C-017-2024 — Exceptional Access and Endorsements in Possessory Information Plans and SubdivisionsAccesos excepcionales y visados en planos de información posesoria y fraccionamientos

Dictamen : 017 del 12/02/2024   



12 de febrero de 2024




PGR-C-017-2024




 




MBA. Marco Hidalgo Zúñiga




Gerente General




Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo




 




Estimado señor:




 



 Con aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos al oficio CGG-675-2023
de 28 de noviembre de 2023, donde consulta si los accesos excepcionales aplican para planos de
información posesoria y si requieren o no el visado municipal y del INVU; cómo deben proceder los
gobiernos locales si no cumplen las restricciones urbanísticas, y qué instancia asume la
fiscalización y responsabilidad. El oficio PE-AL-333-2023 de la Asesoría Legal estima que son
necesarios esos visados; que el gobierno municipal no puede otorgar certificados de uso de suelo
conformes o permisos de construcción si los planos no cumplieron las citadas restricciones y sus
funcionarios serán responsables si los conceden en contra de los reglamentos de desarrollo urbano.




 




I.- Visados para planos de información posesoria




 



 Conforme con los artículos 11 Constitucional y 11 de la Ley 6227, la Administración en el ejercicio
de sus actuaciones ha de observar el bloque de legalidad. Los registradores han de anotar en cada
minuta los defectos de los documentos presentados revisando la información que consta en el
Registro, incluida la recopilada de oficio (tomos, sistemas de procesamiento electrónico de datos,
digitalización, microfilmación, mapas, cartografía, levantamientos de otras personas públicas o
privadas), que sustenta el Sistema de Información del Registro Inmobiliario (SIRI), constitutivo del
núcleo central del Sistema Nacional de Información Territorial (SNIT), que comprende la red nacional
de instituciones y personas, públicas y privadas que interaccionan para el mantenimiento y
actualización de la base de datos del Registro, con el propósito de registrar títulos válidos y
perfectos, suspendiendo la de aquellos viciados de nulidad o carentes de los requisitos para su
inscripción (Ley 3883, artículos 6 párrafo tercero, 6 bis, 27; Decreto 26771, artículos 9, 34, 35,
37, 43, 63, 66; dictamen PGR-C-217-2023).




 



 Igual proceder ha de observarse en la calificación de los planos.  La Subdirección Catastral puede
integrar cualquier información catastral de las instituciones y municipios en que conste el uso
actual y potencial de las tierras, las aguas comprendidas, los recursos naturales y otros para
cumplir adecuada y eficientemente las funciones encomendadas y denegar la inscripción por defectos
fundamentados (Ley 6545, artículos 3 inciso 3) y 31; Decreto 34331 de 29 de marzo de 2007, artículos
3, 4, 6, 11, 18, 21, 33, 41, 42, 43, 45 inciso a; dictámenes C-174-94 y PGR-C-217-2023).



 De la calidad de fedatarios públicos de los topógrafos o agrimensores y la obligación de ejecutar
sus labores bajo el marco de legalidad y autenticidad, con las responsabilidades civiles y penales
de faltar a la verdad, con perjuicio de terceros, se ocupan los artículos 2 de la Ley para el
Ejercicio de Topografía y Agrimensura, 4294 de 19 de diciembre de 1968; 11 de su Reglamento, Decreto
21 de 26 de febrero de 1970; 2 y 6 del Reglamento Especial Protocolo de Agrimensor. Ante anomalías
graves o constitutivas de delito se impone la denuncia en la sede corporativa y judicial (dictámenes
C-200-92 y C-116-94).




 



 Por plano de agrimensura el Decreto 34331, artículo 2, inciso q), entiende “el plano, físico o en
formato electrónico, que representa en forma gráfica y matemática un inmueble, que cumple con las
normas que establece el presente Reglamento”. El solicitante de un plano para información posesoria
debe ser “poseedor”, definido por artículo 2, inciso r) como “la persona física o jurídica que
carece de título inscrito o inscribible en el Registro de la Propiedad Inmueble y cuya posesión es a
título de dueño.” El agrimensor debe consignar en el protocolo si el solicitante tiene o no los
documentos que acreditan esa condición.




 



 El plano para información posesoria no puede superar las 300 Ha y el agrimensor debe consignar: «El
plano de agrimensura levantado unilateralmente por el interesado, aunque esté inscrito, por sí mismo
no puede afectar a terceros, no constituye título traslativo de dominio, no comprueba la propiedad
ni la posesión de conformidad con lo dispuesto por el artículo 301 del Código Civil» (artículo 77).
La inscripción rige por tres años, excepto si el plano está en trámite judicial y lo indica esa
autoridad (artículo 71, inciso b).




 



 El Decreto 34331, artículo 79, párrafo segundo, señala que la Subdirección Catastral no aplicará la
Ley de Planificación Urbana cuando los planos a inscribir correspondan a fincas inscritas o derechos
de posesión, supuesto éste último de la consulta. Sin embargo, será necesario el visado municipal
tratándose de la red vial cantonal cuando se indique como acceso una vía pública que no aparece en
la cartografía oficial o en los antecedentes catastrales y registrales, o del MOPT para la red vial
nacional (numeral 79 inciso e), pues de existir, han de velar por su mantenimiento y la aplicación
de las reservas de la Ley 5060, artículos 1, 2, 4 y 7 (Ley 139/1941, artís.1, inciso b, 3 y 19,
inciso a; Ley 9329, artículo 2).




 



 Por visado se entiende la autorización previa a la inscripción (artículo 79, párrafo tercero). Se
asocia al "visto bueno que, tras su examen o revisión, estampan las autoridades administrativas
competentes en un documento, generalmente con sello oficial, para certificar su ajuste o conformidad
al ordenamiento, sirviendo de medio de control o comprobación de requisitos y disposiciones legales;
bien para aprobar o autorizar el uso con determinados fines, proseguir los trámites ante otras
dependencias públicas, etc”. (pronunciamientos OJ-123-2000, OJ-089-2002 y C-066-2002). El Reglamento
6411 del 24 de octubre de 2019, vigente desde el 13 de setiembre de 2020, artículo 6, inciso 114, lo
define como la “Acción de reconocer o examinar un instrumento, documento o certificación para
otorgarle su visto bueno”.



 En los planos para titulaciones se debe consignar: “Este plano servirá únicamente para titular el
inmueble. Una vez titulado el inmueble, el plano surtirá los efectos jurídicos correspondientes
desde la fecha de su inscripción en la Subdirección Catastral.” (Decreto 34331, artículo 33, inciso
1).




 



 Situación diversa acontece con los planos de fraccionamientos y urbanizaciones, respecto a los
cuales la Subdirección Catastral sólo inscribirá los acordes con las disposiciones legales
expresamente admitidas por la respectiva Municipalidad y el INVU. El visado tendrá vigencia de un
año (artículo 71, inciso a).  Asimismo, se requiere el visado del AYA, Ministerio de Salud y Cuerpo
de Bomberos conforme con las leyes 2726, artículo 21; 5395, artículo 309; 7933, artículo 3 y 8228,
artículos 14 y 15. 




 



 El Decreto 34331, artículo 81, sobre las competencias, jerarquías, relaciones de coordinación y
control de la Ley de Planificación Urbana, señala que corresponde a la Municipalidad el otorgamiento
de visado para fraccionamientos y asume la responsabilidad de verificar el cumplimiento de
requisitos para cada tipo de fraccionamiento, dentro de los cuales se contempla el visado de las
instituciones competentes según la materia.




           




II.- Lo consultado




 




            Por su unidad temática, las dos primeras interrogantes se responden conjuntamente.




 



             1. ¿Pueden catastrarse planos para información posesoria de terrenos con acceso por
medio de servidumbre de paso, (figura normada en el Reglamento para el Control Nacional de
Fraccionamientos y Urbanizaciones de 1983), o un acceso excepcional para uso residencial (según el
Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones vigente), sin el visado del INVU y la municipalidad
respectiva? ¿Lo mismo para fraccionamientos de parcelas con fines agrícolas, pecuarias, forestales y
mixtas?




 



             2. De ser afirmativa la respuesta a la pregunta anterior, ¿qué instancia asume la
fiscalización del cumplimiento de la normativa urbanística en cada caso (ancho y longitud del
acceso, área mínima de las porciones resultantes, número de lotes a fraccionar); y la
responsabilidad por la inobservancia de las regulaciones aplicables?




 



             a) El Reglamento a la Ley 6545, artículo 34, inciso f) reconoce la posibilidad
excepcional de indicar como acceso: “ríos navegables, mar en el caso de islas y los canales
principales de Tortuguero, servidumbres de paso, accesos excepcionales para uso residencial, y
caminos privados inscritos en la Subdirección Registral”. Similarmente, el Reglamento anterior,
Decreto 13607 de 24 de abril de 1982, artículo 59, inciso f), citaba como acceso excepcional las
servidumbres: “ríos navegables, servidumbres de paso y caminos privados inscritos en el Registro
Público de la Propiedad.”




 



 El artículo 79, del Decreto 34331 dispone que la Subdirección Catastral sólo inscribirá los planos
que se ajusten a las disposiciones legales admitidas por la Municipalidad y el INVU mediante el
visado correspondiente, pero no aplicará la Ley de Planificación Urbana cuando los planos a
inscribir correspondan plenamente a fincas inscritas o derechos de posesión. La justificación es
obvia porque no conllevan fraccionamiento. Sin embargo, por lo ya comentado, el visado municipal
será exigible cuando se indica como acceso una vía de la red vial cantonal que no aparece en la
cartografía oficial o en los antecedentes catastrales y registrales, así como del MOPT, caso menos
probable, para la red vial nacional (Decreto 34331, numeral 79, inciso e).



