OJ-135-2023 — Application of Wildlife Law to threatened shark species and limits to the INCOPESCA exceptionAplicación de la LCVS a especies de tiburón amenazadas y límites a la excepción de INCOPESCA

Opinión Jurídica : 135 - J   del 11/12/2023   



11 de diciembre de 2023




PGR-OJ-135-2023




 




Señora




Cinthya Diaz Briseño




Área de Comisiones Legislativas IV




Asamblea Legislativa




 




Estimada señora:




 



             Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio No.
AL-CPEAMB-4889-2023 por medio del cual se nos comunicó que la Comisión Permanente Especial de
Ambiente requirió nuestro criterio sobre el proyecto de ley no. 21.754, denominado “REFORMA AL
PÁRRAFO CUARTO DEL ARTÍCULO 1 DE LA LEY DE CONSERVACIÓN DE VIDA SILVESTRE, N.°7317 DEL 30 DE OCTUBRE
DE 1982”




 




            I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.




 



             De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no.
6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior
consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública y, en esa condición, cumple su función
rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.




 



             Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración
Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando
requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.




 



             Pese a lo anterior y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha
acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán
de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les
atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de
ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con
aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que
razonablemente puedan estimarse de interés general.




 



             En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los
alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad
propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por
esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser
un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.




 



             Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157
del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de
ocho días en él establecido.




 




            II.  CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY.




 



             La reforma propuesta en el proyecto se enfoca atender el problema de la amenaza de
extinción de especies de tiburones presentes en el país, cuya población está en riesgo debido a su
caza para exportación de aletas y para el consumo nacional; esa situación pone en peligro el
equilibrio y la resiliencia de los ecosistemas marinos, la salud pública (debido al alto contenido
de mercurio que contienen esas especies) y la productividad económica de las pesquerías, conforme se
indica en la justificación de proyecto.




 



 El objetivo de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre No. 7317 (en adelante LCVS), es
establecer las regulaciones sobre la vida silvestre, procurando que su manejo y reproducción sean
realizados de forma sostenible (Párrafos 1 y 2 del artículo 1), por lo que, para dar atención
legislativa al problema expuesto, el presente proyecto plantea modificar el párrafo cuarto del
artículo 1 de la Ley, que es el que exceptúa de la aplicación de la misma las especies de interés
pesquero o acuícola reguladas en las leyes 7384 y 8436 a cargo de Incopesca; ello, con la finalidad
de garantizar que en esa excepción no se incluya a las especies declaradas bajo amenaza o en peligro
de extinción por la UICN, o incluidas bajo los Apéndices de la Convención sobre el Comercio
Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre, conocida como CITES. Esto último,
para que a dichas especies bajo amenaza o peligro de extinción se les aplique, de rigor, la LCVS.




 




Así lo estableció el texto base del proyecto bajo análisis, al agregar lo resaltado a continuación:




 



 La presente ley no se aplicará a las especies de interés pesquero o acuícola, cuya regulación
específica se establecen en la Ley N° 7384, de 16 de marzo de 1994, y la N°. 8436, de 1 de marzo de
2005, y cuya competencia como entidad ejecutora corresponde a Incopesca; salvo aquellas especies
declaradas bajo amenaza o en peligro de extinción por la UICN, o incluidas bajo los Apéndices de la
CITES, en cuyo caso esta ley de aplicará de rigor. (Texto base. Lo resaltado es nuestro)




 



 Cabe indicar que CITES fue firmada por Costa Rica el 3 de marzo de 1973 y ratificada mediante la
Ley No. 5605 del 30 de octubre de 1974 con el objetivo de cooperar internacionalmente en la
protección de las especies de flora y fauna en la forma en que lo resume la Sala Primera de la Corte
Suprema de Justicia: “En ella, el país se comprometió a proteger: 1) las especies en peligro de
extinción, 2) las especies que puedan llegar a estar en ese riesgo si su comercio no es regulado y
3) las especies que cualquiera de las partes (en este caso Costa Rica) manifieste sometida a
reglamentación interna para prevenir o restringir su explotación, para lo cual requiera la
cooperación, de las otras partes, en el control de su comercio. Los integrantes de cada categoría se
hallan detallados en listados denominados Apéndices.” Resolución 2005-F-S1-2020 de las 10:30 de 18
de junio de 2020.




