C-043-2024 — Inadmissibility of annulling municipal lot award in drinking water well areaImprocedencia de anulación de adjudicación de lote municipal en área de pozos de agua potable

Dictamen : 043 del 11/03/2024   



11 de marzo de 2024




PGR-C-043-2024




 




Señora




Sucetty Hay Quesada




Secretaria Concejo Municipal




Órgano Director del Procedimiento




Municipalidad de Corredores




 




Estimada señora:




 



             Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio
sin numerar, recibido en esa oficina el 6 de octubre de 2023, mediante el cual se solicitó rendir el
dictamen preceptivo y favorable requerido por el numeral 173 de la Ley General de la Administración
Pública, para efectos de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo número 04
aprobado por el Concejo Municipal de Corredores en sesión ordinaria número 233, celebrada el día 7
de marzo del año 1997, donde se procedió a adjudicar lotes en un terreno propiedad municipal
–específicamente en el caso concreto a la señora xxx–, y en el cual se encuentran ubicados dos pozos
de agua que son utilizados para proveer de agua potable a la comunidad del Barrio La Cartonera
ubicado en Ciudad Neily de Corredores.



 Se indica en su oficio que tal situación hace que el terreno se encuentre afectado y como tal no
podría ser concesionado o en su defecto adjudicado para la construcción de viviendas, pues se
encuentra afectado de manera manifiesta y evidente al uso público de manera indirecta, en la medida
que garantiza un servicio público fundamental como lo es el suministro de agua potable en el Barrio
de La Cartonera, razón por la cual el acuerdo citado (acto administrativo de adjudicación) estaría
viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta.



             Para tales efectos, nos fue remitido el expediente administrativo N° CM-01-2022
tramitado al efecto, según se indica, completo y certificado[1], donde consta todo lo actuado en
dicho procedimiento. Dicho expediente consta de 278 folios.




 




I.                   ANTECEDENTES




 



 De previo a entrar al análisis que requiere la gestión planteada por esa Municipalidad, nos
permitimos hacer un recuento de los antecedentes más relevantes del caso –para efectos de nuestro
pronunciamiento- que se desprenden del expediente administrativo que nos fuera remitido junto con el
oficio referido supra, en los siguientes términos:



 1.      Mediante acuerdo N° 11 adoptado en la sesión ordinaria N° 33 de fecha 14 de diciembre de
2020, el Concejo Municipal de Corredores ordenó la apertura de un procedimiento administrativo
anulatorio del acuerdo creador de derechos subjetivos N° 233 del 7 de marzo de 1997. Dicho
procedimiento se ordenó abrirlo a la señora xxx (conocida como xxx), portadora de la cédula de
identidad número xxx. Para efectos de que fungiera como órgano director, se nombró a la señora Sonia
González Nuñez, en su condición de secretaria del Concejo Municipal, lo cual así se dispuso en la
misma sesión del Concejo N° 33 ya indicada, quien fue debidamente juramentada para el desempeño de
tal cargo. (folio 128).




 



 2.      De conformidad con la resolución N° 01-2022 de las 10:00 horas del 8 de abril de 2022
dictada por el órgano director, se dispuso la apertura formal del procedimiento ordinario, tendiente
a determinar la eventual nulidad del acuerdo del Concejo Municipal de Corredores número 4 de la
sesión ordinaria N° 233 del 7 de marzo de 1997. Ello, en cuanto se acordó adjudicar un lote de la
lotificación municipal de La Cartonera, para que resolviera su problema de vivienda, a la señora
xxx.




 



 3.      En la intimación contenida en dicha resolución, se detallaron los hechos del caso y se
indicó que la nulidad se estaría originando en que el área en cuestión presenta condiciones
ambientales especiales, dada la presencia de mantos acuíferos, lo que exige su protección, de ahí
que la adjudicación no era procedente en virtud de resultar lesiva a los intereses colectivos, en
tanto lesiona el derecho a la salud por contaminación de los pozos de agua, de los cuales se
abastecen numerosas familias. (ver folio 140 del expediente administrativo).




 



 4.      En la citada resolución, se citó a la comparecencia oral y privada a celebrarse el día 17
de mayo de 2022. Asimismo, se detalló toda la prueba documental que conformaba el expediente, así
como la prueba testimonial que habría de ser evacuada (folios 141-142). Dicha resolución de apertura
igualmente hizo las indicaciones apropiadas para efectos de la realización de la comparecencia oral
y advirtió sobre el derecho de presentar los recursos ordinarios de revocatoria y apelación en
contra de ese acto (folio 143). Dicha resolución fue notificada en forma personal a la señora xxx el
día 21 de abril de 2022, según consta a folio 144 del expediente.




 



 5.      La señora xxx, mediante sendos escritos presentados ante el órgano director, hizo el
señalamiento para notificaciones y ofreció su prueba testimonial (folios 145 y 146).




 



 6.      Mediante escrito de fecha 11 de mayo de 2022, la señora xxx presentó sus alegatos y pruebas
de defensa para rebatir los hechos y fundamentos de la resolución intimatoria (escrito a folios
150-170 y prueba documental a folios 171-228).




 



 7.      El órgano director hizo un nuevo señalamiento para la comparecencia, para llevarse a cabo
el día 1° de junio de 2022 (folio 229).




 



 8.      Para la fecha y hora convocada (10:00 horas del día 1° de junio de 2022) se realizó la
comparecencia oral y privada. Se recibió la prueba testimonial propuesta por el órgano director, así
como la ofrecida por la parte interesada. Una vez recibidos todos los testimonios, se le concedió la
palabra tanto a la señora xxx como a su abogada, quienes se refirieron al caso ampliamente. La
representante de la interesada formuló sus conclusiones, solicitando desestimar la nulidad
investigada con base en todos los argumentos planteados y las probanzas aportadas al expediente. Es
relevante indicar que el acta de la comparecencia no aparece firmada por ninguna de las personas que
participaron en dicha audiencia, ni tampoco por el órgano director (folios 233-263).




 



 9.      Mediante oficio MC-SCM-ACUERDOS-0710-2023 de fecha 16 de agosto de 2023, la Secretaría del
Concejo le comunicó al Alcalde, en relación a este caso, que mediante acuerdo N° 09 de la sesión
ordinaria N° 167 del 15 de agosto de 2023, se dispuso: Primero: aprobar el dictamen de comisión CAJ-
CMC-014-08-2023 de fecha 15 de agosto de 2023 con todas sus recomendaciones, presentado por los
miembros de la Comisión de Asuntos Jurídicos.  Segundo: Realizar la sustitución del órgano director,
con motivo de la jubilación de la señora Sonia González Núñez, exsecretaria del Concejo Municipal,
acaecida el día 15 de diciembre de 2023. Al respecto, se dispuso remitir a la persona sustituta el
expediente completo a fin de que contara con los insumos suficientes para que procediera a elaborar
el informe final de recomendaciones para ser elevado al órgano decisor. Tercero: Ejecutar en un
plazo de 10 días hábiles, una visita al sitio por parte del órgano director del procedimiento, el
asesor legal del Concejo y el representante de la administración municipal encargado de mediciones
de terreno, con el fin de tomar medidas exactas en el sitio y constatarlas con los informes que
constan en el expediente administrativo, esto en razón de que constan disparidades entre algunos de
éstos. Cuarto: Que una vez que se cuente con el informe de recomendaciones finales por parte del
órgano director, y antes de que se dicte el acto final, se remita a consulta ante la Procuraduría
General de la República (folios 269-270). El citado dictamen de la Comisión de Asuntos Jurídicos N°
CAJ-CMC-014-08-2023 de fecha 15 de agosto de 2023 no aparece en el expediente administrativo.




 



 10.  Mediante oficio MC-SCM-ACUERDOS-0104-2023 de 23 de agosto de 2023, la señora Sucetty Hay
Quesada, en calidad de órgano director del procedimiento, indicó que en esa fecha, al ser las 10:00
am ser realizó la visita al lugar en compañía de un funcionario del Departamento de Catastro y el
asesor legal del Concejo, con motivo de verificar las medidas y en cumplimiento de lo ordenado por
el Concejo Municipal, haciéndose constar que las condiciones climatológicas no permitieron tomar las
medidas necesarias, por lo que resultaba necesaria una segunda visita el sitio (folio 273).




 



 11.  Mediante oficio MC-DCBI-0174-2023 de fecha 14 de setiembre de 2023 suscrito por el Ing.
Esteban Sandí Leitón, jefe de Catastro y Topografía de esa municipalidad, se aportó un croquis de la
información solicitada en relación con el terreno municipal en La Cartonera, finca folio 53583. Se
aclara en dicho oficio “que la imagen del terreno es con fines ilustrativos de ubicación, esto
quiere decir que no es una fotogrametría o ortofoto, las áreas y mediciones señaladas son la
realidades del terreno tomadas por medio del equipo topográfico municipal sistema de medición RTK en
tiempo real” (sic) (folios 276-277).




 



 12.  En la última actuación que aparece dentro del expediente administrativo, se transcribe el
acuerdo N° 07 del Concejo Municipal adoptado en sesión ordinaria N°  173 del 25 de setiembre del
2023, el cual señala que, visto el oficio MC-SCM-CORRESPONDENCIA-118-2023 de fecha 25 de setiembre
de 2023 suscrito por la Licda. Sucetty Hay Quesada, secretaria a.i. del Concejo, en su calidad de
órgano director, solicitando ampliación del plazo para brindar el informe de recomendaciones finales
del caso de la señora xxx, se acordó extender el plazo de 25 días hábiles al órgano director, en
espera de que la Procuraduría General emita su criterio (folio 278).  El oficio del órgano director
al cual se hace referencia, no consta en el expediente administrativo. 




 



 II.                LA POTESTAD EXTRAORDINARIA DE ANULACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 173 DE LA LEY
GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (LGAP)




 



 En los casos de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de previo a dictaminar respecto del acto
sometido a consideración de este Despacho, resulta indispensable verificar que el procedimiento
administrativo llevado a cabo por la Administración cumpla a cabalidad con las exigencias del debido
proceso y las propias del numeral 173 de la LGAP.




 



       Lo anterior, por cuanto si bien la Administración está facultada para anular los actos
administrativos que emite, uno de los límites a esta potestad viene impuesto justamente por los
derechos subjetivos que haya podido adquirir el administrado –o en su caso, el funcionario– al
amparo de determinada actuación administrativa. Así las cosas, a menos que se compruebe la
existencia de un vicio de nulidad de carácter absoluto, evidente y manifiesto, en sede
administrativa la anulación no podría disponerse en detrimento de derechos subjetivos ya
consolidados.




 



 Así, en el supuesto de que la Administración advierta que un acto declaratorio de derechos deviene
contrario al bloque de legalidad, cuenta con dos posibilidades de acción tendientes a la
declaratoria de nulidad.




 



 La primera es el juicio de lesividad regulado en el Código Procesal Contencioso Administrativo, que
se tramita a nivel judicial en la sede contencioso administrativa. La segunda posibilidad consiste
en el ejercicio de la potestad extraordinaria de anulación en sede administrativa, prevista en el
numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, potestad que se encuentra sujeta a la
indispensable condición de que la nulidad sea –además de absoluta–, evidente y manifiesta. Estos dos
últimos rasgos han sido definidos en forma inveterada por esta Procuraduría General en vía
consultiva, aspecto puntual que abordaremos más adelante.




 



 La acentuada y especial condición de nulidad que debe ostentar el acto, constituye una exigencia
calificada que encontramos asentada en los postulados de la teoría de la intangibilidad de los actos
propios, principio que la Sala Constitucional ha desarrollado a partir del artículo 34 de la
Constitución Política y que establece que la Administración tiene vedado desconocer por su propia
acción los efectos de un acto declaratorio de derechos subjetivos.




 



 Lo anterior persigue tutelar los derechos de los administrados, a fin de evitar la eventual
comisión de arbitrariedades en cuanto al desconocimiento de derechos subjetivos ya otorgados por la
propia Administración, siendo necesario, además, respetar de modo íntegro las garantías expresamente
contempladas en las normas y procedimientos indicados. Respecto del principio en mención, la Sala
Constitucional ha indicado lo siguiente: 




 



 “Con relación al principio de intangibilidad de los actos propios derivado del artículo 34 de la
Constitución Política ha señalado esta Sala, en lo que interesa: "...la Sala ha señalado con
anterioridad (ver entre otras, las sentencias N° 2754-93 y N° 4596-93) que el principio de
intangibilidad de los actos propios, que tiene rango constitucional en virtud de derivarse del
artículo 34 de la Carta Política, obliga a la Administración a volver sobre sus propios actos en vía
administrativa, únicamente bajo las excepciones permitidas en los artículos 155 y 173 de la Ley
General de la Administración Pública. Para cualquier otro caso, debe el Estado acudir a la vía de la
lesividad, ante el juez de lo contencioso administrativo." (Sentencia número 02186-94 de las
diecisiete horas tres minutos del cuatro de mayo de mil novecientos noventa y cuatro y en igual
sentido sentencia número 00899-95 de las diecisiete horas dieciocho minutos del quince de febrero de
mil novecientos noventa y cinco).



 Y también: “Tal como reiteradamente ha resuelto la Sala, a la Administración le está vedado
suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido, que confieran derechos subjetivos a
los particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de
revocación (o modificación) de los actos administrativos con el fin de poder exigir mayores
garantías procedimentales. La Administración al emitir un acto y con posterioridad a emanar otro
contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a
través del primer acto había concedido. La única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo
del ordenamiento es el proceso jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como
una garantía procesal a favor del administrado. En nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir
contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes
y manifiestas, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República, y de
conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, si
la Administración ha inobservado las reglas de estos procedimientos, o bien, los ha omitido del
todo, como se evidencia en el presente caso que ocurrió, el principio de los actos propios determina
como efecto de dicha irregularidad, la invalidez del acto. Por consiguiente, lo que procede es
declarar con lugar el recurso por existir violación del principio de los actos propios y del debido
proceso." (Sentencia número 00755-94 de las doce horas doce minutos del cuatro de febrero de mil
novecientos noventa y cuatro.)  (Sala Constitucional, resolución número 2244-2004 de las catorce
horas con cincuenta y nueve minutos del dos de marzo del dos mil cuatro)




 



 Específicamente en cuanto al procedimiento contemplado en el numeral 173 de la Ley General de la
Administración Pública, que es especial y de carácter extraordinario, corresponde a esta
Procuraduría General emitir su dictamen previo –el cual es obligatorio y vinculante–, respecto de si
se configuró o no una nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto que se repute como
indebidamente dictado o disconforme con el ordenamiento jurídico vigente. Sobre este tema, en
nuestro dictamen C-176-2013 de fecha 2 de septiembre del 2013, expusimos las siguientes
consideraciones:




 



 “II. Sobre la Nulidad, Absoluta, Evidente y Manifiesta. El artículo 173.1 de la LGAP establece
que cuando la nulidad absoluta de un acto administrativo declaratorio de derechos sea evidente y
manifiesta, esta podrá ser declarada por la Administración Pública en vía administrativa. Lo
dispuesto en este numeral implica que el vicio que afecte al acto debe dar lugar a una nulidad
absoluta en los términos de los artículos 166 y 167 de la LGAP. Es decir, que habrá nulidad absoluta
cuando falten uno o varios de los elementos constitutivos del acto, sea real o jurídicamente, esto
es sujeto, fin, contenido y motivo al tenor de los artículos 129, 131, 132 y 133 ibídem. Pero
también habrá nulidad absoluta cuando alguno o varios de los elementos están imperfectamente
constituidos de modo tal que impidan la realización del fin del acto. Ahora bien, la nulidad de un
acto administrativo declaratorio de derechos en vía administrativa es excepcional. En esta materia
rige el principio de la intangibilidad de los actos propios, por lo que la regla es que dicha
nulidad sea declarada en sede jurisdiccional. De allí que sólo en los casos en que la nulidad sea de
tal gravedad que pueda ser calificada de absoluta y dicha característica sea evidente y manifiesta,
la propia administración pueda anular sus actos.” (El subrayado no corresponde al original) 




 




III. SOBRE EL CASO CONCRETO Y EL ANÁLISIS DE SU EXPEDIENTE




 



 1.      Sobre la competencia para disponer el inicio y sustanciación del procedimiento ordinario
administrativo




 



 Un aspecto fundamental a valorar de primera entrada es la competencia, dado que se trata de un
elemento constitutivo del acto administrativo, sobre lo cual, la LGAP dispone expresamente:




 



 “Artículo 129.- El acto deberá dictarse por el órgano competente y por el servidor regularmente
designado al momento de dictarlo, previo cumplimiento de todos los trámites sustanciales previstos
al efecto y de los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia.”




 



 Asimismo, debemos recordar que el artículo 59 de la misma LGAP dispone que la competencia deberá
ser regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio, potestades que son
irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles, tal como prevé el numeral 66 de esta misma
normativa.




 



 En relación con este tema de la competencia, cobra vital importancia lo previsto en el inciso 2)
del mismo artículo 173, que establece dicha competencia en cabeza del órgano superior supremo de la
jerarquía administrativa. Ello por cuanto en el caso de las corporaciones municipales, ya esta
Procuraduría se ha pronunciado en reiteradas ocasiones, indicando que dicho superior supremo es el
Concejo Municipal y no el Alcalde. Al respecto, nos permitimos traer a colación nuestro dictamen N°
C-124-2015 de fecha 27 de mayo del 2015, que al efecto indica:




 



 “Al respecto, es importante señalar lo dicho por la Sala Constitucional: "…debe indicarse que en
cualquier entidad de carácter corporativo (como el Estado o los Municipios) las potestades
residuales, valga decir, las competencias de la entidad que no estén atribuidas expresamente por la
Constitución o la ley, según el caso, a un órgano específico, le corresponde ejercerlas siempre y
sin excepción al jerarca, entendiéndose por tal en el sistema democrático al órgano de mayor
representación democrática y pluralista. En el Estado, a la Asamblea Legislativa, en el caso de las
Municipalidades al Concejo Municipal, en las personas jurídicas corporativas no estatales, a las
Asambleas correspondientes…” (Sala Constitucional, resolución número 3683 de las ocho horas con
cuarenta y ocho minutos del veintidós de julio del año mil novecientos noventa y cuatro)



 De la misma manera es importante acotar que la frase “órgano superior supremo” fue producto de la
reforma realizada al artículo 173, mediante Ley número 8508 del año 2006. Anteriormente, la
terminología utilizada era “jerarca administrativo”.




 




Al respecto, vale señalar lo acotado por este órgano técnico-asesor:



 Por consiguiente, la posición legal que impera en la materia, de conformidad con la normativa legal
vigente, es que en el ámbito municipal el órgano competente para declarar, en vía administrativa, la
nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos,  y en consecuencia, el
que debe ordenar la apertura del procedimiento administrativo a que hace referencia el artículo 173
de la ley General de la Administración Pública, y el que puede tramitarlo o delegarlo en un  órgano
director, es el Concejo y no el Alcalde Municipal, pues es aquél el que para esos efectos se
considera como “el órgano superior supremo de la Corporación” (Véase entre otros, los dictámenes
C-230-2009 y C-231-2009, ambos de 26 de agosto de 2009, C-251-2009, C-252-2009 y C-253-2009, todos
de 4 de setiembre de 2009, C-062- 2010 de 12 de abril de 2010, C-158-2010 de 5 de agosto de 2010 y
C-259-2011 de 24 de octubre de 2011 y entre otros). Criterio que incluso es compartido por la
Dirección Jurídica de la Contraloría General de la República (oficio N° 12629 17 de diciembre, 2010
-DJ-4144-2010 División Jurídica de la CGR-, entre otros).” (Procuraduría General de la República,
C-321-2011, del 19 de diciembre del 2011)




 



 Así las cosas, concluye el dictamen antes citado, estableciendo expresamente que el órgano
competente descrito en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública es el Concejo
Municipal, y no el Alcalde. Todo ello sin perjuicio de la reforma introducida al Código Municipal,
mediante Ley 8773, en la que se pretendía fortalecer la figura del alcalde municipal.