 Al respecto, acotaba el dictamen C-116-94: “el hecho de que en la cartografía oficial no aparezcan
las calles que los topógrafos consignan como tales, por desactualización de la misma o
irregularidades en la dación de fe, no es óbice para que el Catastro Nacional, en aras de satisfacer
sus objetivos -en el caso, la inscripción de planos de agrimensura con información actualizada y
confiable- provea lo necesario para obtener los datos que le permitan clarificar con certeza la
descripción y localización cabal de los inmuebles.”



 Entonces, aun cuando los planos para información posesoria tuvieren como acceso una servidumbre, en
las diligencias la persona juzgadora ha de velar por el cumplimiento de varios requisitos. El
terreno no puede superar las 300 Ha y debe demostrarse la protección al recurso natural (Ley de
Informaciones Posesorias, artículos 7 y 15). De acuerdo con la Ley 7779, artículos 12, 41-45, y su
Reglamento, Decreto 29375, artículo 58, se exige “demostrar, con un estudio adecuado de suelos, que
ha ejercido la posesión cumpliendo con el uso conforme del suelo para la actividad que realiza de
acuerdo con la metodología aprobada, y ejecutándolas con las mejores prácticas de su manejo, según
la mejor tecnología disponible.“ Ese estudio “será realizado por el Certificador de Uso Conforme del
Suelo, quien deberá analizar y certificar con base en visita de campo” (artículo 59 ibídem).




 



 Cabrá responsabilidad de los topógrafos o agrimensores si faltan a la verdad con perjuicio de
terceros (Ley 4294, artículo 2; Decreto 21/1970, artículo 11). Las afirmaciones del promovente
tendrán carácter de declaración jurada y cualquier falsedad le hará incurrir en las penas de
perjurio, salvo delito de mayor gravedad (LIP, artículo 3, in fine). El titulante debe aportar
documento de la constitución de la servidumbre que brinda el acceso (Tribunal Agrario, votos 280-06
y 978-09), no basta consignarla en el plano por ser discontinua y aparente, solo puede constituirse
por convenio o testamento. En ausencia de título idóneo, la práctica de salir o transitar por una
propiedad colindante o circunvecina, aún inmemorial, es insuficiente para constituirla. Ese estado
de hecho se reputa acto facultativo de mera tolerancia del propietario, quien puede hacerla cesar en
cualquier momento, en uso de los atributos que le confiere el dominio. Es necesaria la voluntad del
dueño del fundo sirviente, al constituirla por convenio o testamento, sin necesidad de
contraprestación, salvo acuerdo de partes (Código Civil, artículos 264, inciso 4, 268, 279, inciso
1º, 295, 370-382; dictamen C-228-98; Decreto 34331, artículo 85 in fine).



 Si el inmueble a inscribir es fundo dominante, de aprobarse el trámite, la servidumbre ha de
coincidir con el acceso descrito en el plano (Decreto 34331, artículos 34, inciso f). Si el terreno
a titular soporta la servidumbre como fundo sirviente, se consignará como carga real en la
sentencia. La inscripción se practicará sin perjuicio de tercero de mejor derecho.  Lo resuelto no
produce cosa juzgada material (LIP, artículos 1.c, 10, 17; Ley 9342, ordinal 64; Sala Primera,
votos 540-2001,1664-2013, 1625-2014, 151-2015, 59-2016 y 480-2019).




 



 El artículo 11 de la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, 6084 de 24 de agosto de
1977 señala que: "no podrán constituirse servidumbres a favor de fundos particulares en terrenos de
parques nacionales"; el artículo 5º de la Ley de Construcciones: "Las vías públicas son inalienables
e imprescriptibles y por lo tanto, no podrán constituirse en ellas hipoteca, embargo, uso, usufructo
ni servidumbre en beneficio de una persona determinada, en los términos del derecho común"; o el
artículo 121 constitucional, inciso 14, aparte c), segundo párrafo, cuando estipula que "los
ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales no podrán ser enajenados, arrendados ni gravados,
directa o indirectamente"; disposición que reproduce, para los ferrocarriles, el artículo 4 de la
Ley General de Ferrocarriles, 5066 de 30 de agosto de 1972 (dictamen C-228-98).




 



 Efectivamente, no procede imponer servidumbres o gravámenes sobre bienes de dominio público
(dictámenes C-069-86, C-206-86 y 004-87, C-105-91, C-143-93, C-259-95, C-019-96, C-072-97). La
constitución de una servidumbre u otro gravamen real sobre el demanio a favor de fincas privadas
colindantes no procede por ser irreconciliable con el destino de los bienes, absoluto y permanente,
a los fines públicos impresos en el acto de afectación; no de intereses privados. La servidumbre
configura una medida limitativa que menguaría la satisfacción de las necesidades públicas implicadas
en los bienes demaniales y significaría un cambio de destino ilegal. Los convenios privativos para
la constitución de las servidumbres son extraños a ese instituto de Derecho Público (dictamen
C-228-98).




 



 Por demás los planos no confieren derecho de propiedad o posesión (Código Civil, artículo 301;
Decreto 34331, artículo 57 párrafo 3°; Sala Primera Civil, sentencias de 2:30 pm. de 23 de octubre
de 1936, 40 de 14:20 hrs. del 9 de enero de 1960, 95 de 9:10 hrs del 6 de abril 1979; Sala de
Casación, votos de 16:30 hrs. del 20 de mayo de 1938; 15:10 hrs. del 24 de mayo de 1944; 69 de 14:30
hrs. del 10 de agosto de 1960; 31 de 15:30 hrs. del 8 de mayo de 1981; Sala Primera, votos 6-90,
230-90, 241-90, 243-90, 123-92, 126-92, 171-92, 56-94, 66-94, 33-95), menos aún en perjuicio del
dominio público.




 



 La persona juzgadora podrá ordenar las diligencias necesarias para comprobar la veracidad de los
hechos, incluida la práctica de un reconocimiento judicial. Con participación de las
representaciones estatales, rechazará el trámite si consta que se pretende titular indebidamente
baldíos nacionales, terrenos de cualquier institución pública, reservas forestales, parques
nacionales o reservas biológicas (LIP, artículos 1, 4, 5, 7, 10 y 11).



 b) La Ley 4240, artículo 21, inciso 2) elenca el Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones. El
actual 6411 del 24 de octubre de 2019, artículo 23, establece una nueva modalidad de fraccionamiento
el acceso excepcional de uso residencial:




 



 “Cuando un predio, por su relación de frente y fondo, por la irregularidad de su forma o por su
pendiente, resulte imposible de dividir en lotes con acceso directo a la vía pública que cumplan con
el área mínima establecida en el presente Reglamento, se puede admitir la excepción del
fraccionamiento de lotes mediante la apertura de un acceso excepcional para uso residencial, para
una única vivienda unifamiliar por cada lote resultante. Lo anterior con el fin de lograr un mayor
aprovechamiento de las áreas urbanas que cuentan con infraestructura pública disponible. “




 



 Este acceso se permite “…únicamente dentro de los cuadrantes urbanos y en las áreas de expansión de
estos, los cuales podrán ser delimitados por las municipalidades mediante el "Protocolo para la
Delimitación de Cuadrantes Urbanos y sus Áreas de Expansión" del INVU, de conformidad con el
Transitorio Segundo, Cuadrantes de la Ciudad, del presente reglamento” (artículo 24 ibídem). Debe
tener un ancho de 6,00 m que comprenda el cordón, caño y aceras y no exceder de 60,00 m desde la vía
pública.  Se permite fraccionar un máximo de 6 lotes a uno o ambos lados del acceso y debe preverse
la recolección de las aguas pluviales de los lotes resultantes (artículo 25). El área mínima de cada
lote es de 90,00 m² si hay alcantarillado sanitario o planta de tratamiento. Si no, el área mínima
será de 120,00 m² siempre que cuente con tanque séptico u otro sistema de tratamiento de aguas
residuales avalado por el Ministerio de Salud. El frente mínimo debe ser de 6,00 m. Sobre el área
del acceso no pueden hacerse construcciones, salvo las tapias en línea de propiedad (artículo 26).
Ha aportarse el plano de la finca madre y el plano con el diseño del conjunto de todos los lotes
resultantes indicando el resto de la finca madre y constar el visado municipal y del INVU (artículo
27).




 



 El Reglamento 6411, artículo 6 inciso 37), define cuadrante urbano como “el área urbana o ámbito
territorial de desenvolvimiento de un centro de población, en donde se encuentra la mayoría de
bienes y servicios, la estructura vial y su área de influencia inmediata; los cuadrantes urbanos se
encuentran ubicados dentro de los distritos urbanos. Para efectos de la aplicación del artículo 40
de la Ley de Planificación Urbana, se considera cuadrante de la ciudad al cuadrante urbano. El área
de expansión del cuadrante urbano es el espacio comprendido hasta un radio de 200,00 metros, medidos
a partir de la terminación del cuadrante urbano.”




