C-240-2023 — Properties adjacent to mangroves — maritime-terrestrial zone and validity of pre-1977 registrationsFincas adyacentes a manglar — zona marítimo terrestre y legitimidad de inscripciones previas a 1977

Dictamen : 240 del 24/11/2023   



24 de noviembre de 2023




PGR-C-240-2023




 




Señor




Luis Alonso Alan Corea




Alcalde




Municipalidad de La Cruz




 




Estimado señor:




 



             Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no.
MLC-DAM-OF-220-2023 de 23 de junio de 2023, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre las
siguientes preguntas:




 




“1.- ¿Las fincas adyacentes al manglar son consideradas como parte de la Zona Marítimo Terrestre?



 2.- ¿Se pueden considerar las fincas adyacentes a manglar inscritas antes del 02 de marzo de 1977
fuera de la aplicación de la Ley Nº 6043, aun cuando exista un aparente traslape con la zona
restringida a partir de manglar, por considerarse que antes de 1977 los manglares no eran
considerados como zona publica de la zona marítimo terrestre?



 3.- ¿La oficialización de los manglares, así como el amojonamiento o delimitación de la zona
publica de la zona marítimo terrestre se constituye en un insumo para determinar o no si una finca
se encuentra bien inscrita o no y con ello determinar la aplicabilidad de la Ley Nº 6043?



 4.- ¿Cuál es la situación jurídica de aquellas fincas aparentemente bien inscritas previo a 1977;
que sufren de un aparente traslape con la zona restringida a partir de manglar debido a que fueron
inscritas antes de la oficialización de las delimitaciones del manglar sea por el IGN o bien
certificación oficial de Patrimonio Natural del Estado?



 5.- ¿Cuál es la situación jurídica de aquellas fincas inscritas previo a 1977; que contaban con la
oficialización de los manglares y la debida delimitación de la zona pública que sufren un aparente
traslape con la zona restringida a partir de manglar?



 6.- ¿Qué debe considerar el estudio de antecedentes de dominio sobre bienes aparentemente
traslapados con la zona marítima terrestre a partir de manglar, para que sea considerado como tal?”




 




            I. Sobre lo consultado.




 



             La Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (no. 6043 de 2 de marzo de 1977), en su
artículo 11 dispone que “Zona pública es también, sea cual fuere su extensión, la ocupada por todos
los manglares de los litorales continentales e insulares y esteros del territorio nacional.”
Entonces, conforme con lo señalado en el artículo 10 de esa Ley que define la zona restringida como
los restantes ciento cincuenta metros a partir de la zona pública, es claro que, los ciento
cincuenta metros aledaños a los manglares, constituyen zona restringida, y, por tanto, zona marítimo
terrestre.




 



             El Reglamento a esa Ley (Decreto Ejecutivo no. 7841 de 16 de diciembre de 1977), en su
artículo 4° establece que:




 



 “Artículo 4º.- De acuerdo con el decreto Nº 7210-A de 19 de julio de 1977, los manglares o bosques
salados que existen en los litorales continentales o insulares y esteros del territorio nacional, y
que forman parte de la zona pública en la zona marítimo terrestre, constituyen Reserva Forestal y
están afectos a la Ley Forestal y a todas las disposiciones de ese decreto. Partiendo de la línea de
vegetación a la orilla de los esteros y del límite de los manglares o bosques salados cuando éstos
se extiendan por más de 50 metros de la pleamar ordinaria, comienza la zona restringida.”




 




            Al respecto, la Sala Constitucional ha considerado que:




 



 “…el artículo 4 del Reglamento de la Ley de la zona marítimo-terrestre estatuye que éstos son
bienes que se incorporan al patrimonio forestal del Estado, por lo que se sujetan al régimen de
afectación de la Ley Forestal. A su vez, se dispone como zona restringida a partir de la línea de
vegetación a la orilla de los esteros y del límite de los manglares o bosques salados, cuando éstos
se extiendan por más de cincuenta metros de pleamar ordinaria; lo cual es de gran importancia, por
cuanto extiende el concepto de zona marítimo terrestre a porciones del territorio nacional que puede
encontrarse a kilómetros de la costa; lo cual también lleva a confusión, por estimarse que los
terrenos aledaños al manglar pueden ser objeto de posesión legítima.” (Voto no. 2408-2007 de las 16
horas 13 minutos de 21 de febrero de 2007).