 



 Aun posterior a dicha reforma, el criterio externado por este órgano técnico-asesor se mantiene,
pues la reforma atiende a la potestad disciplinaria del alcalde, esto es; su capacidad para abrir
procedimientos administrativos y no para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta
prevista. Siendo que no es esta diferencia la que nos ocupa, valga sugerir la consulta de los
dictámenes: C-079- 2006 del 28 de febrero de 2006, C-428-2007 del 30 de noviembre de 2007,
C-433-2008 y C-259-2009 de 4 de setiembre de 2009.” (reiterado, entre otros, por nuestro dictamen
C-050-2016 del 8 de marzo del 2016)




 



 A partir de lo anterior, en este caso se advierte que tanto la decisión de abrir el procedimiento
administrativo de nulidad como la designación del órgano director ha sido acordada por el Concejo
Municipal, tal como como lo reseñamos supra en el punto 1 de los antecedentes, de ahí que esta
formalidad está correctamente observada en este caso. 




 



 2.      Congruencia entre la fijación del objeto del procedimiento y la intimación de los hechos en
la resolución de apertura




 



 Recordemos que una correcta intimación de los cargos y/o de los hechos investigados constituye un
componente inicial básico que debe respetar todo procedimiento administrativo, como elemento
fundamental del debido proceso y el derecho de defensa.




 



 En efecto, como ha señalado reiteradamente la jurisprudencia constitucional, el principio de
intimación “pretende garantizar dos aspectos: a) que a la persona investigada, se le comuniquen de
manera exacta los hechos que dan origen al proceso que se interesa, con la finalidad de que pueda
proveer a su defensa, y b) que en el pronunciamiento de fondo se dé una identidad entre lo intimado
y lo resuelto”. (voto N° 216-I-98 de las 16:45 horas del 14 de abril de 1998)




 



 Incluso, resulta importante subrayar que, como hemos señalado en reiteradas oportunidades, en los
casos del procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y
manifiesta de un acto declaratorio de derechos, es de rigor que desde el inicio se indique
correctamente el objeto del proceso, a fin de que el afectado tenga pleno conocimiento del acto
debidamente individualizado (ver, entre muchos otros, nuestros dictámenes C-391-2005 del 15 de
noviembre del 2015 y C-072-2006 del 27 de febrero del 2006).




 



 En el caso que aquí nos ocupa, se estima que desde un inicio se identificó el objeto del
procedimiento y el acto cuya nulidad se pretende declarar (acto de adjudicación de un lote a la
señora xx), así como los posibles motivos de esa invalidez (propiedad con vocación de uso público
para efectos de garantizar el suministro de agua potable a una comunidad).




 



 En esa medida, la resolución inicial dictada por el órgano director se mantuvo sujeta al acto
administrativo indicado en el acuerdo municipal, sobre cuyos términos la interesada ejerció su
derecho de defensa.




             




3.      Comparecencia oral. Formalidad del acta y de las notificaciones. Derecho de defensa.



 Como elemento fundamental del debido proceso y el derecho de defensa, debe verificarse el
cumplimiento del artículo 218 de la Ley General de la Administración Pública, que garantiza el
derecho a la realización de una comparecencia oral y privada con la Administración, a efectos de que
el interesado tenga derecho a ser oído y además cuente con oportunidad para presentar sus argumentos
y producir las pruebas que considere pertinentes. Es así como, en el caso concreto, se acredita la
realización de tal audiencia oral y privada, el día 1° de junio de 2022 (folios 233-263 del
expediente administrativo).




 



 En cuanto a la oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye
necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos vinculados con el
tema, consta que en el propio acto de apertura de fecha 8 de abril de 2022 se le indicó a la señora
xxx que todos los antecedentes y pruebas enumeradas se encontraban a su disposición y dónde se
hallaban (folio 143 del expediente administrativo).




 



 Por otra parte, sobre el derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados,
técnicos y otras personas calificadas, consta que en el mismo acto de imputación se le comunicó la
oportunidad de asesorarse con un profesional en derecho y aportar nueva prueba para comprobar sus
alegatos (folio 143 del expediente administrativo), derecho que efectivamente la parte ejerció,
mediante la Licda. Yadira Reyes Wong, quien fue identificada como su abogada defensora.




 



 En otro orden de ideas, en materia de notificaciones es importante recordar que deben observarse
los requisitos mínimos que brinden seguridad jurídica sobre la forma en que han sido diligenciadas,
en observancia del principio del debido proceso, el cual –valga acotar– tiene rango constitucional
también en relación con el tema de las notificaciones, como de forma inveterada lo ha señalado la
jurisprudencia constitucional (ver, entre muchas otras, sentencias 15-90 del 5 de enero de 1990 y
5348-94 del 16 de setiembre de 1994).




 



 Lo anterior, pues ese derecho fluye del artículo 39 de la Carta Fundamental, afirmación que obedece
al hecho de que mediante esa vía se garantiza a la parte interesada que tendrá la oportunidad de
ejercer legítimamente y en forma efectiva su defensa.




 



 Asimismo, es relevante acotar que la obligación de efectuar correctamente las notificaciones es
aplicable a los actos y decisiones que vaya adoptando el órgano director en el curso del
procedimiento que deban ser puestos en conocimiento del interesado en forma oportuna, de ahí que se
constituye en una exigencia del contradictorio, cuya infracción puede llegar a violentar dicha
garantía fundamental.




 



 Así, de cada notificación debe levantarse un acta, que debe indicar con claridad y de modo
inequívoco la resolución que se comunica, la fecha, el medio utilizado, la identidad y cargo de la
persona que practica la notificación, así como de quien la recibe, todo ello con las respectivas
firmas.




 



 En este caso, tenemos que la resolución inicial de apertura del procedimiento (folio 144) así como
las convocatorias a la parte y a los testigos para efectos de comparecer a la audiencia oral,
aparecen con la firma de recibido de los interesados (folios 229-232 del expediente administrativo).
Aunque no se confeccionó una razón de notificación completa ni un acta formal de tales
comunicaciones, el requisito puede estimarse debidamente cumplido, tanto así que la parte y los
testigos acudieron oportunamente a la comparecencia oral que fue programada (y luego reprogramada)
por el órgano director. No obstante, es recomendable tomar en cuenta para futuras actuaciones lo que
hemos indicado sobre este punto.[2]




 



 Por otra parte, se le indicó a la señora xxx los recursos que cabían en contra de la resolución de
apertura (folio 143), con lo cual se vio satisfecha esa garantía procesal dentro de la tramitación
del expediente administrativo.




 



 Ahora bien, en cuanto a la realización de la comparecencia oral, el expediente remitido (que es el
original) muestra una seria falencia de graves consecuencias en cuanto a la validez del
procedimiento. Nos referimos a que el acta que recoge las actuaciones desarrolladas en dicha
comparecencia, si bien muestra una adecuada transcripción, no se encuentra firmada por ninguna de
las personas que participó en dicha audiencia, ni tampoco por el órgano director, tal como lo
consignamos en el punto 8 de los antecedentes reseñados supra.




 




Al respecto, esta Procuraduría ha sostenido la siguiente posición:




 



 “Asimismo, debe indicarse que de la relación de los artículos 270 y 313 de la Ley General de la
Administración Pública, el acta de la comparecencia debe confeccionarse, leerse y firmarse
inmediatamente después del acto o actuación documentada, o bien, ser grabadas, pero con la firma del
funcionario director del órgano. Dicho requisito ha sido advertido por este Órgano Asesor, en los
siguientes términos:




 



 "Aunado a lo expuesto, es importante que se tenga en cuenta que a tenor de la norma 311 de la Ley
General de la Administración Pública, toda citación a la comparecencia oral y privada debe
realizarse con un plazo de 15 días de anticipación, y que el artículo 270 inciso 3 de esa misma Ley
establece que el acta que se levante de dicha comparecencia debe ser firmada por los declarantes,
por las personas encargas de recoger las declaraciones y por las partes, excepto cuando la
comparecencia fuere grabada, toda vez que el acta respectiva podrá ser levantada posteriormente con
la sola firma del funcionario director según los términos del artículo 313 del mismo texto
normativo." (Dictamen C-243-2001 de 10 de setiembre del 2001)




   



 El acta que aparece en el expediente no cuenta con ninguna firma, incumpliéndose lo dispuesto en
los citados numerales.




   



 Por las razones expuestas, no se puede emitir, en cuanto al fondo, el dictamen por ustedes
solicitado.” (Dictamen C-089-2002 de fecha 5 de abril de 2002)




 




En esa misma línea de criterio, hemos indicado con clara rigurosidad, lo siguiente:



 “Sin embargo, debe advertirse que en el presente asunto, el acta de la audiencia oral y privada no
puede servir de apoyo para tener por subsanado el vicio que conlleva el expediente incompleto. Esto
por cuanto el acta no ha sido firmada ni por el órgano director ni por las partes que declararon, ni
por ninguna otra persona que haya tenido intervención. No está de más señalar que nuestra
jurisprudencia administrativa ha subrayado que la validez del acta como medio para probar la
realización de la audiencia oral y privada, depende del cumplimiento de sus formalidades esenciales,
entre las cuales destaca que los participantes la hayan firmado. Doctrina de los artículos 270 y 313
de la Ley General de la Administración Pública. Transcribimos en lo pertinente el dictamen
C-021-2008 de 22 de enero de 2008:




“Incumplimiento de formalidades esenciales en el acta de la audiencia oral y privada.




 



 Uno de los aspectos necesarios dentro del procedimiento administrativo para declarar la nulidad de
un acto administrativo, es la realización de una audiencia oral y privada en la que las partes
involucradas puedan presentar pruebas y alegatos en su defensa.  De allí la importancia del respeto
de sus formalidades para que no se produzca indefensión alguna en perjuicio de los interesados.




 



 Esa audiencia oral y privada debe ser documentada a través de un acta, siguiendo las
especificaciones establecidas en el ar tículo 270 de la Ley General de la Administración Pública: la
indicación del lugar y fecha en que se realiza la actuación administrativa, el nombre y calidades de
los declarantes, la   declaración rendida, y la firma de los participantes.  Sin el cumplimiento de
esos requisitos, el acta carece de las formalidades esenciales para su validez y por ende, no podría
considerarse como prueba de esa actuación, que por demás, es obligatoria dentro del procedimiento
administrativo.  En otras palabras, si el acta presenta vicios que afecten su validez, no sería
posible tener por realizada la comparecencia oral y privada, la cual es un elemento sustancial del
 procedimiento. En ese sentido pueden consultarse nuestros dictámenes C-084-1996 del 30 de mayo de
1996 y C-318-2005 del 5 de setiembre de 2005, entre otros.




 



 Al revisar el expediente administrativo que nos ocupa, se aprecia que el acta   relativa a la
audiencia oral y privada, no se encuentra firmada por las personas que participaron en ella, ni por
el funcionario director (artículo 313 de la Ley General de la Administración Pública) lo cual afecta
su validez (ver folios del 120 al 125 del expediente administrativo).  Como consecuencia de lo
anterior, en el procedimiento administrativo bajo estudio, no existe respaldo documental capaz de
acreditar válidamente la realización de la comparecencia oral y privada de ley.”  (énfasis suplido)
(Dictamen C-090-2010 del 30 de abril de 2010)





            Así las cosas, en este caso nos encontramos con un vicio formal que acarrea serias
consecuencias sobre la validez del procedimiento llevado a cabo por esa municipalidad, lo cual
impediría usar el expediente para hacer una anulación en sede administrativa con sustento en el
artículo 173 de la LGAP, pues debe recordarse que esta norma dispone expresamente en su inciso 5)
que “La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de
las formalidades previstas o por no ser absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula, y
la Administración estará obligada,  además,  al pago por daños, perjuicios y costas;  todo sin
perjuicio de las responsabilidades personales del servidor agente, de conformidad con el segundo
párrafo del artículo 199.”




 



 Bajo ese entendido, la rigurosidad con que deben valorarse los aspectos formales obedece al riesgo
de que, en caso de inobservancia, la eventual anulación del acto en sede administrativa resultaría
en sí misma inválida en grado absoluto, además de las responsabilidades que ello puede llevar
aparejadas, a la luz de la norma indicada.




 



 Por otra parte, se observan algunas otras situaciones durante la tramitación del expediente
administrativo que tampoco están alineadas con las exigencias del debido proceso, desde el punto de
vista formal.




 



 Esto por cuanto se observa a folio 146 del expediente que la señora xxx había ofrecido cuatro
testigos. No obstante, durante la comparecencia solo rindieron su declaración dos de ellos, sin que
se dejara constancia si la interesada renunció a los demás, o si existió alguna circunstancia que
les impidió rendir su testimonio. Ello debió ser objeto de un pronunciamiento expreso por parte del
órgano director, a fin de dejar constancia de las razones que se hayan tenido, a fin de no
arriesgarse a que ello pueda configurar algún tipo de lesión al derecho de defensa.




 



 Asimismo, a folio 235 consta que la representante de la señora xxx presentó un documento con
fotografías y videos en CD Maxell. No obstante, ello no aparece incorporado al expediente de seguido
a la transcripción del acta de la comparecencia.




 



 En otro orden de cosas, véase que a folio 269, luego de realizada la comparecencia oral, el Concejo
Municipal, mediante acuerdo N° 9 de la sesión ordinaria N° 167 del 15 de agosto de 2023 –en relación
con este caso– dispuso aprobar el dictamen de comisión N° CAJ-CMC-014-08-2023 de fecha 15 de agosto
de 2023, con todas sus recomendaciones, presentado por los miembros de la Comisión de Asuntos
Jurídicos.




 



 Dicho informe jurídico no fue incorporado al expediente, como tampoco el acta de dicha sesión del
Concejo, lo cual es una falencia que afecta no solo el derecho del defensa de la parte, sino que
tampoco permitió a este órgano asesor analizar las recomendaciones que a nivel jurídico se giraron
para este caso.




 



 Asimismo, en dicho acuerdo se ordenó hacer una visita al sitio por parte del órgano director del
procedimiento, el asesor legal del Concejo y el representante de la administración municipal
encargado de mediciones de terreno. Ello, “con el fin de tomar medidas exactas en el sitio y
constatarlas con los informes que constan en el expediente administrativo, esto en razón de que
existen disparidades entre algunos de estos”.




 



 Dicha visita efectivamente se realizó, lo que dio lugar al oficio N° MD-DCBI-0174-2023 de fecha 14
de setiembre de 2023, suscrito por el Ing. Esteban Sandí Leitón, jefe de Catastro y Topografía, en
el que se adjuntó una imagen del terreno con fines ilustrativos de ubicación, con áreas y
mediciones. 




 



 Ahora bien, en primer término, nótese que se trata de una diligencia que debió realizarse antes de
efectuar la comparecencia oral, a fin de que la parte interesada pudiera tomarla en cuenta para sus
alegatos. Pero en todo caso, si era la voluntad del Concejo contar con ese insumo con posterioridad
a la comparecencia, necesariamente el órgano director debió comunicarlo y darle participación a la
defensa de la señora xxx, lo cual no se hizo o al menos no consta así en el expediente
administrativo.




 



 Igualmente, a folio 278 se hace referencia al oficio N° MC-SCM-CORRESPONDENCIA-118-2023 de fecha 25
de setiembre de 2023, suscrito por el órgano director, oficio que no consta en el expediente y por
ende tampoco puede ser revisado. Recuérdese que toda actuación del órgano director debe quedar
debidamente acreditada en el expediente.




 



 Adicionalmente, cabe llamar la atención sobre algunos otros aspectos formales que deben mejorarse
en la tramitación de este tipo de expedientes, como llevar una correcta, limpia y ordenada
foliatura, y además, no hacer rayones ni anotaciones en el expediente original. En este caso, la
foliatura muestra una serie de tachones en muchas partes del expediente, lo cual puede provocar
confusión y desorden, así como una serie de anotaciones al margen que no deben hacerse tratándose
del documento original y formal que es remitido a esta Procuraduría (v.gr., folios 100, 138, 142,
152,196-198, 203, 236 y 265).




 



 4.      Momento procesal oportuno para solicitar el dictamen a la Procuraduría General de la
República.



 Como requisito previo a la declaratoria de la nulidad en vía administrativa, la Administración debe
contar con el dictamen afirmativo de esta Procuraduría, donde se refiera expresamente al carácter
absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad invocada.



 Es decir, el dictamen debe rendirse una vez sustanciado el procedimiento administrativo ordinario y
antes del dictado del acto final por parte de la Administración involucrada.



 En este caso, técnicamente el dictamen correspondiente fue solicitado en el momento procesal
oportuno, una vez sustanciado el procedimiento y de previo al dictado del acto final por parte del
Concejo Municipal. No obstante, resulta importante hacer una serie de observaciones al respecto.



 Es importante recordar que lo apropiado es que el expediente sea remitido a esta Procuraduría con
sustento en un acuerdo del Concejo, una vez que ese órgano ha constatado que la tramitación del
procedimiento ordinario administrativo fue debidamente concluida. En este caso, el expediente fue
remitido por decisión del órgano director, sin un acuerdo adoptado al efecto.



 Pareciera no haber existido suficiente claridad en cuanto a la última etapa de esta fase
procedimental, puesto que el Concejo remitió el expediente al Alcalde a fin de que lo revisara y le
indicara si el proceso podía seguir su curso o ya estaba “prescrito”, y que le brindara las
recomendaciones sobre cómo proceder en el caso (folio 267). Asimismo, se pretendió que la asesoría
legal de la Administración interviniera para elaborar la resolución final del proceso (folio 265),
cuando esa función es competencia del Concejo.



 Asimismo, si una vez terminada la sustanciación del procedimiento administrativo el órgano director
vierte un informe final con recomendaciones, lo adecuado es que, una vez rendido, se dé por
concluida la fase de tramitación y se remita a esta Procuraduría General para su análisis. Ello
permite tener una mejor apreciación acerca de los hechos que el órgano director estima probados.
Incluso, eso es lo que dispuso el Concejo en su acuerdo N° 09 de la sesión ordinaria N° 167 del 15
de agosto de 2023 (folio 270).



 No obstante, el expediente muestra otra cosa, puesto que no se encuentra rendido dicho informe
antes de haberse remitido el asunto a esta Procuraduría. Además, parece haberse adoptado otra
decisión contradictoria posteriormente, cuando mediante acuerdo N° 07 de la sesión ordinaria N° 173
del 25 de setiembre de 2023, se dispuso “extender el plazo de 25 días hábiles al órgano director”
para brindar el informe de recomendaciones finales, en espera del criterio de esta Procuraduría
(folio 273).




 




5.      Plazo de caducidad



 En razón de su carácter extraordinario, la potestad de la Administración de anular –por invalidez
absoluta, evidente y manifiesta– sus propios actos declarativos de derechos subjetivos, se encuentra
sujeta a un plazo de caducidad.