 



 El Decreto 34331, artículo 85, agrega que el acceso excepcional para uso residencial ha de constar
dentro de los polígonos de los lotes resultantes, indicando extensión, ancho, graficando y
georreferenciándolo hasta su intersección con la vía pública.




 



 Como se aprecia, el acceso excepcional de uso residencial está ideado para fraccionar una o varias
fincas madre inscritas dentro de los cuadrantes urbanos y sus áreas de expansión para una única
vivienda unifamiliar en cada lote resultante. Ello veda la posibilidad de utilizarlo en los planos
de terrenos privados sin inscribir. Sobrepasado este milenio en dos décadas, más allá de la
posibilidad de rectificar la cabida cuando proceda (LIP, artículo 13), no se concibe que en esos
cuadrantes y zona contigua halla inmuebles particulares sin registro.




 



 Respecto a los terrenos inscritos localizados fuera de los cuadrantes urbanos y sus áreas de
expansión, citando al órgano asesor, el voto constitucional 2022-12905 indicó: “las segregaciones
deben apegarse a las figuras del fraccionamiento simple, cuando el inmueble esté dentro de un área
previamente urbanizada que haya realizado la respectiva cesión de área para uso público y los lotes
resultantes tengan acceso directo a vía pública (artículos 14-18); fraccionamiento con fines
urbanísticos, cuando los lotes resultantes tengan acceso directo a la vía pública pero al no estar
en un área previamente urbanizada, se debe cumplir la cesión de áreas públicas, salvo que se trate
del fraccionamiento de siete lotes o menos, con una medida menor a 900 metros cuadrados (artículos
19-22); o por medio del proceso de urbanización, cuando se requiera la apertura de caminos públicos
y la dotación de los servicios públicos necesarios y que implica la cesión de todas las áreas
públicas. (artículos 33 y siguientes). Aunado a ello, se permite el fraccionamiento con fines
agrícolas, pecuarios, forestales o mixtos, utilizando como acceso una servidumbre agrícola, pecuaria
o forestal. (artículos 29-36). Ese recuento pone en evidencia la composición de diversas soluciones
e institutos sobre la base de diversos supuestos de hecho, todos de relevancia para la satisfacción
de los fines sociales de orden técnico que conlleva la materia urbanística.”




 



 c) En caso de servidumbres agrícolas, pecuarias, forestales y mixtas, el fraccionamiento posibilita
el acceso a un terreno dispuesto para la obtención de productos vegetales o animales, que incluye
áreas dedicadas al barbecho ([1]) y zonas de protección de ríos y quebradas, resultado de un proceso
planificado de fraccionamiento proveniente de una finca madre inscrita en el Registro Inmobiliario
como unidad jurídica.




 



 Esos accesos deben tener conexión directa a la vía pública, ancho mínimo de 7,00 m., constituirse
en los asientos registrales en favor de cada una de las parcelas fraccionadas y en contra de la
finca madre. La autorización del visado requiere un estudio de suelos y de capacidad de uso de las
tierras, el área mínima será de 5000 m². 



 Si el fraccionamiento está dentro del GAM el área mínima será de 7000 m² (Decretos 25902 y 38334) y
la cobertura máxima 25%. De ubicarse frente a vía pública, cada predio no será inferior a 900 m2.
Estos lotes por su naturaleza y dimensiones no interesan para fines urbanos y sólo requieren el
visado municipal.  Debe adjuntarse el plano catastrado de la finca madre, certificado de uso de
suelo y los planos individuales de agrimensura de cada parcela (Reglamento 6411, artículos 6.3,
6.46, 6.50, 6.70; 8.5, 29, 30, 31, 32, 33 y 36).




 



 Entonces, sin perjuicio de las disposiciones de cada municipio, el visado municipal es necesario
para los planos de fraccionamientos con fines urbanísticos ubicados fuera de un cuadrante urbano o
de un área previamente urbanizada, proyectos de urbanizaciones y conjuntos residenciales
provenientes de fincas inscritas. También se requiere el visado del INVU, pero en los
fraccionamientos con fines urbanísticos sólo si el lote resultante es igual o mayor a 900 m2. Ambos
visados se necesitan para fraccionar en los cuadrantes urbanos y áreas de expansión fincas con
acceso excepcional de uso residencial o servidumbre (Decreto, 34331, arts. 79, incisos a, b, d y 85,
inciso e; Reglamento 6411, artículos 2, 20, 6.49, 22 in fine, 27, in fine, 105, 110, 119 in fine,
120 in fine y 121). El visado municipal también se requiere para fraccionar parcelas inscritas con
fines agrícolas, pecuarias, forestales y mixtas (Reglamento 6411, arts. 31 in fine y 36, párrafo 1°;
Decreto 34331, artículo 85, in fine). Los funcionarios públicos que otorguen esos visados serán
responsables si infringen la normativa aplicable (Ley 4240, artículo 37; Reglamento 6411, arts. 3 y
4).




 



             3. ¿Cómo deben proceder los gobiernos locales cuando se solicitan certificados de uso
de suelo o licencias de construcción en inmuebles con plano para información posesoria sin cumplir
las restricciones urbanísticas aplicables en naturaleza y acceso?




 



 La Ley 4240, artículos 15, 16.c, 21.1 y 24, fija la responsabilidad municipal de determinar el uso
de suelo y planificar el desarrollo urbano mediante planes reguladores o la regulación regional del
INVU, con criterios técnicos y respeto al principio de objetivación de la tutela del ambiente
(Transitorio II; Ley 6227, artículo 16; votos constitucionales 5097-93, 4205-96 y 11397-2003,
10971-2006 y 6304-2008; Tribunal Contencioso Administrativo, voto 244-2013-III):“…si no hay plan
local vigente, la zonificación es la que establece el Plan Regional, su reglamento de zonificación y
demás normativa reglamentaria relacionada con la zonificación dentro de la GAM, para las
municipalidades que forman parte de aquella. Pero lo importante es que, aún en estos casos y aunque
se certifique en relación con el Plan Regional, el acto de certificar sigue siendo competencia de
las municipalidades respectivas, como lo es aún en el caso de no estar dentro de la GAM…” (dictamen
C-177-2008).



 De acuerdo con el numeral 16 de la Ley 4240, el Plan Regulador comprenderá al menos estos
reglamentos: 1) Zonificación, para usos de la tierra; 2) Fraccionamiento y Urbanización, sobre
división y habilitación urbana de los terrenos; 3) Mapa Oficial, que ha de tratar de la provisión y
conservación de los espacios para vías públicas y áreas comunales; 4) Renovación Urbana, relativo al
mejoramiento o rehabilitación de áreas en proceso o en estado de deterioro; 5) Construcciones.



 Para el crecimiento ordenado y bienestar de la comunidad, la Ley de Construcciones, artículo 87,
otorga a las municipalidades un poder de policía en materia de edificaciones y la competencia para
sancionar las infracciones por incumplir las regulaciones constructivas. Esa potestad de control no
es discrecional. La compatibilidad de la obra pretendida ha de determinarse con el interés público
ambiental plasmado en los instrumentos de ordenación territorial. Ese control se concreta en los
procesos de urbanización y fraccionamiento, y es parte de la planificación, haya o no plan
regulador. Se fiscaliza que el desarrollo sea acorde con la licencia concedida y las regulaciones
ambientales. Aprobada la planificación, los propietarios carecen de la facultad para asignar el uso
del suelo a sus inmuebles y el gobierno local queda sujeto al Plan Regulador y Reglamento de
Zonificación adoptados (Leyes 4240, artículos 1, 2, 15, 16.c, 24.a y 28; 6227, artículo 10; 7778,
artículo 8; Tribunal Contencioso Administrativo, votos 116-08-II, 263-08-II, 128-08-III, 500-08-III,
575-08-III, 716-10-III, 126-11-III; dictámenes C-327-2001, C-093-2004 C-241-2004, C-113-2005,
C-313-2005, C-390-2007, C-020-2009, C-001-2013 y C-029-2015).




 



 Para ese fin, primeramente, tenemos la etapa de preparación y planeamiento con la presentación de
los planos preliminares del proyecto de fraccionamiento o urbanización, hasta el visado municipal de
los planos constructivos. Luego, la etapa de habilitación con la aceptación de obras y áreas
públicas de los proyectos, y el visado municipal de segregación. En la ejecución y construcción se
otorgan las licencias constructivas.  Por último, el uso y disfrute coincide con la venta y goce de
los inmuebles resultantes afectos a las restricciones urbanísticas (dictámenes C-279-2007 y
C-029-2015).




 



 Conforme con el artículo 58.1 de la Ley 4240, los gobiernos locales no deben permitir obras
constructivas que no guarden conformidad con el uso, ubicación, retiros, cobertura y demás
condiciones de la zonificación. El numeral 28 establece el certificado municipal como el acto que
verifica la conformidad o no del uso de suelo pretendido respecto con la zonificación determinada
(Reglamento 6411, artículo 6.31). Ese certificado de uso de suelo no puede variarse mediante un
certificado posterior que acredite un uso de suelo distinto.  Para ello habría que modificar el
Reglamento de Zonificación (dictámenes C-341-2007, C-005-2019 y C-291-2020).  El certificado que
emita la administración municipal ha de indicar en forma clara que su vigencia está supeditada a la
del Reglamento de Zonificación Urbana. Ello es una garantía para el administrado, de seguridad
jurídica, validez, eficacia y condiciones del certificado (dictamen C-022-2019).




