OJ-098-2024 — Reform of the inalienable zone under Law 65 and creation of aquifer protection zoneReforma de la zona inalienable de la Ley 65 y creación de zona de protección de acuíferos

Opinión Jurídica : 098 - J   del 22/08/2024   



22 de agosto de 2024




PGR-OJ-098-2024




           




Señora




Cinthya Díaz Briceño




Comisiones Legislativas IV




Asamblea Legislativa




 




Estimada señora:




 



             Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no.
AL-CPEAMB-0177-2024 de 21 de marzo de 2024, mediante el cual nos comunica que la Comisión Permanente
Especial de Ambiente requirió la opinión jurídica de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que
se tramita en el expediente legislativo número 23895, denominado “LEY DE REFORMA DEL ARTÍCULO 1 DEL
DECRETO LEY N.° 65 DE 30 DE JULIO DE 1888 Y LA CREACIÓN DE LA ZONA DEPROTECCIÓN DE LOS ACUÍFEROS
BARVA, COLIMA 1, COLIMA Y ACUÍFEROS INFERIORES.”




 




            I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.




 



             De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no.
6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior
consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función
rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.




 



             Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración
Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando
requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.




 



             Pese a lo anterior, y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha
acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán
de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les
atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de
ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con
aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que
razonablemente puedan estimarse de interés general.




 



             En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los
alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad
propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por
esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser
un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.




 



             Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157
del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de
ocho días en él establecido.




 




            II. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY CONSULTADO.




 



             El proyecto de ley que se somete a nuestra consideración reproduce el título, la
exposición de motivos y el texto sustitutivo del proyecto de ley no. 20511, que fue tramitado en la
corriente legislativa y que fue archivado en diciembre de 2021.




 



             Sobre ese proyecto de ley, la Procuraduría se refirió en la opinión jurídica no.
OJ-088-2020 de 24 de junio de 2020, por lo cual, las observaciones allí expuestas son plenamente
aplicables a la presente iniciativa.




 



             Como se dijo en esa ocasión, el Patrimonio Natural del Estado está constituido por los
bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de
las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas
y demás organismos de la Administración Pública cuando su administración corresponde al Ministerio
del Ambiente y Energía con los atributos de inalienable, imprescriptible e imposibilidad de
apropiación por particulares.




 



             Por esa razón, se dispuso que, en el artículo 1°, al indicarse que parte de la zona
inalienable será sometida a restricciones de uso que el MINAE emita en el futuro, se desatiende el
principio objetivación de la tutela ambiental, pues los estudios técnicos que justifiquen ese tipo
de medida deben discutirse y analizarse en la sede legislativa.




 



             En efecto, la Sala Constitucional ha señalado que no es posible reducir la cabida de un
área protegida, ni de cualquier bien público de interés ambiental, si no es mediante una ley, y si
no se cuenta con un estudio técnico previo que acredite que esa disminución no afectará los recursos
naturales de la zona. Y, además, ha resaltado que el criterio técnico debe ser previo, es decir,
debe justificar la decisión y no puede subsanarse en un momento posterior. (Véanse los votos nos.
1056-2009 de las 14 horas 59 minutos de 28 de enero de 2009, 13367-2012 de las 11 horas 33 minutos
de 21 de setiembre de 2012, 12887-2014 de 14 horas 30 minutos de 8 de agosto de 2014, 673-2019 de
las 12 horas de 16 de enero de 2019, 22606-2022 de las a las 13 horas 10 minutos de 28 de setiembre
de 2022, entre otros).




 



             Puntualmente, sobre el estudio técnico que debe justificar una medida como la
propuesta, se ha indicado que:




 



 “En este sentido, la exigencia de estudios técnicos que justifiquen la aprobación de los proyectos
de ley tendientes a la reducción o desafectación de un área ambientalmente protegida, debe ser
satisfecha con anterioridad o durante el desarrollo del procedimiento legislativo. Además, el
requerimiento de estudios técnicos no es una mera formalidad, sino que se trata de un requisito
material, es decir materialmente se tiene que demostrar, mediante un análisis científico e
individualizado, el grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente, plantear
recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en este, y demostrar cómo tal medida
implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad
de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades.”  (Voto no. 13367-2012 de las 11
horas 33 minutos de 21 de setiembre de 2012. En igual sentido véase el voto no. 10158-2013).




 



           Sobre el principio de objetivación de la tutela ambiental, la Sala Constitucional ha
señalado que:




 



 “…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta
materia, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de
carácter general –legales y reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la
ciencia y a la técnica», elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la
Administración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la
Administración en su actuación -en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la
Administración Pública-.




 



             En la opinión citada, se indicó que la medida planteada por el proyecto de excluir
parte del área demanial declarada por la Ley no. 65 de 1888, para uso y aprovechamiento privado, no
es una medida acorde para conservar el recurso hídrico y los ecosistemas asociados, en especial la
protección de las aguas para consumo humano, y, para ello, se citó el voto de la Sala Constitucional
no. 2109-2008, en el cual se destacó que “la intención de legislador del siglo antepasado era la de
asegurar que las provincias de Alajuela, Heredia y San José pudieran garantizarse en el futuro el
recurso hídrico necesario para satisfacer las necesidades de la población” y, por ello “el
legislador dispuso la creación de una zona inalienable, la cual no podía ser objeto de ningún tipo
de posesión en razón de su naturaleza pública.”