 



 Este tema ha sido abordado en múltiples ocasiones por parte de esta Procuraduría, justamente en
ejercicio de la función que le encomienda el artículo 173 de la LGAP. Al respecto, y para dilucidar
con toda certeza este aspecto en relación con el caso concreto que aquí estamos analizando, valga
traer a colación lo explicado en nuestro dictamen N° C-213-2018 de fecha 31 de agosto del 2018, en
los siguientes términos:




 



 “II.- RESPECTO AL PLAZO PARA EL EJERCICIO DE LA POTESTAD ANULATORIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 173 DE
LA LGAP




 



 Entre los requisitos para la validez de la anulación en vía administrativa de un acto favorable al
administrado, se encuentra que esa potestad se ejercite dentro de un plazo específico.  Antes de la
entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo (ley n.° 8508 del 28 de abril del
2006), ese plazo de caducidad era de cuatro años, contados a partir de la emisión del acto, según lo
dispuesto en el artículo 173, inciso 5), de la LGAP. Posteriormente, el Código Procesal mencionado
reformó el artículo 173 de cita, siendo que su inciso 4) dispone actualmente que “La potestad de
revisión oficiosa consagrada en este artículo, caducará en un año, a partir de la adopción del acto,
salvo que sus efectos perduren”.  Nótese que, si bien se redujo el plazo de caducidad de cuatro a un
año, también se dejó abierta la posibilidad de anular el acto cuando sus efectos perduren.




 



           En punto a los casos en que resulta aplicable el plazo de los cuatro años que estaba
previsto en el texto anterior del artículo 173, inciso 5), de la LGAP, o el del año contemplado en
el texto vigente del inciso 4) de esa norma, nuestra jurisprudencia administrativa ha establecido
que los actos declaratorios de derechos dictados antes del 1° de enero de 2008 (fecha en que entró
en vigencia el Código Procesal Contencioso Administrativo) se rigen −para efectos del ejercicio de
la potestad anulatoria a la que se ha venido haciendo alusión− por el plazo de caducidad de cuatro
años que establecía el inciso 5) del artículo 173 de la LGAP, y los posteriores a esa fecha, por el
plazo de un año contemplado en el texto vigente del artículo 173, inciso 4), de la LGAP. 




 



 Sobre el tema de la caducidad para el ejercicio de la potestad anulatoria aludida pueden
consultarse los dictámenes C-059-2009 del 23 de febrero de 2009, el C-105 2009 del 20 de abril de
2009, el C-113-2009 del 30 de abril de 2009, el C-346-2009 del 17 de diciembre de 2009, el
C-085-2010 del 26 de abril de 2010, el C-011-2011 del 21 de enero de 2011, el C-055-2011 del 3 de
marzo de 2011 y el C-012-2015).  En el primero de los pronunciamientos citados indicamos lo
siguiente:




 



 “No obstante, antes de su reforma –modificación que operó por virtud del Código Procesal
Contencioso Administrativo–, correspondía al inciso 5 del artículo 173 determinar el plazo de
caducidad, el cual se había fijado en cuatro años contados, por supuesto, a partir de dictado el
acto.




 




La cita de las anteriores normas se justifica por las siguientes razones:




 



 1. En primer término, con anterioridad a la reforma que sufrieron ambos artículos por la emisión
del Código Procesal Contencioso Administrativo, la Administración contaba con un plazo de caducidad
de cuatro años para intentar la declaratoria de nulidad, en cualesquiera de las dos vías que estas
normas proscribían.  Sin embargo, es claro que la nueva redacción implica un cambio radical en
cuanto al ejercicio temporal de la potestad, pues ahora se cuenta con un plazo “abierto” siempre que
el acto administrativo esté desplegando efectos.   Y precisamente en el caso de un acto de
incorporación a un colegio profesional, estima la Procuraduría General que estaríamos en presencia
de unos efectos que perduran −mantienen− en el tiempo, sin importar la fecha de aquella
incorporación, pues se trata de la habilitación para que un profesional pueda desempañarse en el
campo científico o técnico que está cobijado por la tutela del Colegio Profesional.  Luego,
estimamos que, en el caso descrito −incorporación− el Colegio Profesional puede ejercitar su
potestad anulatoria siempre que el colegiado se mantenga activo, y hasta un año después de que, por
alguna circunstancia, haya cesado su status de miembro activo del Colegio.




 



 2. Lo dicho en el punto anterior también lleva a reflexionar sobre la vigencia temporal de las
reformas legislativas sufridas por los artículos 173 y 183 reseñados.  Esto por cuanto resulta de
fácil suposición el que, por ejemplo, el acto de incorporación sobre el cual se tengan motivos
fundados para cuestionar su legalidad, se haya acordado con anterioridad al 1 de enero del 2008, sea
cuando aquellos artículos aún conservaban el plazo de caducidad de los cuatro años.   Lo cual haría
surgir la duda bajo cuál redacción del 173 o 183 se debe intentar la nulidad si esa decisión se
adopta, por ejemplo, el día de hoy.  Específicamente, si respetando los cuatro años si el acto de
incorporación se adoptó antes del 1 de enero del 2008, o bien, sin sujeción a plazo, atendiendo a la
literalidad de los artículos 173 y 183 vigentes.




 



 Nuestro criterio es que el asunto viene resuelto por el Transitorio III del Código Procesal
Contencioso Administrativo, que dispone: “TRANSITORIO III.- El régimen de impugnación de los actos
que hayan quedado firmes en la vía administrativa antes de la vigencia del presente Código, se
regirá por la legislación vigente en ese momento.”




 



 Entonces, si el acto de declaratorio de derechos que tomó el Colegio de Bibliotecarios se estima
nulo, y fue adoptado con anterioridad al 1 de enero del 2008, se sujeta la discusión del vicio, sea
por vía del procedimiento administrativo de nulidad absoluta, evidente y manifiesta [1], o por la
vía jurisdiccional de la lesividad [2], a que no hayan transcurrido cuatro años desde la fecha de
emisión de aquel acto.”




         



 En el caso concreto que nos ocupa, los actos que se pretenden anular se emitieron hace más de
treinta años, por lo que el plazo de caducidad aplicable es el de los 4 años que estaba previsto en
el artículo 173, inciso 5), de la LGAP antes de la reforma operada por el Código procesal
Contencioso Administrativo. 




 



 Por lo anterior, este Órgano Asesor, en funciones de contralor de legalidad, se encuentra
imposibilitado para rendir el dictamen favorable requerido por el artículo 173 de la LGAP, por haber
transcurrido ya el plazo de caducidad legalmente establecido para el ejercicio de la potestad
anulatoria regulada en esa norma.”




 



 Como puede apreciarse con facilidad, esta es justamente la situación que se presenta en el caso que
aquí nos ocupa, dado que el acto cuya nulidad pretende declararse por esta vía del artículo 173 fue
dictado desde el año 1997, de ahí que ya había transcurrido sobradamente el plazo de 4 años al
producirse la reforma introducida por el Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), que vino
a abrir la posibilidad de mantener vigente el plazo para el ejercicio de la potestad anulatoria en
caso de que los efectos del acto perduren en el tiempo.



 Nótese que, bajo ese entendido, y en tanto para este caso resulta de obligada aplicación el texto
legal vigente a la fecha de adopción del acto, la potestad anulatoria ya habría caducado. Ergo, la
nulidad en cuestión no podría ser declarada en sede administrativa por vía del mencionado artículo
173 de la LGAP, como pretende hacerlo la Administración.



 Ahora bien, el presente caso presenta una particularidad, y es que la nulidad invocada se ha
asentado en que la propiedad traspasada a la señora xxx se encuentra destinada al uso público de
manera indirecta, en la medida en que garantiza un servicio público fundamental, como lo es el
suministro de agua potable a la comunidad del Barrio La Cartonera. En este punto, hay que advertir
que cuando se trata de un bien demanial, no se puede aplicar el plazo de caducidad, dado el interés
público que reviste la conservación del bien, al cual le asisten las características de inalienable
e imprescriptible. Claro está, resulta de suyo indispensable examinar si efectivamente estamos o no
ante un bien de esa naturaleza.




 



 Por ello, debe recordarse lo que al respecto esta Procuraduría ha explicado, en los siguientes
términos:




 




“1.- La distinción bienes demaniales-bienes patrimoniales




 



 Para el cumplimiento de los fines públicos asignados a una Entidad, el legislador puede otorgarle
no sólo potestades públicas sino también medios personales y materiales. Entre estos últimos, bienes
muebles e inmuebles. 




 



 En razón del régimen jurídico aplicable, tradicionalmente los bienes públicos se diferencian entre
bienes de dominio público o demaniales y bienes públicos patrimoniales o de derecho privado. Tanto
los bienes demaniales como los patrimoniales son bienes públicos, porque su titularidad corresponde
a un ente público. Es el criterio subjetivo de su pertenencia el que determina el carácter público y
la diferencia respecto de los bienes privados. Pero, además, el régimen jurídico de los bienes
públicos es particular, por lo que se diferencia total o parcialmente del aplicable a los bienes de
que son titulares los sujetos privados. Lo cual deriva del hecho de que los entes públicos
justifican su existencia en la satisfacción del interés público; ergo, los bienes de que son
titulares deben ser usados y dispuestos en orden a dicha satisfacción. Existe siempre en los bienes
una vinculación con el fin público, mayor en el caso de los bienes demaniales, menor pero siempre
existente, en el caso de los patrimoniales. Ahora bien, cómo diferenciar entre un tipo y otro de
bienes.




El artículo 261 del Código Civil establece:




 



 "Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio
de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso
público.



 Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o
a los Municipios, quienes en el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra
persona".




 



 De acuerdo con dicha norma del Código Civil, la demanialidad puede derivar del hecho de que un bien
esté entregado al uso público, o bien, destinado a cualquier servicio público. En el primer caso, se
trata de un bien de uso común general, que permite que cualquiera pueda utilizarlo sin que para ello
requiera un título especial; el uso de uno no impide el de otra persona. Es el caso de las calles,
plazas y jardines públicos, carreteras, caminos, de las playas y costas, entre otros.




 



 Pero puede tratarse de bienes destinados al servicio público. En este último caso, el elemento
fundamental es la afectación. De modo que si los bienes no están destinados de un modo permanente a
un servicio u uso público ni han sido afectos por ley a un fin público, puede considerarse que
constituyen bienes patrimoniales de la Administración o dominio privado de la Administración. Se
desprende de ello que si el bien, por su propia naturaleza, no puede ser destinado al uso público,
sólo podrá considerarse demanial si está afecto a un fin o servicio público.




 




Se ha definido la afectación como:



 "... acto formal por el que un bien de titularidad pública se integra en el demanio en virtud de su
destino y de las correspondientes previsiones legales" M, SANCHEZ MORON: Los bienes públicos
(Régimen Jurídico). Editorial Tecnos, Madrid, 1997, p. 40.




 



 Se sigue de lo anterior que en tratándose de los bienes de las entidades públicas, la presencia de
un servicio público e incluso la satisfacción de un fin público no determinan per se la
naturaleza demanial del bien. Esta sólo existirá si la Asamblea ha formalmente afectado el bien de
que se trate o en su caso, si el bien está destinado al uso público. La afectación es la cualidad
que permite clasificar un bien como demanial o no:




 



 "El dominio público es una técnica de intervención mediante la que se afectan a una finalidad
pública determinada prevista por la ley –ya sea el uso o el servicio público, el fomento de la
riqueza nacional o la protección y garantía de explotación racional de recursos naturales- ciertos
bienes de titularidad pública igualmente previstos por la Constitución o las leyes, dotándoles de un
régimen jurídico de protección y utilización de Derecho administrativo". Loc. Cit., p. 37




 



 Procede recordar que esa afectación puede ser declarada en forma genérica por la ley, o bien en
forma específica respecto de determinado bien. La titularidad del bien corresponde al Estado u otro
ente público; en ese sentido son bienes de propiedad pública. Como consecuencia de la afectación,
estos bienes están sujetos a un régimen jurídico particular en orden a su adquisición, uso, disfrute
y, en su caso, enajenación, lo que comprende la prohibición de hipotecarlos, gravarlos, embargarlos
o enajenarlos, salvo desafectación al fin público. En efecto, generalmente se predica de estos
bienes su inembargabilidad, imprescriptibilidad y enajenabilidad, prohibiciones que tienden a la
protección y uso de los bienes. Es por ello que la Sala Constitucional los ha definido como:




 



 "... el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio
privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas,
están afectadas o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso directo o
indirecto que toda persona pueda hacer de ellos..." Resolución N° 3145-96 de las 9:27 hrs. del 28 de
junio de 1996.





El demanio está dedicado al fin o utilidad público. De lo que se deriva una prohibición de alcances
relativos en orden a uso o explotación privativa del bien. En efecto, un uso u ocupación privativa
solo es admisible por medio de una concesión de uso o, en su caso, de un permiso de uso, regulados
por las leyes correspondientes. Lo que entraña un acto administrativo dirigido a permitir esa
ocupación o explotación privativa.





A contrario, si los bienes no están destinados de un modo permanente a un uso público ni han sido
afectos por ley a un fin público, puede considerarse que constituyen bienes patrimoniales de la
Administración: son dominio privado de la Administración (…)




 



 A su vez, la Ley establece dentro de las potestades de autotutela de la Administración, la
posibilidad de revisar, en vía administrativa, y de oficio, aquellos actos declaratorios de derechos
que hayan sido emitidos con vicios que determinen su nulidad absoluta (como una eventual disposición
de un bien público contra legem a favor de un particular), siempre que ésta sea, además, evidente y
manifiesta; o también se puede declarar su nulidad a través del proceso de lesividad ante la
jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en los artículos 173 y 183 de la Ley General
de la Administración Pública y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo,
respectivamente:(…)




 



 En todo caso, debe la Administración estar atenta a los plazos de caducidad establecidos para
iniciar o concluir, según el caso, dentro de ellos los respectivos procesos para gestión de la
declaratoria de nulidad:




 



 “Se advierte que, en virtud de la modificación de los artículos 173 y 183 de la Ley General
citados, a consecuencia de la emisión del Código Procesal Contencioso Administrativo, es necesario
tomar en cuenta la fecha de la emisión del acto que se estima nulo.   Lo anterior por cuanto, de
verificarse que la adopción del acto se dio antes del 1 de enero del 2008, regiría el plazo de
cuatro años dentro del cual se debe emitir el acto declaratorio de la nulidad absoluta evidente y
manifiesta, o bien, se debe interponer el proceso contencioso administrativo.   Por el contrario, si
el acto se emitió con posterioridad al 1 de enero del 2008, debe entenderse que la potestad
anulatoria se mantiene abierta mientras que los efectos del acto perduren en el tiempo…” (Dictamen
No. C-059-2009 de 23 de febrero de 2009).




 



 No empece ello, la Procuraduría General de la República ha aceptado la posibilidad de que, por vía
de excepción al principio general, los actos administrativos en los que se haya dispuesto
indebidamente de bienes de dominio público en favor de particulares, sí puedan ser revisados en
cualquier momento, vista su característica principal de inalienables e imprescriptibles.” (Dictamen
C-012-2015 del 3 de febrero de 2015) (énfasis suplido)




 



             En efecto, ya en nuestro dictamen C-346-2004 de fecha 25 de noviembre de 2004, habíamos
explicado lo siguiente:




 



 “b. No aplicación del plazo de caducidad de cuatro años del artículo 173.5 LGAP respecto actos
administrativos de disposición de bienes de dominio público




       



  La ley general de la administración pública establece que la potestad de revisión oficiosa que
consagra el artículo 173, caduca cuatro años después de dictado el acto cuya nulidad se pretende
declarar en la vía administrativa. En este caso, el acuerdo de la junta directiva adoptado en el
artículo primero de la sesión ordinaria 42-00, fue aprobado el día 12 de junio del año 2000, con lo
cual el plazo legal venció el 12 de junio del 2004.




       



 Según consta en la documentación remitida, el acuerdo de la junta directiva del IDA mediante el
cual se dispuso enviar el expediente administrativo a la Procuraduría, fue aprobado desde el día 13
de junio del año 2003. No obstante, no es hasta el 10 de mayo del 2004 que se remite la solicitud
respectiva, con lo cual a la fecha de emisión de este dictamen, el plazo que establece el artículo
173.5 LGAP, ya transcurrió. En efecto, esta circunstancia se debe al atraso de 11 meses en la
tramitación del procedimiento, y al hecho de que esta Procuraduría contara con escasos 20 días para
estudiar el expediente administrativo, emitir su dictamen y, -dentro de ese mismo plazo- comunicar
su pronunciamiento al IDA para el dictado del acto final.




       



 Ahora bien, la convalidación del acto administrativo de adjudicación a un particular de un
bien demanial, por vencimiento de los plazos para anularlo, implicaría admitir que es posible el
cambio de titularidad del bien a favor de un sujeto de derecho privado, lo cual es contradictorio
con el carácter inalienable que tienen estos bienes y que para el caso de la zona fronteriza,
estableció la ley de tierras y colonización en su artículo 7. A menos que haya una ley de
desafectación, aquellos actos administrativos de disposición de bienes dominicales no pueden
convalidarse por el paso del tiempo, como ocurriría si no pudieran anularse ni administrativa ni
judicialmente. De allí que, respecto de estos, no sea aplicable el plazo de caducidad de los cuatro
años a que se refiere el artículo 173.5 de la LGAP.




 



 c. Nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acuerdo que adjudica parcelas dentro de las zonas
fronterizas




     



      Reiterando lo dicho en anteriores pronunciamientos, la participación de la Procuraduría
General en los procedimientos tendentes a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, lo es
en condición de contralor de legalidad de la procedencia formal y por el fondo, de dicha anulación.
Ello por cuanto, la nulidad evidente y manifiesta - como presupuesto que habilita a la
administración para ejercer su potestad de anulación oficiosa de actos administrativos- sólo puede
ser ejercida en los términos que señala el artículo 173 de la Ley General de la Administración
Pública. En ese sentido, es claro que el procedimiento está sometido a presupuestos formales
consistentes en la necesidad de cumplir con el debido proceso y de sujetarse al plazo de caducidad
de cuatro años, excepto si el acto administrativo transfiere la titularidad de un bien dominical sin
que medie ley de desafectación, como se apuntó supra.




       



 Del estudio del expediente administrativo que aporta el Instituto de Desarrollo Agrario, se
desprende las fincas inscritas a nombre de XXX y XXX (matrícula 355541-002) y XXX (355542-000),
adjudicadas mediante el acuerdo de la junta directiva 042-00 -cuya nulidad se pretende declarar en
vía administrativa- se encuentran ubicadas dentro de los dos mil metros inalienables de la frontera
norte, específicamente dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo Norte,
creado mediante decreto número 22962 y sus reformas (fs. 30, 31, 48, 49 y 50).




     



    En relación con lo anterior, debe aclararse que las zonas fronterizas en nuestro país gozan de
protección jurídica tendente a impedir la apropiación particular. Como antecedentes se puede citar
el decreto legislativo relativo a la "Inadmisibilidad denuncios baldíos Boca Tortuguero y Cabo
Elena", número 30 del 22 de junio de 1888, que declaró indenunciable la franja fronteriza con
Nicaragua. Posteriormente, con la reforma al inciso 5° del artículo 510 del código fiscal, mediante
ley 149 de 16 de agosto de 1929, se reafirmó el carácter demanial del área comprendida en una zona
de ocho kilómetros de ancho a lo largo de la frontera con Nicaragua.




