derecho humano de acceso
al agua potable. Concretamente, la disposición incluida en el artículo 50 de la Constitución, señala
que:




 



 “Toda persona tiene el derecho humano, básico e irrenunciable de acceso al agua potable, como bien
esencial para la vida. El agua es un bien de la nación, indispensable para proteger tal derecho
humano. Su uso, protección, sostenibilidad, conservación y explotación se regirá por lo que
establezca la ley que se creará para estos efectos y tendrá prioridad el abastecimiento de agua
potable para consumo de las personas y las poblaciones.” (Se añade la negrita).




 



           La Ley no. 9849 también adicionó una disposición transitoria a la Constitución Política,
que establece que:




 



 “ARTÍCULO 50-XX. Se mantienen vigentes las leyes, las concesiones y los permisos de uso actuales,
otorgados conforme a derecho, así como los derechos derivados de estos, mientras no entre en
vigencia una nueva ley que regule el uso, la explotación y la conservación del agua.” (Se añade la
negrita).




 



             Como lo expusimos en nuestra opinión jurídica no. PGR-OJ-089-2021 de 6 de mayo de 2021,
puede observarse que la intención del constituyente derivado fue, además de incluir el acceso al
agua potable como derecho humano, prever la emisión futura de una ley que contemple, de manera
integral, el uso, protección, sostenibilidad, conservación y explotación del recurso hídrico. De tal
forma, se sugiere valorar si resulta más viable y consecuente con la reforma constitucional recién
expuesta, formular una propuesta de regulación íntegra sobre la gestión y uso del recurso hídrico.




 



             Adicionalmente, debe analizarse que la reforma y adición de artículos aislados a la Ley
de Aguas, si no se hace de una manera rigurosa y teniendo en cuenta el resto de normativa existente
sobre la materia, puede generar problemas de aplicación e interpretación.




 



 Las derogatorias que se plantean en los incisos h) e i) del artículo 7° del proyecto son coherentes
con la finalidad que lo motiva.




 



             Sobre el proyecto de ley que dio origen a la Ley de Creación del Parque Nacional Marino
Ballena (no. 10173 de 25 de abril de 2022), en la opinión jurídica no. OJ-008-2022 de 24 de enero de
2022, señalamos que:




 



 “…con el fin de analizar la necesidad y razonabilidad de la propuesta, debe valorarse cuál es el
enfoque con el que el legislador pretende abordar la problemática que gira en torno al manejo y
administración de las áreas silvestres protegidas. Es decir, debe analizarse si resulta conveniente
un enfoque particular para cada área silvestre protegida, con el que se atiendan las necesidades
específicas de cada una de ellas, o, más bien, un enfoque general, con el que se pueda coadyuvar a
la atención de las principales necesidades de todas las áreas silvestres protegidas del país.



 Al respecto, debe valorarse que si se establecen regímenes particulares para cada área silvestre
protegida en los que se disponga que todos o un alto porcentaje de los recursos generados por el
ingreso de visitantes sean destinados directamente al área silvestre que los produce, se podría
causar una afectación económica a las demás áreas silvestres protegidas que tengan una menor
visitación turística, pero cuyo mantenimiento y atención tengan el mismo nivel de importancia, por
los recursos naturales que protegen.




(…)



 De tal forma, reconociendo la importancia de conservación que poseen todas las áreas protegidas,
debe valorarse si iniciativas como la propuesta pueden generar un desequilibrio financiero que
impida la aplicación del sistema solidario en la distribución de los recursos para todas las áreas
protegidas.



 Asimismo, debe evaluarse si es conveniente optar por un enfoque particularizado, que fomente la
creación de fideicomisos para administrar los recursos que genere cada área silvestre protegida y de
nuevos órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental adscritos al Ministerio de
Ambiente y Energía, que generen la ampliación de la estructura administrativa de ese Ministerio.



 Es necesario analizar si la creación de ese tipo de órganos para cada área silvestre protegida
podría producir obstáculos para la adecuada planificación y gestión de las áreas silvestres
protegidas que debe efectuar el Sistema Nacional de Áreas de Conservación.”




 



             En similar sentido, sobre la derogatoria de la Ley de Ordenamiento y Manejo de la
Cuenca del Río Reventazón (no. 8023 del 27 de setiembre de 2000) en nuestras opiniones jurídicas
nos. OJ-135-2015 de 4 de diciembre de 2015, OJ-101-2015 de 3 de setiembre de 2015, OJ-10-2015 de 9
de febrero de 2015, PGR-OJ-157-2022, entre otras, hemos señalado la necesidad de valorar la creación
de nuevos organismos para la gestión y administración de cuencas hidrográficas de manera aislada e
individualizada.




 



             Por último, en cuanto al transitorio IV del proyecto, lo allí dispuesto carece de
utilidad, pues, según lo expuesto en el apartado II.A de esta opinión jurídica, conforme con lo
dispuesto en la Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario de los Órganos Desconcentrados del
Gobierno Central y la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, para la aplicación de la
regla fiscal, los órganos desconcentrados, incluso los que posean personalidad jurídica
instrumental, están sujetos a las medidas, limitaciones y ajustes propios del órgano o ente al que
pertenecen, aún con respecto a los recursos propios.




 




III. CONCLUSIÓN.




 



             Si bien es cierto la aprobación del proyecto de ley no. 23213, denominado
“FORTALECIMIENTO DE COMPETENCIAS DEL MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA” es una decisión estrictamente
legislativa, se recomienda valorar las observaciones expuestas.




 




            De usted, atentamente,




 




 




 



                                                                        Elizabeth León
Rodríguez                         




                                                                       Procuradora    




ELR/ysb




Cód. 6795-2022





 [1] Recomendaciones del Consejo de la OCDE sobre el Agua. 2016. En 
https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0434




[2] En https://www.comex.go.cr/media/8085/vf-es-informe-evaluaci%C3%B3n-ambiental.pdf




[3] Op cit. Pág. 21.