 



 El particular debe solicitar la licencia municipal para efectuar obras (Ley de Construcciones,
artículo 74). La licencia es una autorización administrativa de carácter municipal, real u objetiva,
por medio de la cual se ejerce un control preventivo en relación con el ejercicio del ius
aedificandi dominical, para comprobar su conformidad con el ordenamiento jurídico ambiental-
urbanístico. Se concede una vez pagado el monto por el derecho respectivo, controlando en forma
previa el cumplimiento de los requisitos normativos. Generalmente se hace constar sobre un plano.
Con su otorgamiento se remueven los obstáculos jurídicos para facultar el ejercicio lícito de ese
derecho, y se posibilita realizar las obras constructivas. Interesan las características y
circunstancias del objeto y la actividad que se desarrolla, no del sujeto titular. Pretender el
ejercicio del derecho preexistente sin contar con la debida licencia edilicia (o contra de ésta),
motiva las sanciones subsecuentes (Ley 4240, artículo 57; dictámenes C-113-2013 y C-085-2015).




 



 b) La naturaleza agrícola del uso del suelo en un terreno no lo exime de la licencia de
construcción. El control preventivo lo ejerce la Municipalidad en su cantón por medio del Reglamento
de Zonificación, que determina el uso de terrenos, edificios y estructuras, independientemente de si
el inmueble es agrícola, industrial, comercial, residencial, público y cualquier otro (Ley de
Construcciones, artículo 2; Ley 4240, artículo 24 incisos a y b), porque es prohibido dedicar
terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación dispuesta
(Ley 4240, artículo 28; dictamen C-085-2015).




 



 La infraestructura agropecuaria será la que tiene como fin dar sustento y facilitar la actividad
agrícola por medio de “bodegas, establos, casas de trabajadores agrícolas, invernaderos, plantas de
tratamiento de aguas residuales, biodigestores, estanques, reservorios de agua, corrales, lecherías,
salas de ordeño, estabulados, porquerizas, granjas avícolas, granjas dedicadas a otras especies
pecuarias menores, silos, abrevaderos, cercas, obras de riego y drenaje, áreas de recibo,
clasificación, limpieza, almacenamiento en seco o refrigerado y empaque de productos agrícolas
primarios; caminos internos y aceras ganaderas” (Decreto 37911, artículo 8; Reglamento 6411,
artículo 6.50).




 



 Aun tratándose de fundos agrícolas en terrenos libres sin construir, inscritos o no, que colinden
con calle no urbanizada, el MOPT y la Municipalidad conservan la potestad de deslinde, que conlleva
el poder de ordenar al propietario o poseedor el levantar una cerca (Ley de Construcciones, artículo
26). Éste no podrá cerrar válidamente sus fundos colindantes con la vía pública sin su autorización
respectiva, aquellos fijarán la línea correspondiente según el caso (Ley General de Caminos,
artículo 34).




 



 c) Sin perjuicio de las disposiciones de cada municipio, las licencias constructivas se rechazan si
no se han concedido los visados de la Ley 4240 y su Reglamento (dictámenes C-069-2003 y C-333-2014).
El visado se denegará: a) cuando del simple fraccionamiento se originen lotes que tengan menos
tamaño del permitido, inadecuado acceso a la vía pública o carentes de servicios indispensables; b)
que no cuenten con el permiso del caso, si se trata de edificaciones con fines o efectos de
urbanización; c) pese sobre el inmueble a dividir algún impedimento, como recaer sobre áreas a
renovar o reservadas a usos públicos; y d) por cualquier otra causa técnica o de trámite que con
base en esa ley indique su reglamento, entre ellos, el atraso en el pago de impuestos o servicios
municipales (ordinal 36 ibídem).




 



 Es de especial interés recordar la sentencia constitucional 3964-2001, que cuestionó fraccionar y
urbanizar sin las cargas comunales por la afectación directa sobre los derechos del municipio y la
normativa vigente, siendo espurio el acto cuya causa jurídica pretende habilitar fincas con fines
urbanísticos, pero sin cumplir la normativa, afectando gravemente los ecosistemas con obras que
alteran el suelo y potencian la contaminación.  La resolución ordenó remover las obras civiles, sin
perjuicio de tramitar en el futuro los permisos necesarios para fraccionar o urbanizar el terreno,
construir una vía pública o someterlo al régimen de propiedad horizontal respetando el ambiente.
Similarmente, en los votos constitucionales 6565-2006 y 793-2008 se ordenó a los municipios
solucionar los problemas presentados por recibir urbanizaciones sin estar concluidas las obras de
infraestructura y facilidades comunales: cordón de caño óptimo, calles lastreadas, parques y áreas
de juegos infantiles, red telefónica, y obras de señalización de vías.




 




En esa línea, el artículo 38 de la Ley 4240 prevé el rechazo para urbanizar terrenos:




 



 “a) Cuando el proyecto no satisfaga las normas mínimas reglamentarias, o los interesados no hayan
cumplido los trámites pertinentes, entre los que está la aprobación indispensable de los planos por
la Dirección de Urbanismo y el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado;



 b) Por no estar garantizado el importe de las obras de habilitación urbana del inmueble, o no
haberse hecho o garantizado el traspaso formal al municipio, del área reservada a uso público, ni,
en su defecto, satisfecho en dinero el valor equivalente; y



 c) En tanto el desarrollo del área localizada fuera del límite zonificado se considere prematuro
por carecer de facilidades y servicios públicos o por el alto costo de tales facilidades y
servicios, por su distancia de otras áreas habitadas o debido a cualquier otra deficiencia
determinante de condiciones adversas a la seguridad y a la salubridad públicas.



 Los proyectos de urbanización ubicados dentro o fuera del área zonificada que tengan los servicios
de acueductos, alcantarillado sanitario y electricidad alejados de sus linderos, deben ser aceptados
para su análisis por la Municipalidad y la Dirección de Urbanismo, si el urbanizador se compromete a
costear las obras ejecutadas fuera de su propiedad, para ofrecer todos los servicios necesarios.



 En este caso, todos los proyectos futuros de urbanización que intenten usar los servicios citados
en el párrafo anterior en el período de cinco años, contado desde la terminación de esas
construcciones, abonarían al urbanizador una cantidad por cada unidad de vivienda que contenga el
nuevo proyecto. La cantidad a abonar será determinada por la institución que tenga a su cargo el
servicio correspondiente y se cubrirá al hacerse la conexión física de cada unidad de vivienda.”




 



             El artículo 58 ibídem agrega que los municipios no permitirán construcciones: 1) cuando
no guarden conformidad por razones de uso, ubicación, retiros, cobertura y demás condiciones de la
zonificación; 2) si el predio se ha originado en fraccionamiento sin el visado de la ley; 3) se
tratare de utilizar fundos sin requisitos de urbanización o faltos de acceso adecuado a la vía
pública; 4) para impedir que se edifique más de una vivienda en un lote de cabida o dimensiones
equivalentes o menores a los mínimos establecidos; 5) lo vede alguna limitación por reserva uso
público o una declaratoria formal de inhabitabilidad del área, motivada en renovación urbana o
protección contra inundaciones, derrumbes y otros peligros evidentes; y 6) en los demás casos que
señala el reglamento, con base en las leyes aplicables y para la mejor protección de los intereses
comunales. En el supuesto del inciso 2), podrá dispensarse el visado si se acredita que la
segregación es previa a la Ley 4240.



 La norma contiene tres presupuestos para denegar un permiso: a) en primer lugar, frente a aquellos
proyectos que no hayan cumplido los trámites y requisitos previstos en el ordenamiento jurídico; b)
en segundo lugar, para aquellos proyectos donde no se haya garantizado el importe de las obras de
habilitación urbana o no se haya hecho el traspaso formal al municipio de una zona reservada al uso
público, c) y en tercer lugar, para los proyectos donde el área a urbanizar carezca de las
facilidades y servicios públicos.  La regla general es que cualquier solicitud nueva de permiso que
se presente para un área que no cuenta con facilidades y servicios públicos, sea por el alto costo,
la lejanía o por cualquier otra razón, deba ser rechazada (dictamen C-218-2008).




 



 Entonces, la emisión del certificado de uso de suelo o de una licencia constructiva no depende de
si el terreno está inscrito o no, sino del ajuste de la solicitud a la zonificación diseñada.  Los
municipios deben denegar el permiso si no se cumplen los trámites y las restricciones urbanísticas
tales como la naturaleza y acceso del inmueble.




 




III.- Conclusiones




 



 1) La planificación del desarrollo urbano y determinación del uso del suelo, implica que los
propietarios y poseedores se encuentran en la obligación de destinarlos al uso establecido en el
planeamiento. La Administración no puede desaplicar discrecionalmente ese planeamiento.  Está
prohibido aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea
incompatible con la zonificación dispuesta.




 



 2) Para el catastro de planos de terrenos sin inscribir no aplican los visados en consulta. Sin
embargo, ha de requerirse el visado municipal tratándose de la red vial cantonal cuando se indique
en el plano como acceso una vía pública que no aparezca en la cartografía oficial o en los
antecedentes catastrales y registrales, o del MOPT en la red vial nacional. El acceso excepcional
para uso residencial no opera en estos levantamientos.