       



  La Ley de Terrenos Baldíos, número 13 de 10 de enero de 1939, ratificó nuevamente el carácter
inalienable. Actualmente las zonas fronterizas las encontramos protegidas bajo el régimen de dominio
público, por la Ley de Tierras y Colonización, número 2825 de 14 de octubre de 1961:




"



 Artículo 7º.- Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de
Agricultura o del Instituto de Tierras y Colonización, atendiendo razones de conveniencia nacional,
no determine los terrenos que deben mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no
susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el domino privado,
con título legítimo, los siguientes:




(…)



 f) Los comprendidos en una zona de 2.000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua
y con Panamá;




(…)."



         Con fundamento en la normativa señalada se concluye que los terrenos de dominio público,
como los ubicados en el corredor fronterizo norte dados en propiedad a XXX, XXX y XXX, por su
naturaleza no son susceptibles de apropiación privada, y la posesión de particulares sobre ellos
tampoco otorga ningún derecho a su favor (véase entre otras, la sentencia de la sala constitucional
número 541-99, de las quince horas con cuarenta y dos minutos del veintisiete de enero de mil
novecientos noventa y nueve). En igual sentido, lo advierte la doctrina, al señalar que los bienes
de dominio público tienen un plus de protección: son inalienables e imprescriptibles:




 



 "…los bienes de dominio público (…) son indisponibles para la propia Administración y no puede
perderse su titularidad pública (mientras sigan siendo demaniales) ni por la voluntad expresa de
ninguna autoridad o funcionario ni por la desidia que implica la pérdida prolongada de su posesión
fáctica."




 



         Según consta en el expediente, el acto administrativo cuya nulidad se pretende en esta vía,
por error dispuso la segregación y traspaso de un bien inmueble que en su mayor parte se encuentra
ubicado en la zona fronteriza de los dos mil metros, que es propiedad demanial. Se trata de un error
que afecta el contenido del acto (artículos 130.2 y 132.1, LGAP), al punto que lo torna en ilícito
en razón del carácter indisponible de la zona fronteriza. El acto carece, por lo tanto, de contenido
lícito lo que lo vicia de nulidad absoluta a la luz de lo que establecen los artículos 158.1, 165 y
166 de la LGAP.




 



         Pero, además, de la prueba evacuada en el procedimiento se desprende con claridad que la
nulidad es evidente y manifiesta, toda vez que está plenamente demostrado que parte de las fincas
adjudicadas están materialmente ubicadas en la zona fronteriza de los dos mil metros, que es
inalienable por ser un bien dominical.” (énfasis agregado)




 



 Así, es claro que hay bienes propiedad de la Administración que están entregados y destinados a un
uso público (como los parques o las calles), o que están bajo un régimen de afectación a un servicio
público. La normativa de la cual deriva esa afectación puede ser una norma específica y concreta que
describa el bien y su destino público, o bien, puede tratarse de una norma de carácter general, a
partir de la cual, cualquier bien que se encuentre bajo el supuesto normativo genérico, comparte esa
naturaleza demanial y queda cubierto por las características especiales que hemos apuntado (por
ejemplo, Zona Marítimo Terrestre, Zona Fronteriza, protección especial de las márgenes de los ríos y
mantos acuíferos, parques nacionales, reservas forestales, vías públicas, aeropuertos, muelles,
líneas férreas, etc.).




 



 Sin embargo, en el caso particular que aquí nos ocupa, encontramos debilidades e inconsistencias al
identificar el fundamento para la condición demanial que pretende atribuirse a la propiedad en
cuestión (lote adjudicado a la señora xxx), como más adelante explicaremos en detalle (apartado
III).




 



 Así las cosas, no es posible al momento de rendir el presente dictamen tener por acreditados en el
expediente suficientes elementos de juicio para sustentar que el lote cuya adjudicación se pretende
anular en esta vía ostenta naturaleza demanial, y por ende, que no haya caducado la posibilidad de
anular su traspaso independientemente de los años que han transcurrido desde que se adoptó el
acuerdo municipal que dispuso esa adjudicación.




 




IV.-           LA NULIDAD DEL CASO NO POSEE CARACTERÍSTICAS DE EVIDENTE Y MANIFIESTA




 



 Como quedó explicado supra, el requisito básico y esencial para poder acceder a este procedimiento
especial, es que el acto cuestionado se encuentre viciado de nulidad, la cual debe revestir el
carácter de absoluta, evidente y manifiesta. Ergo, si el vicio que afecta el acto administrativo no
tiene dicho carácter o si existen dudas respecto a la clasificación de la nulidad, entonces será
obligatorio para la Administración activa el acudir al proceso judicial de lesividad.




 



 Así las cosas, nótese que no es cualquier tipo de nulidad la que puede ser conocida en el
procedimiento administrativo del numeral 173. La nulidad alegada, además de ser absoluta, debe ser
de fácil percepción y reflejar con claridad la característica de ser evidente y manifiesta. Dicha
connotación se ha decantado a lo largo de muchos años en nuestra jurisprudencia administrativa, en
los siguientes términos:




 



 “Como se infiere de lo expuesto, bajo los términos del artículo 173 de la LGAP, es un hecho que
para hacer uso de la potestad de autotutela administrativa, por virtud de la cual es factible
declarar la nulidad de un acto declarativo de derechos en vía administrativa, no basta que el acto
se encuentre viciado de nulidad absoluta, sino que además, ésta debe ser evidente y manifiesta; es
decir, no es cualquier grado de invalidez o nulidad la que autoriza decretar la anulación oficiosa o
de pleno derecho de un acto administrativo declaratorio de derechos, dado que el ordenamiento
jurídico exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la
califiquen (Véase, entre otras, la resolución Nº 2004-01003 de las 14:40 horas del 4 de febrero de
2004, de la Sala Constitucional).



 En consecuencia, es importante recordar que este tipo de nulidad a la que aludimos se caracteriza
por ser fácilmente perceptible,  pues "está referida a la existencia de vicios del acto que sean
notorios, claros, de fácil esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente,
ostensible, que hace que la declaratoria de la nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica,
necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto
de que se trate" (Dictamen C-104-92 de 3 de julio de 1992). En otras palabras, esta nulidad no solo
implica la ausencia de un elemento esencial del acto administrativo –nulidad absoluta por
disconformidad sustancial con el ordenamiento-, sino que es aquella que es patente, notoria,
ostensible, palpable de manera cierta y clara, sin que exista margen de duda, de suerte que se
descubra por la mera confrontación del acto administrativo con la norma legal o reglamentaria, sin
necesidad de requerir de un proceso o esfuerzo interpretativo o exegético para su verificación, dada
su índole grosera y grave” (ver entre otros muchos, C-200- 83 del 21 de junio de 1983, C-019-87 de
27 de enero de 1987, C-062-88 de 4 de abril de 1988, C-194-91 de 3 de diciembre de 1991, C-104-92 de
3 de julio de 1992, C-045-93 de 30 de marzo de 1993, C-165-93 de 18 de noviembre de 1993, C-037-95
de 27 de febrero de 1995, C-051-96 de 28 de marzo de 1996, C-047-2000 de 29 de febrero del 2000,
C-055-2000 de 20 de marzo del 2000, C-109-2000 de 17 de mayo del 2000, C-126-2000 de 2 de junio del
2000, C-007-2002 de 8 de enero del 2002, C-130-2002 de 4 de junio del 2002, C-205-2002 de 14 de
agosto del 2002, C-280-2003 de 19 de setiembre del 2003, C-317-2003 de 7 de octubre del 2003,
C-356-2003 de 13 de noviembre del 2003 y C-089-2005 del 01 de marzo del 2005). (énfasis agregado)
(Dictamen C-050-2016 del 8 de marzo del 2016)




 



             De este modo, si al analizar la situación se advierte que la nulidad no reviste ese
carácter notorio, ostensible, palpable y de fácil percepción, puesto que puede quedar un margen para
diversas interpretaciones razonables y debidamente sustentadas, entonces lo correcto es acudir a la
vía jurisdiccional, mediante el proceso de lesividad. Esto último en caso de que no hubiera caducado
el plazo para la interposición del juicio.



 En el caso que aquí nos ocupa, tenemos que, en un primer momento, la ASADA de la Comunidad de La
Cartonera lo que alegó ante la Municipalidad fue el riesgo de contaminación de los pozos de agua
ubicados en el terreno del cual formaba parte originalmente el lote segregado y adjudicado a la
señora xxx. Posteriormente, la Sala Constitucional acogió un recurso de amparo interpuesto por un
representante de dicha ASADA, señalando que el Concejo había violado el derecho fundamental a la
salud de los recurrentes y de los vecinos de la localidad que se abastecen de agua mediante los
pozos ubicados en dicha propiedad (sentencia N° 2004-9913).



 En la resolución de intimación de este procedimiento, se afirma que el terreno adjudicado a la
señora xxx “en apariencia” posee condiciones ambientales especiales que exigen su protección, por la
presencia de mantos acuíferos, de ahí que la ocupación del terreno “aparentemente” pone en riesgo
inminente la situación del líquido, e incluso podría devenir en daños irreparables a la salud de los
consumidores. Esto ya supone un primer tropiezo, puesto que tales aspectos no pueden ser aparentes,
sino que habrían de ser contundentes para sustentar la nulidad que pretende declararse en vía
administrativa.



 Además, en dicha intimación no se hizo referencia a informes, inspecciones o dictámenes técnicos
que acrediten de forma fehaciente la condición de zona de protección especial de mantos acuíferos.
Tampoco a las normas legales concretas y especiales que otorgan tal protección y que, por ende,
hubieran determinado la nulidad de la adjudicación del terreno.



 Antes bien, según se desprende del oficio N° J-UPAH-RB-904-2004 de fecha 20 de octubre de 2004 que
consta en el expediente a folios 206-218, la Unidad de Protección al Ambiente Humano del Ministerio
de Salud, Región Brunca, después de realizado un análisis de los antecedentes y tras la inspección
de campo, vertió una serie de conclusiones que merecían un análisis al momento de tramitar la
nulidad que aquí nos ocupa.



 Así, indica el oficio de referencia que, mediante estudios realizados por diferentes entidades,
como el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), en cuanto al radio de
protección, se afirma que “al no contar con parámetros hidráulicos del acuífero, no es posible
calcular los tiempos de tránsito de los posibles contaminantes hacia el pozo”, pero que se puede
estimar que el tiempo de infiltración desde el terreno hasta la superficie del agua subterránea es
de unos 25 días y que considerando estas circunstancias y tomando en cuenta que el radio de
influencia de los pozos no se extiende a una distancia mayor a los 24 metros en el régimen normal de
operación, se ha tomado la distancia de 24 metros como Radio de Protección de cada pozo. Así, dicho
criterio técnico del AyA concluyó que ese es el área que debe protegerse de toda fuente de
contaminación. Se indica que dicho criterio fue ratificado por la Sección Geotécnica e Hidrogeología
de la Escuela Centroamericana de Geología de la Universidad de Costa Rica.



 Ahora bien, dicho informe concluye que de acuerdo a las mediciones realizadas, se determinó que la
casa de la señora xxx se encuentra fuera del área de protección de los pozos a una distancia de 37,2
metros del pozo N° 2, cual es el más cercano a ella, y que tiene al menos cinco años de no
utilizarse, y a 62,9 metros del pozo N° 1, que abastece actualmente al Barrios La Cartonera, lo que
está acorde con la recomendación del Área de Protección Absoluta establecida de 24 metros y además
con lo que establece el Reglamento de Construcciones en su artículo VI.13 referente a servicios
sanitarios, que exige una distancia mínima de 30 metros de pozos o tanques de almacenamientos (Área
de Reserva Sanitaria). Asimismo, determinó el Ministerio de Salud que no se puede definir un área
mayor o menor de protección o amortiguamiento, hasta que no se realicen los estudios hidrogeológicos
pertinentes por AyA.



 Bajo ese entendido, la recomendó a la Municipalidad y a la ASADA extender la cerca de protección de
los pozos en algunos puntos que no cumplen con los 24 metros establecidos como zona de protección.



 Por otra parte, específicamente en cuanto a la situación de la señora xxx, se estimó que la
ubicación es buena de acuerdo al área de protección (24 metros) y por ello su desalojo no lo estiman
técnicamente necesario. No obstante, se aclara que la Municipalidad debe procurar que las aguas
negras, servidas y llovidas se conecten al sistema de red de alcantarillado que desemboca en el
sistema de tratamiento del lugar.



 Asimismo, igualmente constan otros antecedentes aportados al expediente, como el oficio N° J-UPAH-
RB-0128-2005 de 23 de febrero de 2005, también emitido por el Ministerio de Salud (Región Brunca),
donde se explican y desarrollan diferentes elementos técnicos relacionados con el Área de
Amortiguamiento (que está sujeta a una determinación técnica) y también con lo que se conoce como
“Área de Reserva de Dominio a favor de la Nación” que establece el artículo 31 de la Ley de Aguas
(Ley N° 276) .



 De importancia en cuanto a este último aspecto técnico, es que, tal como lo dictamina el Ministerio
de Salud, en este caso el Área de Amortiguamiento no ha sido determinada ni delimitada, y, en todo
caso, cuando está dentro de esta zona, el terreno sí es utilizable (y por ende puede ser de
propiedad privada) pero no se permite ninguna actividad o función del suelo que atente o pueda
atentar contra las aguas de recarga de los pozos.



 Asimismo, se explica que el Área de Reserva de Dominio (200 metros alrededor de los sitios de
captación o tomas surtidoras de agua potable) lo que genera es una limitación legal al derecho real
de dominio que tiene el propietario (uso, explotación y disposición). Es decir, se constituye por
limitación legal una reserva, pero en propiedad que puede seguir siendo privada.



 En orden a este criterio técnico, explica el Ministerio de Salud que el manejo indiferenciado y
poco técnico de estas distintas limitaciones ha provocado confusión y error. Esta misma situación se
hace ver mediante el oficio DBR-547-2005 también emitido por la Dirección Regional Brunca del
Ministerio de Salud, y que corre agregado a folios 201-204 del expediente administrativo. Incluso en
ese oficio se hace referencia a un informe de la ASADA de fecha diciembre de 2004, donde se afirma
que se han iniciado monitoreos trimestrales sobre el agua que brinda el acueducto y se ha verificado
que su calidad es excelente.



 Este tipo de inconsistencias y hasta contradicciones en el manejo de las definiciones técnicas las
observamos también en relación con el informe rendido por la Defensoría de los Habitantes (folios
13-26 del expediente administrativo), e incluso se le atribuyen a las apreciaciones vertidas por la
Sala Constitucional en su sentencia N° 2004-9913 de las 10:47 horas del 3 de setiembre de 2004
(folios 48-70 del expediente administrativo).



 También puede observarse que el informe rendido por la Unidad de Gestión Ambiental de esa
municipalidad, a pedido expreso del órgano director del procedimiento, indicó que conforme al
artículo 157 de la Ley N° 276 (Ley de Aguas) es deber de las municipalidades consultar al
Departamento de Agricultura y obtener de él el correspondiente permiso antes de enajenar cualquier
terreno donde existan aguas de dominio público utilizables. Ello, para determinar si el destino que
se deseare darles puede afectar la conservación de las aguas que utilizan las poblaciones.



 No obstante, y siendo esto eventualmente un elemento que pudiera determinar la invalidez de la
adjudicación del lote en este caso, ese aspecto tampoco se analizó ni se abordó en la intimación
realizada por el órgano director. Tampoco se tuvieron en cuenta los alcances ni la aplicación en el
caso concreto de lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley de Aguas, en orden a los efectos que
pudiera tener sobre la propiedad en cuestión.[3]



 Todo lo anterior nos conduce a la obligada conclusión de que ese elenco de aspectos técnicos y
jurídicos que eran necesarios para determinar la posible nulidad del caso, no fue aclarado,
resuelto, explicado, desarrollado ni invocado al momento de abrirse el procedimiento administrativo
que aquí nos ocupa. Como puede apreciarse, la valoración de la nulidad que nos ocupa en este caso ha
requerido el examen, análisis y contraste de diversos criterios técnicos y jurídicos, que entrañan
inconsistencias, vacíos y contradicciones, y puede dar lugar a diversas interpretaciones y
argumentaciones, todo lo cual deviene claramente incompatible con la vía extraordinaria del artículo
173 de la LGAP.



 Bajo estas circunstancias, la eventual nulidad de la decisión tomada en el sentido de adjudicar un
lote a la señora xxx contenida en el acuerdo cuestionado, no podría considerarse como evidente y
manifiesta, al menos con base en un expediente administrativo tramitado bajo las circunstancias que
hemos explicado.



 Así las cosas, como ya lo ha señalado reiteradamente nuestra jurisprudencia –según quedó visto
supra- para hacer una declaratoria de nulidad por vía del artículo 173 no puede existir ningún
margen de duda sobre la aplicación de la norma de que se trate, de tal manera que el vicio
ostensible se desprenda de la simple y mera confrontación del acto administrativo con la norma, sin
necesidad de requerir de ningún proceso o esfuerzo interpretativo o exegético para su verificación,
dada su índole grosera y grave.



             Y es que la garantía para el administrado consiste precisamente en que la supresión en
vía administrativa de un derecho que le había sido concedido, no pueda estar sujeta a los eventuales
vaivenes interpretativos de la Administración, sino que la nulidad sea de tal calibre que no quede
margen para su discusión a nivel jurídico.



 Así las cosas, la sola presencia de diversos criterios institucionales que devienen inconsistentes
al momento de determinar la situación del lote que le fue adjudicado a la señora xxx, así como la
falta de claridad en cuanto al fundamento jurídico y técnico aplicable a esta propiedad, descartan
de modo inevitable la posibilidad de considerar la nulidad como evidente y manifiesta, a la luz de
las exigencias previstas en el artículo 173 de la LGAP. Ergo, la pretendida declaratoria de nulidad
por esta vía deviene legalmente improcedente, con sustento en el expediente tramitado.




 




V.-     OBSERVACIONES ADICIONALES SOBRE EL CASO




 



       Sin perjuicio de todo lo expuesto, esta Procuraduría no puede dejar de señalar algunas
situaciones que se desprenden del expediente administrativo que se ha hecho de nuestro conocimiento,
en orden al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el derecho a la salud y la
importancia de proteger el recurso hídrico.




 



 Así las cosas, independientemente de que la adjudicación que en su momento esa Municipalidad hizo
del lote a favor de la señora xxx no pueda anularse por todas las razones que ya explicamos supra,
eso no quiere decir que ese gobierno local no deba tomar las acciones que correspondan –y a las que
está obligado en ejercicio de sus competencias– para garantizar los derechos que están en juego y
que hasta en vía judicial se le ha ordenado proteger. En otras palabras, el hecho de que esta
persona conserve la titularidad del bien –al menos por ahora– no le autoriza a causar contaminación
en perjuicio del medio ambiente y la comunidad, ni a violar normas sanitarias, urbanísticas o
ambientales. Esa es la misma regla que rige para cualquier propietario –incluso legítimo– de
cualquier inmueble.




 



 En efecto, resulta altamente preocupante que se indique que la señora xxx construyó una vivienda en
el lote adjudicado sin la debida obtención de los permisos municipales[4], y, lo más grave, sin que
cuente con los servicios básicos (servicio de agua potable) y las condiciones mínimas necesarias
para la correcta disposición de los desechos, como un servicio sanitario y una conexión al
alcantarillado. Esto último precisamente para evitar cualquier contaminación ambiental.




