OJ-123-2023 — Issues with the Substitute Text of the Water Framework Law BillProblemas del texto sustitutivo del proyecto de Ley Marco del Recurso Hídrico

Opinión Jurídica : 123 - J   del 22/11/2023   



22 de noviembre de 2023




PGR-OJ-123-2023




 




Señora




Cinthya Díaz Briceño




Jefa de Área




Área de Comisiones Legislativas IV




Asamblea Legislativa




 




Estimada señora:




 



             Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no.
AL-CPEAMB-4714-2023 de 19 de octubre de 2023, por medio del cual se nos comunicó que la Comisión
Permanente Especial de Ambiente requirió nuestro criterio sobre el texto sustitutivo del proyecto de
ley no. 23511, denominado “LEY MARCO PARA LA GESTIÓN INTEGRADA DEL RECURSO HÍDRICO”




 




            I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.




 



             De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no.
6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior
consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función
rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.




 



             Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración
Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando
requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.




 



             Pese a lo anterior y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha
acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán
de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les
atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de
ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con
aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que
razonablemente puedan estimarse de interés general.




 



             En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los
alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad
propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por
esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser
un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.




 



             Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157
del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de
ocho días en él establecido.




 




II. CONSIDERACIONES SOBRE EL TEXTO SUSTITUTIVO CONSULTADO.




 



             Sobre el texto base de este proyecto de ley nos referimos mediante la opinión jurídica
no. PGR-OJ-095-2023 de 18 de setiembre de 2023. En esa oportunidad hicimos varios comentario y
observaciones al texto propuesto, por lo que nos basaremos en lo allí señalado para analizar el
nuevo texto propuesto.




 



             En primer lugar, puede notarse que se acogió la recomendación de dividir las
disposiciones del proyecto en títulos o capítulos, dependiendo de su objeto de regulación.




 



             En cuanto al artículo 2° se modificó el título del artículo, pero se mantiene la
recomendación de incluir en el listado de principios, el principio de no regresión mencionado en el
último párrafo.




 



             En cuanto a las definiciones del artículo 3° se reitera que es recomendable contar con
un criterio técnico, pues, a fin de cuentas, se trata de definiciones que tienen esa naturaleza.




 



 Sobre lo incorporado en el artículo 5° en cuanto a la no aplicación del silencio positivo, tómese
en cuenta que esa figura está regulada, además, en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la
Administración Pública y 7° de la Ley de Protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites
administrativos, no solo en el artículo 12 de la Ley General de Contratación Pública. Por ello y
para evitar confusiones normativas, es suficiente que se disponga que en materia de recurso hídrico
no opera la figura del silencio positivo.




 



 En el artículo 6° se incorporó lo dispuesto en el artículo 72 de la Ley de Aguas sobre la
obligación que tienen los jueces de incluir en los títulos de propiedad que se extiendan, mediante
las informaciones posesorias, la reserva de dominio público sobre las aguas que los atraviesan. Pero
es necesario reformar el artículo 19 inciso b) de la Ley de Informaciones Posesorias (no. 139 de 14
de julio de 1941) que remite a las reservas que establece la Ley de Aguas y, además, ajustar su
redacción a lo que el propio artículo 6° indica en cuanto a que todas las aguas, cauces y vasos son
de dominio público, de ahí que, debe entenderse que esa reserva debe hacerse en todos los casos,
pues no hay supuestos en los que no se deba efectuar por tratarse de aguas, cauces o vasos de
dominio privado, salvo el caso de los canales artificiales de drenaje y canales de aprovechamiento
utilizados en beneficio de un grupo o persona particular.




 



 Además, se mantiene la recomendación de incluir todos los bienes que se encuentran afectados según
el artículo 4° de la Ley de Aguas vigente.




 



             También, para una mayor claridad y uniformidad de regulación, deben considerarse las
disposiciones del artículo 7° inciso c) de la Ley de Tierras y Colonización (no. 2825 de 14 de
octubre de 14 de octubre de 1961) en cuanto a los bienes relacionados con el recurso hídrico que se
consideran inalienables y no susceptibles de adquirirse por posesión, salvo los que se encuentren
bajo dominio privado; el artículo 2° de la Ley General de Agua Potable (no. 1634 de 18 de setiembre
de 1953) y el artículo 31 de la Ley de Aguas.




 



             En el artículo 8° debe precisarse a cuál órgano corresponde la elaboración de la
política nacional hídrica.




 



             En el artículo 9, se indica que la Dirección Nacional de Aguas será un órgano técnico
del Ministerio de Ambiente. Por lo que se entiende que se trataría de un órgano sin ningún grado de
desconcentración. Al tener esa naturaleza, realmente los fondos que se asignan en la Ley son
administrados y presupuestados por el Ministerio.




 



             Además, debería precisarse a quién corresponde hacer el nombramiento del director de
ese órgano, lo cual, naturalmente, recaería en el Jerarca de la Cartera.




 



             En cuanto a las funciones que se otorgan a la Dirección Nacional de Aguas en el
artículo 10, se recomienda valorar y determinar cómo se ejercerán algunas de las funciones allí
dispuestas de cara a las competencias legales del Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados y el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento. En el inciso u)
de ese artículo se añadió la función de otorgar los alineamientos en relación con los ríos y
quebradas, por lo que resulta aconsejable determinar a quién corresponde fijar esos alineamientos
con respecto a los demás cuerpos de agua, tomando en cuenta que en el artículo 25 se dispone que
todos los alineamientos que deban tramitarse para las áreas de protección le corresponden a la
Dirección.