 



             De tal modo, contestando la primera pregunta plateada, no existe duda de que el área de
ciento cincuenta metros aledaña a los manglares o esteros, sea cual sea su extensión tierras
adentro, constituye zona restringida de la zona marítimo terrestre, y así lo hemos señalado de
manera reiterada en nuestros pronunciamientos. (En ese sentido, véanse los pronunciamientos nos.
OJ-042-1998 de 15 de mayo de 1998, OJ-122-2000 de 6 de noviembre de 2000, C-154-2001 de 28 de mayo
de 2001, OJ-253-2003 de 2 de diciembre de 2003, C-093-2007 de 27 de marzo de 2007, C-197-2011 de 23
de agosto de 2011, PGR-OJ-12-2022 de 31 de enero de 2022, entre otros).




 



             Ahora bien, como hemos reconocido en otras oportunidades, la afectación expresa de esas
áreas aledañas a los manglares se dio con la emisión de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y su
Reglamento, sin embargo, es necesario considerar que bajo lo dispuesto en las leyes anteriores que
fijaban la zona marítimo terrestre en una milla, los manglares y zonas aledañas “que se hallaren
ubicados dentro de una faja de 1672 metros contiguos a la línea de costa igualmente se verían
beneficiados con el régimen de dominio público dispuesto para la denominada milla marítima.”
(OJ-007-2005 de 14 de enero de 2005).




 



             En varias ocasiones hemos señalado que desde la Ley no. 162 de 20 de junio de 1828 se
dotó de protección demanial a la franja de una milla a lo largo de las costas, y así se mantuvo
hasta la emisión de las leyes nos. 19 de 12 de noviembre de 1942 y 201 de 26 de agosto de 1943, las
cuales redujeron la franja demanial a los 200 metros actuales en el litoral Caribe y Pacífico,
respectivamente. (Véase el dictamen no. C-132-2019 de 14 de mayo de 2019).




 



             Entonces, hasta esas fechas las zonas aledañas a los manglares que estuvieran
comprendidas dentro de la denominada milla marítima, eran bienes de dominio público. Y, esa
protección disminuyó al reducirse la zona marítimo terrestre a doscientos metros.




 



             Ahora bien, debe tomarse en cuenta que el artículo 20 de la Ley de Aguas anterior a la
vigente (no. 11 de 26 de mayo de 1884) señalaba que es del dominio público la zona marítimo
terrestre o el espacio de las costas de la República que baña el mar en su flujo y reflujo y los
terrenos inmediatos hasta la distancia de una milla, ampliando el concepto de zona marítimo
terrestre a los terrenos de las márgenes de los ríos hasta el sitio en que sean navegables o se
hagan sensibles las mareas.




 



             Esa afectación fue reiterada por la Ley de Aguas no. 276 de 27 de agosto de 1942, cuyo
artículo 3° califica las zonas marítimas como de propiedad nacional, mientras el artículo 69 dispone
que la zona marítima se extiende por las márgenes de los ríos hasta el sitio en que “se hagan
sensibles las mareas, con un ancho de doscientos metros desde cada orilla, contados desde la línea
que marque la marea alta.”




 



             En consecuencia, pueden existir manglares que presenten esas condiciones y, por tanto,
que estuvieran cobijados por la protección demanial dispuesta en esas leyes. (Al respecto, véase el
dictamen no. C-102-1996 de 26 de junio de 1996 y la OJ-007-2005 antes citada).




 



             Otro aspecto que debe valorarse es que la Ley de Urbanización Turística de la Zona
Marítimo Terrestre (no. 4558 del 22 de abril de 1970), mediante su transitorio III, permitió la
titulación de la zona restringida de la zona marítimo terrestre, por la vía de informaciones
posesorias promovidas durante un período breve, específicamente desde su publicación en el diario
oficial La Gaceta no. 104 de 12 de mayo de 1970 hasta su derogatoria por la Ley no. 4847 de 4 de
octubre de 1971, publicada en La Gaceta no. 206 de 14 de octubre de 1971 (Al respecto, véanse las
resoluciones del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera números 7982-1998 de las 11
horas de 26 de junio de 1998 y 521-2001 de las 11 horas 50 minutos de 15 de junio de 2001).