 



 Resulta inaceptable que por un dilatado plazo de más de 25 años, esa situación, a pesar de haber
sido objeto de una serie de denuncias, un proceso penal,[5] órdenes sanitarias del Ministerio de
Salud (folios 41-42), un informe por parte de la Defensoría de los Habitantes (folios 13-26) y
resoluciones de la Sala Constitucional[6], a esta fecha siga sin resolverse en forma definitiva y
adecuada. Ello, a pesar de que la Sala Constitucional ordenó a esa Municipalidad tomar y ejecutar de
forma inmediata las medidas del caso para evitar la contaminación de los pozos que abastecen a la
comunidad del Barrio La Cartonera (folio 70). Incluso, en el oficio N° J-UPAH-RB-0128-2005 de 23 de
febrero de 2005, el Ministerio de Salud le recomendó expresamente a esa municipalidad adoptar “de
una vez por todas” las acciones para proteger los pozos en cuestión (folio 199).




 



 Incluso, si ante la denuncia presentada por la ASADA del Barrio La Cartonera esa Municipalidad
había buscado una posible solución a esta controversia a través de la reubicación de la señora xxx
en otra propiedad (folios 72-75, 82, 83, 92), la cual, según se desprende del expediente,
efectivamente se obtuvo y se le fue entregada, entonces no se entiende ni menos se justifica que,
habiendo obtenido a cambio otra propiedad con mejores condiciones, no haya trasladado su domicilio,
en vista de ese nuevo beneficio que se le otorgó como solución para esta problemática ambiental.[7]




 



 Así las cosas,  independientemente de los tropiezos que han existido para anular la adjudicación
producida en 1997 y que ha sido objeto del procedimiento en cuestión, es claro que ello no obsta
para que esa Municipalidad –si es del caso en coordinación con las autoridades del Ministerio de
Salud, el AyA y la propia ASADA del Barrio La Cartonera– tome las acciones del caso para impedir que
exista una vivienda cerca de un pozo de agua potable sin que cuente con ningún permiso municipal de
construcción y sin las condiciones sanitarias básicas, como suministro de agua potable en la
vivienda y un servicio sanitario debidamente instalado con las condiciones higiénicas y de
disposición correcta de las aguas negras.




 



 A mayor abundamiento, nótese que buena parte de la defensa de la señora xxx se enfocó en alegar que
existen otros vecinos que contaminan el pozo, tanto con desechos domésticos como con la presencia de
ganado, así como por el funcionamiento de una plaza de deportes cerca de los pozos. Si bien resulta
obvio que no es argumento válido de defensa alegar que otras personas también provocan este tipo de
daños, lo cierto es que ello apareja situaciones que esa Municipalidad igualmente debe atender y
resolver, para cumplir fielmente con el mandado de la Sala Constitucional, en tutela de un derecho
fundamental tan importante como la salud de los habitantes que se abastecen de agua potable gracias
a los pozos relacionados con este caso.




 




VI.-           CONCLUSIÓN




 



             En virtud de todas las razones expuestas en el presente dictamen, esta Procuraduría
General devuelve el expediente del caso sin rendir su dictamen favorable para la anulación del acto,
según lo previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.




 



             Lo anterior, tanto por los vicios formales de procedimiento encontrados en la
tramitación del expediente administrativo, como en razón de que no se acreditó en este caso una
nulidad con características de evidente y manifiesta, de ahí que no es posible su anulación en sede
administrativa.




 




De usted con toda consideración, suscribe atentamente,




 




 




 




 




 




Andrea Calderón Gassmann




Procuradora                                                 




 




 




 




 




Adjunto: expediente original N° CM-01-2022





 [1] Como se menciona más adelante, el expediente remitido es el original, y no una copia
certificada.



 [2] Indica nuestro dictamen N° C-089-2002 de fecha 5 de abril de 2002: “Asimismo se ha señalado
que "si bien la omisión del acta de notificación puede no dar lugar a una nulidad absoluta del
procedimiento –lo que el pronunciamiento cuya reconsideración se solicita no entra a valorar– es lo
cierto que ello no impide que esta Procuraduría recomiende la aplicación de lo que dispone la Ley
General sobre este aspecto, esto es, que las comunicaciones dentro del procedimiento se realicen
levantando un acta de notificación con indicación clara de la persona a quien se le notifica, qué se
notifica, el nombre de quien hace la notificación, la fecha y hora, con las firmas respectivas,
salvo, se agrega, que se niegue la firma, supuesto en el cual el notificar deberá dejar constancia
de tal situación (art. 243, párrafo 2)" (Dictamen C-049 supra citado)



  Consecuentemente, se recomienda realizar las notificaciones conforme a las exigencias de la Ley
General ya analizadas.”




 




[3] Nuestro dictamen N° C-083-2020 de fecha 13 de marzo de 2020, explica lo siguiente:



 “1.     Las limitaciones a las áreas de protección con respecto a las nacientes tienen implícita la
restricción al ejercicio de aquellas facultades de dominio que puedan afectar, directa o
indirectamente la naciente, es decir, el recurso hídrico.



 2.     Corresponde a la municipalidad aplicar una norma legal vigente en el ordenamiento jurídico,
en virtud del principio de legalidad a que está obligada y que impide edificaciones en el área
señalada en el numeral 31 de la Ley General de Aguas.  Obsérvese que según el citado ordinal, “Las
tierras que circunden los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potable, en un perímetro no
menor de doscientos metros de radio (…)”, se “(…) declaran como reserva de dominio a favor de la
Nación (…)”.  En dicho supuesto, debe garantizarse el fin público que se persigue con la
conservación de los recursos hídricos a través de la protección, conservación y adecuada gestión de
los recursos.



 3.     De otorgarse un permiso de construcción en abierta contradicción con el supuesto antes
dicho, dicha licencia devendría en ilegal, lo cual conllevaría su invalidez de conformidad con lo
que establece el artículo 128 de la LGAP. Pero, además, implica que carecería de contenido lícito
con la consiguiente nulidad absoluta a la luz de lo dispuesto en los artículos 132.1 y 166 ibídem.



 4.     El rasgo diferenciador determinante de la aplicación exclusiva de los artículos 33 y 34 de
la Ley Forestal o del régimen de dominio público previsto en los numerales 31 de la Ley de Aguas, 7
inciso c) de la Ley de Tierras y Colonización y 2° de la Ley General de Agua Potable, es que los
manantiales tengan o no el caudal suficiente para considerarse fuentes surtidoras de agua potable
según el criterio técnico del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, ente rector
en la generación y distribución de agua potable (artículos 1º y 2º de la Ley Nº 2726).



 5.     En el caso de que su caudal se considere insuficiente para esos efectos y no exista
coincidencia geográfica con alguna otra hipótesis normativa de régimen demanial, nos encontramos con
áreas que sí son susceptibles de posesión por particulares en calidad de dueños, sujetas, eso sí, a
limitaciones de interés social, las cuales tienen por finalidad principal la conservación de los
recursos hídricos. (artículos 8 de la Ley y de Biodiversidad y 50 de la Ley Orgánica del Ambiente).”




 



 [4] Sobre la nulidad de permisos de construcción otorgados en contravención con normas ambientales
y de protección de recursos hídricos, recomendamos el estudio de nuestro dictamen C-132-2013 de
fecha 9 de julio de 2013.




 



 [5] Dentro del expediente judicial N° 98-200467-456-PE del Juzgado Penal de Puntarenas, tramitado
en contra de la señora xxx por el delito de violación de sellos, se indica que en el año 1998, la
imputada dio inicio a la construcción de una vivienda sita en la Ciudadela Ocho de Marzo, en Barrio
La Cartonera, lote N° 2, sin contar con los debidos permisos municipales, y que los inspectores de
Catastro Municipal procedieron a notificar en tres ocasiones la suspensión de la obra por la falta
de los permisos respectivos, siendo que ella en tres oportunidades hizo caso omiso tanto a la
notificación como a los sellos de la suspensión de la obra, continuando con la misma (folio 35 del
expediente administrativo).




 




[6] Resoluciones 3831-97, 2129-98 y 2004-9913 (véanse folios 48 y 63 del expediente administrativo).




 



 [7] La intimación de hechos de la resolución inicial del procedimiento, describe y detalla, en los
hechos sexto y sétimo, que a la señora xxx, gracias a gestiones municipales ante el IMAS y el
Ministerio de Vivienda, se le donó el lote N° 31 localizado en la Urbanización Veintidós de Octubre,
distrito 01, Cantón 10, Corredores, Puntarenas, con un área de 144.50 m2, con fecha de inscripción
18 de febrero de 2008 (folio 138). Esto se hizo precisamente para que desalojara voluntariamente la
propiedad en discusión y por ende se eliminara cualquier riesgo de contaminación a los pozos en el
Barrio la Cartonera.

Legal Opinion: 043 of 03/11/2024

March 11, 2024

PGR-C-043-2024

Ms.

Sucetty Hay Quesada

Secretary of the Municipal Council

Directing Body of the Procedure

Municipality of Corredores

Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your unnumbered official letter, received in this office on October 6, 2023, by which you requested the issuance of the mandatory and favorable legal opinion required by section 173 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), for the purpose of declaring the absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) of agreement number 04 approved by the Municipal Council of Corredores in ordinary session number 233, held on March 7, 1997, where it proceeded to award lots on a municipally-owned property –specifically in the concrete case to Ms. xxx–, and on which two water wells are located that are used to supply potable water to the community of Barrio La Cartonera located in Ciudad Neily de Corredores.

It is indicated in your official letter that this situation means the land is encumbered and as such could not be concessioned or otherwise awarded for housing construction, since it is manifestly and evidently encumbered for indirect public use, insofar as it guarantees a fundamental public service such as the supply of potable water in Barrio La Cartonera, which is why the cited agreement (administrative act of award) would be vitiated by absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta).

For these purposes, we were sent the administrative file (expediente administrativo) No. CM-01-2022 processed for this purpose, as indicated, complete and certified[1], which contains all the actions taken in said proceeding. Said file consists of 278 folios.

I. BACKGROUND

Before entering into the analysis required by the petition raised by that Municipality, we will recount the most relevant background of the case –for purposes of our pronouncement– that emerge from the administrative file (expediente administrativo) sent to us along with the official letter referred to above, in the following terms:

1. By agreement No. 11 adopted in ordinary session No. 33 of December 14, 2020, the Municipal Council of Corredores ordered the opening of an administrative procedure to annul the subjective-rights-creating agreement No. 233 of March 7, 1997. Said procedure was ordered opened against Ms. xxx (known as xxx), holder of identity card number xxx. To serve as the directing body, Ms. Sonia González Nuñez was appointed, in her capacity as secretary of the Municipal Council, which was so ordered in the same Council session No. 33 already indicated, and she was duly sworn in for the performance of that position. (folio 128).

2. In accordance with resolution No. 01-2022 of 10:00 a.m. on April 8, 2022, issued by the directing body, the formal opening of the ordinary procedure was ordered, aimed at determining the eventual nullity (nulidad) of agreement number 4 of ordinary session No. 233 of the Municipal Council of Corredores dated March 7, 1997. This is because it was agreed to award a lot from the La Cartonera municipal subdivision (lotificación municipal) to Ms. xxx, so she could solve her housing problem.

3. In the notice of charges (intimación) contained in said resolution, the facts of the case were detailed and it was indicated that the nullity (nulidad) would originate from the fact that the area in question has special environmental conditions, given the presence of aquifers (mantos acuíferos), which requires its protection. Hence, the award was not appropriate by virtue of being detrimental to collective interests, as it harms the right to health through contamination of the water wells from which numerous families are supplied. (see folio 140 of the administrative file (expediente administrativo)).

4. In the cited resolution, a private oral hearing (comparecencia oral y privada) was scheduled to be held on May 17, 2022. Likewise, all the documentary evidence that made up the file was detailed, as well as the testimonial evidence that was to be presented (folios 141-142). Said opening resolution also gave the appropriate indications for the purpose of holding the oral hearing (comparecencia oral) and advised of the right to file the ordinary appeals (recursos ordinarios) of revocation (revocatoria) and appeal (apelación) against that act (folio 143). Said resolution was personally notified to Ms. xxx on April 21, 2022, as recorded on folio 144 of the file.

5. Ms. xxx, through respective briefs filed before the directing body, designated an address for notifications and offered her testimonial evidence (folios 145 and 146).

6. Through a brief dated May 11, 2022, Ms. xxx presented her arguments and defense evidence to rebut the facts and grounds of the notice of charges resolution (resolución intimatoria) (brief at folios 150-170 and documentary evidence at folios 171-228).

7. The directing body rescheduled the hearing (comparecencia) to be held on June 1st, 2022 (folio 229).

8. On the scheduled date and time (10:00 a.m. on June 1st, 2022), the private oral hearing (comparecencia oral y privada) was held. The testimonial evidence proposed by the directing body was received, as was that offered by the interested party. Once all the testimony was received, both Ms. xxx and her attorney were given the floor, and they discussed the case at length. The representative of the interested party presented her conclusions, requesting that the nullity (nulidad) under investigation be dismissed based on all the arguments raised and the evidence provided to the file. It is relevant to indicate that the record (acta) of the hearing (comparecencia) does not appear to be signed by any of the persons who participated in said hearing, nor by the directing body (folios 233-263).

9. Through official letter MC-SCM-ACUERDOS-0710-2023 dated August 16, 2023, the Secretariat of the Council communicated to the Mayor, in relation to this case, that through agreement No. 09 of ordinary session No. 167 of August 15, 2023, it was ordered: First: to approve the commission opinion (dictamen de comisión) CAJ-CMC-014-08-2023 dated August 15, 2023, with all its recommendations, presented by the members of the Commission on Legal Affairs (Comisión de Asuntos Jurídicos). Second: To substitute the directing body, due to the retirement of Ms. Sonia González Núñez, former secretary of the Municipal Council, which occurred on December 15, 2023. In this regard, it was ordered to send the complete file to the substitute person so that they would have sufficient inputs to proceed to prepare the final report of recommendations to be elevated to the decision-making body. Third: To carry out, within a period of 10 business days, a site visit by the directing body of the procedure, the legal advisor of the Council, and the representative of the municipal administration in charge of land measurements, in order to take exact measurements at the site and verify them against the reports in the administrative file (expediente administrativo), this because there are discrepancies among some of them. Fourth: Once the final report of recommendations from the directing body is available, and before the final act is issued, it should be sent for consultation to the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República) (folios 269-270). The cited opinion (dictamen) of the Commission on Legal Affairs (Comisión de Asuntos Jurídicos) No. CAJ-CMC-014-08-2023 dated August 15, 2023 does not appear in the administrative file (expediente administrativo).

10. Through official letter MC-SCM-ACUERDOS-0104-2023 of August 23, 2023, Ms. Sucetty Hay Quesada, in her capacity as directing body of the procedure, indicated that on that date, at 10:00 am, a visit to the site was carried out in the company of an official from the Cadastre Department and the legal advisor of the Council, for the purpose of verifying the measurements and in compliance with what was ordered by the Municipal Council, stating that the weather conditions did not allow taking the necessary measurements, so a second visit to the site proved necessary (folio 273).

11. Through official letter MC-DCBI-0174-2023 dated September 14, 2023, signed by Eng. Esteban Sandí Leitón, head of Cadastre and Topography of that municipality, a sketch was provided of the information requested in relation to the municipal land in La Cartonera, farm folio 53583. It is clarified in said official letter "that the image of the land is for illustrative location purposes, this means it is not a photogrammetry or orthophoto, the areas and measurements indicated are the realities of the land taken by means of the municipal topographic equipment, an RTK real-time measurement system" (sic) (folios 276-277).

12. In the last action appearing within the administrative file (expediente administrativo), agreement No. 07 of the Municipal Council adopted in ordinary session No. 173 of September 25, 2023 is transcribed, which states that, having seen official letter MC-SCM-CORRESPONDENCIA-118-2023 dated September 25, 2023, signed by Lic. Sucetty Hay Quesada, acting secretary (secretaria a.i.) of the Council, in her capacity as directing body, requesting an extension of time to provide the final report of recommendations in the case of Ms. xxx, it was agreed to extend the time by 25 business days to the directing body, pending the issuance of the criterion by the Attorney General's Office (Procuraduría General) (folio 278). The official letter of the directing body referred to does not appear in the administrative file (expediente administrativo).

II. THE EXTRAORDINARY POWER OF ANNULMENT PROVIDED IN ARTICLE 173 OF THE GENERAL LAW OF PUBLIC ADMINISTRATION (LGAP)

In cases of absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta), before issuing an opinion regarding the act submitted for consideration by this Office, it is essential to verify that the administrative procedure carried out by the Administration fully complies with the requirements of due process and those of section 173 of the LGAP.

The foregoing, because although the Administration is empowered to annul the administrative acts it issues, one of the limits on this power is imposed precisely by the subjective rights that the administered party –or, as applicable, the official– may have acquired under a specific administrative action. Thus, unless the existence of a defect of nullity (vicio de nulidad) of an absolute, evident, and manifest nature is proven, the annulment could not be ordered in the administrative venue (sede administrativa) to the detriment of already consolidated subjective rights.

Thus, in the event that the Administration notices that an act declaring rights becomes contrary to the body of legality, it has two possibilities of action aimed at the declaration of nullity (nulidad).

The first is the action for declaration of harmfulness (juicio de lesividad) regulated in the Administrative Contentious Procedure Code, which is processed at the judicial level in the administrative contentious venue (sede contencioso administrativa). The second possibility consists of the exercise of the extraordinary power of annulment in administrative venue (sede administrativa), provided for in section 173 of the General Law of Public Administration, a power that is subject to the indispensable condition that the nullity (nulidad) be –in addition to absolute– evident and manifest. These last two characteristics have been defined in an inveterate manner by this Attorney General's Office in its advisory role, a specific point that we will address later.

The accentuated and special condition of nullity (nulidad) that the act must bear constitutes a qualified requirement found enshrined in the postulates of the theory of the intangibility of one's own acts (intangibilidad de los actos propios), a principle that the Constitutional Chamber has developed based on Article 34 of the Political Constitution and which establishes that the Administration is barred from disregarding, by its own action, the effects of an act declaring subjective rights.

The foregoing seeks to protect the rights of the administered parties, in order to avoid the possible commission of arbitrary acts regarding the disregard of subjective rights already granted by the Administration itself, it being also necessary to fully respect the guarantees expressly contemplated in the indicated rules and procedures. Regarding the principle in question, the Constitutional Chamber has stated the following:

"With respect to the principle of the intangibility of one's own acts (intangibilidad de los actos propios) derived from Article 34 of the Political Constitution, this Chamber has indicated, as relevant: '...the Chamber has previously indicated (see, among others, judgments No. 2754-93 and No. 4596-93) that the principle of the intangibility of one's own acts, which has constitutional rank by virtue of being derived from Article 34 of the Political Charter, obliges the Administration to revisit its own acts in the administrative venue (vía administrativa) only under the exceptions permitted in Articles 155 and 173 of the General Law of Public Administration. For any other case, the State must resort to the action for declaration of harmfulness (vía de la lesividad), before the administrative contentious judge.' (Judgment number 02186-94 of seventeen hours and three minutes of May fourth, nineteen ninety-four, and in the same sense, judgment number 00899-95 of seventeen hours and eighteen minutes of February fifteenth, nineteen ninety-five).