 



 Ahora bien, posteriormente en el trámite del expediente, se modificó el texto base del proyecto
para ahora consultarnos el siguiente texto sustitutivo:




 



 “La presente ley no se aplicará a las especies de interés pesquero o acuícola, cuya regulación
específica se establecen en la Ley N° 7384, de 16 de marzo de 1994, y la N° 8436, de 1 de marzo de
2005, y cuya competencia como entidad ejecutora corresponde a INCOPESCA, salvo aquellas especies de
tiburones declaradas bajo amenaza o peligro de extinción que mediante estudio técnico y científico
sustentado sea así declaradas por parte de INCOPESCA y MINAE o con poblaciones reducidas o
amenazadas en veda, incluidas en el apéndice uno de la Convención sobre el Comercio Internacional de
Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES) de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 75 de este ley. Tampoco se aplicará a las especies de interés turístico-deportivo, así
declaradas en el artículo 76 de la Ley de Pesca y Acuicultura N°8436 o mediante acuerdo conjunto
razonado de la Junta Directiva de INCOPESCA. Asimismo, no aplicará a las especies forestales, los
viveros, los procesos de reforestación, el manejo y la conservación de bosques y los sistemas
agroforestales, cuya regulación específica se establece en la Ley Forestal, N° 7575, de 13 de
febrero de 1996, y sus reformas.”




 



 Lo que se ha resaltado en negrita corresponde a la novedad que se propone introducir con este
proyecto y, como puede verse, la versión que ahora se pone en conocimiento ampararía bajo la
regulación de la LCVS a mucho menos especies de las que originalmente se contempló con el texto
base. Es decir, con la primera versión se sometería a la regulación de la LCVS las especies
declaradas bajo amenaza o en peligro de extinción por la UICN o incluidas bajo los Apéndices de la
CITES, mientras que en la versión actual únicamente se cubren bajo la LCVS aquellas especies de
tiburones que sean declaradas bajo amenaza o peligro de extinción mediante estudio técnico y
científico sustentado, así declarado por INCOPESCA y MINAE, o las del Apéndice I de CITES; ya no los
3 que componen la Convención. También se excluyen las especies de interés turístico-deportivo así
declaradas en el artículo 76 de la Ley de Pesca y Acuicultura N°8436 o mediante acuerdo conjunto
razonado de la Junta Directiva de INCOPESCA.




 



 Según lo indica la justificación del proyecto, las especies de tiburones que tienen la mayor
amenaza debido a su caza para la exportación de aletas se encuentran en el Apéndice II de CITES, que
es el que requiere garantizar la implementación de medidas que detengan mayor detrimento a la
especie sin que ello implique una prohibición a su comercio internacional.




 



 “Costa Rica lideró el proceso en la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies
Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (CITES) para incluir el tiburón martillo bajo el Apéndice II. 
“Además, el tiburón zorro (3 especies) y el tiburón sedoso fueron incluidos bajo el Apéndice II de
CITES en 2016.  Estas tres especies componen más del 90% de las aletas de tiburón que exporta Costa
Rica.  El principal criterio para incluir a una especie en el Apéndice II es garantizar la
implementación de medidas que detengan mayor detrimento a la especie, y que no sea necesario
prohibir su comercio internacional mediante su inclusión bajo el Apéndice I.  La inclusión de una
especie en el Apéndice II de CITES no implica necesariamente una prohibición al comercio
internacional, sino que el país exportador debe demostrar la sostenibilidad biológica de la
extracción destinada a la exportación mediante la emisión de un Dictamen de Extracción No
Perjudicial DNP.” (Justificación del proyecto).




 



 Siendo así, el nuevo texto propuesto estaría dejando fuera de la cobertura de la LCVS precisamente
aquellas especies que constituyen el objetivo principal del proyecto de ley y que se quisieron
incluir dentro de esa cobertura con el texto original. Ello, aún cuando es a través de la propia
LCVS que Costa Rica incorpora al ordenamiento jurídico interno la Convención: en el Capítulo IX de
dicha Ley se regula la “Importación, explotación y tránsito de especies silvestres incluidas en
Cites”, y en su Reglamento, Decreto No. 32633 de 10 de marzo de 2005, se operativiza la
implementación de dicha Convención mediante el Capítulo XIV “De la Convención Internacional para el
Comercio de Especies amenazadas de Flora y Fauna Silvestres (CITES)”. Por lo que, resulta
consecuente y uniforme con el ordenamiento, que a las especies que son parte de CITES les sea
aplicable la LCVS.