Legal Opinion: 181 - J of 12/07/2022  

December 7, 2022  

PGR-OJ-181-2022  

Ms.  
Cinthya Díaz Briceño  
Area Head  
Legislative Commissions IV  
Legislative Assembly  

Dear Ms. Díaz:  

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I refer to your official communications nos. AL-CE23167-0016-2022 of July 28, 2022, and AL-CE23167-174-2022 of November 7, 2022, through which we were informed that the Special Commission for State Reform requested our opinion on the base text and the substitute text of the bill being processed in legislative file no. 23213, entitled “STRENGTHENING OF COMPETENCIES OF THE MINISTRY OF ENVIRONMENT AND ENERGY”  

I. NATURE OF THIS PRONOUNCEMENT.  

In accordance with Articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Office of the Attorney General of the Republic is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, it fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.  

For these purposes, the Legislative Assembly may be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requests our opinion on any matter of interest for the exercise of its legislative function.  

Despite the foregoing and given that there is no legal provision to that effect, the Office of the Attorney General has customarily attended to the consultations formulated by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating in the exercise of the important functions attributed to them by the Political Constitution. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills, when they are consulted by the Legislative Commission responsible for processing them, or in relation to legal aspects that may be considered covered by the political control function and that may reasonably be deemed to be of general interest.  

By virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill or constitutional reform do not possess the binding nature of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function and, for that reason, this opinion is rendered by means of a non-binding legal opinion intended to be an input in the exercise of the important work of the Legislative Assembly.  

On the other hand, since we are not within the scenarios established by Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.  

II. CONSIDERATIONS ON THE BILL.  

As indicated in the statement of legislative intent, the bill is based on the premise that the fragmentation and institutional plurality of the State makes the steering function over public service complex and creates difficulties in coordinating inter-institutional public policy actions and strategic planning processes with a long-term vision that guide the country's development model.  

It is set forth that the Organisation for Economic Co-operation and Development has pointed out that the country has a fragmented public administration, characterized by a significant number of subsidiary bodies of central government ministries and a broad institutionally decentralized public sector with limited accountability and steering mechanisms.  

Upon identifying that the Ministry of Environment and Energy is part of that problem, it is proposed to modify its structure and that of several of its deconcentrated bodies, in order to generate better governance of thematic areas through a more direct vertical line of command, by means of Directors General who report to the Minister.  

In line with that objective, one of the central points of the initiative is to reduce the degree of deconcentration currently held by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA), the National Commission for Biodiversity Management (Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad), and the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC), as well as to eliminate the instrumental legal personality held by these last two bodies.  

For the foregoing reasons, we will dedicate a first section to general considerations on the concept of deconcentration and its different degrees, and instrumental legal personality and its implications, to then refer specifically to those articles of the substitute text of the bill that we consider relevant and that involve significant modifications.  

A. On administrative deconcentration and instrumental legal personality.  

In the case of Ministries, in accordance with the provisions of Article 28 of the General Law of Public Administration (no. 6227 of May 2, 1978), the minister is the superior hierarchical body, and, therefore, it is principally incumbent upon him/her to direct and coordinate all the services of the Ministry; to exhaust the administrative remedy path, resolving the pertinent appeals, unless a law deconcentrates that power; to resolve disputes that arise between officials or bodies of his/her Ministry; to arrange the expenses pertaining to the services of his/her Ministry, within the amount of the authorized credits, and to urge the Ministry of Finance to process the corresponding payments; among other powers.  

Based on Article 102 of that same law, the hierarchical superior has the power to give particular orders, instructions, or circulars on the manner in which functions are to be exercised by the subordinate; to monitor the subordinate's action to verify its legality and appropriateness; to exercise disciplinary power; to adopt the necessary measures to adjust the subordinate's conduct to the law and to good administration, revoking, annulling, or reforming it ex officio, or by virtue of an administrative appeal; to delegate his/her functions and to assume those of the immediate subordinate, as well as to substitute him/her in cases of culpable inertia, or to subrogate him/her temporarily occupying his/her position until he/she returns or a new head is appointed, all within the limits and conditions set forth by this law; and to resolve conflicts of competence or of any other nature that arise between subordinate bodies.  

Article 103 states that the hierarchical superior has the extrajudicial representation of the Public Administration in his/her branch and the power to organize it by means of autonomous organization and service regulations, internal or external. And, furthermore, it empowers the hierarch to carry out all acts and contracts necessary for the efficient dispatch of the matters of his/her branch.  

In line with the foregoing, Article 83 provides that every body other than the hierarch is fully subordinate to the latter and to the immediate hierarchical superior, except for deconcentration effected by law or by regulation. That is, the relationship existing between the hierarch and the lower bodies implies, in principle, the subjection of the subordinate to the exercise of all the aforementioned powers by the hierarch, unless it has been decided to deconcentrate or exclude to some extent from that hierarchical relationship a determined body for the exercise of certain functions.  

On deconcentration, Article 83 provides:  

"Article 83.-  
1. Every body other than the hierarch shall be fully subordinate to the latter and to the immediate hierarchical superior, except for deconcentration effected by law or by regulation.  

2. Minimum deconcentration shall occur when the superior cannot:  
a) Assume the competence of the subordinate; and  
b) Review or substitute the conduct of the subordinate, ex officio or at the request of a party.  

3. Deconcentration shall be at its maximum when the subordinate is also exempt from orders, instructions, or circulars of the superior.  

4. The impossibility of reviewing or substituting the conduct of the subordinate shall create a presumption of the power to assume it, and vice versa.  

5. Norms creating minimum deconcentration shall be applied restrictively against the competence of the deconcentrated body, and those creating maximum deconcentration shall be applied broadly in its favor."  