 



 En el tercer párrafo del artículo 12 se señala que los inspectores de agua están facultados
realizar lo establecido en el párrafo final del artículo 89 de la presente ley, pero en ese artículo
lo que se regula es la modificación de los permisos temporales y el inciso final señala que se podrá
modificar “Cuando lo exija una adecuación o modificación del Plan Hídrico Nacional o del plan
hídrico de unidad hidrológica”, lo cual no parece acorde con lo que se quiere regular en el artículo
12.




 



 A partir del artículo 22 se establecen regulaciones sobre las áreas de protección. Lo primero que
debe decirse es que, si se pretende que ésta sea una ley de gestión integral del recurso hídrico, es
en el mismo cuerpo de la ley en el que deberían estar dispuestas las áreas de protección y no
remitir a otra normativa. En este texto sustitutivo, pese a que se define cuál es el objetivo de las
áreas de protección, éstas seguirían estando definidas en el artículo 33 de la Ley Forestal, lo cual
puede propiciar problemas prácticos de aplicación e interpretación.




 



 Se sugiere que, siguiendo una línea de uniformidad, todo lo relacionado con la regulación de las
áreas de protección se incluya en el proyecto de ley.




 



 En el artículo 23 se establece la posibilidad de disminuir el área de protección de las nacientes
permanentes en casos concretos. Pese a que se indica que para ello se requiere de los estudios
técnico-científicos que determine la Dirección Nacional de Aguas, en virtud de los principios de
razonabilidad, objetivación de la tutela ambiental, y de no regresión en materia ambiental, se
sugiere analizar cuál es la justificación técnica razonable para establecer esa posibilidad de
disminuir el nivel de tutela que actualmente otorga el artículo 33 de la Ley Forestal a las
nacientes permanentes.




 



 Al respecto, debe recordarse que la Sala Constitucional ya señaló vicios de constitucionalidad en
el proyecto de ley no. 17742 por esas mismas razones, indicando que:



 “…toda reducción de áreas de protección que implique una regresión en la protección del agua como
bien de dominio público, además de una violación constitucional al derecho al ambiente, supone una
violación de procedimiento, por ausencia de criterios técnicos o científicos que sustenten la
reducción de la superficie de las áreas de protección establecidas.” (Voto no. 12887-2014 de las
14:30 horas de 8 de agosto de 2014).



 También, en cuanto a ese artículo, su título no es coincidente con su contenido, porque se refiere
a la posibilidad de modificar el área de protección de las nacientes, después hace referencia al
régimen privado o estatal que pueden tener las áreas de protección en general, y, por último, a la
obligación de los propietarios de permitir las inspecciones y estudios que deban realizarse en esas
áreas.




 



             En el artículo 24 se regula el área de protección para los manantiales de flujo
permanente que sean utilizados para el abastecimiento poblacional por un prestatario de servicio
público. Según lo dispuesto, se entendería que esa área sería de 100 metros, tal y como lo define el
artículo 33 de la Ley Forestal.  Sin embargo, debe advertirse que esa área de protección y la
indemnización que se prevé en caso de que sea necesaria un área mayor, no son aplicables si la zona
efectivamente es un bien de dominio público de conformidad con los artículos 31 de la Ley de Aguas,
7° inciso c) de la Ley de Tierras y Colonización y 2° de la Ley General de Agua Potable (no. 1634 de
18 de setiembre de 1953). Sobre ese punto, debe advertirse que, según el artículo 130 del proyecto,
se prevé derogar la Ley de Aguas, incluyendo el artículo 31, y, por tanto, se reitera la necesidad
de incluir la reserva de dominio público allí dispuesta, en el listado de bienes demaniales que
contempla el artículo 6 del proyecto, pues no debe perderse de vista que la naturaleza jurídica de
las áreas de protección es distinta de aquella que tienen los bienes de dominio público.




 



 En relación con el artículo 25, se mantiene la recomendación de precisar qué tipo de actividades
están prohibidas, con el fin de brindar mayor claridad al momento de aplicar las sanciones
correspondientes por la infracción a este artículo. Además, debe armonizarse la norma con lo que
actualmente indican los artículos 33 bis y 33 ter de la Ley Forestal, e, incluso, aclarar lo que
allí se señala, en orden a simplificar su aplicación e interpretación. Como ya se señaló
anteriormente, todas las disposiciones referentes a las áreas de protección deberían estar incluidas
y armonizadas en el texto del proyecto.




 



 En el artículo se dispone que se podrán realizar aquellas actividades en propiedad privada que
resulten compatibles y no generen un riesgo para la captación y derivación del agua. Además de que
esa autorización implica una disminución en el nivel de tutela ambiental vigente que requiere una
justificación técnica razonable, no se establece que se requerirá una autorización ni los requisitos
a las que debe someterse esa autorización.




 



 Resulta necesario que el área operacional de los pozos dispuesta en el artículo 26, cuente con una
justificación técnica adecuada.




 



             En el artículo 28 se sugiere precisar si es el Ministerio de Ambiente y Energía, u otro
órgano, al que le corresponde realizar la expropiación, pues no hay claridad al respecto. Y se
reitera que la expropiación allí prevista no será necesaria en los casos en que la zona ya sea un
bien demanial según los artículos 31 de la Ley de Aguas, 7° inciso c) de la Ley de Tierras y
Colonización, 2° de la Ley General de Agua Potable y 19 de la Ley de Informaciones Posesorias.