 



 En cuanto al requerimiento en el nuevo texto de un estudio técnico y científico sustentado de que
una especie se encuentra bajo amenaza o peligro de extinción a efectos de que le sea aplicable la
LCVS, debe considerarse que en esta materia rigen los principios del Derecho Ambiental entre los
cuales se encuentra el principio precautorio, también llamado in dubio pro natura.   Postulado 15 de
la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, o Declaración de Río
92, recogido en el artículo 11 de nuestra Ley de Biodiversidad, que establece que “Cuando haya
peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse
como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la
degradación del medio ambiente.” La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha ampliado:




 



 “4.- Principio precautorio: […] El término prevención deriva del latín ‘praeventio’, que alude a la
acción y efecto de prevenir, a aquellas preparaciones y disposiciones que se hacen anticipadamente
para evitar un riesgo o ejecutar una cosa. La prevención pretende anticiparse a los efectos
negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos.
Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir
todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud
de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una
duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que
se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz,
por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas y socialmente nocivas, la represión
podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al
ambiente.” Sentencia No. 6322-2003 de las 14 horas 14 minutos del 3 de julio de 2003.




 



 Finalmente, en todo caso es importante analizar que, como se advirtió en nuestra opinión jurídica
número OJ-092-2023 de 4 de setiembre último, las tres especies de tiburón martillo presentes en
Costa Rica Sphyrna Lewini, Sphyrna Mokarran y Shyrna Zygaena, fueron declaradas por la Sala Primera
en sentencia No. 912-2023 en peligro de extinción, conforme a estudios técnico científicos, y de
dominio público conforme a los preceptos 3 y 4 de la LCVS, y se ordenó al SINAC, INCOPESCA y al
Estado a emitir los actos administrativos indispensables para erradicar de manera total la
extracción del tiburón martillo de las aguas nacionales, prohibiéndose su captura incluso de modo
incidental; debiendo ejercer las autoridades correspondientes los ejercicios necesarios, tanto en
aguas territoriales, en tierra y en puertos, para verificar que no se ejerza la sustracción de esta
especie (Considerando XXIII de la sentencia).




 




            III.  CONCLUSIÓN.




 



 Se deja rendida la opinión jurídica no vinculante de la Procuraduría sobre el proyecto de ley no.
21.754 denominado “REFORMA AL PÁRRAFO CUARTO DEL ARTÍCULO 1 DE LA LEY DE CONSERVACIÓN DE VIDA
SILVESTRE, N.°7317 DEL 30 DE OCTUBRE DE 1982”.  Se ruega tomar nota de las precisiones apuntadas en
el presente criterio, por su trascendencia ambiental.




 




De Usted, atentamente,




 




 




 




                                                           Natalia Aguilar Porras




                                                                 Procuradora




 




NAP/ysb




Cód. 10998-2023

Legal Opinion: 135 - J of 12/11/2023


December 11, 2023

PGR-OJ-135-2023

Ms.
Cinthya Diaz Briseño
Area of Legislative Commissions IV
Legislative Assembly

Dear Ms. Diaz:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter No. AL-CPEAMB-4889-2023, by which we were informed that the Permanent Special Environmental Commission required our opinion on bill no. 21.754, entitled “REFORM TO THE FOURTH PARAGRAPH OF ARTICLE 1 OF THE WILDLIFE CONSERVATION LAW, NO. 7317 OF OCTOBER 30, 1982”

I. NATURE OF THIS PRONOUNCEMENT.

Pursuant to articles 1, 2, and 3 subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Office of the Attorney General of the Republic is the superior consultative, technical legal body of the Public Administration and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.

For these purposes, the Legislative Assembly may be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requests our opinion on a topic of interest for the exercise of its legislative function.