Based on that article, in our administrative jurisprudence developed over many years (see, for example, opinions nos. C-186-95 of August 28, 1995, C-150-1997 of August 11, 1997, C-010-1999 of January 12, 1999, C-042-2001 of February 20, 2001, C-049-2006 of February 14, 2006, C-279-2011 of November 10, 2011, C-016-2015 of February 5, 2015, C-019-2018 of January 29, 2018, among many others), we have referred to the concept of deconcentration, indicating that it is "a technique of distribution of competences in favor of bodies of the same legal entity, by means of which a competence is transferred exclusively so that it may be exercised as its own, in its own name and under its own responsibility" and that this distribution "is generally based on the need to specialize certain bodies in specific matters, so that public duties are better fulfilled." (Legal opinion no. OJ-121-2020 of August 10, 2020).  

In this way, deconcentration does not imply the creation of a separate legal entity, as occurs with decentralization. On the contrary, deconcentration operates in favor of bodies within a single legal entity or a single body, "to which a competence is attributed exclusively, so that it may exercise it as its own, in its own name and under its own responsibility, thereby breaking a fundamental principle in matters of organization: the principle of hierarchy." (Opinion no. C-299-2018 of November 28, 2018).  

The subjection of the subordinate to some or other powers of the hierarch will depend on the degree or level of deconcentration granted to it. In that sense, when deconcentration is minimum, the hierarch cannot assume the competence of the subordinate or review or substitute its conduct, in the exercise of the deconcentrated function. And, when deconcentration is maximum, in addition to the foregoing, the hierarch cannot issue orders, instructions, or circulars to the subordinate in the exercise of the deconcentrated function.  

Thus, when there is maximum deconcentration, the deconcentrated body possesses a greater margin of freedom in the exercise of the specific function entrusted to it, since this means it is not subject to the orders, instructions, or circulars of its superior.  

Now then, taking into account the provisions of cited Article 83 and what is stated in Article 126, subsection c), even if deconcentration is minimum, the hierarch cannot review or substitute the conduct of the deconcentrated body, ex officio or by way of appeal, unless a different regulation is established. (See legal opinions nos. OJ-003-2017 of January 10, 2017, and OJ-152-2022 of November 3, 2022).  

On the foregoing, in opinion no. C-255-2005 of July 15, 2005, we indicated that "a deconcentrated body requires, at a minimum, functional independence, that is, the power to exercise the material competence that has been transferred to it without subjection to a power of command or, as the case may be, a reviewing power, etc., that seeks to frame the exercise of the competence."  

In both cases, both in minimum and maximum deconcentration, it is through the legal norm that creates the deconcentration that the deconcentrated matter is delimited, as well as the powers conferred upon the subordinate body. But in the other aspects of its activity, the deconcentrated body remains subject to the hierarchical relationship. Consequently, the hierarch exercises his/her normal powers with respect to the areas and functions that were not deconcentrated. Thus, the norm that deconcentrates must establish how far the deconcentration extends and what powers the hierarch retains with respect to the deconcentrated matter and functions. (Opinion no. C-299-2018 of November 28, 2018. In a similar sense, see opinions nos. C-141-2018 of June 18, 2018, and C-395-2020 of October 19, 2020).  

Apart from the above, there are some deconcentrated bodies to which instrumental legal personality has been conferred, which implies a budgetary personality that allows the body to manage its own budget independently of the budget of the entity or body to which it belongs and to dispose of certain assets separately. (See opinions nos. C-152-2002 of June 12, 2002, OJ-71-2013 of October 3, 2013, C-93-2016 of August 23, 2016, and OJ-065-2017 of June 1, 2017).  

In more detail on the concept, we have stated that:  

"...attributing legal personality means establishing a center of action to which rights and duties are directly attributed. This attribution is made to the person as such and not as part of a larger person. Public entities, legal persons, are not subject to a hierarchical relationship, of organic submission, but to a steering relationship, incompatible with hierarchical dependence and which implies a relationship of trust. It is legal personality that allows the entity not to form part of the ministerial organization and to possess organic autonomy. In the case of instrumental legal persons, that situation does not occur fully, since they maintain their condition as a body and, therefore, the body or entity to which it belongs maintains competence, more or less limited by deconcentration. If personality is granted, it is fundamentally so that certain funds escape the application of budgetary law and the rules of public accounting relating to the execution and control of the State budget, so as to permit autonomous execution. For this reason, instrumental personality does not allow one to consider that a phenomenon of decentralization has occurred and that, therefore, one is before a legal person independent of the State. Quite the contrary: the instrumental person forms part of the Central Administration; in this case, as a body of the Ministry of Public Works and Transport." (Opinion no. C-193-2009 of September 13, 2009).  

In this regard, the Constitutional Chamber has stated that:  

"...in Costa Rican Public Law there are several examples of the concept of 'budgetary personification' according to which, in some cases, the legislator chooses to give certain deconcentrated bodies the possibility of managing their own resources outside the Central State Budget by endowing them with 'instrumental legal personality.' On this matter, this Court has stated that it is valid in light of Constitutional Law to confer on a deconcentrated body instrumental legal personality for the purposes of managing its own budget and thus carrying out the public function it is called to perform more efficiently. Precisely that budgetary personification allows it to manage its resources independently of the Budget of the public entity to which it belongs, even though it continues to be subordinate to it in all aspects not inherent to the function given to it by deconcentration and those derived from its instrumental legal personality (see in that sense ruling No. 2001-11657 at fourteen hours forty-three minutes on November fourteenth, two thousand one)." (Ruling no. 8474-2004 at 3:11 p.m. on August 4, 2004, reiterated in ruling no. 12396-2007 at 3:04 p.m. on August 29, 2007. In the same sense, see ruling no. 3629-2005 at 2:58 p.m. on April 5, 2005).  