 



 En cuanto al artículo 30, debe tomarse en cuenta que el artículo 61 de la Ley para la Gestión
Integral de Residuos establece una pena de prisión para quien deposite residuos peligrosos en áreas
de protección, por tanto, la denuncia que se prevé debe circunscribirse a esos casos.




 



 Debe precisarse a quién corresponde determinar la capacidad de carga actual de los cuerpos de agua
para autorizar la descarga de aguas pluviales que se menciona en el artículo 35.




 



             Lo dispuesto en el artículo 41, en cuanto a aprovechamiento de aguas pluviales, no
parece estar directamente relacionado con la sección en la que se ubica. Además, en ese artículo se
deberían contemplar otros operadores de alcantarillados pluviales.




 



             La regulación del reúso y reutilización de aguas dispuesta en el artículo 45 no resulta
acorde con las definiciones previstas en el artículo 3° y se limita la posibilidad de que algún
interesado pueda reusar el agua residual generada por otro.




 



 Como se dijo en nuestra anterior opinión jurídica, una regulación más amplia, permitiría incluso
que un ente público que trate aguas residuales, como el Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados, pueda dotar del agua residual tratada a usuarios que requieran el recurso para
actividades paisajísticas, recreativas, agrícolas, industriales, etc.




 



 Puede notarse que el Capítulo V de la Ley es una reproducción textual del Capítulo III de la Ley de
Aguas. Si bien es cierto, muchas de esas disposiciones son importantes, deben analizarse
minuciosamente para redactarlas conforme a la realidad jurídica actual, porque, además, al ser
disposiciones antiguas, resultan contradictorias con algunas disposiciones del proyecto.




 



  En ese sentido, por ejemplo, las regulaciones sobre zona marítimo terrestre deben armonizarse con
las reglas vigentes dispuestas por la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre (Ley 6043 de 2 de marzo de
1977), pues al disponerse en el artículo 46 que la zona marítimo terrestre es de una milla, se
estaría ampliando, por una ley posterior, la extensión de 200 metros que actualmente contempla la
Ley 6043.




 



 También, obsérvese que el artículo 47 dispone que “las playas y vasos que contienen las aguas
determinadas en el artículo 6, pertenecen al propietario del terreno, así como los cauces en que
discurran esas aguas dentro del mismo terreno hasta el lindero del predio siguiente.” Lo cual
resulta contrario a lo que establece el artículo 6 del proyecto, en cuanto a que los cauces o vasos
que contienen las aguas son de dominio público.




 



 Lo dispuesto en el artículo 48 en cuanto al establecimiento de reservas de dominio público en la
aprobación de informaciones posesorias, ya está contemplado en el artículo 6°, a lo que se le
hicieron ciertas recomendaciones.




 



             Recuérdese que el propio artículo 6 del proyecto establece que “Las aguas y sus fuerzas
asociadas, así como los cauces o vasos que las contienen son de dominio público; también, forman
parte del dominio público los canales artificiales de drenaje y canales de aprovechamiento,
únicamente cuando sean utilizados en beneficio público colectivo y no en beneficio de un grupo o de
una persona en particular, así como todos los terrenos formados o que se formen en los cauces por la
dinámica natural de las aguas.” En consecuencia, deben revisarse y ajustarse los artículos 51, 53,
56 y 60.




 



 Además, por el objeto de regulación, estas disposiciones, después de ser revisadas minuciosamente y
actualizadas, deberían ser incluidas en el Capítulo I, Sección III.




 



 En cuanto al último párrafo del artículo 62, se mantiene la observación hecha en nuestros criterios
anteriores, en cuanto a que ese texto es tomado del artículo 73 de la Ley de Aguas que contempla las
servidumbres para las márgenes de los canales, acueductos o atarjeas, y en este proyecto solo se
contempla la servidumbre para las riberas de los ríos y sus márgenes.




 



 Sería importante considerar incluir nuevamente en el texto del proyecto lo que en su texto base
estaba contemplado en el artículo 50, pues ahí se definían los usos ordinarios del recurso hídrico y
se establecía la necesidad de obtener una concesión, cuando no se obtenga de un operador del
servicio de agua potable.




 



 Sobre lo dispuesto en el artículo 70, en cuanto a que se exceptúa de tener que obtener una
concesión a las instituciones del sector hídrico, cuyas leyes les permita aprovechar el agua, se
sugiere idear un mecanismo para que el agua que sea utilizada pueda ser contabilizada por la
Dirección Nacional de Aguas para una adecuada planificación hídrica.




 



 En el artículo 72 debe conciliarse con lo que señala el artículo 75, porque el primero dispone que
se recibirán oposiciones a partir de la última publicación, pero el segundo indica que se publicará
un solo edicto.




 



 En el artículo 82 se sugiere contemplar como una causal de extinción, la revocatoria de la
concesión por incumplimiento que se detalla en el artículo siguiente.




 



 Se mantiene la recomendación de determinar, en el artículo 84, qué sucede en aquellos casos en que
las concesiones se otorguen en bienes inmuebles no inscritos en el Registro Nacional.




 



 A partir del artículo 86 se regulan permisos temporales para el aprovechamiento de agua hasta por
un año, y es que si bien se limitó su prórroga por una única vez, estimamos que debe valorarse la
necesidad de otorgar ese tipo de permisos y para cuáles usos específicos y excepcionales podrían
autorizarse, pues, de no establecerse que se trata de casos excepcionales y muy específicos, se
estaría permitiendo sustituir la figura de la concesión, que está sujeta a otro tipo de requisitos
más detallados y rigurosos.