Despite the foregoing and given that there is no legal provision to that effect, the Office of the Attorney General has customarily addressed the inquiries made by the Legislative Assembly and its deputies, with the desire to collaborate with the exercise of the important functions that the Political Constitution assigns to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills of law, when they are consulted by the Legislative Commission in charge of processing them, or in relation to legal aspects that may be considered covered by the political control function and that may reasonably be deemed of general interest.

By virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill or constitutional reform do not possess the binding nature characteristic of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function, and, for that reason, this opinion is rendered by means of a non-binding legal opinion intended to serve as an input in the exercise of the important work of the Legislative Assembly.

Furthermore, since we are not within the cases established by article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.

II. CONSIDERATIONS ON THE BILL OF LAW.

The reform proposed in the bill focuses on addressing the problem of the threat of extinction of shark species present in the country, whose population is at risk due to their hunting for the export of fins and for domestic consumption; this situation endangers the balance and resilience of marine ecosystems, public health (due to the high mercury content these species contain), and the economic productivity of fisheries, as indicated in the bill's justification.

The objective of the Wildlife Conservation Law No. 7317 (hereinafter LCVS) is to establish regulations on wildlife, ensuring that its management and reproduction are carried out in a sustainable manner (Paragraphs 1 and 2 of article 1). Therefore, to provide a legislative response to the problem described, this bill proposes to amend the fourth paragraph of article 1 of the Law, which is the one that exempts from its application the species of fishing or aquaculture interest regulated in laws 7384 and 8436 under the responsibility of Incopesca; this, with the aim of ensuring that this exception does not include species declared under threat or in danger of extinction by the IUCN, or included under the Appendices of the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora, known as CITES. The latter, so that the LCVS is strictly applied to these species under threat or danger of extinction.

The base text of the bill under analysis established this, by adding what is highlighted below:

This law shall not apply to species of fishing or aquaculture interest, whose specific regulation is established in Law No. 7384, of March 16, 1994, and Law No. 8436, of March 1, 2005, and whose competence as the executing entity corresponds to Incopesca; except for those species declared under threat or in danger of extinction by the IUCN, or included under the Appendices of CITES, in which case this law shall be strictly applied. (Base text. The highlighting is ours)

It should be noted that CITES was signed by Costa Rica on March 3, 1973, and ratified through Law No. 5605 of October 30, 1974, with the objective of cooperating internationally in the protection of species of flora and fauna in the manner summarized by the First Chamber of the Supreme Court of Justice: “In it, the country committed to protect: 1) species in danger of extinction, 2) species that may become at such risk if their trade is not regulated, and 3) species that any of the parties (in this case Costa Rica) declares subject to domestic regulations to prevent or restrict their exploitation, for which it requires the cooperation of the other parties in controlling their trade. The members of each category are detailed in lists called Appendices.” Resolution 2005-F-S1-2020 of 10:30 a.m. on June 18, 2020.

Now then, subsequently during the processing of the file, the base text of the bill was amended, and the following substitute text is now being consulted:

“This law shall not apply to species of fishing or aquaculture interest, whose specific regulation is established in Law No. 7384, of March 16, 1994, and Law No. 8436, of March 1, 2005, and whose competence as the executing entity corresponds to INCOPESCA, except for those species of sharks declared under threat or danger of extinction that, through a supported technical and scientific study, are so declared by INCOPESCA and MINAE, or with reduced or threatened populations under a closed season (veda), included in appendix one of the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES) in accordance with the provisions of article 75 of this law. Nor shall it apply to species of tourist-sporting interest, so declared in article 76 of the Fishing and Aquaculture Law No. 8436 or through a reasoned joint agreement of the Board of Directors of INCOPESCA. Likewise, it shall not apply to forest species, nurseries, reforestation processes, the management and conservation of forests, and agroforestry systems, whose specific regulation is established in the Forest Law (Ley Forestal), No. 7575, of February 13, 1996, and its amendments.”

What has been highlighted in bold corresponds to the new element proposed to be introduced with this bill and, as can be seen, the version now made known would bring far fewer species under the regulation of the LCVS than originally contemplated with the base text. That is, with the first version, species declared under threat or in danger of extinction by the IUCN or included under the Appendices of CITES would be subjected to the regulation of the LCVS, while in the current version, only those species of sharks that are declared under threat or danger of extinction through a supported technical and scientific study, so declared by INCOPESCA and MINAE, or those in Appendix I of CITES, are covered under the LCVS; no longer the 3 Appendices that make up the Convention. Also excluded are species of tourist-sporting interest so declared in article 76 of the Fishing and Aquaculture Law No. 8436 or through a reasoned joint agreement of the Board of Directors of INCOPESCA.

