C-153-2023 — Indigenous Traditional Activities in Protected Wilderness Areas and ILO Convention 169Actividades tradicionales indígenas en áreas silvestres protegidas y Convenio 169 OIT

Dictamen : 153 del 07/08/2023   



7 de agosto de 2023




PGR-C-153-2023




 




Señora




Grettel Vega Arce




Directora Ejecutiva




Sistema Nacional de Áreas de Conservación




 




Estimada señora:




 



             Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta al oficio no.
SINAC-SE-DE-251-2023 de 8 de marzo de 2023, mediante el cual se requirió nuestro criterio sobre lo
siguiente:




 



 “1. ¿Puede el SINAC, mediante los Planes de Manejo de Áreas Silvestres Protegidas y los Reglamentos
de Uso Público, autorizar dentro de Áreas Silvestres Protegidas el acceso para actividades
tradicionales y de subsistencia de los pueblos indígenas conforme a lo dispuesto en el artículo 14
del Convenio 169 en relación con la siguiente disposición: «...Además, en los casos apropiados,
deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras
que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, ¿pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso
para sus actividades tradicionales y de subsistencia»?



 2. En caso de que la respuesta anterior sea afirmativa ¿Implicaría que podrán autorizarse
actividades de pesca y caza de subsistencia, así como extracción de flora para uso tradicional a los
pueblos indígenas en áreas protegidas, Patrimonio Natural del Estado, ¿a las que hayan tenido acceso
tradicionalmente?



 3. En caso de que una o varias de las preguntas anteriores sean afirmativas, ¿Cuál es el régimen
jurídico para garantizar la disposición del artículo 14 del Convenio 169 que debe aplicarse en
propiedades privadas que se encuentren dentro de áreas protegidas pero que no han sido adquiridas
por el Estado?




 



             En cumplimiento de lo señalado por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de
27 de setiembre de 1982), se adjunta el criterio de la asesoría legal sobre el tema consultado,
mediante oficio no. SINAC-AJ-CJ-054-2022 de 14 de noviembre de 2022.




 



             En ese criterio, después de un amplio análisis, se concluye que “los Planes de Manejo
de Áreas Silvestres Protegidas y Reglamentos de Uso Público, no podrán autorizar dentro de Áreas
Silvestres Protegidas el acceso para actividades tradicionales de los pueblos indígenas que sean
distintas a las actividades establecidas en el artículo 18 de la Ley Forestal; tampoco podrán
realizarse actividades de subsistencia de los pueblos indígenas.”




I. LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 14 DEL CONVENIO 169 DE LA OIT.




 



             El artículo 14 del Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países
Independientes (aprobado mediante Ley no. 7316 del 3 de noviembre de 1992) dispone lo siguiente:




 




“Artículo 14.



 1. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las
tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para
salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente
ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades
tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la
situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes.



 2. Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los
pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de
propiedad y posesión.



 3. Deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para
solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados.”




 



             El punto 1 de ese artículo contiene dos disposiciones distintas para los Estados
signatarios de ese Convenio internacional: (1) Que deben reconocer a los pueblos indígenas el
derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan, y (2) que, en los
casos apropiados, deben tomar medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a
utilizar las tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido
tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia.




 



             La primera de esas disposiciones establece un deber directo para los Estados de
reconocer y asegurar el derecho de propiedad de las tierras que los pueblos indígenas ocupan, lo
cual, en nuestro medio, ha sido reconocido desde antes de la adopción de ese Convenio, mediante el
establecimiento de reservas indígenas y su regulación en la Ley Indígena (no. 6172 de 29 de
noviembre de 1972) como territorios inalienables, imprescriptibles, intransferibles y exclusivos
para las comunidades indígenas.




 



       En nuestros pronunciamientos hemos señalado que “la Ley Indígena, N.° 6172 de 29 de noviembre
de 1977, ya protege el derecho de las comunidades indígenas a sus tierras.” (PGR-OJ-166-2021 de 12
de octubre de 2021) y que “las reservas son los territorios habitados por pueblos indígenas, es
decir, por personas que constituyen grupos étnicos descendientes directos de las civilizaciones
precolombinas y que conservan su propia identidad. Dado lo anterior, con el fin de otorgar a dichos
grupos un ámbito territorial suficiente y seguro que les permita el libre ejercicio de sus
actividades culturales y tradiciones ancestrales, esta misma Ley dispone que las reservas indígenas
son territorios inalienables e imprescriptibles, no transferibles y de propiedad exclusiva de las
comunidades indígenas, por lo que deben inscribirse a su nombre en el Registro Público.” (Dictamen
no. PGR-C-253-2021 de 6 de setiembre de 2021).




 




            Por su parte, la Sala Constitucional ha considerado que:




 



 “6. Costa Rica ha suscrito gran número de instrumentos internacionales que directa o indirectamente
protegen los derechos de las minorías en general y en especial los de los pueblos indígenas. En
cuanto a esto último, nuestro país suscribió el Convenio 107 de la O.I.T. denominado "Convenio
Relativo a los Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes", adoptado en 1957 y aprobado
en 1959 por la Asamblea Legislativa de nuestro país, por Ley N°2330, primer paso hacia la protección
de las poblaciones indígenas, colocando al Gobierno como principal responsable del proceso. Ese
Convenio, modificado ahora por el 169 que se ha enviado, en consulta por la Asamblea Legislativa,
fortalece aquella protección y respeto, con una concepción más universal de igualdad material y
jurídica.



 7. De la misma forma, la Ley Indígena, 6172 de 29 de noviembre de 1977, desarrolló, y en algunos
aspectos superó las obligaciones internacionales contraídas por Costa Rica; pues reservó importantes
porciones de su territorio para los indígenas, tratando de evitar que se inscribieran como propiedad
privada de otros. Otorgó plena personería y capacidad jurídica a sus comunidades para dirigir sus
actividades y decidir sobre sus bienes; les permitió explotar las reservas naturales dentro de sus
territorios y prohibió la extracción de objetos arqueológicos de sus cementerios. La Comisión
Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI) se creó por Ley 5251 de junio de 1973, como el organismo
aglutinador de las comunidades indígenas, integrado además con representantes de varias
instituciones del Estado, legislación que es pionera en nuestro continente.