 



 Pese a que en el proyecto se prevé la solicitud de permisos para perforación de pozos y la
necesidad de solicitar una concesión, el artículo 95 permite la perforación de pozos artesanales
para uso doméstico sin cumplir con ningún requisito ni solicitud de autorización. Debe tenerse en
cuenta que el abastecimiento de agua para consumo humano es un servicio público que debe
garantizarse por medio del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, y, por tanto, no
es necesario autorizar los pozos artesanales para sustituir ese servicio. Nótese que el proyecto
prevé, en el artículo 100, que en lugares donde la población tenga acceso a un sistema de
abastecimiento público de agua potable, que brinde los servicios en cantidad, calidad y continuidad
requerida, no se otorgarán concesiones de aprovechamiento para consumo humano.




 



 Además, la perforación indiscriminada de pozos artesanales no permitiría llevar a cabo un adecuado
balance hídrico, pues, recuérdese que el propio artículo 16 del proyecto señala que “el balance
hídrico nacional es el insumo base para determinar la oferta hídrica nacional en cantidad y calidad
y continuidad, así como la demanda nacional y regional.” De tal modo, no se podría contabilizar cuál
es la oferta hídrica nacional ni la demanda de ese recurso.




 



 Por otro lado, el agua es un recurso escaso, por lo que es necesario que su aprovechamiento, de
cualquier tipo, esté sujeto al control del Estado. Permitir la perforación de pozos artesanales
indiscriminadamente es contrario a ese deber de tutela estatal y al principio de uso racional de los
recursos.




 



 Al respecto, tómese en cuenta que sobre el proyecto de ley no. 22709, denominado "Amnistía para el
ordenamiento de pozos y fuentes captadas superficiales no inscritas y otorgamiento de concesiones
para el aprovechamiento del recurso hídrico en actividades de producción agropecuaria”, la Sala
Constitucional señaló que:




 



 “…lo cierto del caso es que como derivación del principio preventivo, objetivación y de no
regresión en menesteres ambientales, exigen que el cauce procedimental que se pretende imponer a
esas peticiones concretas, no constituya un riesgo de desmejoramiento a los parámetros objetivos de
ponderación de las variables técnicas que permitan establecer la sostenibilidad de las conductas
habilitadas para con el ambiente. Atendiendo a los principios que nutren la materia ambiental y que
encuentran su soporte normativo en la doctrina del canon 50 de la Constitución Política, la solución
pretendida por las normas bajo examen, no pueden llevar a relativizar o desmejorar los parámetros de
control técnico que son propios de la actividad de perforación de pozos y concesiones de
aprovechamiento del recurso hídrico demanial. De otro modo, la solución propuesta llevaría a una
consecuencia lesiva para el ambiente, siquiera en grado de probabilidad, al no considerar la
necesaria valoración científica de los potenciales impactos que la actividad antrópica pueda generar
en la variable ambiental. Se trata del justo y necesario equilibrio que debe aplicar entre el factor
antropológico y el ecológico, propio de un esquema de desarrollo sostenible que permita el ejercicio
de actividades beneficiosas para el ser humano, en armonía con su entorno ecológico, componente
determinante en su calidad de vida.” (Voto no. 7548-2023 de las 12 horas 40 minutos de 29 de marzo
de 2023. Se añade la negrita).




 



 En relación con lo anterior, en el transitorio IV debería establecerse que después de realizarse el
censo sobre los pozos perforados ilegalmente, deben aplicarse las sanciones que correspondan, además
de ordenar su sellado, conforme con lo dispuesto en el artículo 91.




 



 En cuanto a las sanciones, se entiende que a la Dirección Nacional de Aguas le corresponde la
suspensión temporal y revocatoria de las concesiones, y, al Tribunal Ambiental, la imposición de las
multas que se establecen en los artículos 124, 125 y 126 y la determinación del daño ambiental. Para
mayor claridad, se sugiere que en el artículo 122 se elimine la frase “o de las instancias
correspondientes”, pues ahí mismo se está indicando que es competencia del Tribunal fijar esas
sanciones y determinar el daño ambiental.




 



 En el artículo 121 se remite al procedimiento fijado en el artículo 99 de la Ley Orgánica del
Ambiente, sin embargo, ese artículo no establece ningún procedimiento.




 



 Debe valorarse el artículo 125 en relación con el artículo 25, en cuanto a la posibilidad de
precisar otras actividades que, además de la corta y eliminación de árboles y sotobosque, también
implican un cambio de uso o afectación de las áreas de protección, con el fin de brindar mayor
claridad al momento de aplicar la sanción dispuesta. Como se dijo con respecto al artículo 25, se
permiten actividades privadas de manera indeterminada, sin ninguna autorización, por lo cual no
existe ninguna claridad en cuanto a qué tipo de actividades estarían prohibidas, y por tanto,
resultaría confusa la aplicación de la sanción dispuesta.




 



 Resulta importante revisar las sanciones penales que se establecen en las distintas leyes que se
mencionan en el artículo 127 y determinar si requieren mejoras o precisiones, y, así, plantear las
reformas que resulten pertinente, o, incluso, tratándose de una ley integral, trasladar esos tipos
penales, con las mejoras o modificaciones pertinentes, al texto del proyecto.




 



 Sobre las derogatorias que plantea el artículo 130 se recomienda hacer un análisis exhaustivo de la
Ley de Aguas, para determinar cuáles normas son las que se deben dejar sin efecto, ya sea porque se
consideran desfasadas de la realidad, innecesarias o porque ya se contemplan en el propio proyecto o
en otros cuerpos normativos. Tómese en cuenta lo ya dicho sobre los bienes sometidos a dominio
público.