As indicated in the bill's justification, the shark species facing the greatest threat due to hunting for the export of fins are found in Appendix II of CITES, which requires ensuring the implementation of measures to halt further detriment to the species without implying a prohibition on their international trade.

“Costa Rica led the process at the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES) to include the hammerhead shark under Appendix II. “Additionally, the thresher shark (3 species) and the silky shark were included under Appendix II of CITES in 2016.  These three species make up more than 90% of the shark fins that Costa Rica exports.  The main criterion for including a species in Appendix II is to ensure the implementation of measures that halt further detriment to the species, and making it unnecessary to prohibit its international trade through its inclusion under Appendix I.  The inclusion of a species in Appendix II of CITES does not necessarily imply a prohibition on international trade, but rather that the exporting country must demonstrate the biological sustainability of the extraction destined for export through the issuance of a Non-Detriment Finding (DNP, Dictamen de Extracción No Perjudicial).” (Bill justification).

This being the case, the new proposed text would be leaving outside the coverage of the LCVS precisely those species that constitute the main objective of the bill and that were sought to be included within that coverage with the original text. This, even though it is through the LCVS itself that Costa Rica incorporates the Convention into its domestic legal system: Chapter IX of said Law regulates the “Import, exploitation, and transit of wild species included in CITES,” and in its Regulation, Executive Decree No. 32633 of March 10, 2005, the implementation of said Convention is operationalized through Chapter XIV “On the International Convention for Trade in Endangered Species of Wild Flora and Fauna (CITES).” Therefore, it is consistent and uniform with the legal system that the LCVS be applicable to species that are part of CITES.

Regarding the requirement in the new text for a supported technical and scientific study that a species is under threat or danger of extinction for the LCVS to be applicable, it must be considered that the principles of Environmental Law govern in this matter, among which is the precautionary principle, also called in dubio pro natura. Principle 15 of the United Nations Conference on Environment and Development, or Rio Declaration 92, enshrined in article 11 of our Biodiversity Law, which establishes that “Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” The Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice has expanded:

“4.- Precautionary principle: […] The term prevention derives from the Latin ‘praeventio’, which refers to the action and effect of preventing, to those preparations and arrangements made in advance to avoid a risk or execute something. Prevention aims to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and adequate management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible impact on the environment or people's health. Thus, in the event that there is a risk of serious or irreversible damage—or a doubt in this regard—a precautionary measure must be adopted and even the activity in question postponed. The foregoing is because, in environmental matters, a posteriori coercion proves ineffective, since once the biologically and socially harmful consequences have already occurred, the repression may have moral significance but will hardly compensate for the damage caused to the environment.” Judgment No. 6322-2003 of 2:14 p.m. on July 3, 2003.

Finally, in any case, it is important to analyze that, as noted in our legal opinion number OJ-092-2023 of September 4 last, the three hammerhead shark species present in Costa Rica—Sphyrna Lewini, Sphyrna Mokarran, and Shyrna Zygaena—were declared by the First Chamber in judgment No. 912-2023 to be in danger of extinction, in accordance with technical-scientific studies, and of public domain in accordance with precepts 3 and 4 of the LCVS, and SINAC, INCOPESCA, and the State were ordered to issue the indispensable administrative acts to completely eradicate the extraction of hammerhead shark from national waters, prohibiting their capture even incidentally; the corresponding authorities must carry out the necessary enforcement actions, both in territorial waters, on land, and in ports, to verify that the removal of this species is not carried out (Considering XXIII of the judgment).

III. CONCLUSION.

The non-binding legal opinion of the Office of the Attorney General on bill no. 21.754 entitled “REFORM TO THE FOURTH PARAGRAPH OF ARTICLE 1 OF THE WILDLIFE CONSERVATION LAW, NO. 7317 OF OCTOBER 30, 1982” is hereby rendered. Please take note of the points made in this opinion, due to their environmental significance.

Yours sincerely,

Natalia Aguilar Porras
Attorney

NAP/ysb
Code. 10998-2023