(…)



 9. Conclusiones: La Sala estima que, lejos de contener enfrentamientos con la Constitución de
nuestro país, el Convenio refleja los más caros valores de nuestra nacionalidad democrática,
desarrollando los derechos humanos de los indígenas costarricenses y puede ser un punto de partida
para iniciar una revisión de la legislación secundaria para adaptarla a estas necesidades.” (Voto
no. 3003-1992 de las 11 horas 30 minutos de 7 de octubre de 1992. Reiterado en los votos nos. 836 de
las 17 horas 36 minutos de 10 de febrero de 1998, 1622-2022 de las 13 horas de 19 de enero de 2022,
5033-2022 de las 9 horas 20 minutos de 2 de marzo de 2022. Se añade la negrita).




 




            Más puntualmente, la Sala ha reconocido que:




 



 “No cabe duda, por ende, que el Estado costarricense ha reconocido en forma amplia los derechos que
corresponden a los grupos indígenas que habitan el país. Lo mismo se puede decir respecto del
específico derecho de propiedad comunal que corresponde a tales comunidades en razón de su
pertenencia tradicional. Los grupos de personas pertenecientes a las comunidades autóctonas tienen
el derecho de vivir en las tierras donde históricamente han estado asentados, y el Estado debe
garantizar plenamente el disfrute de este derecho fundamental. Para ello, la legislación nacional
dispuso el traspaso registral de tales tierras a las respectivas comunidades indígenas (Ley número
6172, artículo 9°, antes transcrito), imponiéndose al Instituto de Desarrollo Agrario el deber de
proceder a efectuar todos los trámites necesarios a fin de garantizar la efectiva verificación de
dicho traspaso.” (Voto no. 3468-2002 de las 16 horas 4 minutos de 16 de abril de 2002).




 



             Ahora bien, en cuanto a la segunda disposición del artículo 14.1 del Convenio 169, ésta
no establece un deber directo para los Estados signatarios, pues deja a criterio de cada Estado la
determinación de cuáles son aquellos casos apropiados en los que sea necesario adoptar medidas para
salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente
ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades
tradicionales y de subsistencia.




 



             Por la redacción de la norma, se entiende que cada Estado debe valorar y determinar si
existen casos o supuestos en los que se presente la necesidad de adoptar medidas tendientes a
garantizar el derecho de los pueblos indígenas a utilizar otras tierras, además de las que ocupan
tradicionalmente, para el desarrollo de actividades tradicionales y de subsistencia. Y, en caso de
que se constate que, efectivamente, existen pueblos indígenas que, para el desarrollo de sus
actividades utilizan otras tierras aparte de las que ocupan, deben adoptarse las medidas pertinentes
para proteger su derecho a continuar utilizándolas.




 



             Contrario a lo que sucede con la primera disposición del artículo 14.1 del Convenio,
sobre este segundo punto no se contempla ninguna regulación específica en la Ley Indígena, es decir,
no existe un desarrollo normativo que haga suponer que el Estado ha determinado que existen casos
apropiados en los que es necesario adoptar medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos
indígenas a utilizar otras tierras, aparte de las que ocupan tradicionalmente, para el desarrollo de
sus actividades tradicionales o de subsistencia. En consecuencia, tampoco existe un desarrollo
normativo sobre cuáles pueden ser esas medidas ni la forma en la que deben adoptarse.




 



             En ese sentido, en la corriente legislativa se encuentra en trámite el proyecto de ley
no. 22456, que, entre otras cosas, reformaría el artículo 1° de la Ley Indígena para incorporar una
frase similar a la prevista en el artículo 14 del Convenio 169, con el fin de que esa norma
establezca, de forma expresa, que los pueblos indígenas tienen derecho a las tierras y, además, a
los recursos que tradicionalmente han poseído, ocupado, utilizado o adquirido. La reforma incluiría
indicar que “el Estado, en coordinación con cada comunidad indígena, deberá establecer un mecanismo
legislativo, administrativo o de otra índole, que asegure los mencionados derechos.”




 



             Lo pretendido por la iniciativa muestra que en la norma actual no existe una previsión
específica que desarrolle lo dispuesto en la segunda parte del artículo 14.1 del Convenio y que, aún
con la reforma proyectada, deberían establecerse los mecanismos que resulten idóneos y necesarios en
cada caso que se considere apropiado.




 




            II. SOBRE EL RÉGIMEN DE LAS ÁREAS SILVESTRES PROTEGIDAS.




 



             Según lo dispuesto por el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad (no. 7788 de 30 de
abril de 1998) un área silvestre protegida es una zona geográfica delimitada, constituida por
terrenos, humedales y porciones de mar, que se declara como tal por representar un significado
especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la
reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural; y que están dedicadas a
conservar y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los
servicios de los ecosistemas en general.




 



             Aparte del estrecho ligamen existente entre la conformación de áreas silvestres
protegidas con el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que dispone el artículo 50
Constitucional, la declaratoria y mantenimiento de esos espacios de protección encuentra fundamento
en el cumplimiento de los compromisos dispuestos en algunos instrumentos internacionales como la
Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los Países de
América (ratificada mediante la Ley no. 3763 de 19 de octubre de 1966) y el Convenio sobre
Diversidad Biológica y sus anexos (ratificado mediante la Ley no. 7416 de 30 de junio de 1994), que
plantean la necesidad de que los Estados constituyan y protejan espacios naturales protegidos.




 



             De conformidad con lo señalado en los artículos 38 de la Ley Orgánica del Ambiente (no.
7554 de 4 de octubre de 1995), 58 de la Ley de Biodiversidad y 2° de la Ley de Conservación de la
Vida Silvestre (no. 7317 de 30 de octubre de 1992), se ha estimado que las áreas silvestres
protegidas forman parte del patrimonio natural del Estado regulado en los artículos 13 y 14 de la
Ley Forestal. La Procuraduría así lo ha dispuesto en su jurisprudencia administrativa, al indicar
que:




 



 “Las áreas silvestres protegidas son parte del Patrimonio Natural del Estado. Lo establece
expresamente la Ley 7554/1995, Orgánica del Ambiente, en el artículo 38: “La superficie de las áreas
silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo (…)”. La
Ley Forestal 7575/1996, en el artículos 39, inciso i,  reproduce ese enunciado: “las áreas
silvestres protegidas cualquiera que sea su categoría de manejo (…) conforman el patrimonio natural
del Estado”, y, en lo conducente, refuerzan esa integración sus artículos 13, en calidad de “áreas
declaradas inalienables” (dictamen C-339-2004 de Procuraduría), y 1°, pfo. final, en concordancia
con el 18 ibid.  Sobre la interpretación articulada de estos dos últimos, vid. sentencia N° 44/2015
de la SECCION PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO).” (Dictamen no. C-134-2016 de 8 de
junio de 2016. En igual sentido, véase el dictamen no. PGR-C-057-2022 de 17 de marzo de 2022).