And also: 'As this Chamber has repeatedly resolved, the Administration is barred from suppressing by its own action those acts it has issued that confer subjective rights on individuals. Thus, subjective rights constitute a limit with respect to the powers of revocation (or modification) of administrative acts in order to be able to demand greater procedural guarantees. The Administration, by issuing an act and subsequently issuing another contrary to the first, to the detriment of subjective rights, is disregarding these rights, which it had granted through the first act. The only avenue the State has to eliminate one of its own acts from the legal system is the jurisdictional proceeding for declaration of harmfulness (proceso jurisdiccional de lesividad), since this proceeding is conceived as a procedural guarantee in favor of the administered party. In our legal system, there exists the possibility of going against one's own acts in the administrative venue (vía administrativa), in the hypothesis of absolute, evident, and manifest nullities (nulidades absolutas, evidentes y manifiestas), with a prior favorable opinion (dictamen favorable) from the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República), and in accordance with Article 173 of the General Law of Public Administration. Consequently, if the Administration has failed to observe the rules of these procedures, or has omitted them entirely, as is evident occurred in the present case, the principle of one's own acts determines as an effect of said irregularity the invalidity of the act. Therefore, what is appropriate is to declare the appeal granted due to the existence of a violation of the principle of one's own acts and of due process.' (Judgment number 00755-94 of twelve hours and twelve minutes of February fourth, nineteen ninety-four.) (Constitutional Chamber, resolution number 2244-2004 of fourteen hours and fifty-nine minutes of March second, two thousand four)

Specifically with respect to the procedure contemplated in section 173 of the General Law of Public Administration, which is special and of an extraordinary nature, it is the responsibility of this Attorney General's Office to issue its prior legal opinion (dictamen) –which is mandatory and binding– as to whether or not an absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) of the act that is reputed to be improperly issued or non-compliant with the current legal system was configured. On this subject, in our legal opinion C-176-2013 of September 2, 2013, we set forth the following considerations:

"II. On Absolute, Evident, and Manifest Nullity. Article 173.1 of the LGAP establishes that when the absolute nullity (nulidad absoluta) of an administrative act declaring rights is evident and manifest, it may be declared by the Public Administration in the administrative venue (vía administrativa). The provisions of this section imply that the defect affecting the act must give rise to an absolute nullity (nulidad absoluta) under the terms of Articles 166 and 167 of the LGAP. That is to say, there will be an absolute nullity (nulidad absoluta) when one or several of the constitutive elements of the act are missing, either really or juridically, that is, subject, purpose, content, and motive (sujeto, fin, contenido y motivo) under the terms of Articles 129, 131, 132, and 133 ibidem. But there will also be an absolute nullity (nulidad absoluta) when one or several of the elements are imperfectly constituted in such a way as to prevent the fulfillment of the purpose of the act. Now, the annulment of an administrative act declaring rights in the administrative venue (vía administrativa) is exceptional. In this matter, the principle of the intangibility of one's own acts (intangibilidad de los actos propios) governs, so the rule is that said annulment be declared in the jurisdictional venue (sede jurisdiccional). Hence, only in cases where the nullity (nulidad) is of such gravity that it can be classified as absolute and said characteristic is evident and manifest, can the administration itself annul its acts." (The underlining does not correspond to the original.)

III. ON THE SPECIFIC CASE AND THE ANALYSIS OF ITS FILE

1. On the competence to order the initiation and substantiation of the ordinary administrative procedure

A fundamental aspect to assess at the outset is competence, given that it is a constitutive element of the administrative act, on which the LGAP expressly provides:

"Article 129.- The act must be issued by the competent body and by the servant regularly designated at the time of issuing it, after compliance with all the substantial procedures provided for that purpose and the indispensable requirements for the exercise of the competence."

Likewise, we must recall that Article 59 of the same LGAP provides that competence must be regulated by law whenever it contains the attribution of powers of imperium, powers that are non-waivable, non-transferable, and not subject to statutes of limitation, as provided for in section 66 of this same normative body.

In relation to this issue of competence, what is provided in subsection 2) of the same Article 173 is of vital importance, which establishes said competence in the head of the supreme superior body of the administrative hierarchy. This is because, in the case of municipal corporations, this Attorney General's Office has already pronounced itself on repeated occasions, indicating that said supreme superior is the Municipal Council and not the Mayor. In this regard, we take the liberty of citing our legal opinion No. C-124-2015 of May 27, 2015, which states in this regard:

"In this regard, it is important to point out what the Constitutional Chamber has said: '...it should be indicated that in any entity of a corporate nature (such as the State or the Municipalities), the residual powers, that is to say, the competences of the entity that are not expressly attributed by the Constitution or the law, as applicable, to a specific body, must be exercised always and without exception by the hierarch (jerarca), meaning by that term in a democratic system the body of greatest democratic and pluralistic representation. In the State, the Legislative Assembly; in the case of Municipalities, the Municipal Council; in non-state corporate legal persons, the corresponding Assemblies...' (Constitutional Chamber, resolution number 3683 of eight hours and forty-eight minutes of July twenty-second, nineteen ninety-four).

In the same way, it is important to note that the phrase 'supreme superior body' (órgano superior supremo) was the product of the reform made to Article 173, through Law number 8508 of 2006. Previously, the terminology used was 'supreme administrative hierarch' (jerarca administrativo).

In this regard, it is worth pointing out what was noted by this technical-advisory body:

Therefore, the legal position that prevails on the matter, in accordance with current legal regulations, is that in the municipal sphere, the competent body to declare, in administrative venue (vía administrativa), the absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) of an act declaring rights, and consequently, the one that must order the opening of the administrative procedure referred to in Article 173 of the General Law of Public Administration, and the one that can process it or delegate it to a directing body, is the Council and not the Municipal Mayor, since it is the former that, for these purposes, is considered as 'the supreme superior body of the Corporation' (See, among others, legal opinions C-230-2009 and C-231-2009, both of August 26, 2009, C-251-2009, C-252-2009 and C-253-2009, all of September 4, 2009, C-062-2010 of April 12, 2010, C-158-2010 of August 5, 2010 and C-259-2011 of October 24, 2011, among others). A criterion that is even shared by the Legal Directorate of the Comptroller General of the Republic (official letter No. 12629 December 17, 2010 -DJ-4144-2010 Legal Division of the CGR-, among others)." (Attorney General's Office, C-321-2011, of December 19, 2011)

Thus, the aforementioned legal opinion concludes, expressly establishing that the competent body described in Article 173 of the General Law of Public Administration is the Municipal Council, and not the Mayor. All this without prejudice to the reform introduced to the Municipal Code, through Law 8773, in which the intention was to strengthen the figure of the municipal mayor.

Even after said reform, the criterion expressed by this technical-advisory body is maintained, because the reform addresses the disciplinary power of the mayor, that is, his or her capacity to open administrative procedures and not to declare the provided-for absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta). Since it is not this difference that occupies us, it is worth suggesting consulting the legal opinions: C-079-2006 of February 28, 2006, C-428-2007 of November 30, 2007, C-433-2008 and C-259-2009 of September 4, 2009." (reiterated, among others, by our legal opinion C-050-2016 of March 8, 2016)

Based on the foregoing, in this case it is noted that both the decision to open the administrative nullity (nulidad) procedure and the designation of the directing body were agreed upon by the Municipal Council, as we reviewed above in point 1 of the background, hence this formality is correctly observed in this case.

2. Consistency between the definition of the object of the procedure and the notice of facts in the opening resolution

Let us recall that a correct notice of charges (intimación) and/or the facts under investigation constitutes a basic initial component that every administrative procedure must respect, as a fundamental element of due process and the right of defense.

Indeed, as the constitutional jurisprudence has repeatedly indicated, the principle of notice (principio de intimación) "seeks to guarantee two aspects: a) that the person investigated is communicated in an exact manner the facts that give rise to the proceeding of interest, so that they may provide for their defense, and b) that the final decision shows an identity between what was stated in the notice and what was resolved." (vote No. 216-I-98 of 16:45 hours on April 14, 1998)

In fact, it is important to emphasize that, as we have stated on repeated occasions, in cases of administrative procedure aimed at declaring the absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) of an act declaring rights, it is essential that the object of the process be correctly indicated from the beginning, so that the affected party has full knowledge of the duly individualized act (see, among many others, our legal opinions C-391-2005 of November 15, 2015, and C-072-2006 of February 27, 2006).

In the case before us, it is considered that from the outset, the object of the procedure and the act whose nullity (nulidad) is sought to be declared (act of awarding a lot to Ms. xx) were identified, as well as the possible grounds for that invalidity (property with a vocation for public use for the purposes of guaranteeing the supply of potable water to a community).

To that extent, the initial resolution issued by the directing body remained confined to the administrative act indicated in the municipal agreement, on the terms of which the interested party exercised her right of defense.

3. Oral hearing (Comparecencia oral). Formality of the record (acta) and notifications. Right of defense.

As a fundamental element of due process and the right of defense, compliance with Article 218 of the General Law of Public Administration must be verified, which guarantees the right to hold a private oral hearing (comparecencia oral y privada) with the Administration, so that the interested party has the right to be heard and also has the opportunity to present their arguments and produce the evidence they deem pertinent. Thus, in the specific case, the holding of such private oral hearing (audiencia oral y privada) on June 1st, 2022 is accredited (folios 233-263 of the administrative file (expediente administrativo)).

As for the opportunity for the administered party to prepare their allegation, which necessarily includes access to the information and administrative background related to the issue, it is recorded that in the opening act itself dated April 8, 2022, Ms. xxx was informed that all the background and enumerated evidence were at her disposal and where they were located (folio 143 of the administrative file (expediente administrativo)).

On the other hand, regarding the administered party's right to be represented and advised by lawyers, technicians, and other qualified persons, it is recorded that in the same imputation act, she was informed of the opportunity to seek advice from a legal professional and provide new evidence to prove her allegations (folio 143 of the administrative file (expediente administrativo)), a right that the party effectively exercised, through Lic. Yadira Reyes Wong, who was identified as her defense attorney.

In another vein, regarding notifications, it is important to remember that the minimum requirements that provide legal certainty about the manner in which they were carried out must be observed, in compliance with the principle of due process, which –it is worth noting– has constitutional rank also in relation to the issue of notifications, as the constitutional jurisprudence has invariably indicated (see, among many others, judgments 15-90 of January 5, 1990, and 5348-94 of September 16, 1994).

The foregoing, because this right flows from Article 39 of the Fundamental Charter, an affirmation that is due to the fact that through this means, the interested party is guaranteed the opportunity to legitimately and effectively exercise their defense.

Likewise, it is relevant to note that the obligation to correctly carry out notifications is applicable to the acts and decisions adopted by the directing body in the course of the procedure that must be communicated to the interested party in a timely manner; hence, it constitutes a requirement of the adversarial process, the violation of which could lead to the infringement of said fundamental guarantee.

Thus, a record (acta) must be drawn up for each notification, which must clearly and unequivocally indicate the resolution being communicated, the date, the means used, the identity and position of the person performing the notification, as well as the person receiving it, all with the corresponding signatures.

In this case, we find that the initial resolution opening the procedure (folio 144) as well as the summonses to the party and witnesses for the purpose of appearing at the oral hearing (audiencia oral), appear with the acknowledgment of receipt signature of the interested parties (folios 229-232 of the administrative file (expediente administrativo)). Although a complete proof of notification (razón de notificación) or a formal record (acta) of such communications was not prepared, the requirement can be considered duly fulfilled, so much so that the party and the witnesses appeared in a timely manner at the oral hearing (comparecencia oral) that was scheduled (and later rescheduled) by the directing body. However, it is advisable to take into account for future actions what we have indicated on this point.[2]

On the other hand, Ms. xxx was informed of the appeals (recursos) available against the opening resolution (folio 143), whereby that procedural guarantee within the processing of the administrative file (expediente administrativo) was satisfied.

Now, regarding the holding of the oral hearing (comparecencia oral), the file sent (which is the original) shows a serious deficiency with grave consequences regarding the validity of the procedure. We refer to the fact that the record (acta) that chronicles the actions carried out at said hearing (comparecencia), while showing an adequate transcription, is not signed by any of the persons who participated in said hearing, nor by the directing body, as we recorded in point 8 of the background reviewed above.

In this regard, this Attorney General's Office has maintained the following position:

"Likewise, it must be indicated that from the relationship of Articles 270 and 313 of the General Law of Public Administration, the record (acta) of the hearing (comparecencia) must be drawn up, read, and signed immediately after the documented act or action, or else, be recorded, but with the signature of the directing official of the body. Said requirement has been noted by this Advisory Body in the following terms:

In addition to the foregoing, it is important to bear in mind that pursuant to rule 311 of the General Law on Public Administration, all summons to an oral and private hearing must be made with 15 days' advance notice, and that article 270, paragraph 3 of that same Law establishes that the record drawn up of said hearing must be signed by the declarants, by the persons in charge of taking the statements, and by the parties, except when the hearing was recorded, since the respective record may be drawn up later with the sole signature of the directing official pursuant to the terms of article 313 of the same regulatory text." (Opinion C-243-2001 of September 10, 2001)


    

 The record that appears in the case file does not bear any signature, thus failing to comply with the provisions of the cited articles.


    

 For the reasons stated, it is not possible to issue an opinion on the merits as requested by you." (Opinion C-089-2002 of April 5, 2002)


 


Along the same lines of reasoning, we have indicated with clear rigor, the following:

 "However, it must be noted that in the present matter, the record of the oral and private hearing cannot serve as support to consider the defect of an incomplete case file as rectified. This is because the record has not been signed either by the directing body or by the parties who declared, nor by any other person who may have intervened. It is worth noting that our administrative case law has emphasized that the validity of the record as a means of proving that the oral and private hearing was held depends on compliance with its essential formalities, among which the fact that the participants signed it stands out. Doctrine of articles 270 and 313 of the General Law on Public Administration. We transcribe the pertinent part of Opinion C-021-2008 of January 22, 2008:


"Non-compliance with essential formalities in the record of the oral and private hearing.


 

 One of the necessary aspects within the administrative procedure for declaring the nullity of an administrative act is the holding of an oral and private hearing in which the parties involved can present evidence and arguments in their defense. Hence the importance of respecting its formalities so that no defenselessness occurs to the detriment of the interested parties.


 

 That oral and private hearing must be documented through a record, following the specifications established in article 270 of the General Law on Public Administration: the indication of the place and date on which the administrative action is carried out, the name and qualifications of the declarants, the statement given, and the signature of the participants. Without compliance with these requirements, the record lacks the essential formalities for its validity and therefore, could not be considered as proof of that action, which is, moreover, mandatory within the administrative procedure. In other words, if the record presents defects that affect its validity, it would not be possible to consider the oral and private hearing as having been held, which is a substantial element of the procedure. In that sense, our opinions C-084-1996 of May 30, 1996 and C-318-2005 of September 5, 2005, among others, may be consulted.


 

 Upon reviewing the administrative case file that concerns us, it is observed that the record relating to the oral and private hearing is not signed by the persons who participated in it, nor by the directing official (article 313 of the General Law on Public Administration), which affects its validity (see folios 120 through 125 of the administrative case file). As a consequence of the foregoing, in the administrative procedure under study, there is no documentary support capable of validly accrediting the holding of the legally required oral and private hearing." (emphasis supplied) (Opinion C-090-2010 of April 30, 2010)

            Thus, in this case, we are faced with a formal defect that carries serious consequences for the validity of the procedure carried out by that municipality, which would prevent using the case file to carry out an administrative annulment based on article 173 of the LGAP, since it must be remembered that this rule expressly provides in its paragraph 5) that "The administrative annulment of an act contrary to the provisions of this article, whether due to omission of the formalities provided for or because it is not absolute, evident, and manifest, shall be absolutely null, and the Administration shall be obliged, in addition, to pay damages, losses, and costs; all without prejudice to the personal liabilities of the public servant, in accordance with the second paragraph of article 199."


 

 Understood in this way, the rigor with which formal aspects must be assessed is due to the risk that, in the event of non-observance, the eventual annulment of the act at the administrative level would itself be absolutely invalid, in addition to the liabilities that this may entail, in light of the indicated rule.


 

 On the other hand, some other situations are observed during the processing of the administrative case file that are also not aligned with the requirements of due process, from a formal standpoint.


 

 This is because it is observed at folio 146 of the case file that Mrs. xxx had offered four witnesses. However, during the hearing, only two of them gave their statements, without any record being made as to whether the interested party waived the others, or whether there was any circumstance that prevented them from testifying. This should have been the subject of an express ruling by the directing body, in order to leave a record of the reasons that may have existed, so as not to risk that this could constitute some type of injury to the right of defense.


 

 Likewise, at folio 235, it is recorded that Mrs. xxx's representative submitted a document with photographs and videos on a Maxell CD. However, this does not appear to have been incorporated into the case file following the transcript of the hearing record.


 

 In another matter, it can be seen that at folio 269, after the oral hearing was held, the Municipal Council, by means of Agreement No. 9 of Regular Session No. 167 of August 15, 2023 –in relation to this case– resolved to approve the commission report No. CAJ-CMC-014-08-2023 dated August 15, 2023, with all its recommendations, presented by the members of the Legal Affairs Commission.


 

 That legal report was not incorporated into the case file, nor was the record of that Council session, which is a deficiency that affects not only the party's right of defense, but also prevented this advisory body from analyzing the recommendations that were issued at the legal level for this case.


 

 Furthermore, in said agreement, a site visit was ordered by the directing body of the procedure, the Council's legal advisor, and the representative of the municipal administration in charge of land measurements. This was "in order to take exact measurements at the site and verify them against the reports that are in the administrative case file, this because there are disparities among some of these."


 

 That visit was indeed carried out, which gave rise to official letter No. MD-DCBI-0174-2023 dated September 14, 2023, signed by Eng. Esteban Sandí Leitón, head of Cadastre and Topography, to which was attached an image of the land for illustrative location purposes, with areas and measurements. 


 

 Now, firstly, note that this is a due diligence that should have been carried out before conducting the oral hearing, so that the interested party could take it into account for their arguments. But in any case, if it was the Council's will to have that input after the hearing, the directing body necessarily had to communicate it and give Mrs. xxx's defense the opportunity to participate, which was not done or at least does not appear so in the administrative case file.


 

 Similarly, at folio 278, reference is made to official letter No. MC-SCM-CORRESPONDENCIA-118-2023 dated September 25, 2023, signed by the directing body, a letter that does not appear in the case file and therefore cannot be reviewed either. It should be recalled that all actions of the directing body must be duly accredited in the case file.


 

 Additionally, attention should be drawn to some other formal aspects that must be improved in the processing of this type of case file, such as maintaining correct, clean, and orderly foliation, and also, not making scratch marks or annotations in the original case file. In this case, the foliation shows a series of erasures in many parts of the case file, which can cause confusion and disorder, as well as a series of marginal annotations that should not be made when dealing with the original and formal document that is sent to this Office of the Attorney General (e.g., folios 100, 138, 142, 152, 196-198, 203, 236, and 265).


 

 4.      Opportune procedural moment to request the opinion from the Office of the Attorney General of the Republic.

 As a prerequisite to the declaration of nullity through administrative channels, the Administration must have the favorable opinion of this Office of the Attorney General, wherein it expressly refers to the absolute, evident, and manifest character of the invoked nullity.

 That is, the opinion must be rendered once the ordinary administrative procedure has been substantiated and before the final act is issued by the Administration involved.

 In this case, technically the corresponding opinion was requested at the opportune procedural moment, once the procedure was substantiated and prior to the issuance of the final act by the Municipal Council. However, it is important to make a series of observations in this regard.

 It is important to remember that the appropriate course is for the case file to be sent to this Office of the Attorney General based on a Council agreement, once that body has verified that the processing of the ordinary administrative procedure was duly concluded. In this case, the case file was sent by decision of the directing body, without an agreement adopted to that effect.