 



 3) Las afirmaciones del promovente en las informaciones posesorias tendrán carácter de declaración
jurada y cualquier falsedad le hará incurrir en las penas de perjurio, salvo delito de mayor
gravedad. Cabrá responsabilidad de los topógrafos o agrimensores si faltan a la verdad con perjuicio
de terceros. El titulante debe aportar el documento de la constitución de la servidumbre que brinda
el acceso al inmueble. Si soporta la servidumbre como fundo sirviente, se consignará como carga
real. La persona juzgadora podrá ordenar las diligencias necesarias para comprobar la veracidad de
los hechos, incluida la práctica de un reconocimiento judicial. Con participación de las
representaciones estatales, rechazará el trámite si consta que se pretende titular indebidamente
baldíos nacionales, terrenos públicos, reservas forestales, parques nacionales o reservas
biológicas.




 



 4) No proceden las servidumbres o gravámenes sobre el demanio a favor de fincas privadas
colindantes por ser irreconciliable con su destino, absoluto y permanente, a los fines públicos
impresos en el acto de afectación; no de intereses privados.



 5) Sin perjuicio de lo previsto en cada plan regulador, el visado municipal es necesario para los
planos de fraccionamientos con fines urbanísticos ubicados fuera de un cuadrante urbano o de un área
previamente urbanizada, proyectos de urbanizaciones y conjuntos residenciales provenientes de fincas
inscritas. Además, se requiere el visado del INVU.  En fraccionamientos con fines urbanísticos el
visado del INVU es necesario si el lote resultante es igual o mayor a 900 m2. Ambos visados se
exigen para fraccionar fincas con acceso excepcional de uso residencial o servidumbre en los
cuadrantes urbanos y áreas de expansión. El visado municipal también es requerido para fraccionar
parcelas inscritas con fines agrícolas, pecuarias, forestales y mixtas. Los funcionarios públicos
encargados de extender esos visados serán responsables si lo hacen infringiendo la normativa
aplicable.




 



 6) La naturaleza agrícola del uso del suelo en un terreno no exime la licencia de construcción. El
control lo ejerce la Municipalidad en su cantón por medio del Reglamento de Zonificación, que
determina el uso de terrenos, edificios y estructuras, con independencia de si el inmueble es
agrícola, industrial, comercial, residencial, público o cualquier otro.




 



 7) El derecho de edificación y fraccionamiento no depende de si el inmueble está inscrito o no,
sino de que la solicitud propuesta se ajuste a la ley, el Plan Regulador y demás reglamentos. En
general los visados se deniegan por las causales de la Ley 4240, artículo 36; los supuestos de su
canon 38 amparan el rechazo para urbanizar terrenos y los del 58 la denegatoria para autorizar
obras.




 




Cordialmente, 




 




                                                       Lic. Mauricio Castro Lizano




Procurador




 




 




c: Lic. Agustín Meléndez García




Director General Registro Nacional




 




MCL/





 ([1]) Por barbecho se entiende “el terreno que se deja descansar por un período máximo de 36 meses
consecutivos, para que naturalmente se pueda restaurar el equilibrio del suelo. Durante ese período
la tierra se deja sin sembrar durante uno o varios ciclos vegetativos, con el propósito de rotar
cultivos, reponer nutrientes, permitiendo el proceso de regeneración natural con plantas que crecen
espontáneas en el lugar o con el cultivo de abonos verdes ara aumentar la biomasa y fijación de
nitrógeno, con el fin de recuperar y almacenar materia orgánica y humedad, mejorar la composición
química del suelo, o evitar el impacto de patógenos (plagas o enfermedades) al interrumpir sus
ciclos productivos o reproductivos, debido a la falta de hospederos disponibles” (Decreto 37911,
artículo 4).

Opinion : 017 of 12/02/2024

February 12, 2024

PGR-C-017-2024

MBA. Marco Hidalgo Zúñiga
General Manager
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to official letter CGG-675-2023 of November 28, 2023, in which you inquire whether exceptional accesses apply to plans for possessory information and whether or not they require municipal and INVU approval; how local governments should proceed if they do not comply with urban planning restrictions; and which entity assumes oversight and responsibility. Official letter PE-AL-333-2023 from the Legal Advisory Office deems that these approvals are necessary; that the municipal government cannot grant conforming land-use certificates or construction permits if the plans did not comply with the aforementioned restrictions, and its officials will be liable if they grant them contrary to urban development regulations.

I.- Approvals for possessory information plans

Pursuant to Articles 11 of the Constitution and 11 of Law 6227, the Administration, in the exercise of its actions, must observe the principle of legality. Registrars must note on each minute the defects of the documents presented, reviewing the information recorded in the Registry, including information compiled ex officio (volumes, electronic data processing systems, digitization, microfilming, maps, cartography, surveys from other public or private persons), which supports the Real Property Registry Information System (SIRI), constituting the core of the National Territorial Information System (SNIT), which comprises the national network of public and private institutions and persons that interact for the maintenance and updating of the Registry’s database, for the purpose of registering valid and perfect titles, suspending the registration of those vitiated by nullity or lacking the requirements for their recording (Law 3883, Articles 6, third paragraph, 6 bis, 27; Decree 26771, Articles 9, 34, 35, 37, 43, 63, 66; opinion PGR-C-217-2023).

The same procedure must be observed in the qualification of plans. The Subdirección Catastral may integrate any cadastral information from institutions and municipalities containing the current and potential use of lands, the bodies of water included, natural resources, and others, to adequately and efficiently fulfill the entrusted functions and deny registration due to substantiated defects (Law 6545, Articles 3, subsection 3) and 31; Decree 34331 of March 29, 2007, Articles 3, 4, 6, 11, 18, 21, 33, 41, 42, 43, 45, subsection a; opinions C-174-94 and PGR-C-217-2023).

The status of surveyors (topógrafos o agrimensores) as public attestors and the obligation to perform their work under the framework of legality and authenticity, with civil and criminal liabilities for misrepresenting the truth to the detriment of third parties, are addressed by Article 2 of the Law for the Practice of Surveying (Ley para el Ejercicio de Topografía y Agrimensura), 4294 of December 19, 1968; Article 11 of its Regulation, Decree 21 of February 26, 1970; Articles 2 and 6 of the Special Regulation on the Surveyor’s Protocol. In the event of serious anomalies or those constituting a crime, reporting to the corporate and judicial authorities is mandatory (opinions C-200-92 and C-116-94).

Decree 34331, Article 2, subsection q), defines a survey plan (plano de agrimensura) as “the plan, physical or in electronic format, that graphically and mathematically represents an immovable property, which complies with the standards established by this Regulation.” The applicant for a plan for possessory information must be a “possessor” (poseedor), defined by Article 2, subsection r) as “the natural or legal person who lacks an inscribed or inscribable title in the Real Property Registry and whose possession is as owner.” The surveyor must state in the protocol whether or not the applicant has the documents proving that condition.

The plan for possessory information may not exceed 300 Ha, and the surveyor must state: “The survey plan unilaterally drawn up by the interested party, even if inscribed, by itself cannot affect third parties, does not constitute a deed transferring ownership, does not prove ownership or possession in accordance with the provisions of Article 301 of the Civil Code” (Article 77). Registration is valid for three years, except if the plan is in judicial proceedings and so indicated by that authority (Article 71, subsection b).

Decree 34331, Article 79, second paragraph, indicates that the Subdirección Catastral shall not apply the Ley de Planificación Urbana when the plans to be inscribed correspond to inscribed properties or possession rights, the latter being the assumption of the inquiry. However, municipal approval (visado municipal) will be necessary in the case of the cantonal road network when a public road is indicated as an access that does not appear in the official cartography or in the cadastral and registry records, or approval from the MOPT for the national road network (numeral 79, subsection e), since, if they exist, they must ensure their maintenance and the application of the reserves of Law 5060, Articles 1, 2, 4, and 7 (Law 139/1941, Arts. 1, subsection b, 3, and 19, subsection a; Law 9329, Article 2).

Approval (visado) is understood as the authorization prior to registration (Article 79, third paragraph). It is associated with the “approval (visto bueno) which, after examination or review, is stamped by the competent administrative authorities on a document, generally with an official seal, to certify its adjustment or conformity to the legal system, serving as a means of control or verification of requirements and legal provisions; either to approve or authorize use for certain purposes, to continue procedures before other public agencies, etc.” (pronouncements OJ-123-2000, OJ-089-2002, and C-066-2002). Regulation 6411 of October 24, 2019, in force since September 13, 2020, Article 6, subsection 114, defines it as the “Action of recognizing or examining an instrument, document, or certification to grant it approval (visto bueno).”

On plans for titling, the following must be stated: “This plan shall serve solely to title the property. Once the property is titled, the plan shall produce the corresponding legal effects from the date of its inscription in the Subdirección Catastral.” (Decree 34331, Article 33, subsection 1).

A different situation occurs with subdivision (fraccionamiento) and development (urbanización) plans, regarding which the Subdirección Catastral shall only inscribe those in accordance with the legal provisions expressly accepted by the respective Municipality and the INVU. The approval (visado) shall be valid for one year (Article 71, subsection a). Likewise, approval from the AYA, Ministry of Health, and Fire Department is required pursuant to Laws 2726, Article 21; 5395, Article 309; 7933, Article 3; and 8228, Articles 14 and 15.

Decree 34331, Article 81, regarding the competencies, hierarchies, coordination, and control relationships of the Ley de Planificación Urbana, indicates that the Municipality is responsible for granting approval (visado) for subdivisions (fraccionamientos) and assumes the responsibility of verifying compliance with requirements for each type of subdivision, within which the approval (visado) of the competent institutions according to the subject matter is contemplated.