Although constitutional jurisprudence has accepted the possibility of granting instrumental legal personality to certain bodies of the State, this consultative body, on other occasions, has considered that this practice of legislative policy undermines the principle of budgetary universality and the unity of the State, and has therefore deemed it in the public interest to weigh, based on the best technical criteria, the timeliness and advisability of creating new bodies with instrumental legal personality. (OJ-137-2014 of October 27, 2014, and OJ-065-2017 of June 1, 2017).  

What has been said so far about instrumental legal personality must be qualified in accordance with the provisions of the Law for the Strengthening of Budgetary Control of Deconcentrated Bodies of the Central Government (no. 9524 of March 7, 2018), according to which the independent budgets of the Central Administration of the State must be incorporated into the National Budget, in order to give full effect to the constitutional and technical principles in budgetary matters and to guarantee and strengthen the political control expressed in the steering of the Administration by the Executive Branch and in the approval of the Budget by the Legislative Assembly. (Opinion no. C-181-2022 of August 1, 2018. In the same sense, see opinions nos. C-151-2021 of May 31, 2021, C-391-2020 of October 8, 2020, C-073-2022 of April 5, 2022, among others).  

By virtue of that incorporation of the independent budgets into the National Budget Law, that budgetary process, in its various phases, must respond to the constitutional principles in budgetary matters, to the budgetary policy defined by the Executive Branch, and, in general, to the provisions of the Law on Financial Administration of the Republic and Public Budgets (no. 8131 of September 18, 2001).  

After that change, what instrumental legal personality guarantees is an independent execution of the budget, but that does not mean that the application of the rules, principles, directives, and guidelines in relation to the execution of the budget established or based on the Law on Financial Administration of the Republic and Public Budgets is excluded. (See legal opinion no. OJ-047-2022 of March 17, 2022). And, furthermore, for the purposes of applying the provisions on the fiscal rule of the Law for the Strengthening of Public Finances (no. 9635 of December 3, 2018), bodies with instrumental legal personality are subject to the measures, limitations, and adjustments specific to the body or entity to which they belong, including with respect to their own resources. (Opinions nos. C-151-2021 and C-073-2022 of April 5, 2022).  

Moreover, it must be taken into account that, in accordance with Article 12, subsection 2, of the Code of Contentious Administrative Procedure (Law no. 8508 of April 28, 2006), instrumental legal personality implies that the bodies that possess it must be sued jointly with the State, when they are the authors of the administrative conduct that is the object of the proceeding, in order to respond administratively and patrimonially directly for their acts, without this implying, in any way, that said bodies cease to be part of the State. (Opinions nos. C-068-2009 of March 10, 2009, and C-157-2018 of June 27, 2018).  

Having said all the foregoing, it should be pointed out that the modification of the degree of deconcentration of certain bodies and the suppression of the instrumental legal personality that they possess fall within the scope of the legislator's discretion, who is responsible for assessing the advisability and timeliness of such measures, taking into account the characteristics and conditions inherent to the legal concepts set forth.  

B. On the articles of the bill.  

Article 1 of the bill proposes to reform several articles of the Organic Law of the Environment (no. 7554 of October 13, 1995) in order to modify the legal nature of SETENA, its structure, and some of its functions.  

That article indicates that Articles 83, 84, 85, 87, 88, 89, 90, 93, and 99 of the Organic Law of the Environment are being reformed; however, the remainder of Article 1 does not include any reform for Articles 87, 89, 93, and 99; therefore, the mention of those articles should be eliminated, as they would not be being reformed.  

One of the main changes is the one proposed in Article 83, since the maximum deconcentration that SETENA currently has would be modified and it would be granted minimum deconcentration for the exercise of the functions assigned to it. Therefore, by virtue of what was set out in the previous section, said body would be subject to the orders, instructions, or circulars of the superior. And, despite its deconcentration, by maintaining the provisions of Article 87, the Minister could indeed review or substitute SETENA's acts upon hearing the appeals that are filed.  

It is important to note that, even with maximum deconcentration, based on the provisions of Article 87 of the Organic Law of the Environment, the Minister is currently competent to hear appeals filed against SETENA's resolutions. So the degree of deconcentration has not been an impediment to such hearing.  

Regarding the functions listed in Article 84, mainly those provided in subsections c), e), and k), it is suggested that the scope of action of SETENA be delimited vis-à-vis the specific competence of the Administrative Environmental Tribunal. Despite the fact that, according to Article 111 of the Organic Law of the Environment, it might be thought that SETENA exercises that type of function only in those cases where an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) process is underway, the division of competences between both bodies is not completely clear.  

In a similar vein, regarding the function of receiving and filing complaints, it is advisable to assess the competence granted in Article 102 of the Organic Law of the Environment to the Environmental Comptroller to monitor the correct application of the objectives of that law and to report any violation of its provisions and those of other related laws, in relation to the provisions of Article 111, since it is also not clear what type of complaints each body receives.  

Also in relation to the Administrative Environmental Tribunal, it is up to the legislator to assess the pertinence of that body assuming the functions that administrative tribunals typically have in other matters, and resolving, while maintaining the technical foundation specific to the matter, the appeals filed against certain acts issued by other bodies of the Ministry.  

In subsection i) of Article 84, it is advisable to eliminate the express reference made to the Organic Law of the Environment, since that article would be citing the same legal body in which the norm is located. Also regarding that provision, it does not establish how Local Governments should publish the list of projects in the consultation phase.  

Another significant change proposed by the bill is the modification of SETENA's structure, since, in Article 85, the Plenary Commission currently composed of seven members representing different institutions would be eliminated, and, in its place, it is provided that its hierarch will be the Secretary General, who will be the person directly responsible to the Minister of Environment and Energy.  

Determining whether the hierarch of a deconcentrated body is a single-member or collegial body is a matter that the Legislative Assembly must assess; however, regarding the provisions of the proposed article, it is recommended to establish how the appointment of the Secretary General will be carried out and his/her duration in office, and how the Consultative Advisory Technical Committee will be formed.  