 



 En cuanto a las reformas que se plantean en el artículo 129, como ya lo señalamos anteriormente,
debe analizarse si es necesario y práctico que las disposiciones de la Ley Forestal sobre áreas de
protección subsistan, o si, al contrario, esas regulaciones específicas deberían estar incluidas en
una ley que pretende ser un marco integral de regulación del recurso hídrico.  Por ello, como ya se
dijo, también debe valorarse la pertinencia y practicidad de que se siga utilizando el tipo penal
dispuesto en el artículo 58 de la Ley Forestal a las infracciones relacionadas con las áreas de
protección.




 



 En ese artículo se dispone que se impondrá prisión de tres meses a tres años a quien “invada un
área de conservación o protección, cualquiera que sea su categoría de manejo u otras áreas de
bosques o terrenos sometidos al régimen forestal…”, es decir, podría argumentarse que técnicamente
está destinado a sancionar las invasiones a las áreas silvestres protegidas.




 



 Por ello, pese a que la Sala Constitucional ha avalado la interpretación jurisprudencial de
utilizar ese tipo penal para el caso de las áreas de protección (Voto No. 74-2010 de las 15 horas de
6 de enero de 2010), lo cierto es que en la práctica se pueden presentar ciertas dificultades, como,
por ejemplo, si se considera que el verbo “invadir” no es acorde con el régimen de las áreas de
protección, pues al ser éstas de propiedad privada, no podrían ser “invadidas” por su propio dueño.
Y, además, pueden existir problemas de interpretación en cuanto a cuáles actividades u obras
específicas resultan castigadas por esa norma. De tal forma, es recomendable prever un nuevo tipo
penal específico que las contemple, dentro del cuerpo del proyecto de ley. Lo anterior, claro está,
sin afectar el tipo penal previsto para la invasión de las áreas silvestres protegidas, que no
tendría que ser variado.




 



 Por último, se sugiere una revisión de las disposiciones transitorias, ya que contiene algunas
normas que pueden obstaculizar la aplicación oportuna de la ley. Por ejemplo, en el transitorio III
se establece que el plan hídrico nacional debe ser elaborado en el plazo de cinco años a partir de
la entrada en vigencia de la ley, y los planes de unidad hidrológica y los balances hídricos en el
plazo de dos años, cuando, según el texto del proyecto, los planes de unidad hidrológica deben
sujetarse a lo dispuesto en el plan nacional.




 




III. CONCLUSIÓN.




 



 Con base en todo lo expuesto, la Procuraduría considera que el texto sustitutivo del proyecto de
“LEY MARCO PARA LA GESTIÓN INTEGRADA DEL RECURSO HÍDRICO”, expediente no. 23511, presenta eventuales
problemas de constitucionalidad, de fondo y de técnica legislativa que, con el respeto acostumbrado,
se sugiere solventar. Por lo demás, su aprobación o no es un asunto de política legislativa.




 




De usted, atentamente,




 




 




 




 




                                                Elizabeth León Rodríguez




                                                Procuradora




 




ELR/ysb




Cód. 10671-2023

Legal Opinion: 123 - J of 11/22/2023

November 22, 2023

PGR-OJ-123-2023

Mrs.
Cinthya Díaz Briceño
Area Chief
Legislative Commissions Area IV
Legislative Assembly

Dear Mrs. Díaz:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter no. AL-CPEAMB-4714-2023 of October 19, 2023, by which we were informed that the Special Permanent Commission on the Environment requested our opinion on the substitute text of bill no. 23511, entitled "LEY MARCO PARA LA GESTIÓN INTEGRADA DEL RECURSO HÍDRICO"

I. NATURE OF THIS PRONOUNCEMENT.

In accordance with articles 1, 2, and 3 subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Office of the Attorney General of the Republic is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.

For these purposes, the Legislative Assembly may be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requests our opinion on a topic of interest for the exercise of the legislative function.

Despite the foregoing, and given that there is no legal provision to that effect, the Office of the Attorney General has customarily addressed the consultations made by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating with the exercise of the important functions that the Political Constitution attributes to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills, when consulted by the Legislative Commission responsible for processing them, or in relation to legal aspects that may be considered covered by the political oversight function and that may reasonably be deemed of general interest.

By virtue of this, the opinions emanating from this advisory body regarding the scope and content of a bill or constitutional reform do not possess the mandatory nature of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function and, for that reason, this opinion is rendered by means of a non-binding legal opinion that is intended to be an input in the exercise of the important work of the Legislative Assembly.

On the other hand, as we are not in the situations established by article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.

II. CONSIDERATIONS REGARDING THE CONSULTED SUBSTITUTE TEXT.

We referred to the base text of this bill through legal opinion no. PGR-OJ-095-2023 of September 18, 2023. On that occasion, we made several comments and observations on the proposed text, therefore we will base our analysis of the new proposed text on what was stated therein.

Firstly, it can be noted that the recommendation to divide the bill's provisions into titles or chapters, depending on their subject matter of regulation, was accepted.

Regarding article 2, the title of the article was modified, but the recommendation to include the principle of non-regression, mentioned in the last paragraph, in the list of principles is maintained.

Regarding the definitions in article 3, it is reiterated that having a technical opinion is advisable, since, ultimately, these are definitions of a technical nature.

Regarding what is incorporated in article 5 concerning the non-application of the positive silence, it should be noted that this figure is also regulated in articles 330 and 331 of the Ley General de la Administración Pública and article 7 of the Ley de Protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos, not only in article 12 of the Ley General de Contratación Pública. Therefore, and to avoid regulatory confusion, it is sufficient to provide that in matters of water resources, the figure of positive silence does not operate.