II.- The Inquiry

Due to their thematic unity, the first two questions are answered jointly.

1. Can plans for possessory information of lands be cadastrally registered with access by means of an easement (servidumbre de paso) (a figure regulated in the 1983 Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones), or an exceptional access for residential use (according to the current Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones), without the approval (visado) of the INVU and the respective municipality? The same for subdivisions (fraccionamientos) of parcels for agricultural, livestock, forestry, and mixed purposes?

2. If the answer to the previous question is affirmative, which entity assumes the oversight of compliance with urban planning regulations in each case (width and length of the access, minimum area of the resulting portions, number of lots to be subdivided); and the responsibility for non-compliance with applicable regulations?

a) The Regulation to Law 6545, Article 34, subsection f) recognizes the exceptional possibility of indicating as access: “navigable rivers, the sea in the case of islands and the main canals of Tortuguero, easements (servidumbres de paso), exceptional accesses for residential use, and private roads inscribed in the Subdirección Registral.” Similarly, the previous Regulation, Decree 13607 of April 24, 1982, Article 59, subsection f), cited easements (servidumbres) as exceptional access: “navigable rivers, easements (servidumbres de paso) and private roads inscribed in the Public Property Registry.”

Article 79 of Decree 34331 provides that the Subdirección Catastral shall only inscribe plans that conform to the legal provisions accepted by the Municipality and the INVU through the corresponding approval (visado), but shall not apply the Ley de Planificación Urbana when the plans to be inscribed fully correspond to inscribed properties or possession rights. The justification is obvious because they do not entail subdivision (fraccionamiento). However, as previously commented, municipal approval (visado municipal) will be required when a road from the cantonal road network is indicated as an access that does not appear in the official cartography or in the cadastral and registry records, as well as from the MOPT, a less likely case, for the national road network (Decree 34331, numeral 79, subsection e).

In this regard, opinion C-116-94 noted: “the fact that the streets that surveyors state as such do not appear in the official cartography, due to outdatedness of the same or irregularities in attestation, is not an impediment for the Catastro Nacional, for the sake of satisfying its objectives—in this case, the inscription of survey plans (planos de agrimensura) with updated and reliable information—to provide what is necessary to obtain the data that allows it to clarify with certainty the description and complete location of the properties.”

Therefore, even if the plans for possessory information have an easement (servidumbre) as access, in the proceedings the judge must ensure compliance with several requirements. The land cannot exceed 300 Ha, and protection of the natural resource must be demonstrated (Ley de Informaciones Posesorias, Articles 7 and 15). In accordance with Law 7779, Articles 12, 41-45, and its Regulation, Decree 29375, Article 58, it is required to “demonstrate, with an adequate soil study, that possession has been exercised in compliance with the conforming land use (uso conforme del suelo) for the activity carried out according to the approved methodology, and executing them with the best management practices, according to the best available technology.” That study “shall be carried out by the Certifier of Conforming Land Use (Certificador de Uso Conforme del Suelo), who must analyze and certify based on a field visit” (Article 59 ibidem).

Surveyors (topógrafos o agrimensores) shall bear responsibility if they misrepresent the truth to the detriment of third parties (Law 4294, Article 2; Decree 21/1970, Article 11). The statements of the applicant shall have the character of a sworn declaration, and any falsehood shall cause them to incur the penalties of perjury, barring a more serious crime (LIP, Article 3, in fine). The titling entity must provide the document constituting the easement (servidumbre) that provides access (Tribunal Agrario, rulings 280-06 and 978-09); it is not sufficient to state it on the plan, as it is discontinuous and apparent, and can only be constituted by agreement or testament. In the absence of a suitable title, the practice of exiting or transiting through a neighboring or adjacent property, even if immemorial, is insufficient to constitute it. That state of fact is deemed a voluntary act of mere tolerance by the owner, who may cause it to cease at any moment, in exercise of the attributes conferred by ownership. The will of the owner of the servient tenement (fundo sirviente) is necessary, by constituting it by agreement or testament, without the need for consideration, barring agreement of the parties (Civil Code, Articles 264, subsection 4, 268, 279, subsection 1, 295, 370-382; opinion C-228-98; Decree 34331, Article 85 in fine).

If the property to be inscribed is the dominant tenement (fundo dominante), upon approval of the proceeding, the easement (servidumbre) must coincide with the access described in the plan (Decree 34331, Articles 34, subsection f). If the land to be titled supports the easement (servidumbre) as the servient tenement (fundo sirviente), it shall be recorded as a real encumbrance in the judgment. The inscription shall be made without prejudice to any third party with superior right. The decision does not produce substantive res judicata (LIP, Articles 1.c, 10, 17; Law 9342, ordinal 64; Sala Primera, rulings 540-2001, 1664-2013, 1625-2014, 151-2015, 59-2016, and 480-2019).

Article 11 of the Law Creating the National Parks Service, 6084 of August 24, 1977, states that: "easements (servidumbres) may not be constituted in favor of private tenements on lands of national parks"; Article 5 of the Construction Law: "Public roads are inalienable and imprescriptible and, therefore, a mortgage, seizure, use, usufruct, or easement (servidumbre) may not be constituted on them for the benefit of a specific person, under the terms of common law"; or Article 121 of the Constitution, subsection 14, paragraph c), second paragraph, when it stipulates that "national railways, docks, and airports may not be alienated, leased, nor encumbered, directly or indirectly"; a provision reproduced, for the railways, by Article 4 of the General Law of Railways, 5066 of August 30, 1972 (opinion C-228-98).

Indeed, it is impermissible to impose easements (servidumbres) or encumbrances on public domain assets (opinions C-069-86, C-206-86 and 004-87, C-105-91, C-143-93, C-259-95, C-019-96, C-072-97). The constitution of an easement (servidumbre) or other real encumbrance on the public domain in favor of neighboring private properties is impermissible because it is irreconcilable with the absolute and permanent dedication of the assets to the public purposes established in the act of designation, not to private interests. The easement (servidumbre) constitutes a restrictive measure that would diminish the satisfaction of the public needs involved with the public domain assets and would signify an illegal change of purpose. Private agreements for the constitution of easements (servidumbres) are foreign to that Public Law institution (opinion C-228-98).

Furthermore, plans do not confer ownership or possession rights (Civil Code, Article 301; Decree 34331, Article 57, 3rd paragraph; Civil Chamber, Sala Primera, judgments of 2:30 p.m. on October 23, 1936, 40 of 14:20 hrs. on January 9, 1960, 95 of 9:10 hrs. on April 6, 1979; Court of Cassation, rulings of 16:30 hrs. on May 20, 1938; 15:10 hrs. on May 24, 1944; 69 of 14:30 hrs. on August 10, 1960; 31 of 15:30 hrs. on May 8, 1981; Sala Primera, rulings 6-90, 230-90, 241-90, 243-90, 123-92, 126-92, 171-92, 56-94, 66-94, 33-95), much less to the detriment of the public domain.

The judge may order the necessary steps to verify the truthfulness of the facts, including the conduct of a judicial inspection. With the participation of state representatives, the proceeding shall be rejected if it is evident that an attempt is being made to improperly title national vacant lands, lands of any public institution, forest reserves, national parks, or biological reserves (LIP, Articles 1, 4, 5, 7, 10, and 11).

b) Law 4240, Article 21, subsection 2) lists the Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones. The current one, 6411 of October 24, 2019, Article 23, establishes a new type of subdivision (fraccionamiento), the exceptional access for residential use:

“When a property, due to its front-to-depth ratio, the irregularity of its shape, or its slope, proves impossible to divide into lots with direct access to a public road that comply with the minimum area established in this Regulation, the exception of subdivision (fraccionamiento) of lots may be admitted by means of the opening of an exceptional access for residential use, for a single single-family dwelling per resulting lot. The foregoing in order to achieve greater utilization of urban areas that have available public infrastructure.”

This access is permitted “…solely within urban quadrants (cuadrantes urbanos) and their expansion areas, which may be delimited by the municipalities through the "Protocol for the Delimitation of Urban Quadrants and their Expansion Areas" (Protocolo para la Delimitación de Cuadrantes Urbanos y sus Áreas de Expansión) of the INVU, in accordance with Transitional Provision Two, City Quadrants, of this regulation” (Article 24 ibidem). It must have a width of 6.00 m that includes the curb, gutter, and sidewalks, and not exceed 60.00 m from the public road. A maximum of 6 lots may be subdivided on one or both sides of the access, and provision must be made for the collection of stormwater runoff from the resulting lots (Article 25). The minimum area of each lot is 90.00 m² if there is a sanitary sewer system or treatment plant. If not, the minimum area shall be 120.00 m² provided it has a septic tank or other wastewater treatment system endorsed by the Ministry of Health. The minimum frontage must be 6.00 m. No constructions may be made on the area of the access, except boundary walls on the property line (Article 26). The plan of the parent property (finca madre) must be provided, along with the plan showing the layout of all the resulting lots, indicating the remainder of the parent property (finca madre), and showing municipal and INVU approval (visado) (Article 27).