             Entonces, por lo dicho hasta aquí y contestando las preguntas 2, 4 y 5, la legitimidad
de la inscripción de fincas en los terrenos adyacentes a los manglares de previo a la emisión de la
Ley 6043, dependerá de si el terreno específico se encontraba afecto al dominio público en virtud de
las disposiciones antes transcritas, es decir, si se trataba de terrenos incluidos dentro de la
milla marítima antes de que esa área demanial se redujera a doscientos metros; y, también, si puede
estimarse que los terrenos se encontraban protegidos en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de
la Ley de Aguas de 1884 y en el artículo 69 de la Ley de Aguas vigente. Además, debe valorarse si la
inscripción correspondiente se hizo conforme con lo dispuesto en el Transitorio III de la Ley no.
4558.




 



             Contestando las preguntas 3 y 6, todas esas determinaciones deben realizarse en cada
caso concreto, para lo cual debe tomarse en cuenta la oficialización de los manglares, el
amojonamiento de la zona publica de la zona marítimo terrestre, la determinación del patrimonio
natural del Estado en la zona marítimo terrestre, así como, los planos catastrados, expediente de
información posesoria de inscripción del terreno, documentos notariales para la inscripción del
bien, documentos registrales de inscripción y traspasos, montajes sobre hojas cartográficos y
cualquier otro documento o prueba técnica para poder determinar la ubicación y fecha de inscripción
del bien y así determinar cuál era su naturaleza jurídica al momento de su inscripción como
propiedad particular.




 




            II. Conclusiones.




 




            Con base en todo lo expuesto y contestando las preguntas planteadas, se concluye que:




 



             1) Conforme con lo dispuesto en los artículos 10 y 11 de la Ley sobre la Zona Marítimo
Terrestre y 4° de su Reglamento, el área de ciento cincuenta metros aledaña a los manglares o
esteros, sea cual sea su extensión tierras adentro, constituye zona restringida de la zona marítimo
terrestre




 



             2) La legitimidad de la inscripción de fincas en los terrenos adyacentes a los
manglares de previo a la emisión de la Ley 6043, dependerá de si el terreno específico se encontraba
afecto al dominio público en virtud de las disposiciones antes transcritas, es decir, si se trataba
de terrenos incluidos dentro de la milla marítima antes de que esa área demanial se redujera a
doscientos metros; y, también, si puede estimarse que los terrenos se encontraban protegidos en
virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley de Aguas de 1884 y en el artículo 69 de la Ley de
Aguas vigente.




 



             3) Otro aspecto que debe valorarse es que la Ley de Urbanización Turística de la Zona
Marítimo Terrestre (no. 4558 del 22 de abril de 1970), mediante su transitorio III, permitió la
titulación de la zona restringida de la zona marítimo terrestre, por la vía de informaciones
posesorias promovidas durante su periodo de vigencia.



             4) Esas determinaciones deben realizarse en cada caso concreto, para lo cual debe
tomarse en cuenta la oficialización de los manglares, el amojonamiento de la zona pública de la zona
marítimo terrestre, la determinación del patrimonio natural del Estado en la zona marítimo
terrestre, así como, los planos catastrados, expediente de información posesoria de inscripción del
terreno, documentos notariales para la inscripción del bien, documentos registrales de inscripción y
traspasos, montajes sobre hojas cartográficos y cualquier otro documento o prueba técnica para poder
determinar la ubicación y fecha de inscripción del bien y así determinar cuál era su naturaleza
jurídica al momento de su inscripción como propiedad particular.




 




            De usted, atentamente,




 




 




 




                                                                        Elizabeth León Rodríguez




                                                                        Procuradora




 




ELR/ysb




Cód. 6231-2023

Legal Opinion: 240 of 24/11/2023  

24 November 2023

PGR-C-240-2023

Mr.
Luis Alonso Alan Corea
Mayor
Municipalidad de La Cruz

Dear Sir,

With the approval of the Procurador General de la República, I am responding to your official communication no. MLC-DAM-OF-220-2023 of 23 June 2023, through which you request our opinion on the following questions:

"1.- Are properties adjacent to mangroves considered part of the Zona Marítimo Terrestre?

2.- Can properties adjacent to mangroves registered before 2 March 1977 be considered outside the application of Ley Nº 6043, even when there is an apparent overlap with the restricted zone from the mangrove, because it is considered that before 1977 mangroves were not considered a public zone of the zona marítimo terrestre?