Furthermore, it is not clear how the Secretary General will exercise the functions entrusted in that article regarding the direction, coordination, implementation, supervision, and evaluation of technical, scientific, and administrative activities, and those of the Consultative and Advisory Technical Committee.  

Due to the subject matter that SETENA is responsible for, the non-binding nature established by the norm for the technical opinions issued by the Consultative Technical Committee, and the manner in which it will exercise its competences, should be reviewed.  

A technical committee as proposed, subject to the supervision and direction of the Secretary General and whose technical opinions would not be binding, would have no independence of judgment, which is inappropriate according to the very nature of a consultative body.  

In environmental matters, in compliance with the provisions of Article 16 of the General Law of Public Administration, several constitutional principles operate that require that the decisions adopted be supported by technical criteria.  

On the principle of reasonableness in environmental matters, the Constitutional Chamber has considered that it "obligates that the norms issued regarding this matter be duly grounded in serious technical studies..." (Ruling 7294-1998). And, regarding the principle of objectification of environmental protection, it has been understood that:  

"...it translates into the need to accredit decision-making in this matter with technical studies, both in relation to the actions of the Administration and to provisions of a general nature – legal and regulatory –, from which derives the requirement of 'linkage to science and technique,' an element that gives a technical-scientific foundation to the Administration's decisions in this matter, and by virtue thereof, limits and conditions the Administration's discretion in its actions – in the terms provided in Article 16 of the General Law of Public Administration. (Ruling no. 2063-2007. Bold added).  

Thus, a hierarch could not disregard a technical opinion and adopt a decision contrary to that technical foundation, based on other types of reasons.  

Regarding the provisions of this article, it must be taken into account that, in accordance with Articles 1, 3, and 20 of the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic (no. 6815 of September 27, 1982), that body is responsible for exercising the judicial representation of the State, and, in this case, SETENA does not have instrumental legal personality to exercise its judicial representation in the terms provided by Article 12 of the Code of Contentious Administrative Procedure. Thus, what the hierarch holds, in accordance with Article 103 of the General Law of Public Administration, is extrajudicial representation, and not all the powers that Article 1253 of the Civil Code grants to someone who is granted a general power of attorney.  

Given that it is proposed that SETENA's hierarch be a single-member body, it is advisable to modify the text of Article 87 of the Organic Law of the Environment, which is not being considered in the bill, in order to indicate that the word "agreements" be replaced by acts or resolutions, since, when it ceases to be a collegial body, decisions are not adopted through agreements.  

Regarding the reform proposed to Article 90, the need to clearly delimit SETENA's competence in issuing administrative measures and sanctions with respect to the competence of the Administrative Environmental Tribunal, as set forth above, must be reiterated, in order to avoid conflicts of application and interpretation regarding the scopes of action of both bodies. Similarly, it is necessary to determine whether, in addition to the measures proposed in this article, SETENA can adopt those provided in Article 99 of the same law, in which case, it is advisable to harmonize or merge them into a single article.  

Furthermore, in subsection c) of the proposed Article 90, the express reference to the Organic Law of the Environment should be eliminated, since it is an article that forms part of that same law.  

In relation to the provisions of Article 90, Article 93, subsection f) refers to fines for administrative offenses, which should specify that they are those imposed by SETENA. Then, Article 99 includes a new subsection j) in order to include among the administrative sanctions the imposition of fines for administrative offenses that do not give rise to the execution of the environmental guarantee (garantía ambiental), and to empower SETENA to determine the amount of the fine according to the offense committed.  

The Constitutional Chamber has stated that:

…by express provision of Article 39 of the Political Constitution, sanctioning matters are reserved to law, regardless of whether their nature is criminal or administrative. This has been repeatedly recognized by constitutional case law, both national and foreign, by accepting the thesis that the inspiring principles of criminal law are applicable to administrative sanctioning law—with certain nuances—based on the existence of an affinity between criminal offenses and administrative offenses. In both matters, due to their punitive nature, it is necessary to guarantee legal certainty, so that both the individual and the State know what to expect and what their field of action is, with the constituent legislator clearly establishing that the establishment of these rules is reserved exclusively to the legislator, leaving regulatory authority—as secondary legislation that it is—enabled only for their development and implementation.” (Voto no. 1034-2006 of 14 hours 39 minutes of 1° February 2006. In a similar sense, see votos nos. 9738-2004 of 14 hours 30 minutes of 1° September 2004 and 11416 of 14 hours 47 minutes of 22 July 2009).


For that reason, the draft law should specify which acts are sanctionable offenses and the fines that could be imposed.


Article 3 proposes several reforms to the Biodiversity Law (no. 7788 of 30 April 1998) in order to modify the legal nature and structure of CONAGEBIO and of SINAC.


In that sense, Article 13 reaffirms the hierarchical status of the Minister of Environment, and Article 14 modifies the degree of deconcentration of CONAGEBIO from maximum to minimum, in accordance with the purpose of the initiative.


In Article 14, it is recommended to clarify that the Executive Director to whom reference is made is the Executive Director of the Technical Office already contemplated by the Law, since, as drafted, it could be understood that it is another director. The same must be said regarding the provisions of Article 15, subsection b). In addition, it is suggested to determine the term of appointment for that position.

It is recommended that the legislator consider the possibility of clarifying the inconsistencies presented by the Biodiversity Law in Articles 14, subsection f), 46, 47, and 48—in relation to Article 42 of the Phytosanitary Protection Law—and which were analyzed in our legal opinion no. PGR-C-042-2022 of 25 February 2022, insofar as the competence of the State Phytosanitary Service of the Ministry of Agriculture and Livestock is recognized to grant permits to import, export, experiment, mobilize, release into the environment, multiply, commercialize, and use for research genetically modified organisms, but at the same time it is indicated that the Technical Office of CONAGEBIO may reject any manifestly unfounded request and revoke any type of permit. For that analysis, the opinion PGR-C-052-2022 cited above may be taken into account as technical criteria.