Regulation 6411, Article 6, subsection 37), defines urban quadrant (cuadrante urbano) as “the urban area or territorial sphere of development of a population center, where the majority of goods and services, the road structure, and its immediate area of influence are located; urban quadrants (cuadrantes urbanos) are located within urban districts. For purposes of applying Article 40 of the Ley de Planificación Urbana, the urban quadrant is considered the city quadrant. The expansion area of the urban quadrant (cuadrante urbano) is the space encompassed within a radius of 200.00 meters, measured from the end of the urban quadrant (cuadrante urbano).”

Decree 34331, Article 85, adds that the exceptional access for residential use must be included within the polygons of the resulting lots, indicating length, width, mapping and georeferencing it to its intersection with the public road.

As can be seen, the exceptional access for residential use is designed to subdivide one or more inscribed parent properties (fincas madre) within urban quadrants (cuadrantes urbanos) and their expansion areas for a single single-family dwelling on each resulting lot. This precludes the possibility of using it in plans for uninscribed private lands. Having surpassed this millennium by two decades, beyond the possibility of rectifying the area when it proceeds (LIP, Article 13), it is inconceivable that in those quadrants (cuadrantes) and adjacent zones there would be unregistered private properties.

Regarding inscribed lands located outside of urban quadrants (cuadrantes urbanos) and their expansion areas, citing the advisory body, constitutional ruling 2022-12905 indicated: “segregations must adhere to the figures of simple subdivision (fraccionamiento simple), when the property is within a previously urbanized area that has made the respective transfer of area for public use and the resulting lots have direct access to a public road (Articles 14-18); subdivision for urban development purposes (fraccionamiento con fines urbanísticos), when the resulting lots have direct access to the public road but, not being in a previously urbanized area, the transfer of public areas must be fulfilled, except in the case of subdivision (fraccionamiento) of seven lots or fewer, with a measurement of less than 900 square meters (Articles 19-22); or through the development process (proceso de urbanización), when the opening of public roads and the provision of necessary public services are required, which implies the transfer of all public areas (Articles 33 and following). In addition to this, subdivision for agricultural, livestock, forestry, or mixed purposes (fraccionamiento con fines agrícolas, pecuarios, forestales o mixtos) is permitted, using an agricultural, livestock, or forestry easement (servidumbre agrícola, pecuaria o forestal) as access (Articles 29-36). This recount highlights the composition of diverse solutions and legal mechanisms based on various factual assumptions, all of relevance for the satisfaction of the technical social purposes that urban planning entails.”

c) In the case of agricultural, livestock, forestry, and mixed easements (servidumbres agrícolas, pecuarias, forestales y mixtas), the subdivision (fraccionamiento) enables access to a land parcel designated for obtaining plant or animal products, which includes areas dedicated to fallow ([1]) and protection zones for rivers and streams, resulting from a planned subdivision (fraccionamiento) process originating from a parent property (finca madre) inscribed in the Real Property Registry as a legal unit.

These accesses must have a direct connection to the public road, a minimum width of 7.00 m., be constituted in the registry entries in favor of each of the subdivided parcels and against the parent property (finca madre). Authorization of the approval (visado) requires a soil study and land-use capability study; the minimum area shall be 5000 m². If the subdivision (fraccionamiento) is within the GAM, the minimum area shall be 7000 m² (Decrees 25902 and 38334), and the maximum coverage 25%. If located facing a public road, each property shall not be less than 900 m². Due to their nature and dimensions, these lots are not of interest for urban purposes and only require municipal approval (visado municipal). The cadastrally registered plan of the parent property (finca madre), a land-use certificate (certificado de uso de suelo), and the individual survey plans of each parcel must be attached (Regulation 6411, Articles 6.3, 6.46, 6.50, 6.70; 8.5, 29, 30, 31, 32, 33, and 36).

Therefore, without prejudice to the provisions of each municipality, municipal approval (visado municipal) is necessary for subdivision plans for urban development purposes (planos de fraccionamientos con fines urbanísticos) located outside an urban quadrant (cuadrante urbano) or a previously urbanized area, development projects (proyectos de urbanizaciones), and residential complexes originating from inscribed properties. INVU approval (visado del INVU) is also required, but in subdivisions for urban development purposes (fraccionamientos con fines urbanísticos) only if the resulting lot is equal to or greater than 900 m². Both approvals are needed to subdivide, within urban quadrants (cuadrantes urbanos) and expansion areas, properties with exceptional residential use access or easement (servidumbre) (Decree 34331, Arts. 79, subsections a, b, d, and 85, subsection e; Regulation 6411, Articles 2, 20, 6.49, 22 in fine, 27, in fine, 105, 110, 119 in fine, 120 in fine, and 121). Municipal approval (visado municipal) is also required to subdivide inscribed parcels for agricultural, livestock, forestry, and mixed purposes (Regulation 6411, Arts. 31 in fine and 36, 1st paragraph; Decree 34331, Article 85, in fine). Public officials who grant such approvals (visados) shall be liable if they infringe applicable regulations (Law 4240, Article 37; Regulation 6411, Arts. 3 and 4).

3. How should local governments proceed when land-use certificates (certificados de uso de suelo) or construction permits (licencias de construcción) are requested for properties with a plan for possessory information that does not comply with the applicable urban planning restrictions regarding nature and access?

Law 4240, Articles 15, 16.c, 21.1, and 24, establishes the municipal responsibility to determine land use (uso de suelo) and plan urban development through regulatory plans (planes reguladores) or the regional regulation of the INVU, with technical criteria and respect for the principle of objectification of environmental protection (Transitional Provision II; Law 6227, Article 16; constitutional rulings 5097-93, 4205-96 and 11397-2003, 10971-2006, and 6304-2008; Tribunal Contencioso Administrativo, ruling 244-2013-III): “…if there is no local plan in force, the zoning is that established by the Regional Plan, its zoning regulation, and other regulatory provisions related to zoning within the GAM, for the municipalities that are part of it. But what is important is that, even in these cases and even if it is certified in relation to the Regional Plan, the act of certifying remains the competence of the respective municipalities, as it is even in the case of not being within the GAM…” (opinion C-177-2008).

According to numeral 16 of Law 4240, the Regulatory Plan (Plan Regulador) shall comprise at least these regulations: 1) Zoning, for land uses; 2) Subdivision and Urbanization (Fraccionamiento y Urbanización), on the urban division and development of lands; 3) Official Map, which must address the provision and conservation of spaces for public roads and communal areas; 4) Urban Renewal, concerning the improvement or rehabilitation of areas in process or in a state of deterioration; 5) Constructions.

For the orderly growth and well-being of the community, the Construction Law, Article 87, grants the municipalities police power in matters of buildings and the competence to sanction infractions for non-compliance with construction regulations. This control power is not discretionary. The compatibility of the intended work must be determined with the environmental public interest embodied in the territorial planning instruments. That control is materialized in the development (urbanización) and subdivision (fraccionamiento) processes, and is part of planning, whether or not a regulatory plan exists. It is overseen that development conforms to the granted permit and environmental regulations. Once planning is approved, the owners lack the authority to assign the land use (uso del suelo) to their properties, and the local government is subject to the adopted Regulatory Plan and Zoning Regulation (Laws 4240, Articles 1, 2, 15, 16.c, 24.a, and 28; 6227, Article 10; 7778, Article 8; Tribunal Contencioso Administrativo, rulings 116-08-II, 263-08-II, 128-08-III, 500-08-III, 575-08-III, 716-10-III, 126-11-III; opinions C-327-2001, C-093-2004 C-241-2004, C-113-2005, C-313-2005, C-390-2007, C-020-2009, C-001-2013, and C-029-2015).

For this purpose, firstly, we have the preparation and planning stage with the submission of the preliminary plans for the subdivision (fraccionamiento) or development (urbanización) project, up to the municipal approval (visado municipal) of the construction plans. Then, the development stage with the acceptance of works and public areas of the projects, and the municipal segregation approval (visado municipal de segregación). In the execution and construction phase, construction permits (licencias constructivas) are granted. Finally, the use and enjoyment coincides with the sale and enjoyment of the resulting properties subject to urban planning restrictions (opinions C-279-2007 and C-029-2015).

Pursuant to Article 58.1 of Law 4240, local governments must not permit construction works that do not conform to the use, location, setbacks, coverage, and other zoning conditions. Numeral 28 establishes the municipal certificate (certificado municipal) as the act that verifies conformity, or lack thereof, of the intended land use (uso de suelo) with respect to the established zoning (Regulation 6411, Article 6.31). That land-use certificate (certificado de uso de suelo) cannot be altered by means of a subsequent certificate attesting to a different land use. To do so, the Zoning Regulation would have to be amended (opinions C-341-2007, C-005-2019, and C-291-2020). The certificate issued by the municipal administration must clearly indicate that its validity is contingent upon that of the Urban Zoning Regulation. This is a guarantee for the administered party, ensuring legal certainty, validity, efficacy, and conditions of the certificate (opinion C-022-2019).