 




            Al respecto, la Sala Constitucional ha señalado:




 



 “a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o
Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas,
refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts.
1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788,
arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en
relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida
Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud
forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una
afectación legal inmediata. Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye
de su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación. El resto de áreas
boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, están también bajo la administración del
Ministerio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y
concordantes).” (Sala Constitucional voto no. 16975-2008 de las 14 horas 53 minutos de 12 de
noviembre de 2008. En igual sentido, véase el voto 19397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 11 de
setiembre de 2019).




 




            Más puntualmente, ha expuesto:




 



 “Las Áreas Silvestres Protegidas declaradas por el Poder Ejecutivo, son bienes sujetos al régimen
del Patrimonio Natural del Estado, por tener un alto valor para los ecosistemas, especies amenazadas
o desde el punto de vista científico son delimitadas por el Poder Ejecutivo; a partir de su
declaratoria se pretende dotar a estas zonas geográficas de una vocación conservacionista y
proteccionista necesarias para cumplir su función.” (Voto no. 21258-2010 de las 14:00 horas del 22
de diciembre de 2010).




 



             Al considerarse que las áreas silvestres protegidas forman parte del patrimonio natural
del Estado, les resulta aplicable el artículo 18 de la Ley Forestal, en cuanto a que, en ese
patrimonio, solo es posible autorizar “labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como
actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano.” (Véanse nuestros
pronunciamientos nos. C-134-2016 de 8 de junio de 2016, C-094-2017 de 3 de mayo de 2017,
PGR-C-057-2022 de 17 de marzo de 2022, entre otros).




 



             La Sala Constitucional, antes de la reforma del artículo 18 de la Ley Forestal que
incluyó la posibilidad de llevar a cabo actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para
consumo humano, ha indicado que el uso de los terrenos de las áreas silvestres protegidas está
limitado a lo “dispuesto en la ley y sus reglamentos; y sus usos están destinados básicamente a
labores de investigación, capacitación y ecoturismo, previamente aprobados por el Ministerio del
Ambiente y Energía, no por el municipio (ver artículo 18 de la Ley Forestal citado).” (Voto no.
19776-2014 de las 10 horas 30 minutos de 3 de diciembre de 2014). Y que, en ese sentido, el plan de
manejo “reviste importancia como herramienta para el resguardo del recurso natural de un área
silvestre protegida, así como para encausar las actividades de investigación, protección,
capacitación y ecoturismo que se pueden llevar a cabo en propiedad del Estado.” (Voto no. 2752-2014
de las 9 horas 15 minutos de 28 de febrero de 2014. En igual sentido véanse los votos nos. 2020-2009
de las 8 horas 30 minutos de 13 de febrero de 2009, 15070-2011 de las 10 horas 41 minutos de 4 de
noviembre de 2011, 12716-2012 de las 16 horas 01 minuto de 12 de setiembre de 2012, entre otros).




 



             También, se ha expuesto que “el régimen jurídico creado por los artículos 13 y 14 de la
Ley Forestal tiene una finalidad protectora, pues, de acuerdo con el texto de dicha norma, su
objetivo es dar una protección demanial a los terrenos propiedad del Estado con bosque o terrenos
forestales, los cuales quedarían bajo administración del Ministerio de Ambiente y Energía.” (Voto
no. 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 11 de setiembre de 2019).




 



             Con base en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, hemos indicado que el
patrimonio natural del Estado tiene una vocación conservacionista y que las áreas silvestres
protegidas tienen una eficacia jurídica especial, enmarcada dentro de una política de planificación
cuya finalidad es preservar el recurso natural. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. C-297-2004 de
19 de octubre de 2004, C-134-2016 de 8 de junio de 2016, OJ-027-2018 de 28 de febrero de 2018).




 



             Y, en atención de los principios constitucionales de objetivación de la tutela
ambiental, razonabilidad y proporcionalidad, y progresividad y no regresión, la constitucionalidad
de cualquier modificación al régimen del patrimonio natural del Estado, que implique una reducción
del nivel de protección que actualmente posee, depende de que existan criterios técnicos que la
respalden o justifiquen. (Véase, por ejemplo, nuestra opinión jurídica no. OJ-078-2021 de 12 de
abril de 2021).




 



 En cuanto al principio de objetivación de la tutela ambiental, la Sala ha entendido que ese
principio:




 



 “…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta
materia, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de
carácter general –legales y reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la
ciencia y a la técnica», elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la
Administración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la
Administración en su actuación -en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la
Administración Pública-. (Voto no. 2063-2007 de las 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de 2007).




 



 En sentido similar, interesa destacar que ese Tribunal ha considerado que “el principio de
razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se
dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios...” 
(Voto no. 7294 de las 16 horas 15 minutos de 13 de octubre de 1998).




 



 Íntimamente ligado con este último, la Sala ha hecho referencia a la progresividad y no regresión
en materia ambiental:




 



 “Principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental. El primero ha sido
reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos
internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de estas normas, el Estado asume la obligación
de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los
derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del
Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por
todos sus titulares. Asimismo, del principio de progresividad de los derechos humanos y del
principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones
jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no
regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. Este principio se erige
como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas,
políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la
situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad
absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política,
social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta
entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a
la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros
constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección
(véase la sentencia número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012). De esta
forma, encontramos relación entre el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad
y el derecho al ambiente, pues, como ha indicado este Tribunal en la sentencia número 7294-1998, «el
principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las
normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos
serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente.»