3.- Does the official designation of mangroves, as well as the demarcation or delimitation of the public zone of the zona marítimo terrestre, constitute an input for determining whether or not a property is properly registered and thereby determining the applicability of Ley Nº 6043?

4.- What is the legal situation of those properties apparently properly registered prior to 1977, which suffer from an apparent overlap with the restricted zone from the mangrove because they were registered before the official designation of the mangrove delimitations either by the IGN or the official certification of Patrimonio Natural del Estado?

5.- What is the legal situation of those properties registered prior to 1977, which had the official designation of the mangroves and the proper delimitation of the public zone, that suffer from an apparent overlap with the restricted zone from the mangrove?

6.- What must the study of the history of ownership of properties apparently overlapped with the zona marítimo terrestre from the mangrove consider, for it to be considered as such?"

I. Regarding the matter consulted.

The Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (no. 6043 of 2 March 1977), in its Article 11, provides that "The public zone is also, whatever its extension, the area occupied by all the mangroves of the continental and insular coastlines and estuaries of the national territory." Therefore, in accordance with what is indicated in Article 10 of that Law, which defines the restricted zone as the remaining one hundred and fifty meters from the public zone, it is clear that the one hundred and fifty meters adjacent to the mangroves constitute a restricted zone, and, therefore, zona marítimo terrestre.

The Regulations to that Law (Decreto Ejecutivo no. 7841 of 16 December 1977), in its Article 4, establishes that:

"Artículo 4º.- In accordance with decreto Nº 7210-A of 19 July 1977, the mangroves or salt forests that exist on the continental or insular coastlines and estuaries of the national territory, and that form part of the public zone in the zona marítimo terrestre, constitute a Forest Reserve and are subject to the Ley Forestal and to all the provisions of that decree. Starting from the vegetation line on the edge of the estuaries and from the limit of the mangroves or salt forests when these extend more than 50 meters from the ordinary high tide, the restricted zone begins."

In this regard, the Sala Constitucional has considered that:

"...Article 4 of the Regulations to the Law of the zona marítimo-terrestre establishes that these are assets that are incorporated into the forest heritage of the State, and are therefore subject to the regime of affectation of the Ley Forestal. In turn, it is provided as a restricted zone from the vegetation line on the edge of the estuaries and from the limit of the mangroves or salt forests, when these extend more than fifty meters from ordinary high tide; which is of great importance, as it extends the concept of zona marítimo terrestre to portions of the national territory that may be located kilometers from the coast; which also leads to confusion, as it is considered that lands adjacent to the mangrove may be subject to legitimate possession." (Voto no. 2408-2007 of 16 hours 13 minutes of 21 February 2007).

Thus, answering the first question posed, there is no doubt that the area of one hundred and fifty meters adjacent to mangroves or estuaries, whatever their extension inland, constitutes a restricted zone of the zona marítimo terrestre, and we have so indicated repeatedly in our pronouncements. (In this sense, see pronouncements nos. OJ-042-1998 of 15 May 1998, OJ-122-2000 of 6 November 2000, C-154-2001 of 28 May 2001, OJ-253-2003 of 2 December 2003, C-093-2007 of 27 March 2007, C-197-2011 of 23 August 2011, PGR-OJ-12-2022 of 31 January 2022, among others).

Now, as we have recognized on other occasions, the express affectation of those areas adjacent to the mangroves occurred with the issuance of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre and its Regulations; however, it is necessary to consider that under the provisions of the previous laws that established the zona marítimo terrestre at one league, the mangroves and adjacent zones "that were located within a strip of 1672 meters contiguous to the coastline would equally benefit from the public domain regime established for the so-called maritime league." (OJ-007-2005 of 14 January 2005).

On several occasions we have pointed out that since Ley no. 162 of 20 June 1828, the strip of one league along the coasts was endowed with public domain protection, and this was maintained until the issuance of laws nos. 19 of 12 November 1942 and 201 of 26 August 1943, which reduced the public domain strip to the current 200 meters on the Caribbean and Pacific littoral, respectively. (See legal opinion no. C-132-2019 of 14 May 2019).

Therefore, until those dates, the zones adjacent to the mangroves that were included within the so-called maritime league were public domain assets. And that protection diminished when the zona marítimo terrestre was reduced to two hundred meters.