Article 18, subsection a) makes reference to Article 17, subsection c), but in reality it refers to subsection 3).


Although it is true that Article 19, subsection 5) maintains the same text as the current one, it is advisable to determine in what manner the referenced percentage is established.


Regarding the reforms proposed with respect to SINAC, it should be warned that draft law no. 22604, called “Comprehensive Reform to Section II of the Biodiversity Law no. 7788, on the National System of Conservation Areas and Other Partial Reforms,” is currently being processed in the legislative stream, which proposes several changes to the structure of that body that are not coincident with those proposed in this draft law; therefore, if both initiatives were approved, practical problems of interpretation and application of the provisions would arise.


In the reform of Article 22, it is proposed to vary the legal nature of SINAC, converting it into a deconcentrated body to a minimum degree and without instrumental legal personality, which, as has already been stated, is a decision of the legislator. In addition to suggesting a review of the drafting of the article, it is advisable to include the functions pertaining to the management and administration of the natural heritage of the State and to delineate the competences of this body regarding hydrographic basins and water systems in light of the provisions in Articles 17 bis and 17 ter that are intended to be added to the Water Law with this same draft law.


In relation to this article, it is advisable to evaluate the pertinence of reforming the Forestry Law (no. 7575 of 13 February 1996) in order to replace “State forestry administration” with National System of Conservation Areas, since, in effect, forestry functions were assigned to SINAC from its creation and are maintained thus in the proposed reform (as was done, for example, with the Wildlife Conservation Law when replacing “General Directorate of Wildlife” with National System of Conservation Areas). The same must be said regarding the National Parks Service regulated in Law no. 6084 of 24 August 1977, regulations that should also be adjusted insofar as the competences provided therein correspond to SINAC.


With the proposed wording for Article 23, the organizational structure of SINAC is modified, which is also a legislative decision. However, it is advisable to determine the manner in which the Technical Advisory Council will be formed, the term of appointment of the general director, the manner of forming the Regional Technical Advisory Councils, and the nature of the reports issued by those Technical Councils, taking into account what was said previously about the need for environmental decisions to be technically justified.


In Article 24, it is suggested to modify the wording of subsection a), since, when referring to protected wild areas, it is not necessary to indicate “including national parks and natural monuments.” In subsection h) of that same article, it must be specified that it refers to international treaties and agreements signed by the country in the matters within its competence.


In Article 26, subsection b), it should also be specified that it refers to the national policies, strategies, and plans issued by the Executive Branch in the matters within its competence.


It is advisable to specify, in Article 28, that the general supervision of the conservation areas is also exercised by the executive director, since Article 23 provides that the directors of those areas will be under the hierarchy of the general director, and, therefore, what is indicated regarding the Directors of the Conservation Areas being appointed by the Minister must also be evaluated.


In Articles 24, 25, and 28 referring to the competences of SINAC, the General Director, and the Conservation Areas, it is necessary to determine which of them is responsible for approving contracts and concessions for non-essential services and activities in protected wild areas that Article 39 of the Biodiversity Law grants to the National Environmental Council, since, according to the proposed reform, that body would cease to exist.


It is necessary to analyze in detail what is proposed in Article 35, since it would regulate, in a very broad and general manner, the possibility for the Ministry to authorize financial instruments for the raising of resources, but it does not specify under what assumptions, conditions, procedures, or rules each of those figures would be applied.


It must be remembered that the actions of the Public Administration are subject to the principle of legality, and, therefore, the use of such figures must be regulated in the law. And, in addition, the lack of precision regarding the regulation of the listed instruments may generate uncertainty and practical problems of application and interpretation.


Note, for example, that subsection h) of that article provides for a water resource protection tariff when the exploited water sources are located within ASP or PNE under its administration, but it does not specify whether it refers to the resources received by the Ministry of Environment for the water use fee (Decreto Ejecutivo no. 32868 of 24 August 2005) or if it is a new tariff. And, in that latter case, the essential elements of that tariff are not regulated.


Article 36 intends to unify into a single trust all resources that enter SINAC for any concept; for this purpose, it provides that the resources of the National Parks Fund, created by the Law Creating the National Parks Service, of the Wildlife Fund created by the Wildlife Conservation Law, and of the Forestry Fund created by the Forestry Law will constitute part of the trust. For that reason, it is advisable to modify the corresponding provisions of those laws in order to adjust them to the new regulation.


For the creation of the trust, the formalization of the respective contract is required, and therefore, what a legal provision can do is authorize the administration to constitute it, not create it directly as indicated in the proposed regulation.


The General Public Procurement Law (no. 9986 of 27 May 2021) entered into force on 1 December last, and, consequently, its provisions are applicable to the constitution of trusts (Articles 79-82), to which the constitution and operation of the trust that would be authorized by this modification must adjust:


“ARTICLE 79- Generalities of the public trust. Through the public trust contract, the Administration constitutes a fiduciary estate for a public purpose, which will be administered by a trustee in their capacity as a professional manager of third-party business, attending to the objectives defined in the contract, according to prior financial, environmental, and social studies, as applicable, that justify that the trust is the best option for the Administration, with respect to other applicable legal figures.

The figure of the public trust shall in no way be used to evade the legal, financial, budgetary, or public procurement controls that exist over the Administration that constitutes it, nor to generate a parallel structure for the fulfillment of its ordinary activity, and in all cases the authorizations provided by the legal system must be observed. For the constitution of a trust exclusively for administration, a special law authorizing it shall be required when public resources are received directly or indirectly via budget, without prejudice to the oversight of the Comptroller General of the Republic and the applicable regulations regarding approval.