 En síntesis, conforme a estos principios, está prohibido para el Estado tomar medidas que
disminuyan la protección de derechos fundamentales, en este caso, el derecho a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado.” (Voto no. 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 11 de setiembre de
2019, reiterado en el 24147-2021 de las 9 horas quince minutos de 27 de octubre de 2021).




 



             III. POSIBILIDAD DE AUTORIZAR ACTIVIDADES TRADICIONALES INDÍGENAS EN ÁREAS SILVESTRES
PROTEGIDAS.




 



             Retomando lo expuesto en el primer apartado, resulta claro que la segunda disposición
del artículo 14.1 del Convenio 169 de la OIT no establece un mandato directo a los Estados
signatarios a adoptar medidas específicas. Sino que, de esa disposición, se entiende que cada Estado
debe valorar y determinar si existen casos o supuestos en los que se presente la necesidad de
adoptar medidas tendientes a garantizar el derecho de los pueblos indígenas a utilizar otras
tierras, además de las que ocupan tradicionalmente, para el desarrollo de actividades tradicionales
y de subsistencia. Y, en caso de que se constate que, efectivamente, existen pueblos indígenas que,
para el desarrollo de sus actividades utilizan otras tierras aparte de las que ocupan, deben
adoptarse las medidas pertinentes para proteger su derecho a continuar utilizándolas.




           



             Según la apreciación de la Sala Constitucional, en nuestra legislación interna se ha
reconocido el derecho de los pueblos indígenas a ocupar los terrenos que tradicionalmente han
poseído, pues se reservaron importantes porciones de su territorio, tratando de evitar que se
inscribieran como propiedad privada de otros y se les permitió explotar los recursos naturales
dentro de sus territorios.




 



             Ahora bien, como se dijo, no existe un desarrollo normativo que haga suponer que el
Estado ha determinado que existen casos apropiados en los que es necesario adoptar medidas para
salvaguardar el derecho de los pueblos indígenas a utilizar otras tierras, aparte de las que ocupan
tradicionalmente, para el desarrollo de sus actividades tradicionales o de subsistencia. Y, en
consecuencia, tampoco existe un desarrollo normativo sobre cuáles pueden ser esas medidas ni la
forma en la que deben adoptarse.




 



             De tal modo, si no existe una previsión general que determine que existen esos casos
que hacen necesaria la adopción de otro tipo de medidas distintas a las existentes y que establezca
el tipo de acciones que puede adoptar el Estado para salvaguardar el derecho de los pueblos
indígenas a desarrollar sus actividades tradicionales y de subsistencia en otros terrenos, aparte de
los que ocupan tradicionalmente, no podría concluirse que el Sistema Nacional de Áreas de
Conservación debe adoptar medidas para permitir el desarrollo de ese tipo de actividades en las
áreas silvestres protegidas.




 



             Como ya se abordó en el apartado precedente, las áreas silvestres protegidas forman
parte del patrimonio natural del Estado, y, en esa condición, en ellas no pueden autorizarse otras
actividades distintas a las señaladas en el artículo 18 de la Ley Forestal. De ahí que, en esos
espacios no podrían autorizarse actividades tradicionales indígenas que sean distintas a las
señaladas en esa disposición.




 



             La autorización de actividades indígenas tradicionales distintas a las permitidas por
el régimen actual, requeriría la emisión de una disposición legal que así lo disponga y que, en
atención a los principios de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad
antes desarrollados, cuente con la justificación técnica adecuada que acredite la necesidad de
adoptar ese tipo de medidas.




 



             Si bien es cierto, el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad dispone que al
constituirse un área silvestre protegida debe tomarse “muy en cuenta los derechos previamente
adquiridos por las poblaciones indígenas o campesinas y otras personas físicas o jurídicas,
subyacentes o adyacentes a ella”, eso no hace suponer que, una vez constituida, deban permitirse
actividades indígenas contrarias a las permitidas por el régimen aplicable a las áreas silvestres
protegidas antes expuesto.




 



             Esa disposición es acorde con la diferencia existente en la naturaleza jurídica de las
reservas indígenas y de las áreas silvestres protegidas y, en general, del patrimonio natural del
Estado. Jurídicamente, el régimen del patrimonio natural del Estado y el de los territorios
indígenas es incompatible. El patrimonio natural del Estado es de dominio público, y, por tanto,
contrapuesto al régimen de las reservas indígenas, que constituyen un régimen de propiedad privada
colectiva, exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan, inscritas en el Registro
Público de la Propiedad Inmueble a nombre de la Asociación de Desarrollo Integral que las
representan. (Véase el dictamen no. PGR-C-253-2021 de 6 de setiembre de 2021).




 




            Esa diferencia ha sido señalada por la Sala Constitucional, al indicar que:




 



 “El régimen jurídico de protección de la propiedad de las Áreas Silvestres Protegidas y las
Reservas Indígenas son distintas, toda vez que mientras en la primera es propiedad Estatal, la de
las reservas indígenas pertenecen a una forma de propiedad comunitaria, de modo que, aunque éstas
últimas son una forma especial de propiedad, inscrita a nombre de una Asociación de Desarrollo
Integral, no son equivalentes y no pueden asimilarse a las formas de protección de la propiedad de
bienes del Estado, especialmente aquellas integradas al Patrimonio Natural del Estado.”  (Voto No.
14772-2010 de las 14 horas 35 minutos de 1° de setiembre de 2010. En similar sentido, véase el voto
no. 17397-2019).




 



             En consecuencia, jurídicamente no sería posible que un espacio territorial sea
simultáneamente de dominio público estatal -patrimonio natural del Estado- y reserva indígena, y por
ello, al ser regímenes contrapuestos, resulta necesario que, al crearse un área silvestre protegida
no se lesione el derecho de los pueblos indígenas a ocupar los terrenos que han habitado
tradicionalmente y que, por tanto, deba ser considerado como un territorio indígena.