 There seems to have been insufficient clarity regarding the last stage of this procedural phase, since the Council sent the case file to the Mayor so that he could review it and indicate whether the process could continue its course or was already "time-barred," and to provide recommendations on how to proceed in the case (folio 267). Furthermore, it was intended that the Administration's legal advisory service intervene to draft the final resolution of the process (folio 265), when that function is the Council's competence.

 Likewise, if once the substantiation of the administrative procedure is concluded, the directing body issues a final report with recommendations, the proper thing is that, once rendered, the processing phase is concluded and it is sent to this Office of the Attorney General for analysis. This allows for a better understanding of the facts that the directing body deems proven. In fact, that is what the Council provided in its Agreement No. 09 of Regular Session No. 167 of August 15, 2023 (folio 270).

 However, the case file shows otherwise, since said report has not been rendered before the matter was sent to this Office of the Attorney General. Moreover, another contradictory decision seems to have been adopted later, when by means of Agreement No. 07 of Regular Session No. 173 of September 25, 2023, it was resolved "to extend the period of 25 working days to the directing body" to provide the final recommendations report, pending the opinion of this Office of the Attorney General (folio 273).


 


5.      Caducity period

 Due to its extraordinary nature, the Administration's power to annul –due to absolute, evident, and manifest invalidity– its own acts declaring subjective rights, is subject to a caducity period.


 

 This topic has been addressed on multiple occasions by this Office of the Attorney General, precisely in exercise of the function entrusted to it by article 173 of the LGAP. In this regard, and to elucidate with all certainty this aspect in relation to the specific case that we are analyzing here, it is worth bringing up what was explained in our Opinion No. C-213-2018 dated August 31, 2018, in the following terms:


 

 "II.- REGARDING THE PERIOD FOR THE EXERCISE OF THE ANNULMENT POWER PROVIDED FOR IN ARTICLE 173 OF THE LGAP


 

 Among the requirements for the validity of the administrative annulment of an act favorable to the administrated party, is that this power be exercised within a specific period. Before the entry into force of the Contentious-Administrative Procedure Code (Law No. 8508 of April 28, 2006), that caducity period was four years, counted from the issuance of the act, as provided in article 173, paragraph 5), of the LGAP. Subsequently, the aforementioned Procedural Code reformed the cited article 173, and its paragraph 4) currently provides that "The power of ex officio review enshrined in this article shall expire in one year, from the adoption of the act, unless its effects endure." Note that, although the caducity period was reduced from four to one year, the possibility of annulling the act when its effects endure over time was also left open.


 

             On the point of the cases in which the four-year period that was provided for in the former text of article 173, paragraph 5), of the LGAP is applicable, or the one-year period contemplated in the current text of paragraph 4) of that rule, our administrative case law has established that acts declaring rights issued before January 1, 2008 (the date on which the Contentious-Administrative Procedure Code entered into force) are governed –for purposes of the exercise of the annulment power that has been alluded to– by the four-year caducity period established in paragraph 5) of article 173 of the LGAP, and those after that date, by the one-year period contemplated in the current text of article 173, paragraph 4), of the LGAP. 


 

 On the subject of caducity for the exercise of the aforementioned annulment power, Opinions C-059-2009 of February 23, 2009, C-105 2009 of April 20, 2009, C-113-2009 of April 30, 2009, C-346-2009 of December 17, 2009, C-085-2010 of April 26, 2010, C-011-2011 of January 21, 2011, C-055-2011 of March 3, 2011, and C-012-2015 may be consulted. In the first of the cited pronouncements, we indicated the following:


 

 "However, before its reform –a modification that occurred by virtue of the Contentious-Administrative Procedure Code–, it was up to paragraph 5 of article 173 to determine the caducity period, which had been set at four years counted, of course, from the issuance of the act.


 


The citation of the preceding rules is justified for the following reasons:


 

 1. First, prior to the reform that both articles underwent due to the issuance of the Contentious-Administrative Procedure Code, the Administration had a four-year caducity period to seek the declaration of nullity, in either of the two avenues that these rules prescribed. However, it is clear that the new wording implies a radical change regarding the temporal exercise of the power, since there is now an "open" period as long as the administrative act is producing effects. And precisely in the case of an act of incorporation into a professional body, the Office of the Attorney General considers that we would be in the presence of effects that endure –are maintained– over time, regardless of the date of that incorporation, since it is a matter of the authorization for a professional to practice in the scientific or technical field that is covered by the oversight of the Professional Body. Therefore, we consider that, in the described case –incorporation– the Professional Body may exercise its annulment power as long as the member remains active, and up to one year after, due to some circumstance, their status as an active member of the Body has ceased.


 

 2. What has been stated in the preceding point also leads to reflection on the temporal validity of the legislative reforms suffered by the outlined articles 173 and 183. This is because it is easy to suppose that, for example, the act of incorporation regarding which there are well-founded reasons to question its legality, was agreed upon before January 1, 2008, that is, when those articles still retained the four-year caducity period. Which would raise the question under which wording of 173 or 183 the nullity should be sought if that decision is adopted, for example, today. Specifically, whether respecting the four years if the act of incorporation was adopted before January 1, 2008, or, without being subject to a period, in accordance with the literal wording of articles 173 and 183 in force.


 

 Our criterion is that the matter is resolved by Transitional Provision III of the Contentious-Administrative Procedure Code, which provides: "TRANSITIONAL PROVISION III.- The regime for challenging acts that have become final in the administrative channel before the entry into force of this Code shall be governed by the legislation in force at that time."


 

 Therefore, if the act declaring rights that the Body of Librarians took is considered null, and was adopted before January 1, 2008, the discussion of the defect, whether through the administrative procedure of absolute, evident, and manifest nullity [1], or through the jurisdictional channel of lesividad [2], is subject to the condition that four years have not elapsed since the date of issuance of that act."


         

 In the specific case that concerns us, the acts sought to be annulled were issued more than thirty years ago, so the applicable caducity period is the 4-year period that was provided for in article 173, paragraph 5), of the LGAP before the reform introduced by the Contentious-Administrative Procedure Code. 


 

 For the foregoing reason, this Advisory Body, in its functions as controller of legality, is unable to render the favorable opinion required by article 173 of the LGAP, since the caducity period legally established for the exercise of the annulment power regulated in that rule has already elapsed."


 

 As can easily be seen, this is precisely the situation that arises in the case before us here, given that the act whose nullity is sought to be declared through this avenue of article 173 was issued back in the year 1997, hence the 4-year period had already amply elapsed by the time the reform introduced by the Contentious-Administrative Procedure Code (CPCA) came into effect, which opened the possibility of keeping the period for the exercise of the annulment power open in the event that the effects of the act endure over time.

 Note that, under that understanding, and insofar as the legal text in force on the date of the act's adoption is mandatorily applicable to this case, the annulment power would have already expired. Ergo, the nullity in question could not be declared at the administrative level through the aforementioned article 173 of the LGAP, as the Administration intends to do.

 Now, the present case presents a particularity, which is that the invoked nullity has been based on the fact that the property transferred to Mrs. xxx is indirectly intended for public use, insofar as it guarantees a fundamental public service, such as the supply of drinking water to the community of Barrio La Cartonera. On this point, it must be noted that when dealing with a demanial asset, the caducity period cannot be applied, given the public interest involved in the conservation of the asset, which is endowed with the characteristics of inalienability and imprescriptibility. Of course, it is absolutely essential to examine whether or not we are indeed in the presence of an asset of that nature.


 

 For this reason, it must be recalled what this Office of the Attorney General has explained in this regard, in the following terms:


 


"1.- The distinction between demanial assets and patrimonial assets


 

 For the fulfillment of the public purposes assigned to an Entity, the legislator may grant it not only public powers but also personal and material means. Among the latter, movable and immovable assets. 


 

 Depending on the applicable legal regime, public assets are traditionally differentiated between public domain or demanial assets and public patrimonial or private-law assets. Both demanial and patrimonial assets are public assets, because their ownership corresponds to a public entity. It is the subjective criterion of their ownership that determines their public character and the difference from private assets. But, in addition, the legal regime of public assets is particular, so it differs totally or partially from that applicable to assets owned by private subjects. This derives from the fact that public entities justify their existence in the satisfaction of the public interest; ergo, the assets they own must be used and disposed of in order to achieve that satisfaction. There is always a link between the assets and the public purpose, greater in the case of demanial assets, lesser but always existing, in the case of patrimonial assets. Now, how to differentiate between one type and another of asset.

Article 261 of the Civil Code establishes:


 

 "Public things are those which, by law, are permanently destined for any service of general utility, and those of which everyone can avail themselves because they are dedicated to public use.

 All other things are private and subject to individual ownership, even if they belong to the State or to the Municipalities, who in that case, as civil persons, do not differ from any other person."


 

 According to that provision of the Civil Code, demaniality may derive from the fact that an asset is dedicated to public use, or is destined for any public service. In the first case, it is an asset of general common use, which allows anyone to use it without requiring a special title; the use by one person does not prevent the use by another person. This is the case of streets, public squares and gardens, highways, roads, beaches and coasts, among others.


 

 But it can also be assets destined for a public service. In this latter case, the fundamental element is the affectation. So that if the assets are not permanently destined for a public service or use nor have been legally affected to a public purpose, they can be considered to constitute patrimonial assets of the Administration or the private domain of the Administration. It follows from this that if the asset, by its very nature, cannot be destined for public use, it can only be considered demanial if it is affected to a public purpose or service.


 


Affectation has been defined as:

 "... a formal act by which a publicly owned asset is integrated into the demanio by virtue of its destination and the corresponding legal provisions" M, SANCHEZ MORON: Los bienes públicos (Public Assets - Legal Regime). Editorial Tecnos, Madrid, 1997, p. 40.


 

 It follows from the foregoing that in the case of assets of public entities, the presence of a public service and even the satisfaction of a public purpose do not per se determine the demanial nature of the asset. This will only exist if the Assembly has formally affected the asset in question or, as the case may be, if the asset is destined for public use. Affectation is the quality that allows classifying an asset as demanial or not:


 

 "The public domain is a technique of intervention through which certain publicly owned assets, equally provided for by the Constitution or the laws, are affected to a specific public purpose provided for by law –be it public use or service, the promotion of national wealth, or the protection and guarantee of rational exploitation of natural resources–, endowing them with a legal regime of protection and utilization under Administrative law." Loc. Cit., p. 37


 

 It is appropriate to recall that this affectation may be declared generically by law, or specifically with respect to a particular asset. The ownership of the asset corresponds to the State or another public entity; in that sense, they are public property assets. As a consequence of the affectation, these assets are subject to a particular legal regime regarding their acquisition, use, enjoyment, and, as the case may be, disposal, which includes the prohibition against mortgaging them, encumbering them, seizing them, or alienating them, except by deaffectation from the public purpose. Indeed, these assets are generally characterized by their inembargability, imprescriptibility, and inalienability, prohibitions that aim at the protection and use of the assets. That is why the Constitutional Chamber has defined them as:


 

 "... the set of assets subject to a special and distinct legal regime from that which governs private domain, which in addition to belonging to or being under the administration of public legal persons, are affected or destined for public utility purposes and which are manifested in the direct or indirect use that any person may make of them..." Resolution No. 3145-96 of 9:27 a.m. on June 28, 1996.

The demanio is dedicated to the public purpose or utility. From this derives a prohibition of relative scope regarding private use or exploitation of the asset. Indeed, private use or occupation is only permissible by means of a concession for use or, as the case may be, a use permit, regulated by the corresponding laws. This entails an administrative act aimed at permitting that private occupation or exploitation.

Conversely, if the assets are not permanently destined for public use nor have been legally affected to a public purpose, they can be considered to constitute patrimonial assets of the Administration: they are the private domain of the Administration (…)


 

 In turn, the Law establishes within the self-protection powers of the Administration, the possibility of reviewing, through administrative channels, and ex officio, those acts declaring rights that have been issued with defects that determine their absolute nullity (such as a potential disposal of a public asset contra legem in favor of a private individual), provided that this nullity is, in addition, evident and manifest; or its nullity may also be declared through the lesividad process before the contentious-administrative jurisdiction, based on articles 173 and 183 of the General Law on Public Administration and 34 of the Contentious-Administrative Procedure Code, respectively:(…)


 

 In any case, the Administration must be attentive to the caducity periods established for initiating or concluding, depending on the case, within them the respective processes for managing the declaration of nullity:


 

 "It is noted that, by virtue of the modification of the cited articles 173 and 183 of the General Law, as a consequence of the issuance of the Contentious-Administrative Procedure Code, it is necessary to take into account the date of issuance of the act considered null. The foregoing because, if it is verified that the adoption of the act occurred before January 1, 2008, the four-year period within which the act declaring absolute, evident, and manifest nullity must be issued, or the contentious-administrative proceeding must be filed, would govern. On the contrary, if the act was issued after January 1, 2008, it must be understood that the annulment power remains open as long as the effects of the act endure over time…" (Opinion No. C-059-2009 of February 23, 2009).


 

 Nevertheless, the Office of the Attorney General of the Republic has accepted the possibility that, by way of exception to the general principle, administrative acts in which public domain assets have been unduly disposed of in favor of private individuals, may be reviewed at any time, given their main characteristic of being inalienable and imprescriptible." (Opinion C-012-2015 of February 3, 2015) (emphasis supplied)


 

             Indeed, in our Opinion C-346-2004 dated November 25, 2004, we had already explained the following:


 

 "b. Non-application of the four-year caducity period of article 173.5 LGAP regarding administrative acts disposing of public domain assets


       

 The General Law on Public Administration establishes that the power of ex officio review enshrined in article 173 expires four years after the issuance of the act whose nullity is sought to be declared through administrative channels. In this case, the board of directors' agreement adopted in article one of regular session 42-00, was approved on June 12, 2000, thus the legal period expired on June 12, 2004.

According to the documentation submitted, the agreement of the Board of Directors of the IDA by which it was decided to send the administrative file to the Office of the Attorney General (Procuraduría), was approved on June 13, 2003. However, it was not until May 10, 2004, that the respective request was sent, meaning that as of the date of issuance of this opinion, the time limit established by article 173.5 LGAP has already expired. Indeed, this circumstance is due to the 11-month delay in processing the procedure, and to the fact that this Office of the Attorney General (Procuraduría) had scarcely 20 days to study the administrative file, issue its opinion, and—within that same period—communicate its pronouncement to the IDA for the issuance of the final act.

Now, the validation (convalidación) of the administrative act of awarding a public domain asset (bien demanial) to a private individual, due to the expiration of the time limits to annul it, would imply admitting that a change of ownership of the asset in favor of a subject of private law is possible, which contradicts the inalienable nature of these assets and which, in the case of the border zone, was established by the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización) in its Article 7. Unless there is a law of declassification (ley de desafectación), those administrative acts disposing of public domain assets cannot be validated by the passage of time, as would occur if they could not be annulled either administratively or judicially. Hence, with respect to these, the four-year statute of limitations (plazo de caducidad) referred to in Article 173.5 of the LGAP is not applicable.

c. Absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) of an agreement that adjudicates parcels within the border zones

Reiterating what has been said in previous pronouncements, the participation of the Office of the Attorney General (Procuraduría General) in procedures aimed at declaring absolute, evident, and manifest nullity is in the capacity of comptroller of legality of the formal and substantive propriety of such annulment. This is because the evident and manifest nullity—as a prerequisite that enables the administration to exercise its ex officio power to annul administrative acts—can only be exercised under the terms set forth in Article 173 of the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública). In that sense, it is clear that the procedure is subject to formal prerequisites consisting of the need to comply with due process and to adhere to the four-year statute of limitations, except when the administrative act transfers ownership of a public domain asset without a law of declassification, as noted supra.

From the study of the administrative file provided by the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario), it is evident that the registered properties in the name of XXX and XXX (registration number 355541-002) and XXX (355542-000), adjudicated through Board of Directors agreement 042-00—the nullity of which is sought to be declared in administrative proceedings—are located within the inalienable two thousand meters of the northern border, specifically within the Northern Border Corridor National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo Norte), created by decree number 22962 and its amendments (folios 30, 31, 48, 49, and 50).

In relation to the above, it must be clarified that the border zones in our country enjoy legal protection aimed at preventing private appropriation. As background, one can cite the legislative decree regarding the "Inadmissibility of public land claims Boca Tortuguero and Cabo Elena" ("Inadmisibilidad denuncios baldíos Boca Tortuguero y Cabo Elena"), number 30 of June 22, 1888, which declared the border strip with Nicaragua unclaimable (indenunciable). Subsequently, with the reform to subsection 5 of Article 510 of the Fiscal Code, through Law 149 of August 16, 1929, the public domain nature (carácter demanial) of the area comprised within an eight-kilometer-wide zone along the border with Nicaragua was reaffirmed.

The Law of Public Lands (Ley de Terrenos Baldíos), number 13 of January 10, 1939, again ratified the inalienable nature. Currently, the border zones are found protected under the public domain regime, by the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización), number 2825 of October 14, 1961:

"
Article 7.- As long as the State, by its own will or by indication of the Ministry of Agriculture or the Institute of Lands and Colonization, responding to reasons of national convenience, does not determine the lands that must be maintained under its domain, the following shall be considered inalienable and not susceptible to acquisition by public land claim (denuncio) or possession, except those under private domain, with a legitimate title:

(…)

f) Those comprised within a zone of 2,000 meters wide along the borders with Nicaragua and with Panama;

(…)."

Based on the cited regulations, it is concluded that public domain lands, such as those located in the northern border corridor given in property to XXX, XXX, and XXX, are by their nature not susceptible to private appropriation, and the possession of private individuals over them also grants no right in their favor (see, among others, Constitutional Chamber (Sala Constitucional) ruling number 541-99, of fifteen hours and forty-two minutes of January twenty-seventh, nineteen ninety-nine). In the same vein, legal doctrine warns by pointing out that public domain assets (bienes de dominio público) have an extra layer of protection: they are inalienable and imprescriptible:

"…public domain assets (…) are unavailable to the Administration itself and their public ownership cannot be lost (as long as they continue to be public domain [demaniales]) either by the express will of any authority or official or by the negligence implied by the prolonged loss of their factual possession."

According to the file, the administrative act whose nullity is sought in this proceeding, by mistake ordered the segregation (segregación) and transfer of an immovable asset that is mostly located in the two-thousand-meter border zone, which is public domain property. It is an error that affects the content of the act (Articles 130.2 and 132.1, LGAP), to the point of rendering it unlawful due to the unavailable nature of the border zone. The act therefore lacks lawful content, which vitiates it with absolute nullity (nulidad absoluta) in light of what is established by Articles 158.1, 165, and 166 of the LGAP.

But, furthermore, from the evidence gathered in the proceeding, it is clearly evident that the nullity is evident and manifest, since it is fully proven that part of the adjudicated properties are materially located in the two-thousand-meter border zone, which is inalienable because it is a public domain asset." (emphasis added)

Thus, it is clear that there are assets owned by the Administration that are delivered and destined for public use (such as parks or streets), or that are under a regime of dedication to a public service (afectación a un servicio público). The regulation from which that dedication derives may be a specific and concrete norm that describes the asset and its public purpose, or it may be a general norm, from which any asset that falls under the generic normative assumption shares that public domain nature and is covered by the special characteristics we have noted (for example, the Maritime Terrestrial Zone [Zona Marítimo Terrestre], the Border Zone [Zona Fronteriza], special protection of riverbanks and aquifers, national parks, forest reserves, public roads, airports, docks, railway lines, etc.).