Article 6 incorporates the provision of article 72 of the Ley de Aguas regarding the obligation of judges to include, in property titles issued through possessory information proceedings (informaciones posesorias), the reservation of public ownership (dominio público) over the waters that cross them. However, it is necessary to reform article 19 subsection b) of the Ley de Informaciones Posesorias (no. 139 of July 14, 1941), which refers to the reservations established by the Ley de Aguas, and, additionally, to adjust its wording to what article 6 itself indicates, that all waters, channels (cauces), and basins (vasos) are of public ownership. Hence, it must be understood that this reservation must be made in all cases, as there are no instances where it should not be made because the waters, channels, or basins are of private ownership, except in the case of artificial drainage canals and water conveyance canals used for the benefit of a specific group or individual.

Furthermore, the recommendation to include all assets that are affected according to article 4 of the current Ley de Aguas is maintained.

Also, for greater clarity and uniformity of regulation, the provisions of article 7 subsection c) of the Ley de Tierras y Colonización (no. 2825 of October 14, 1961) should be considered, regarding assets related to water resources that are considered inalienable and not susceptible to acquisition by possession, except those under private ownership; article 2 of the Ley General de Agua Potable (no. 1634 of September 18, 1953); and article 31 of the Ley de Aguas.

In article 8, it must be specified which body is responsible for drafting the national water policy.

Article 9 indicates that the Dirección Nacional de Aguas will be a technical body of the Ministerio de Ambiente. Therefore, it is understood that it would be a body without any degree of deconcentration. Having that nature, the funds allocated in the Law are actually administered and budgeted by the Ministry.

Furthermore, it should be specified who is responsible for appointing the director of this body, which would naturally fall to the Head of the Ministry.

Regarding the functions granted to the Dirección Nacional de Aguas in article 10, it is recommended to assess and determine how some of the functions provided therein will be exercised in light of the legal competencies of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados and the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento. Subsection u) of that article added the function of granting alignments in relation to rivers and streams (quebradas), so it is advisable to determine who is responsible for setting these alignments with respect to other bodies of water, taking into account that article 25 provides that all alignments that must be processed for protection areas correspond to the Directorate.

The third paragraph of article 12 states that water inspectors are authorized to carry out what is established in the final paragraph of article 89 of this law, but that article regulates the modification of temporary permits and the final subsection indicates that modification may occur "When required by an adaptation or modification of the Plan Hídrico Nacional or the hydrological unit plan (plan hídrico de unidad hidrológica)," which does not seem consistent with what is intended to be regulated in article 12.

Starting with article 22, regulations on protection areas (áreas de protección) are established. The first thing that must be said is that, if this is intended to be a law for the integrated management of water resources, the protection areas themselves should be established within the law's body and not by referral to another regulation. In this substitute text, despite defining the objective of the protection areas, they would continue to be defined in article 33 of the Ley Forestal, which could lead to practical problems of application and interpretation.

It is suggested that, following a line of uniformity, everything related to the regulation of protection areas be included in the bill.

Article 23 establishes the possibility of reducing the protection area for permanent springs (nacientes permanentes) in specific cases. Despite indicating that this requires the technical-scientific studies determined by the Dirección Nacional de Aguas, by virtue of the principles of reasonableness, objectification of environmental protection, and non-regression in environmental matters, it is suggested to analyze what the reasonable technical justification is for establishing the possibility of reducing the level of protection that article 33 of the Ley Forestal currently grants to permanent springs.

In this regard, it must be remembered that the Constitutional Chamber already found constitutional flaws in bill no. 17742 for these same reasons, stating that:

"...any reduction of protection areas that implies a regression in the protection of water as a public domain asset, in addition to a constitutional violation of the right to the environment, constitutes a procedural violation, due to the absence of technical or scientific criteria supporting the reduction of the surface area of the established protection areas." (Voto no. 12887-2014 of 2:30 p.m. on August 8, 2014).

Also, regarding that article, its title does not coincide with its content, because it refers to the possibility of modifying the protection area of springs, then refers to the private or state regime that protection areas may have in general, and, finally, to the obligation of owners to allow inspections and studies that must be carried out in those areas.

Article 24 regulates the protection area for permanent-flow springs (manantiales de flujo permanente) that are used for public supply by a public service provider. According to the provision, it would be understood that this area would be 100 meters, as defined in article 33 of the Ley Forestal. However, it should be noted that this protection area and the compensation provided for in case a larger area is necessary are not applicable if the zone is effectively a public domain asset in accordance with articles 31 of the Ley de Aguas, 7 subsection c) of the Ley de Tierras y Colonización, and 2 of the Ley General de Agua Potable (no. 1634 of September 18, 1953). On this point, it should be noted that, according to article 130 of the bill, it is planned to repeal the Ley de Aguas, including article 31, and, therefore, the need to include the reservation of public ownership provided therein in the list of public domain assets (bienes demaniales) contemplated in article 6 of the bill is reiterated, as one must not lose sight of the fact that the legal nature of protection areas is different from that of public domain assets.

In relation to article 25, the recommendation to specify what type of activities are prohibited is maintained, in order to provide greater clarity when applying the corresponding sanctions for the violation of this article. Furthermore, the norm must be harmonized with what is currently indicated in articles 33 bis and 33 ter of the Ley Forestal, and even clarify what is stated therein, in order to simplify its application and interpretation. As previously noted, all provisions regarding protection areas should be included and harmonized in the text of the bill.