 



             Y, en orden a la incompatibilidad de actividades tradicionales indígenas distintas a
las permitidas por el régimen propio de las áreas silvestres protegidas, en ese último voto citado,
la Sala Constitucional señaló:




 



 “Aunque las poblaciones indígenas se encuentran naturalmente habilitadas para poder utilizar los
recursos ubicados en una Zona de Amortiguamiento, para la recolección de productos naturales, y que
efectivamente pueden estar caracterizados por el bajo impacto de sus prácticas con la naturaleza, es
una situación totalmente distinta crear un enclave dentro del Área Silvestre Protegida. Sobre este
tema, estima la Sala que otro tipo de usos, especialmente agrícolas, deben ser revisados por las
instancias técnicas y científicas, pues es claro que el Decreto Ejecutivo No. 29957-G se funda no
solo en la modificación parcial de los límites de la Reserva Indígena Guaymí de Osa, sino que
también se pretende optar por tierra de vocación agrícola y dejar en conservación el sector noroeste
de la reserva. Lo que es evidente, es que las gestiones por tierras de vocación agrícola, que
requieran ocupar los indígenas -para seguir sus modos tradicionales de vida- no pueden constituirse
en zonas cuyo fin legal resulta incompatible con esas prácticas.”




 




            IV. CONCLUSIÓN.




 



             Con base en todo lo expuesto, la Procuraduría concluye que las áreas silvestres
protegidas forman parte del patrimonio natural del Estado, y, en esa condición, en ellas no pueden
autorizarse otras actividades distintas a las señaladas en el artículo 18 de la Ley Forestal. De ahí
que, en esos espacios no podrían autorizarse actividades tradicionales indígenas que sean distintas
a las señaladas en esa disposición.




 



             La autorización de actividades indígenas tradicionales distintas a las permitidas por
el régimen actual, requeriría la emisión de una disposición legal que así lo disponga y que, en
atención a los principios de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad,
cuente con la justificación técnica adecuada que acredite la necesidad de adoptar ese tipo de
medidas.




 




            De usted, atentamente,




 




 




 




                                                                        Elizabeth León Rodríguez




                                                                        Procuradora




 




ELR/ysb




Cód. 2560-2023

Opinion : 153 of 07/08/2023

August 7, 2023

PGR-C-153-2023

Madam

Grettel Vega Arce

Executive Director

National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación)

Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I respond to official communication no. SINAC-SE-DE-251-2023 of March 8, 2023, by which our opinion was requested regarding the following:

"1. Can SINAC, through the Management Plans of Protected Wild Areas (Planes de Manejo de Áreas Silvestres Protegidas) and the Public Use Regulations, authorize within Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas) access for traditional and subsistence activities of indigenous peoples in accordance with the provisions of Article 14 of Convention 169 in relation to the following provision: «...Furthermore, in appropriate cases, measures shall be taken to safeguard the right of the peoples concerned to use lands not exclusively occupied by them, but to which they have traditionally had access for their traditional and subsistence activities»?

2. If the answer to the previous question is affirmative, would it imply that subsistence hunting and fishing activities, as well as extraction of flora for traditional use, can be authorized for indigenous peoples in protected areas, Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), to which they have traditionally had access?

3. If one or more of the previous questions are affirmative, what is the legal regime to guarantee the provision of Article 14 of Convention 169 that should be applied to private properties located within protected areas but that have not been acquired by the State?"

In compliance with the provisions of Article 4 of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the opinion of the legal advisory service on the matter consulted is attached, by official communication no. SINAC-AJ-CJ-054-2022 of November 14, 2022.

In that opinion, after extensive analysis, it is concluded that "the Management Plans of Protected Wild Areas and Public Use Regulations may not authorize within Protected Wild Areas access for traditional activities of indigenous peoples other than the activities established in Article 18 of the Forestry Law (Ley Forestal); nor may subsistence activities of indigenous peoples be carried out."

I. THE PROVISIONS OF ARTICLE 14 OF ILO CONVENTION 169.

Article 14 of ILO Convention 169 on Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries (approved by Law no. 7316 of November 3, 1992) provides the following:

"Article 14.

1. The right of ownership and possession of the lands they traditionally occupy shall be recognized to the peoples concerned. In addition, measures shall be taken in appropriate cases to safeguard the right of the peoples concerned to use lands not exclusively occupied by them, but to which they have traditionally had access for their traditional and subsistence activities. Particular attention shall be paid to the situation of nomadic peoples and shifting cultivators in this respect.

2. Governments shall take steps as necessary to identify the lands which the peoples concerned traditionally occupy, and to guarantee effective protection of their rights of ownership and possession.

3. Adequate procedures shall be established within the national legal system to resolve land claims by the peoples concerned."

Point 1 of that article contains two distinct provisions for the signatory States of that international Convention: (1) That they must recognize the right of indigenous peoples to ownership and possession of the lands they traditionally occupy, and (2) that, in appropriate cases, they must take measures to safeguard the right of the peoples concerned to use lands not exclusively occupied by them, but to which they have traditionally had access for their traditional and subsistence activities.

The first of these provisions establishes a direct duty for States to recognize and secure the right of ownership of the lands that indigenous peoples occupy, which, in our context, has been recognized since before the adoption of that Convention, through the establishment of indigenous reserves and their regulation in the Indigenous Law (Ley Indígena) (no. 6172 of November 29, 1972) as inalienable, imprescriptible, non-transferable territories exclusive to indigenous communities.

In our pronouncements we have indicated that "the Indigenous Law, No. 6172 of November 29, 1977, already protects the right of indigenous communities to their lands." (PGR-OJ-166-2021 of October 12, 2021) and that "the reserves are the territories inhabited by indigenous peoples, that is, by persons who constitute ethnic groups directly descended from pre-Columbian civilizations and who preserve their own identity. Given the foregoing, in order to grant said groups a sufficient and secure territorial sphere that allows them the free exercise of their cultural activities and ancestral traditions, this same Law provides that indigenous reserves are inalienable and imprescriptible territories, non-transferable and exclusively owned by indigenous communities, and therefore must be registered in their name in the Public Registry." (Opinion no. PGR-C-253-2021 of September 6, 2021).

For its part, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has considered that:

"6. Costa Rica has signed a large number of international instruments that directly or indirectly protect the rights of minorities in general and especially those of indigenous peoples. Regarding the latter, our country signed ILO Convention 107 called "Convention Concerning Indigenous and Tribal Populations in Independent Countries", adopted in 1957 and approved in 1959 by the Legislative Assembly of our country, by Law No. 2330, a first step towards the protection of indigenous populations, placing the Government as the main responsible party for the process. That Convention, now modified by Convention 169 which has been sent for consultation by the Legislative Assembly, strengthens that protection and respect, with a more universal conception of material and legal equality.