The individual must request the municipal permit (licencia municipal) to carry out works (Construction Law, Article 74). The permit (licencia) is an administrative authorization of a municipal, real, or objective character, through which preventive control is exercised regarding the exercise of the right to build (ius aedificandi dominical), to verify its conformity with the environmental-urban planning legal system. It is granted once the amount for the respective right has been paid, controlling, beforehand, compliance with the regulatory requirements. It is generally recorded on a plan. Its granting removes the legal obstacles to enable the lawful exercise of that right, and makes it possible to carry out the construction works. The characteristics and circumstances of the object and the activity being carried out are of interest, not those of the owning subject. Attempting to exercise the pre-existing right without having the due municipal building permit (licencia edilicia) (or contrary to it) motivates the subsequent sanctions (Law 4240, Article 57; opinions C-113-2013 and C-085-2015).

b) The agricultural nature of the land use (uso del suelo) on a terrain does not exempt it from the construction permit (licencia de construcción). Preventive control is exercised by the Municipality in its canton through the Zoning Regulation, which determines the use of lands, buildings, and structures, regardless of whether the property is agricultural, industrial, commercial, residential, public, or any other (Construction Law, Article 2; Law 4240, Article 24, subsections a and b), because it is prohibited to dedicate lands, buildings, structures, to any use that is incompatible with the designated zoning (Law 4240, Article 28; opinion C-085-2015).

Agricultural infrastructure is that which aims to support and facilitate agricultural activity through “warehouses, stables, agricultural workers' housing, greenhouses, wastewater treatment plants, biodigesters, ponds, water reservoirs, corrals, dairies, milking parlors, stabling, pigsties, poultry farms, farms dedicated to other minor livestock species, silos, watering troughs, fences, irrigation and drainage works, receiving, classification, cleaning, dry or refrigerated storage, and packing areas for primary agricultural products; internal roads and livestock paths” (Decree 37911, Article 8; Regulation 6411, Article 6.50).

Even in the case of agricultural properties on unbuilt free land, whether registered or not, that border an unimproved street, the MOPT and the Municipality retain the power of boundary demarcation (deslinde), which carries the authority to order the owner or possessor to erect a fence (Ley de Construcciones, article 26). The latter may not validly enclose properties bordering the public road without their respective authorization; those entities shall establish the corresponding line according to the case (Ley General de Caminos, article 34).

c) Without prejudice to the provisions of each municipality, construction permits (licencias constructivas) shall be rejected if the approvals (visados) required by Ley 4240 and its Reglamento have not been granted (opinions C-069-2003 and C-333-2014). The approval shall be denied: a) when the mere subdivision (fraccionamiento) produces lots that are smaller than permitted, have inadequate access to the public road, or lack essential services; b) when the case does not have the required permit, if it involves buildings for urbanization purposes or effects; c) when some impediment burdens the property to be divided, such as it being located on areas designated for renewal or reserved for public uses; and d) for any other technical or procedural cause indicated in its regulations based on that law, including delinquency in the payment of municipal taxes or services (ordinal 36 ibidem).

It is of special interest to recall constitutional ruling 3964-2001, which questioned subdividing and urbanizing without the communal burdens because of the direct impact on the rights of the municipality and the existing regulations, an act being spurious when its legal cause attempts to enable farms for urban development purposes without complying with regulations, seriously affecting ecosystems with works that alter the soil and increase pollution. The resolution ordered the removal of civil works, without prejudice to processing in the future the necessary permits to subdivide or urbanize the land, build a public road, or submit it to the horizontal property regime while respecting the environment. Similarly, in constitutional rulings 6565-2006 and 793-2008, municipalities were ordered to solve problems arising from accepting urbanizations without the completion of infrastructure works and communal facilities: adequate curb and gutter (cordón de caño), graveled streets, parks and children's play areas, telephone network, and road signaling works.

Along these lines, article 38 of Ley 4240 provides for the rejection of land urbanization:

“a) When the project does not meet the minimum regulatory standards, or the interested parties have not completed the pertinent procedures, among which is the indispensable approval of plans by the Dirección de Urbanismo and the Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado;

b) Because the cost of the urban development works (obras de habilitación urbana) for the property is not guaranteed, or the formal transfer to the municipality of the area reserved for public use has not been made or guaranteed, nor, failing that, has the equivalent value been satisfied in money; and

c) As long as the development of the area located outside the zoned boundary is considered premature because it lacks public facilities and services or because of the high cost of such facilities and services, its distance from other inhabited areas, or due to any other deficiency that determines adverse conditions for public safety and health.

Urbanization projects located inside or outside the zoned area that have aqueduct, sanitary sewer, and electricity services distant from their boundaries must be accepted for analysis by the Municipality and the Dirección de Urbanismo, if the developer agrees to pay for the works executed outside their property to provide all necessary services.

In this case, all future urbanization projects that attempt to use the services mentioned in the preceding paragraph within a period of five years, counted from the completion of those constructions, would pay the developer an amount for each housing unit contained in the new project. The amount to be paid shall be determined by the institution in charge of the corresponding service and shall be covered upon the physical connection of each housing unit.”

Article 58 ibidem adds that municipalities shall not permit constructions: 1) when they do not conform for reasons of use, location, setbacks (retiros), lot coverage (cobertura), and other zoning conditions; 2) if the plot originated from a subdivision without the approval required by the law; 3) if it involves using properties without urbanization requirements or lacking adequate access to the public road; 4) to prevent building more than one dwelling on a lot whose capacity or dimensions are equivalent to or less than the established minimums; 5) when prevented by some limitation due to reservation for public use or a formal declaration of inhabitability of the area, motivated by urban renewal or protection against floods, landslides, and other evident dangers; and 6) in other cases indicated by the regulations, based on applicable laws and for the better protection of communal interests. In the case of subsection 2), the approval may be waived if it is proven that the segregation (segregación) predates Ley 4240.

The rule contains three assumptions for denying a permit: a) firstly, for projects that have not completed the procedures and requirements provided in the legal system; b) secondly, for projects where the cost of urban development works has not been guaranteed or the formal transfer to the municipality of an area reserved for public use has not been made; c) and thirdly, for projects where the area to be urbanized lacks public facilities and services. The general rule is that any new permit application submitted for an area that lacks public facilities and services, whether due to high cost, remoteness, or any other reason, must be rejected (opinion C-218-2008).

Thus, the issuance of the land-use certificate (certificado de uso de suelo) or a construction permit does not depend on whether the land is registered or not, but on the conformity of the application with the designed zoning. Municipalities must deny the permit if the procedures and urban planning restrictions, such as the nature and access of the property, are not met.

III.- Conclusions

1) Urban development planning and land-use determination imply that owners and possessors are obligated to dedicate them to the use established in the planning. The Administration cannot discretionarily disregard that planning. It is forbidden to utilize or dedicate land, buildings, or structures to any use incompatible with the established zoning.

2) For the cadastre of plans for unregistered lands, the approvals under consultation do not apply. However, municipal approval must be required concerning the cantonal road network when a plan indicates as access a public road that does not appear in the official cartography or in the cadastral and registry records, or MOPT approval concerning the national road network. Exceptional access for residential use does not operate in these surveys.

3) The statements made by the applicant in possessory information proceedings shall have the character of a sworn declaration, and any falsehood shall cause them to incur the penalties of perjury, barring a more serious crime. There may be liability for surveyors if they deviate from the truth to the detriment of third parties. The title applicant must provide the document constituting the easement (servidumbre) that provides access to the property. If it bears the easement as a servient tenement (fundo sirviente), it shall be recorded as a real encumbrance (carga real). The judge may order the necessary steps to verify the truthfulness of the facts, including conducting a judicial inspection. With the participation of state representatives, they shall reject the proceeding if it is evident that the intent is to improperly title national vacant lands (baldíos nacionales), public lands, forest reserves, national parks, or biological reserves.

4) Easements or encumbrances on public domain property (demanio) in favor of adjacent private properties are not appropriate because they are irreconcilable with its absolute and permanent destination to the public purposes imprinted in the act of designation; not to private interests.

5) Without prejudice to what is provided in each regulatory plan, municipal approval is necessary for subdivision plans with urban development purposes located outside an urban quadrant or a previously urbanized area, urbanization projects, and residential complexes originating from registered farms. In addition, INVU approval is required. In subdivisions with urban development purposes, INVU approval is necessary if the resulting lot is equal to or larger than 900 m². Both approvals are required to subdivide farms with exceptional access for residential use or easement in urban quadrants and expansion areas. Municipal approval is also required to subdivide registered parcels for agricultural, livestock, forestry, and mixed purposes. The public officials responsible for issuing these approvals shall be liable if they do so in violation of the applicable regulations.

6) The agricultural nature of the land use on a property does not exempt it from the construction permit. Control is exercised by the Municipality in its canton through the Zoning Regulations, which determines the use of lands, buildings, and structures, regardless of whether the property is agricultural, industrial, commercial, residential, public, or any other.

7) The right to build and subdivide does not depend on whether the property is registered or not, but on whether the proposed application conforms to the law, the Regulatory Plan, and other regulations. In general, approvals are denied for the grounds set out in Ley 4240, article 36; the cases in its canon 38 support the rejection of land urbanization, and those in 58 support the denial of authorization for works.

Cordially,

Lic. Mauricio Castro Lizano
Procurador

c: Lic. Agustín Meléndez García
Director General Registro Nacional

MCL/

([1]) By barbecho is understood “the land left to rest for a maximum period of 36 consecutive months, so that the soil equilibrium can naturally be restored. During that period, the land is left unplanted for one or several vegetative cycles, with the purpose of rotating crops, replenishing nutrients, allowing the natural regeneration process with plants that grow spontaneously in the place or with the cultivation of green manures to increase biomass and nitrogen fixation, in order to recover and store organic matter and moisture, improve the chemical composition of the soil, or avoid the impact of pathogens (pests or diseases) by interrupting their productive or reproductive cycles, due to the lack of available hosts” (Decreto 37911, article 4).