The article provides that activities on private property may be carried out if they are compatible and do not generate a risk for water collection and diversion. Besides the fact that this authorization implies a decrease in the current level of environmental protection that requires reasonable technical justification, it is not established that an authorization will be required, nor the requirements to which that authorization must be submitted.

It is necessary for the operational area of wells provided in article 26 to have adequate technical justification.

In article 28, it is suggested to specify whether it is the Ministerio de Ambiente y Energía, or another body, that is responsible for carrying out the expropriation, as there is no clarity on this point. And it is reiterated that the expropriation provided for therein will not be necessary in cases where the zone is already a public domain asset (bien demanial) according to articles 31 of the Ley de Aguas, 7 subsection c) of the Ley de Tierras y Colonización, 2 of the Ley General de Agua Potable, and 19 of the Ley de Informaciones Posesorias.

Regarding article 30, it must be taken into account that article 61 of the Ley para la Gestión Integral de Residuos establishes a prison sentence for anyone who deposits hazardous waste in protection areas; therefore, the complaint provided for must be limited to those cases.

It must be specified who is responsible for determining the current carrying capacity of bodies of water to authorize the discharge of rainwater mentioned in article 35.

The provision in article 41, regarding the use of rainwater, does not seem to be directly related to the section where it is located. Furthermore, that article should contemplate other storm sewer operators.

The regulation of water reuse and recycling provided in article 45 is not consistent with the definitions provided in article 3, and it limits the possibility for an interested party to reuse wastewater generated by another.

As stated in our previous legal opinion, broader regulation would even allow a public entity that treats wastewater, such as the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, to provide treated wastewater to users who require the resource for landscaping, recreational, agricultural, industrial activities, etc.

It can be noted that Chapter V of the Law is a verbatim reproduction of Chapter III of the Ley de Aguas. Although it is true that many of these provisions are important, they must be meticulously analyzed to be drafted in accordance with the current legal reality, because, furthermore, being old provisions, they are contradictory to some provisions of the bill.

In that sense, for example, the regulations on the maritime-terrestrial zone must be harmonized with the current rules provided by the Ley sobre Zona Marítimo Terrestre (Law 6043 of March 2, 1977), because by providing in article 46 that the maritime-terrestrial zone is one mile wide, the 200-meter extension currently contemplated by Law 6043 would be expanded by a later law.

Also, it should be observed that article 47 provides that "the beaches and basins containing the waters determined in article 6, belong to the landowner, as well as the channels in which said waters flow within the same land up to the boundary of the following property." This is contrary to what article 6 of the bill establishes, that the channels or basins containing the waters are of public ownership.

The provision in article 48 regarding the establishment of reservations of public ownership in the approval of possessory information proceedings is already contemplated in article 6, for which certain recommendations were made.

It must be remembered that article 6 of the bill itself establishes that "The waters and their associated forces, as well as the channels or basins that contain them are of public ownership; also, artificial drainage canals and water conveyance canals form part of the public domain, only when they are used for collective public benefit and not for the benefit of a group or a particular person, as well as all lands formed or that are formed in the channels by the natural dynamics of the waters." Consequently, articles 51, 53, 56, and 60 must be reviewed and adjusted.

Furthermore, due to the subject matter of regulation, these provisions, after being meticulously reviewed and updated, should be included in Chapter I, Section III.

Regarding the last paragraph of article 62, the observation made in our previous opinions is maintained, that this text is taken from article 73 of the Ley de Aguas, which contemplates easements (servidumbres) for the banks of canals, aqueducts, or channels (atarjeas), and this bill only contemplates the easement for the banks of rivers and their margins.

It would be important to consider including again in the bill's text what was contemplated in article 50 of its base text, as that article defined the ordinary uses of water resources and established the need to obtain a concession, when the resource is not obtained from a drinking water service operator.

Regarding the provision in article 70, that institutions of the water sector whose laws allow them to use water are exempted from having to obtain a concession, it is suggested to devise a mechanism so that the water used can be accounted for by the Dirección Nacional de Aguas for adequate water planning.

In article 72, it must be reconciled with what article 75 states, because the former provides that oppositions will be received starting from the last publication, but the latter indicates that only one edict will be published.

In article 82, it is suggested to include the revocation of the concession for non-compliance, detailed in the following article, as a cause for extinguishment.

The recommendation to determine, in article 84, what happens in those cases where concessions are granted on real estate not registered in the National Registry is maintained.

Starting with article 86, temporary permits for the use of water for up to one year are regulated, and although their extension was limited to a single renewal, we believe that the need to grant this type of permit and for which specific and exceptional uses they could be authorized must be assessed, because, if it is not established that these are exceptional and very specific cases, it would be allowing the substitution of the concession figure, which is subject to other types of more detailed and rigorous requirements.

Despite the fact that the bill provides for the request of permits for well drilling and the need to request a concession, article 95 allows the drilling of artisanal wells for domestic use without complying with any requirement or request for authorization. It must be taken into account that the supply of water for human consumption is a public service that must be guaranteed through the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, and, therefore, it is not necessary to authorize artisanal wells to replace that service. Note that the bill provides, in article 100, that in places where the population has access to a public drinking water supply system, which provides services in the required quantity, quality, and continuity, water use concessions for human consumption will not be granted.

Furthermore, the indiscriminate drilling of artisanal wells would not allow for an adequate water balance to be carried out, as it must be remembered that article 16 of the bill itself states that "the national water balance is the base input for determining the national water supply in quantity, quality, and continuity, as well as the national and regional demand." Thus, it would not be possible to account for what the national water supply or the demand for this resource is.