7. In the same way, the Indigenous Law, 6172 of November 29, 1977, developed, and in some aspects surpassed, the international obligations contracted by Costa Rica; for it reserved important portions of its territory for indigenous people, trying to prevent them from being registered as private property of others. It granted full legal standing and capacity to their communities to direct their activities and decide on their property; it allowed them to exploit the natural reserves within their territories and prohibited the extraction of archaeological objects from their cemeteries. The National Commission for Indigenous Affairs (CONAI) was created by Law 5251 of June 1973, as the unifying body of indigenous communities, also integrated with representatives of several State institutions, legislation that is pioneering in our continent.

(...)

9. Conclusions: The Chamber considers that, far from containing confrontations with the Constitution of our country, the Convention reflects the dearest values of our democratic nationality, developing the human rights of Costa Rican indigenous people and can be a starting point to begin a review of secondary legislation to adapt it to these needs." (Voto no. 3003-1992 at 11 hours 30 minutes on October 7, 1992. Reiterated in votos nos. 836 at 17 hours 36 minutes on February 10, 1998, 1622-2022 at 13 hours on January 19, 2022, 5033-2022 at 9 hours 20 minutes on March 2, 2022. Bold added).

More specifically, the Chamber has recognized that:

"There is no doubt, therefore, that the Costa Rican State has broadly recognized the rights corresponding to the indigenous groups that inhabit the country. The same can be said regarding the specific right of communal property that corresponds to such communities by reason of their traditional belonging. The groups of persons belonging to native communities have the right to live on the lands where they have historically been settled, and the State must fully guarantee the enjoyment of this fundamental right. To that end, national legislation ordered the registry transfer of such lands to the respective indigenous communities (Law number 6172, Article 9, transcribed above), imposing on the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario) the duty to carry out all necessary procedures to guarantee the effective verification of said transfer." (Voto no. 3468-2002 at 16 hours 4 minutes on April 16, 2002).

Now, as for the second provision of Article 14.1 of Convention 169, this does not establish a direct duty for the signatory States, as it leaves to the discretion of each State the determination of which are those appropriate cases in which it is necessary to adopt measures to safeguard the right of the peoples concerned to use lands not exclusively occupied by them, but to which they have traditionally had access for their traditional and subsistence activities.

By the wording of the norm, it is understood that each State must assess and determine if there are cases or scenarios in which the need arises to adopt measures aimed at guaranteeing the right of indigenous peoples to use other lands, in addition to those they traditionally occupy, for the development of traditional and subsistence activities. And, if it is verified that there are indeed indigenous peoples who, for the development of their activities, use other lands apart from those they occupy, the pertinent measures must be adopted to protect their right to continue using them.

Contrary to what happens with the first provision of Article 14.1 of the Convention, on this second point no specific regulation is contemplated in the Indigenous Law, that is, there is no normative development that would suggest that the State has determined that there are appropriate cases in which it is necessary to adopt measures to safeguard the right of indigenous peoples to use other lands, apart from those they traditionally occupy, for the development of their traditional or subsistence activities. Consequently, there is also no normative development on what those measures could be or the form in which they should be adopted.

In that sense, in the legislative stream, bill no. 22456 is in process, which, among other things, would reform Article 1 of the Indigenous Law to incorporate a phrase similar to that provided in Article 14 of Convention 169, so that this norm expressly establishes that indigenous peoples have the right to the lands and, in addition, to the resources they have traditionally possessed, occupied, used, or acquired. The reform would include indicating that "the State, in coordination with each indigenous community, must establish a legislative, administrative, or other mechanism that ensures the aforementioned rights."

The aim of the initiative shows that the current norm lacks a specific provision developing what is set forth in the second part of Article 14.1 of the Convention and that, even with the projected reform, the mechanisms that are suitable and necessary in each case considered appropriate would have to be established.

II. ON THE REGIME OF PROTECTED WILD AREAS.

According to the provisions of Article 58 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) (no. 7788 of April 30, 1998), a protected wild area is a delimited geographical zone, made up of lands, wetlands, and portions of sea, which is declared as such because it represents special significance for its ecosystems, the existence of threatened species, the impact on reproduction and other needs, and for its historical and cultural significance; and which are dedicated to conserving and protecting biodiversity, soil, water resources, cultural resources, and ecosystem services in general.

Apart from the close link between the creation of protected wild areas and the right to a healthy and ecologically balanced environment provided by Article 50 of the Constitution, the declaration and maintenance of such protection areas is grounded in the fulfillment of the commitments set forth in some international instruments such as the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere (ratified by Law no. 3763 of October 19, 1966) and the Convention on Biological Diversity and its annexes (ratified by Law no. 7416 of June 30, 1994), which raise the need for States to establish and protect natural protected areas.

In accordance with the provisions of Articles 38 of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente) (no. 7554 of October 4, 1995), 58 of the Biodiversity Law, and 2 of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre) (no. 7317 of October 30, 1992), it has been considered that protected wild areas form part of the natural heritage of the State regulated in Articles 13 and 14 of the Forestry Law. The Attorney General's Office (Procuraduría) has so ordered in its administrative jurisprudence, by indicating that:

"Protected wild areas are part of the Natural Heritage of the State. It is expressly established by Law 7554/1995, Organic Law of the Environment, in Article 38: 'The surface area of protected wild areas, natural heritage of the State, whatever their management category (...)' The Forestry Law 7575/1996, in Article 39, subsection i, reproduces that statement: 'protected wild areas whatever their management category (...) make up the natural heritage of the State', and, as applicable, reinforce that integration its Articles 13, as 'areas declared inalienable' (opinion C-339-2004 of the Attorney General's Office), and 1, final paragraph, in accordance with 18 ibid. On the articulated interpretation of these last two, see judgment No. 44/2015 of the FIRST SECTION OF THE CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE TRIBUNAL (SECCIÓN PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO))." (Opinion no. C-134-2016 of June 8, 2016. In the same sense, see opinion no. PGR-C-057-2022 of March 17, 2022).