Now, it must be taken into account that Article 20 of the Water Law prior to the current one (no. 11 of 26 May 1884) indicated that the zona marítimo terrestre or the space of the coasts of the Republic that the sea bathes in its ebb and flow and the immediate lands up to the distance of one league are of public domain, expanding the concept of zona marítimo terrestre to the lands on the banks of rivers up to the point where they are navigable or the tides become noticeable.

That affectation was reiterated by Water Law no. 276 of 27 August 1942, whose Article 3 qualifies the maritime zones as national property, while Article 69 provides that the maritime zone extends along the banks of rivers up to the point where "the tides become noticeable, with a width of two hundred meters from each bank, counted from the line that marks the high tide."

Consequently, there may be mangroves that present these conditions and, therefore, were covered by the public domain protection provided in those laws. (In this regard, see legal opinion no. C-102-1996 of 26 June 1996 and the OJ-007-2005 cited above).

Another aspect that must be evaluated is that the Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre (no. 4558 of 22 April 1970), through its Transitional Provision III, allowed the titling of the restricted zone of the zona marítimo terrestre, through possessory information proceedings promoted during a brief period, specifically from its publication in the official gazette La Gaceta no. 104 of 12 May 1970 until its repeal by Ley no. 4847 of 4 October 1971, published in La Gaceta no. 206 of 14 October 1971 (In this regard, see resolutions of the Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera numbers 7982-1998 of 11 hours of 26 June 1998 and 521-2001 of 11 hours 50 minutes of 15 June 2001).

Therefore, from what has been said so far and answering questions 2, 4, and 5, the legitimacy of the registration of properties on the lands adjacent to the mangroves prior to the issuance of Ley 6043 will depend on whether the specific land was affected to the public domain by virtue of the provisions transcribed above, that is, if it involved lands included within the maritime league before that public domain area was reduced to two hundred meters; and, also, if it can be considered that the lands were protected by virtue of the provisions of Article 20 of the Water Law of 1884 and Article 69 of the current Water Law. Furthermore, it must be evaluated whether the corresponding registration was made in accordance with the provisions of Transitional Provision III of Ley no. 4558.

Answering questions 3 and 6, all these determinations must be made in each specific case, for which the official designation of the mangroves, the demarcation of the public zone of the zona marítimo terrestre, the determination of the natural heritage of the State in the zona marítimo terrestre, as well as the cadastral plans, the possessory information file for the property registration, notarial documents for the property's registration, registration documents for the registration and transfers, overlays on cartographic sheets, and any other document or technical evidence must be taken into account in order to determine the location and date of registration of the property and thus determine what its legal nature was at the time of its registration as private property.

II. Conclusions.

Based on all the foregoing and answering the questions posed, it is concluded that:

1) In accordance with the provisions of Articles 10 and 11 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre and Article 4 of its Regulations, the area of one hundred and fifty meters adjacent to the mangroves or estuaries, whatever their extension inland, constitutes a restricted zone of the zona marítimo terrestre.

2) The legitimacy of the registration of properties on lands adjacent to mangroves prior to the issuance of Ley 6043 will depend on whether the specific land was affected to the public domain by virtue of the provisions transcribed above, that is, if it involved lands included within the maritime league before that public domain area was reduced to two hundred meters; and, also, if it can be considered that the lands were protected by virtue of the provisions of Article 20 of the Water Law of 1884 and Article 69 of the current Water Law.

3) Another aspect that must be evaluated is that the Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre (no. 4558 of 22 April 1970), through its Transitional Provision III, allowed the titling of the restricted zone of the zona marítimo terrestre, through possessory information proceedings promoted during its period of validity.

4) These determinations must be made in each specific case, for which the official designation of the mangroves, the demarcation of the public zone of the zona marítimo terrestre, the determination of the natural heritage of the State in the zona marítimo terrestre, as well as the cadastral plans, the possessory information file for the property registration, notarial documents for the property's registration, registration documents for the registration and transfers, overlays on cartographic sheets, and any other document or technical evidence must be taken into account in order to determine the location and date of registration of the property and thus determine what its legal nature was at the time of its registration as private property.

Sincerely,

Elizabeth León Rodríguez
Procuradora

ELR/ysb
Cód. 6231-2023