However, in the particular case before us, we find weaknesses and inconsistencies in identifying the basis for the public domain condition sought to be attributed to the property in question (lot adjudicated to Mrs. xxx), as we will explain in detail later (section III).

As things stand, it is not possible at the time of rendering this opinion to consider that the file contains sufficient evidence to support the claim that the lot whose adjudication is sought to be annulled in this proceeding has a public domain nature, and consequently, that the possibility of annulling its transfer has not expired, regardless of the years that have passed since the municipal agreement that ordered that adjudication was adopted.

IV.- THE NULLITY IN THIS CASE DOES NOT POSSESS CHARACTERISTICS OF BEING EVIDENT AND MANIFEST

As explained supra, the basic and essential requirement for accessing this special procedure is that the questioned act is vitiated by nullity, which must be of an absolute, evident, and manifest character. Ergo, if the defect affecting the administrative act does not have that character or if there are doubts regarding the classification of the nullity, then it will be mandatory for the active Administration to resort to the judicial proceeding of challenge of legality (proceso judicial de lesividad).

Thus, note that not just any type of nullity can be heard in the administrative procedure of numeral 173. The alleged nullity, in addition to being absolute, must be easily perceptible and clearly reflect the characteristic of being evident and manifest. This connotation has been refined over many years in our administrative jurisprudence, in the following terms:

"As inferred from the foregoing, under the terms of Article 173 of the LGAP, it is a fact that to make use of the power of administrative self-protection (autotutela administrativa), by virtue of which it is feasible to declare the nullity of an act declaratory of rights in administrative proceedings, it is not enough that the act is vitiated by absolute nullity, but additionally, it must be evident and manifest; that is, it is not any degree of invalidity or nullity that authorizes decreeing the ex officio or automatic annulment of an administrative act declaratory of rights, given that the legal system requires the concurrence of certain specific and aggravated characteristics or connotations that qualify it (See, among others, resolution No. 2004-01003 of 14:40 hours of February 4, 2004, of the Constitutional Chamber).

Consequently, it is important to remember that this type of nullity to which we allude is characterized by being easily perceptible, as it 'refers to the existence of defects in the act that are notorious, clear, requiring easy effort and analysis for their verification, since the defect is evident, ostensible, making the declaration of absolute nullity of the act a logical, necessary, and immediate consequence, given the certainty and palpable evidence of the serious defects afflicting the act in question' (Opinion C-104-92 of July 3, 1992). In other words, this nullity not only implies the absence of an essential element of the administrative act—absolute nullity due to substantial non-conformity with the legal system—but is that which is patent, notorious, ostensible, palpable in a certain and clear manner, without any margin for doubt, so that it is discovered by the mere confrontation of the administrative act with the legal or regulatory norm, without needing any interpretive or exegetical process or effort for its verification, given its gross and serious nature" (see among many others, C-200-83 of June 21, 1983, C-019-87 of January 27, 1987, C-062-88 of April 4, 1988, C-194-91 of December 3, 1991, C-104-92 of July 3, 1992, C-045-93 of March 30, 1993, C-165-93 of November 18, 1993, C-037-95 of February 27, 1995, C-051-96 of March 28, 1996, C-047-2000 of February 29, 2000, C-055-2000 of March 20, 2000, C-109-2000 of May 17, 2000, C-126-2000 of June 2, 2000, C-007-2002 of January 8, 2002, C-130-2002 of June 4, 2002, C-205-2002 of August 14, 2002, C-280-2003 of September 19, 2003, C-317-2003 of October 7, 2003, C-356-2003 of November 13, 2003 and C-089-2005 of March 1, 2005). (emphasis added) (Opinion C-050-2016 of March 8, 2016)

Thus, if upon analyzing the situation it is noticed that the nullity does not have that notorious, ostensible, palpable, and easily perceptible character, since a margin for various reasonable and duly supported interpretations may remain, then the correct course is to resort to the jurisdictional route, through the proceeding of challenge of legality. This latter in the event that the time limit for filing the lawsuit had not expired.

In the case before us, we have that, initially, what the ASADA of the Community of La Cartonera alleged before the Municipality was the risk of contamination of the water wells located on the land from which the lot segregated and adjudicated to Mrs. xxx originally formed part. Subsequently, the Constitutional Chamber granted an amparo appeal (recurso de amparo) filed by a representative of said ASADA, pointing out that the Council had violated the fundamental right to health of the appellants and the residents of the locality who are supplied with water through the wells located on said property (ruling No. 2004-9913).

In the resolution initiating this procedure, it is stated that the land adjudicated to Mrs. xxx "apparently" possesses special environmental conditions that require its protection, due to the presence of aquifers, hence the occupation of the land "apparently" puts the condition of the liquid at imminent risk, and could even result in irreparable damage to the health of consumers. This already represents a first stumbling block, since such aspects cannot be apparent, but rather would have to be conclusive to support the nullity sought to be declared in administrative proceedings.

Furthermore, in that initiating resolution, no reference was made to reports, inspections, or technical opinions that reliably certify the condition as a special protection zone for aquifers. Nor to the specific and special legal norms that grant such protection and that, therefore, would have determined the nullity of the adjudication of the land.

On the contrary, as evidenced by official letter No. J-UPAH-RB-904-2004 dated October 20, 2004, which appears in the file at folios 206-218, the Human Environment Protection Unit (Unidad de Protección al Ambiente Humano) of the Ministry of Health, Brunca Region, after conducting an analysis of the background and after a field inspection, provided a series of conclusions that deserved analysis at the time of processing the nullity in question here.

Thus, the reference official letter indicates that, through studies conducted by different entities, such as the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (AyA), regarding the protection radius, it is stated that "lacking hydraulic parameters of the aquifer, it is not possible to calculate the transit times of possible contaminants towards the well," but that it can be estimated that the infiltration time from the ground to the surface of the underground water is about 25 days and that considering these circumstances and taking into account that the radius of influence of the wells does not extend to a distance greater than 24 meters under normal operating conditions, the distance of 24 meters has been taken as the Protection Radius of each well. Thus, that technical criterion of the AyA concluded that this is the area that must be protected from all sources of contamination. It is indicated that this criterion was ratified by the Geotechnical and Hydrogeology Section of the Central American School of Geology of the University of Costa Rica.

Now, that report concludes that according to the measurements taken, it was determined that Mrs. xxx's house is located outside the protection area of the wells at a distance of 37.2 meters from Well No. 2, which is the closest to her, and which has not been used for at least five years, and 62.9 meters from Well No. 1, which currently supplies the La Cartonera Neighborhood, which is in accordance with the recommendation of the established Absolute Protection Area of 24 meters and also with what is established by the Construction Regulations (Reglamento de Construcciones) in its Article VI.13 regarding sanitary services, which requires a minimum distance of 30 meters from wells or storage tanks (Sanitary Reserve Area). Likewise, the Ministry of Health determined that a larger or smaller protection or buffer area cannot be defined until the pertinent hydrogeological studies are carried out by AyA.

Under that understanding, it recommended that the Municipality and the ASADA extend the protection fence of the wells at some points that do not comply with the 24 meters established as the protection zone.

On the other hand, specifically regarding Mrs. xxx's situation, it was estimated that the location is good according to the protection area (24 meters) and therefore they do not technically consider her eviction necessary. However, it is clarified that the Municipality must ensure that blackwater, greywater, and rainwater are connected to the sewer network system that leads to the local treatment system.

Likewise, other background information contributed to the file also appears, such as official letter No. J-UPAH-RB-0128-2005 of February 23, 2005, also issued by the Ministry of Health (Brunca Region), where different technical elements related to the Buffer Area (which is subject to a technical determination) and also with what is known as the "Nation's Domain Reserve Area" established by Article 31 of the Water Law (Ley de Aguas) (Law No. 276) are explained and developed.

Of importance regarding this last technical aspect is that, as ruled by the Ministry of Health, in this case the Buffer Area has not been determined or delimited, and, in any case, when within this zone, the land is indeed usable (and therefore can be private property) but no activity or land use that threatens or could threaten the recharge waters of the wells is permitted.

Likewise, it is explained that the Domain Reserve Area (200 meters around the catchment sites or potable water supply intakes) generates a legal limitation on the real property right (derecho real de dominio) that the owner has (use, exploitation, and disposition). That is, a reserve is constituted by legal limitation, but on property that can continue to be private.

In line with this technical criterion, the Ministry of Health explains that the undifferentiated and poorly technical management of these distinct limitations has caused confusion and error. This same situation is pointed out through official letter DBR-547-2005 also issued by the Brunca Regional Directorate of the Ministry of Health, and which is attached at folios 201-204 of the administrative file. Even in that official letter, reference is made to a report from the ASADA dated December 2004, where it is stated that quarterly monitoring of the water provided by the aqueduct has been initiated and its quality has been verified as excellent.

This type of inconsistencies and even contradictions in the handling of technical definitions are also observed in relation to the report rendered by the Office of the Ombudsman (Defensoría de los Habitantes) (folios 13-26 of the administrative file), and are even attributed to the assessments made by the Constitutional Chamber in its ruling No. 2004-9913 of 10:47 hours of September 3, 2004 (folios 48-70 of the administrative file).

It can also be observed that the report rendered by the Environmental Management Unit of that municipality, at the express request of the directing body of the proceeding, indicated that pursuant to Article 157 of Law No. 276 (Water Law), it is the duty of municipalities to consult the Department of Agriculture and obtain from it the corresponding permit before alienating any land where there are usable public domain waters. This, to determine if the intended destination could affect the conservation of the waters used by the populations.

However, and this being potentially an element that could determine the invalidity of the adjudication of the lot in this case, this aspect was also neither analyzed nor addressed in the intimation made by the directing body. Nor were the scope or the application in the specific case of the provisions of Article 31 of the Water Law taken into account, in terms of the effects it could have on the property in question.[3]

All of the foregoing leads us to the unavoidable conclusion that this list of technical and legal aspects that were necessary to determine the possible nullity of the case was not clarified, resolved, explained, developed, or invoked at the time of opening the administrative procedure before us. As can be seen, the assessment of the nullity in this case has required the examination, analysis, and contrast of various technical and legal criteria, which involve inconsistencies, gaps, and contradictions, and may give rise to different interpretations and arguments, all of which is clearly incompatible with the extraordinary proceeding of Article 173 of the LGAP.

Under these circumstances, the eventual nullity of the decision taken to adjudicate a lot to Mrs. xxx contained in the questioned agreement could not be considered as evident and manifest, at least based on an administrative file processed under the circumstances we have explained.

As things stand, as our jurisprudence has repeatedly pointed out—as seen supra—to make a declaration of nullity via Article 173, there can be no margin of doubt regarding the application of the norm in question, such that the ostensible defect emerges from the simple and mere confrontation of the administrative act with the norm, without the need for any interpretive or exegetical process or effort for its verification, given its gross and serious nature.

And it is that the guarantee for the administered party consists precisely in the fact that the suppression through administrative means of a right that had been granted to them cannot be subject to the potential interpretative fluctuations of the Administration, but rather that the nullity must be of such a caliber that there is no margin for its discussion at a legal level.

As things stand, the mere presence of diverse institutional criteria that become inconsistent at the time of determining the situation of the lot that was adjudicated to Mrs. xxx, as well as the lack of clarity regarding the legal and technical basis applicable to this property, inevitably rule out the possibility of considering the nullity as evident and manifest, in light of the requirements provided for in Article 173 of the LGAP. Ergo, the intended declaration of nullity through this proceeding is legally improper, based on the processed file.

V.- ADDITIONAL OBSERVATIONS ON THE CASE

Without prejudice to all of the foregoing, this Office of the Attorney General (Procuraduría) cannot fail to point out some situations that emerge from the administrative file that has been brought to our attention, in terms of the right to a healthy and ecologically balanced environment, the right to health, and the importance of protecting the water resource.

As things stand, independently of the fact that the adjudication that this Municipality made at the time of the lot in favor of Mrs. xxx cannot be annulled for all the reasons we already explained supra, this does not mean that this local government should not take the corresponding actions—and to which it is obliged in the exercise of its powers—to guarantee the rights that are at stake and that it has been ordered to protect even through judicial channels. In other words, the fact that this person retains ownership of the asset—at least for now—does not authorize her to cause contamination to the detriment of the environment and the community, nor to violate sanitary, urban planning, or environmental norms. This is the same rule that governs any owner—even a legitimate one—of any property.

Indeed, it is highly concerning that it is indicated that Mrs. xxx built a dwelling on the adjudicated lot without the proper procurement of municipal permits[4], and, most seriously, without having basic services (potable water service) and the minimum conditions necessary for the correct disposal of waste, such as a sanitary service and a connection to the sewer system. The latter precisely to prevent any environmental contamination.

It is unacceptable that for a protracted period of more than 25 years, this situation, despite having been the subject of a series of complaints, a criminal proceeding,[5] sanitary orders from the Ministry of Health (folios 41-42), a report by the Office of the Ombudsman (folios 13-26), and resolutions of the Constitutional Chamber[6], remains to this day unresolved in a definitive and adequate manner. This, despite the fact that the Constitutional Chamber ordered that Municipality to take and immediately execute the appropriate measures to prevent the contamination of the wells that supply the community of Barrio La Cartonera (folio 70). Indeed, in official letter No. J-UPAH-RB-0128-2005 of February 23, 2005, the Ministry of Health expressly recommended that this municipality adopt "once and for all" the actions to protect the wells in question (folio 199).

Even if, in response to the complaint filed by the ASADA of Barrio La Cartonera, that Municipality had sought a possible solution to this controversy through the relocation of Mrs. xxx to another property (folios 72-75, 82, 83, 92), which, as appears from the file, was indeed obtained and delivered to her, then it is neither understood nor much less justified that, having obtained in exchange another property with better conditions, she has not transferred her domicile, in view of that new benefit granted to her as a solution to this environmental problem.[7]

As things stand, independently of the setbacks that have existed in annulling the adjudication that occurred in 1997 and which has been the subject of the proceeding in question, it is clear that this does not prevent that Municipality—if necessary in coordination with the authorities of the Ministry of Health, the AyA, and the ASADA of Barrio La Cartonera itself—from taking the appropriate actions to prevent the existence of a dwelling near a potable water well without any municipal construction permit and without basic sanitary conditions, such as a potable water supply in the dwelling and a sanitary service properly installed with hygienic conditions and correct disposal of blackwater.

Furthermore, note that a good part of Mrs. xxx's defense focused on alleging that there are other neighbors who contaminate the well, both with domestic waste and with the presence of livestock, as well as by the operation of a sports plaza near the wells. While it is obvious that it is not a valid defense argument to allege that other people also cause this type of damage, the truth is that this entails situations that this Municipality must equally attend to and resolve, in order to faithfully comply with the mandate of the Constitutional Chamber, in protection of a fundamental right as important as the health of the inhabitants who are supplied with potable water thanks to the wells related to this case.

VI.- CONCLUSION

By virtue of all the reasons set forth in this opinion, this Office of the Attorney General (Procuraduría General) returns the file of the case without rendering its favorable opinion for the annulment of the act, as provided for in Article 173 of the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública).

The foregoing, both due to the formal procedural defects found in the processing of the administrative file, and because it was not proven in this case that the nullity had characteristics of being evident and manifest, hence its annulment in administrative proceedings is not possible.

With all consideration, respectfully yours,

Andrea Calderón Gassmann
Procuradora

Attachment: original file No. CM-01-2022

[1] As mentioned below, the file sent is the original, and not a certified copy.

[2] Our opinion No. C-089-2002 of April 5, 2002, indicates: "Likewise, it has been pointed out that 'although the omission of the notification record may not give rise to absolute nullity of the procedure—which the pronouncement whose reconsideration is requested does not go on to assess—the truth is that this does not prevent this Office of the Attorney General from recommending the application of what the General Law provides on this aspect, that is, that communications within the procedure be carried out by drawing up a notification record with a clear indication of the person being notified, what is being notified, the name of the person making the notification, the date and time, with the respective signatures, except, it is added, when the signature is refused, in which case the notifier must leave a record of such situation (Art. 243, paragraph 2)" (Opinion C-049 cited supra)

Consequently, it is recommended that notifications be made in accordance with the requirements of the General Law already analyzed."

[3] Our opinion No. C-083-2020 of March 13, 2020, explains the following:

"1. The limitations on protection areas regarding springs (nacientes) implicitly entail the restriction on the exercise of those ownership powers that may affect, directly or indirectly, the spring, that is, the water resource.

2. It is the responsibility of the municipality to apply a legal norm in force in the legal system, by virtue of the principle of legality to which it is bound and which prohibits buildings in the area indicated in numeral 31 of the Ley General de Aguas. Note that according to the cited provision, “The lands surrounding drinking water catchment sites or supply intakes, within a perimeter of no less than two hundred meters in radius (…)”, are “(…) declared a public reserve (reserva de dominio) in favor of the Nation (…)”. In said case, the public purpose pursued with the conservation of water resources must be guaranteed through the protection, conservation, and adequate management of the resources.

3. If a construction permit is granted in open contradiction with the aforementioned situation, said license would become illegal, which would entail its invalidity in accordance with the provisions of Article 128 of the LGAP. But, additionally, it implies that it would lack lawful content, with the consequent absolute nullity in light of the provisions of Articles 132.1 and 166 ibidem.

4. The determining differentiating feature for the exclusive application of Articles 33 and 34 of the Ley Forestal or the public domain regime provided for in numeral 31 of the Ley de Aguas, 7 subsection c) of the Ley de Tierras y Colonización, and Article 2 of the Ley General de Agua Potable, is whether or not the springs (manantiales) have sufficient flow to be considered drinking water supply sources according to the technical criteria of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, the governing body for the generation and distribution of drinking water (Articles 1 and 2 of Law No. 2726).

5. In the event that their flow is considered insufficient for these purposes and there is no geographical coincidence with any other normative hypothesis of a public domain (demanial) regime, we are faced with areas that are indeed susceptible to possession by private individuals as owners, subject, however, to limitations of social interest, the main purpose of which is the conservation of water resources (Article 8 of the Ley de Biodiversidad and Article 50 of the Ley Orgánica del Ambiente).”



[4] Regarding the nullity of construction permits granted in contravention of environmental and water resource protection norms, we recommend the study of our legal opinion C-132-2013 dated July 9, 2013.



[5] Within judicial case file No. 98-200467-456-PE of the Juzgado Penal de Puntarenas, processed against Mrs. xxx for the crime of seal violation, it is indicated that in 1998, the accused began the construction of a dwelling located in Ciudadela Ocho de Marzo, in Barrio La Cartonera, lot No. 2, without the proper municipal permits, and that the inspectors from the Catastro Municipal proceeded to notify, on three occasions, the suspension of the work due to the lack of the respective permits, with her ignoring both the notification and the seals suspending the work on three occasions, continuing with it (folio 35 of the administrative file).



[6] Resolutions 3831-97, 2129-98 and 2004-9913 (see folios 48 and 63 of the administrative file).



[7] The statement of facts in the initial resolution of the proceeding describes and details, in the sixth and seventh facts, that Mrs. xxx, thanks to municipal efforts before the IMAS and the Ministerio de Vivienda, was donated lot No. 31 located in Urbanización Veintidós de Octubre, district 01, Canton 10, Corredores, Puntarenas, with an area of 144.50 m2, with a registration date of February 18, 2008 (folio 138). This was done precisely so that she would voluntarily vacate the property in dispute and therefore eliminate any risk of contamination to the wells in Barrio la Cartonera.