The Administration shall be the settlor and the trustee shall be a bank of the National Banking System or an international public body, selected through a competitive process among such entities.

The beneficiaries shall be the subjects benefiting from the results achieved by the trust. Providers of financing that the trust may require are not considered beneficiaries, although they shall have the status of main creditors, with the first option in the order of payment priority.

In all cases, the reasonableness of the trust cost must exist, according to the parameters defined by regulation.

The term of the contract must reasonably coincide with the fulfillment of the purpose for which it was constituted, which in no case may exceed fifty years. In matters not provided for in this law and insofar as compatible with the nature of the public trust, the Commercial Code shall apply supplementarily.


ARTICLE 80- Estate. The Administration, in a reasoned manner, may transfer to the estate of a trust all kinds of public funds, use rights, goods, or rights susceptible to being available to the Administration in accordance with the law.

When feasible, public trusts may receive additional contributions for the fulfillment of their purposes as defined in the respective trust contract, specifying whether they are from private entities or public entities other than the settlor. In that latter case, an enabling legal norm must exist for the transfer of resources.

For trusts that, as a result of their structuring, use any type of financing, they must define in advance the source of payment or the flows necessary to cover the debt service, and the financial structuring report must demonstrate what the best way to finance the project is. When the financial structuring results in a public credit operation for the contracting Administration, the authorizations and other required requirements must be obtained, prior to the bidding process to select the trustee.

The trustee bank may make financing offers individually or through joint or syndicated loans, with other financial entities, within a framework of equality, efficiency, and transparency. The regulations to this law shall establish the measures necessary to manage potential conflicts of interest.

The trustee may not oppose the participation of the Administration as an exemption from its liability.

Procurements carried out on the occasion of the fulfillment of the trust and charged to the trust funds shall be subject to the procedures of this law, including its recourse regime.

In cases of normal or early termination, there must be a phase of liquidation of obligations to protect the beneficiaries, creditors, or interested third parties.”


Although the text of Article 37 is maintained in very similar terms, it is advisable to analyze the need to maintain that provision, evaluating whether it has been applied or what its practical utility has been.


It is necessary to harmonize the provisions of Article 42 regarding tariffs for entry to protected wild areas with what is indicated in Article 24, subsection j) regarding the faculty of SINAC to recommend to the Minister the setting of those tariffs, and, in addition, to include within the regulation the charge for entry to the natural heritage of the State, which is indeed mentioned in that Article 24, subsection j).


It is recommended to vary the text of Article 43 so that it ceases to be a reform to Article 7 of the National Parks Service Law and, in such a way, that the regulation of the “Solidarity Contribution for Protected Wild Areas and the Natural Heritage of the State” is found in that provision, without having to refer to that Law. And, then, it is also advisable to repeal Article 7 of the National Parks Service Law.


In addition, as has already been said with other provisions of the draft law, the article should not mention the same Law to which it belongs.

Regarding the percentages established, it is observed that the one corresponding to signature authentications of the Ministry of Foreign Affairs is not included. Also, the proportionality of the fixed percentages should be evaluated.


It is important to review the distribution of the resources collected by the Municipalities, since it should be taken into account that according to Article 15 of the Wildlife Conservation Law, the Covirenas are appointed by the Ministry of Environment and, furthermore, it is not determined how the 30% of the amount collected is distributed for the implementation of plans, programs, or projects for the management of natural resources in the canton, the purchase of land for the protection of springs, and the equipment, training, and other needs of the Covirenas and other organized community environmental groups.


The viability of establishing that transfers to SINAC must be made immediately at the moment the collections are made should be evaluated.


The provisions of Article 4 and the derogations proposed regarding the Law Creating the Manuel Antonio National Park (no. 5100 of 15 November 1972) are consistent with the objective of the draft law. And, given that said law is being reformed, the opportunity could be taken to unify in its Article 1 the delimitation of the area of Manuel Antonio National Park, in accordance with the expansions that have been carried out.


In Article 7, subsection c), it is provided that transitory provisions I, II, and III of Law 5100 are repealed; however, that Law only has one transitory provision. Likewise, it is also not necessary in subsections c) and d) to repeal the laws that reformed Article 3 of Law 5100, since subsection c) is already repealing that article.


Also consistent with the objective of the draft law, and even with the observations set forth by the Office of the Attorney General in legal opinion no. OJ-082-2020 of 9 June 2020, are the reforms proposed in Article 5 and the derogations regarding the Law Creating the Isla San Lucas National Park (no. 9892 of 24 August 2020).


Regarding the reform of Article 5 of that Law 9892, although the declaration of architectural historical heritage and, therefore, the competence of the Ministry of Culture in the supervision and safeguarding of that heritage must be maintained, it is not technically correct to grant the reports of that Ministry the character of audit reports, since that would imply that all the provisions of the General Internal Control Law (no. 8292 of 31 July 2002) must be applied to them.


It should be reviewed that in Article 7, subsection g), Article 1 of the Law for the Transfer of Isla San Lucas to the Municipality of Puntarenas (no. 5469 of 25 April 1974) is repealed, but, at the same time, in subsection f), Article 20 of Law no. 9892 is repealed, which had repealed Articles 2 through 8 of that Law 5469, and, therefore, those provisions would come back into legal effect, even though Article 1, which transferred the island to the Municipality of Puntarenas, is being repealed.


In that same vein, the possibility of reforming Article 78 of the Maritime Terrestrial Zone Law (no. 6043 of 2 March 1977), which provides that “Isla de San Lucas will conserve its current legal situation under the administration of the Municipality of Puntarenas,” should be analyzed.


Article 6 proposes additions to the Water Law (no. 276 of 27 August 1942). Although the proposed articles have the purpose of establishing a model of comprehensive water resource planning, we must reiterate what we have already stated on other occasions regarding draft laws that intend to reform some articles of that norm.