On the other hand, water is a scarce resource, so it is necessary for its use, of any type, to be subject to State control. Allowing the indiscriminate drilling of artisanal wells is contrary to this duty of state protection and the principle of rational use of resources.

In this regard, it should be noted that concerning bill no. 22709, called "Amnesty for the regularization of unregistered wells and captured surface sources and granting of concessions for the use of water resources in agricultural production activities," the Constitutional Chamber stated that:

"...the fact of the matter is that as a derivation of the preventive principle, objectification, and non-regression in environmental matters, they require that the procedural channel intended to be imposed on those specific petitions does not constitute a risk of deterioration to the objective parameters for weighing the technical variables that allow establishing the sustainability of the enabled conducts for the environment. In accordance with the principles that nourish environmental matters and that find their normative support in the doctrine of canon 50 of the Political Constitution, the solution sought by the norms under examination cannot lead to relativizing or deteriorating the technical control parameters that are inherent to the activity of well drilling and concessions for the use of public domain water resources. Otherwise, the proposed solution would lead to a harmful consequence for the environment, even in a degree of probability, by not considering the necessary scientific assessment of the potential impacts that human activity may generate on the environmental variable. This is the fair and necessary balance that must be applied between the anthropological and ecological factors, characteristic of a sustainable development scheme that allows the exercise of beneficial activities for human beings, in harmony with their ecological environment, a determining component in their quality of life." (Voto no. 7548-2023 of 12:40 p.m. on March 29, 2023. Boldface added).

In relation to the foregoing, Transitory Provision IV should establish that after conducting the census of illegally drilled wells, the corresponding sanctions must be applied, in addition to ordering their sealing, in accordance with the provisions of article 91.

Regarding sanctions, it is understood that the Dirección Nacional de Aguas is responsible for the temporary suspension and revocation of concessions, and the Tribunal Ambiental is responsible for imposing the fines established in articles 124, 125, and 126 and determining the environmental damage. For greater clarity, it is suggested that in article 122 the phrase "or the corresponding instances" be eliminated, since that same article indicates that it is the Tribunal's competence to set those sanctions and determine the environmental damage.

Article 121 refers to the procedure established in article 99 of the Ley Orgánica del Ambiente; however, that article does not establish any procedure.

Article 125 should be assessed in relation to article 25, regarding the possibility of specifying other activities that, in addition to the cutting and removal of trees and undergrowth, also imply a land-use change (cambio de uso) or affectation of the protection areas, in order to provide greater clarity when applying the established sanction. As stated regarding article 25, private activities are allowed in an undetermined manner, without any authorization, whereby there is no clarity as to what type of activities would be prohibited, and therefore, the application of the established sanction would be confusing.

It is important to review the criminal sanctions established in the various laws mentioned in article 127 and determine if they require improvements or clarifications, and, thus, propose the pertinent reforms, or, even, as this is a comprehensive law, transfer those criminal types, with the pertinent improvements or modifications, to the bill's text.

Regarding the repeals proposed by article 130, a thorough analysis of the Ley de Aguas is recommended to determine which norms should be rendered ineffective, either because they are considered outdated, unnecessary, or because they are already contemplated in the bill itself or in other regulatory bodies. Take into account what has already been said about assets subject to public ownership.

Regarding the reforms proposed in article 129, as we have previously noted, it must be analyzed whether it is necessary and practical for the provisions of the Ley Forestal on protection areas to subsist, or whether, on the contrary, these specific regulations should be included in a law that aims to be a comprehensive framework for water resource regulation. Therefore, as already stated, the pertinence and practicality of continuing to use the criminal offense set out in article 58 of the Ley Forestal for infringements related to protection areas must also be assessed.

That article provides that a prison sentence of three months to three years shall be imposed on anyone who "invades a conservation or protection area, whatever its management category, or other forest areas or lands subject to the forest regime...", meaning, it could be argued that technically it is intended to sanction invasions of protected wild areas.

For this reason, despite the fact that the Constitutional Chamber has endorsed the jurisprudential interpretation of using this criminal offense for the case of protection areas (Voto No. 74-2010 of 3:00 p.m. on January 6, 2010), the truth is that in practice certain difficulties may arise, such as, for example, if it is considered that the verb "invade" is not consistent with the regime of protection areas, since being privately owned, they could not be "invaded" by their own owner. And, furthermore, there may be interpretation problems regarding which specific activities or works are punished by that norm. Thus, it is advisable to provide a new, specific criminal offense that contemplates them, within the body of the bill. The foregoing, of course, without affecting the criminal offense provided for the invasion of protected wild areas, which would not need to be changed.

Finally, a review of the transitory provisions is suggested, as it contains some rules that may hinder the timely application of the law. For example, Transitory Provision III establishes that the plan hídrico nacional must be prepared within five years from the law's entry into force, and the hydrological unit plans and water balances within two years, when, according to the bill's text, the hydrological unit plans must be subject to the provisions of the national plan.

III. CONCLUSION.

Based on all of the foregoing, the Office of the Attorney General considers that the substitute text of the bill for the "LEY MARCO PARA LA GESTIÓN INTEGRADA DEL RECURSO HÍDRICO," file no. 23511, presents potential issues of constitutionality, substance, and legislative drafting that, with the customary respect, it is suggested to resolve. For the rest, its approval or not is a matter of legislative policy.

Sincerely,

Elizabeth León Rodríguez
Procuradora

ELR/ysb
Code. 10671-2023