In this regard, the Constitutional Chamber has stated:

"a) Protected Wild Areas, whatever their management category, declared by Law or Executive Decree (Decreto Ejecutivo): forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Forestry Law 7575, arts. 1, para. 2, 3 subsection i; Organic Law of the Environment 7554, Article 32; Biodiversity Law No. 7788, arts. 22 et seq. and 58; National Parks Service Law No. 6084, Article 3 subsections d and f, in relation to the Organic Law of MINAE No. 7152 and its Regulations; Wildlife Conservation Law No. 7317, Article 82, subsection a). b) The other forests and forest lands or lands of forest aptitude of the State and public institutions (Article 13 of the Forestry Law), which have an immediate legal affectation. For the maritime terrestrial zone, Law 6043 itself (Article 73) excludes Protected Wild Areas from its scope and subjects them to their own legislation. The rest of forested areas and lands of forest aptitude on the coastlines are also under the administration of the Ministry of the Environment and are governed by its specific regulations (Forestry Law, Article 13 and concordant)." (Constitutional Chamber voto no. 16975-2008 at 14 hours 53 minutes on November 12, 2008. In the same sense, see voto 19397-2019 at 12 hours 54 minutes on September 11, 2019).

More specifically, it has stated:

"Protected Wild Areas declared by the Executive Branch are property subject to the regime of the Natural Heritage of the State, for having high value for ecosystems, threatened species, or from a scientific point of view, and are delimited by the Executive Branch; from their declaration, the aim is to endow these geographical zones with a conservationist and protectionist vocation necessary to fulfill their function." (Voto no. 21258-2010 at 14:00 hours on December 22, 2010).

Given that protected wild areas are considered to form part of the natural heritage of the State, Article 18 of the Forestry Law is applicable to them, in that, in that heritage, it is only possible to authorize "research, training, and ecotourism activities, as well as activities necessary for the use of water for human consumption." (See our pronouncements nos. C-134-2016 of June 8, 2016, C-094-2017 of May 3, 2017, PGR-C-057-2022 of March 17, 2022, among others).

The Constitutional Chamber, before the reform of Article 18 of the Forestry Law that included the possibility of carrying out activities necessary for the use of water for human consumption, has indicated that the use of the lands of protected wild areas is limited to what is "provided by law and its regulations; and their uses are basically destined for research, training, and ecotourism activities, previously approved by the Ministry of Environment and Energy, not by the municipality (see Article 18 of the cited Forestry Law)." (Voto no. 19776-2014 at 10 hours 30 minutes on December 3, 2014). And that, in that sense, the management plan "is important as a tool for the protection of the natural resources of a protected wild area, as well as for channeling the research, protection, training, and ecotourism activities that can be carried out on State property." (Voto no. 2752-2014 at 9 hours 15 minutes on February 28, 2014. In the same sense, see votos nos. 2020-2009 at 8 hours 30 minutes on February 13, 2009, 15070-2011 at 10 hours 41 minutes on November 4, 2011, 12716-2012 at 16 hours 01 minute on September 12, 2012, among others).

Also, it has been stated that "the legal regime created by Articles 13 and 14 of the Forestry Law has a protective purpose, since, according to the text of that norm, its objective is to give public domain protection to State-owned lands with forest or forest lands, which would be under the administration of the Ministry of Environment and Energy." (Voto no. 17397-2019 at 12 hours 54 minutes on September 11, 2019).

Based on the jurisprudence of the Constitutional Chamber, we have indicated that the natural heritage of the State has a conservationist vocation and that protected wild areas have a special legal efficacy, framed within a planning policy whose purpose is to preserve natural resources. (See our pronouncements nos. C-297-2004 of October 19, 2004, C-134-2016 of June 8, 2016, OJ-027-2018 of February 28, 2018).

And, in consideration of the constitutional principles of objectification of environmental protection, reasonableness and proportionality, and progressivity and non-regression, the constitutionality of any modification to the regime of the natural heritage of the State that implies a reduction in the level of protection it currently has depends on the existence of technical criteria that support or justify it. (See, for example, our legal opinion no. OJ-078-2021 of April 12, 2021).

Regarding the principle of objectification of environmental protection, the Chamber has understood that this principle:

"... translates into the need to accredit decision-making in this matter with technical studies, both in relation to the actions of the Administration and the provisions of a general nature – legal and regulatory – from which the requirement of 'linkage to science and technology' is derived, an element that gives a technical-scientific basis to the Administration's decisions in this matter, and by virtue thereof, limits and conditions the Administration's discretion in its actions – in the terms provided in Article 16 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública).- (Voto no. 2063-2007 at 14 hours 40 minutes on February 14, 2007).

In a similar sense, it is important to highlight that this Tribunal has considered that "the principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, obliges that the norms issued regarding this matter be duly motivated by serious technical studies..." (Voto no. 7294 at 16 hours 15 minutes on October 13, 1998).

Closely linked with the latter, the Chamber has referred to progressivity and non-regression in environmental matters:

"Principles of progressivity and non-regression of environmental protection. The former has been recognized by International Human Rights Law; among other international instruments, it is contained in Articles 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Articles 1 and 26 of the American Convention on Human Rights, and Article 1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights. Under these norms, the State assumes the obligation to increase, within the scope of its possibilities and development, the levels of protection of human rights, especially those, such as the right to the environment (art. 11 of the Protocol), that require multiple positive actions by the State for their protection and full enjoyment by all their holders. Likewise, from the principle of progressivity of human rights and the principle of non-retroactivity of norms to the detriment of acquired rights and consolidated legal situations, contained in numeral 34 of the Magna Carta, derives the principle of non-regression or irreversibility of the benefits or protection achieved. This principle stands as a substantive guarantee of rights, in this case, of the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue of which the State is obliged not to adopt measures, policies, or approve legal norms that worsen, without reasonable and proportionate justification, the situation of the rights achieved up to then. This principle does not suppose an absolute irreversibility since all States experience national situations, of an economic, political, social nature or caused by nature, that negatively impact the achievements made until then and force a downward reassessment of the new level of protection. In those cases, the Right to the Constitution and the principles under examination oblige justification, in light of the constitutional parameters of reasonableness and proportionality, of the reduction of protection levels (see judgment number 2012-13367 at 11:33 hours on September 21, 2012). Thus, we find a relationship between the principle of reasonableness as a parameter of constitutionality and the right to the environment, since, as this Tribunal has indicated in judgment number 7294-1998, 'the principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, obliges that the norms issued regarding this matter be duly motivated by serious technical studies, even if there were no other legal norm expressly establishing it.'