In legal opinion no. OJ-088-2022 of 30 June 2022, we pointed out that, although we know there have been several initiatives in the legislative stream that sought to issue a law comprehensively addressing the topic of water resources and that have not had the necessary support to be approved, the recommendation remains clear that the use, exploitation, protection, and administration of water resources be regulated comprehensively and not through the reform of some isolated provisions of the Water Law.


One of the recommendations of the OECD Council on Water is that the member countries of the organization improve the effectiveness and efficiency of water governance. To this end, it is suggested, among other things, to ensure that adequate regulatory water management frameworks are effectively implemented and applied following the public interest, and to promote the adoption and implementation of innovative water governance practices among the responsible authorities, the different levels of government, and the relevant interested parties.[1]


In the Summary Report on the Examination of the OECD Accession Process of Costa Rica in the Areas of Environment and Waste[2], it was provided that:


“To further align with the Recommendation, Costa Rica has developed an Action Plan 2018-2021. The country aims to improve water governance by optimizing the current institutional framework, through the approval of the Law for the Integrated Management of Water Resources, which contemplates the creation of Basin Councils and associated plans for water management.”[3]


In addition, it is important to bear in mind that through Law no. 9849 of 5 June 2020, Article 50 of the Political Constitution was reformed to include the human right of access to potable water. Specifically, the provision included in Article 50 of the Constitution indicates that:


“Every person has the human, basic, and inalienable right of access to potable water, as an essential good for life. Water is a good of the nation, indispensable to protect such a human right. Its use, protection, sustainability, conservation, and exploitation shall be governed by what is established by the law that will be created for these effects, and the supply of potable water for the consumption of persons and populations shall have priority.” (Emphasis added).


Law no. 9849 also added a transitory provision to the Political Constitution, which establishes that:


“ARTICLE 50-XX. The current laws, concessions, and use permits, granted in accordance with law, as well as the rights derived from these, remain in force while a new law regulating the use, exploitation, and conservation of water does not enter into force.” (Emphasis added).


As we set forth in our legal opinion no. PGR-OJ-089-2021 of 6 May 2021, it can be observed that the intention of the derived constituent power was, in addition to including access to potable water as a human right, to provide for the future issuance of a law that comprehensively contemplates the use, protection, sustainability, conservation, and exploitation of water resources. Thus, it is suggested to evaluate whether it is more viable and consistent with the recently stated constitutional reform to formulate a proposal for comprehensive regulation on the management and use of water resources.


Additionally, it must be analyzed that the reform and addition of isolated articles to the Water Law, if not done in a rigorous manner and taking into account the rest of the existing regulations on the matter, may generate problems of application and interpretation.


The derogations proposed in subsections h) and i) of Article 7 of the draft law are consistent with the purpose that motivates it.


Regarding the draft law that gave rise to the Law Creating the Ballena National Marine Park (no. 10173 of 25 April 2022), in legal opinion no. OJ-008-2022 of 24 January 2022, we pointed out that:


“…in order to analyze the need and reasonableness of the proposal, the approach with which the legislator intends to address the issues surrounding the management and administration of protected wild areas must be evaluated. That is, it must be analyzed whether a particular approach for each protected wild area is advisable, addressing the specific needs of each one, or, rather, a general approach, with which one can contribute to attending to the main needs of all the protected wild areas of the country.

In this regard, it must be evaluated that if particular regimes are established for each protected wild area, in which it is provided that all or a high percentage of the resources generated by visitor entry fees are destined directly to the wild area that produces them, economic harm could be caused to other protected wild areas that have lower tourist visitation but whose maintenance and care have the same level of importance, due to the natural resources they protect.


(…)

Thus, recognizing the conservation importance that all protected areas possess, it must be evaluated whether initiatives such as the one proposed may generate a financial imbalance that impedes the application of a solidarity-based system in the distribution of resources to all protected areas.

Likewise, it should be evaluated whether it is advisable to opt for a particularized approach, which promotes the creation of trusts to administer the resources generated by each protected wild area and of new deconcentrated bodies with instrumental legal personality attached to the Ministry of Environment and Energy, which would generate the expansion of the administrative structure of that Ministry.

It is necessary to analyze whether the creation of such bodies for each protected wild area could produce obstacles to the adequate planning and management of the protected wild areas that the National System of Conservation Areas must carry out.”


In a similar sense, regarding the repeal of the Law for the Planning and Management of the Reventazón River Basin (no. 8023 of 27 September 2000), in our legal opinions nos. OJ-135-2015 of 4 December 2015, OJ-101-2015 of 3 September 2015, OJ-10-2015 of 9 February 2015, PGR-OJ-157-2022, among others, we have pointed out the need to evaluate the creation of new bodies for the management and administration of hydrographic basins in an isolated and individualized manner.


Finally, regarding transitory provision IV of the draft law, what is provided therein lacks utility, since, according to what is set forth in section II.A of this legal opinion, in accordance with the provisions of the Law for the Strengthening of Budgetary Control of Deconcentrated Bodies of the Central Government and the Law for the Strengthening of Public Finances, for the application of the fiscal rule, deconcentrated bodies, even those that possess instrumental legal personality, are subject to the measures, limitations, and adjustments proper to the body or entity to which they belong, even with respect to their own resources.


III. CONCLUSION.


Although it is true that the approval of draft law no. 23213, called “STRENGTHENING OF COMPETENCES OF THE MINISTRY OF ENVIRONMENT AND ENERGY,” is a strictly legislative decision, it is recommended to evaluate the observations set forth.


Sincerely yours,


Elizabeth León Rodríguez
Procuradora

ELR/ysb

Code 6795-2022

[1] OECD Council Recommendations on Water. 2016. At https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0434

[2] At https://www.comex.go.cr/media/8085/vf-es-informe-evaluaci%C3%B3n-ambiental.pdf

[3] Op cit. Pg. 21.