In summary, in accordance with these principles, the State is prohibited from taking measures that diminish the protection of fundamental rights, in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment." (Voto no. 17397-2019 at 12 hours 54 minutes on September 11, 2019, reiterated in 24147-2021 at 9 hours fifteen minutes on October 27, 2021).

III. POSSIBILITY OF AUTHORIZING INDIGENOUS TRADITIONAL ACTIVITIES IN PROTECTED WILD AREAS.

Returning to what was stated in the first section, it is clear that the second provision of Article 14.1 of ILO Convention 169 does not establish a direct mandate to the signatory States to adopt specific measures. Rather, from that provision, it is understood that each State must assess and determine if there are cases or scenarios in which the need arises to adopt measures aimed at guaranteeing the right of indigenous peoples to use other lands, in addition to those they traditionally occupy, for the development of traditional and subsistence activities. And, if it is verified that there are indeed indigenous peoples who, for the development of their activities, use other lands apart from those they occupy, the pertinent measures must be adopted to protect their right to continue using them.

According to the assessment of the Constitutional Chamber, our domestic legislation has recognized the right of indigenous peoples to occupy the lands they traditionally possess, since important portions of their territory were reserved, in an attempt to prevent them from being registered as private property of others, and they were allowed to exploit natural resources within their territories.

Now, as stated, there is no normative development that would suggest that the State has determined that there are appropriate cases in which it is necessary to adopt measures to safeguard the right of indigenous peoples to use other lands, apart from those they traditionally occupy, for the development of their traditional or subsistence activities. And, consequently, there is also no normative development on what those measures could be or the form in which they should be adopted.

Thus, if there is no general provision that determines the existence of these cases that make necessary the adoption of other types of measures different from the existing ones and that establishes the type of actions the State can adopt to safeguard the right of indigenous peoples to carry out their traditional and subsistence activities on other lands, apart from those they traditionally occupy, it could not be concluded that the National System of Conservation Areas must adopt measures to allow the development of such activities in protected wild areas.

As already addressed in the preceding section, protected wild areas form part of the natural heritage of the State, and, in that condition, no activities other than those indicated in Article 18 of the Forestry Law can be authorized in them. Hence, traditional indigenous activities that differ from those indicated in that provision could not be authorized in those areas.

The authorization of traditional indigenous activities other than those permitted by the current regime would require the issuance of a legal provision that so orders and that, in consideration of the principles of objectification of environmental protection, reasonableness, and proportionality previously developed, has adequate technical justification accrediting the need to adopt such measures.

While it is true that Article 58 of the Biodiversity Law provides that when a protected wild area is established, "the rights previously acquired by indigenous or peasant populations and other physical or legal persons, underlying or adjacent to it" must be "taken very much into account", this does not suggest that, once established, indigenous activities contrary to those permitted by the regime applicable to protected wild areas outlined above must be allowed.

That provision is consistent with the existing difference in the legal nature of indigenous reserves and protected wild areas, and, in general, of the natural heritage of the State. Legally, the regime of the natural heritage of the State and that of indigenous territories are incompatible. The natural heritage of the State is of public domain, and, therefore, opposed to the regime of indigenous reserves, which constitute a regime of collective private property, exclusive to the indigenous communities that inhabit them, registered in the Public Registry of Real Property (Registro Público de la Propiedad Inmueble) in the name of the Integral Development Association (Asociación de Desarrollo Integral) that represents them. (See opinion no. PGR-C-253-2021 of September 6, 2021).

That difference has been pointed out by the Constitutional Chamber, by indicating that:

"The legal regime for the protection of the property of Protected Wild Areas and Indigenous Reserves are different, since while in the former it is State property, that of indigenous reserves belongs to a form of community property, so that, although the latter are a special form of property, registered in the name of an Integral Development Association, they are not equivalent and cannot be assimilated to the forms of property protection of State assets, especially those integrated into the Natural Heritage of the State." (Voto No. 14772-2010 at 14 hours 35 minutes on September 1, 2010. In a similar sense, see voto no. 17397-2019).

Consequently, it would not be legally possible for a territorial space to simultaneously be state public domain—natural heritage of the State—and an indigenous reserve, and therefore, as these are opposing regimes, it is necessary that, when creating a protected wilderness area (área silvestre protegida), the right of indigenous peoples to occupy the lands they have traditionally inhabited is not harmed and that, therefore, it must be considered an indigenous territory.

And, with regard to the incompatibility of traditional indigenous activities other than those permitted by the regime specific to protected wilderness areas, in that last cited opinion, the Constitutional Chamber stated:

“Although indigenous populations are naturally empowered to use the resources located in a Buffer Zone (Zona de Amortiguamiento) for the collection of natural products, and their practices may effectively be characterized by low impact on nature, creating an enclave within the Protected Wilderness Area is an entirely different situation. On this matter, the Chamber considers that other types of uses, especially agricultural ones, must be reviewed by the technical and scientific bodies, since it is clear that Executive Decree No. 29957-G is based not only on the partial modification of the boundaries of the Guaymí de Osa Indigenous Reserve, but also seeks to opt for land with agricultural vocation and leave the northwestern sector of the reserve in conservation. What is evident is that efforts to obtain land with agricultural vocation, which the indigenous people need to occupy—in order to follow their traditional ways of life—cannot be constituted into zones whose legal purpose is incompatible with those practices.”

IV. CONCLUSION.

Based on all of the foregoing, the Attorney General’s Office concludes that protected wilderness areas form part of the natural heritage of the State, and, in that condition, no activities other than those indicated in article 18 of the Forest Law (Ley Forestal) may be authorized within them. Hence, traditional indigenous activities that are different from those indicated in that provision could not be authorized in these spaces.

The authorization of traditional indigenous activities other than those permitted by the current regime would require the issuance of a legal provision that so orders and that, in consideration of the principles of objectification of environmental protection, reasonableness, and proportionality, has adequate technical justification confirming the need to adopt such measures.

Yours faithfully,

Elizabeth León Rodríguez
Attorney General (Procuradora)

ELR/ysb
Cód. 2560-2023