 



             Lo anterior fue reiterado en el voto no. 17109-2023, en el cual, la Sala Constitucional
ordenó “al MINAE que dentro del plazo de seis meses, proceda a identificar debidamente, con sus
datos registrales y/o de ocupación, la totalidad de los terrenos correspondientes a las zonas
protegidas y declaradas como patrimonio natural. Una vez ello, dentro de los SEIS MESES posteriores,
deberá coordinar las acciones que sean necesarias, a fin de recuperar las zonas protegidas, según lo
establecido por la Ley N° 65 del 30 de julio de 1888, e iniciar materialmente, cuando así
corresponda, los procesos o procedimientos necesarios para tal fin.” (Voto no. 17109-2023 de las 9
horas 30 minutos de 14 de julio de 2023).




 



             Entonces, no existe ninguna duda de que un proyecto como el propuesto, que pretende
modificar la medida y el régimen de protección de la zona inalienable, requiere un estudio técnico
que lo justifique, “…por tratarse de un área que, según la motivación inserta en el mismo texto de
ley, estaría resguardando una zona estratégicamente indispensable para la protección de los recursos
hídricos, y por tanto, de interés ambiental…” (Opinión jurídica no. OJ-020-2009 de 20 de febrero de
2009).




 



             Luego, sobre artículo segundo del proyecto, en la opinión jurídica OJ-088-2020 se
señaló que lo allí dispuesto “no es acorde con el artículo 45 Constitucional, en tanto un inmueble
que ostenta la condición de propiedad privada legítima, para adquirirlo el Estado ha de mediar
compra o expropiación, y porque además las limitaciones a la propiedad privada han de adoptarse por
ley y no por decreto.”





            Además, se citó la opinión jurídica no. OJ-020-2009 en cuanto a que:




 



 “Los únicos derechos de posesión que podrían ser reconocidos son aquellos que deriven de una
ocupación ejercida de manera quieta, pública, ininterrumpida y a título de dueño con por lo menos
diez años antes de la afectación al dominio público del área declarada inalienable…En cuanto a las
propiedades inscritas, y en tesis de principio, sólo podrían reconocerse como legítimas aquellas que
hubieran sido inscritas con anterioridad a la declaratoria de inalienabilidad y cumplan los
atributos de la posesión decenal previa a título de dueño. Respecto de las demás, la acción para
reivindicarlas es imprescriptible...”





            Con base en lo anterior, se resaltó que la naturaleza jurídica inalienable de los
terrenos previstos por la Ley 65 de 1888, no cesa porque dentro del plazo que dispone el artículo 2,
un particular demuestre que posee u ostenta una inscripción indebida.  Y, al respecto, se citó el
dictamen C-480-2014:




 



 “…la demanialidad sobre los terrenos a los que refiere la Ley 65 de 1888 está vigente para los
terrenos nacionales y municipales que originalmente abarcó, pero esa afectación no rige sobre las
propiedades particulares que ostenten título legítimo, y en tanto mantengan una posesión decenal
previa y legítima a la afectación.  El título legítimo exige el cumplimiento de las formalidades de
ley para su adquisición, y no lo estarían aquellos que hubiesen abarcado indebidamente propiedades
estatales.




(…)





Sin embargo, como las sentencias constitucionales 12109-2008 y 3731-2011 ordenaron al MINAE la
delimitación física de la zona establecida en el artículo 1º de la Ley 65 de 1888, para luego de
ello iniciar los procesos de recuperación de los terrenos que estén siendo ocupados por
particulares; es necesario que la Administración analice la situación de quienes ostentan título de
propiedad, y quiénes son simples ocupantes o detentadores del dominio público que no ostentan título
de propiedad.  En relación con las propiedades inscritas, ese estudio ha de abarcar necesariamente
los asientos registrales desde su origen, con el análisis de sus eventuales segregaciones, reuniones
y movimientos registrales atinentes a su identificación, así como de los planos que los describan,
incluido el estudio de aquellos que sea de interés expropiar y en tanto éstos últimos se encuentren
legítimamente inscritos por estar amparados a la posesión decenal previa a la afectación demanial.”




 



             Por último, en cuanto al fideicomiso que se establece en el artículo 3° y la Junta
Directiva que se regula en los artículos 4 y 5 para su administración, se expusieron varios
cuestionamientos con base en el criterio de la Contraloría General de la República a los cuales
remitimos.




 



             Aparte de lo ya dicho en la opinión jurídica de cita, como ya hemos señalado en otras
oportunidades con respecto a otros proyectos de ley, debe analizarse si la creación de nuevas
dependencias administrativas para la atención y manejo de un espacio geográfico individualizado, o
para el manejo de un fideicomiso, genera una inadecuada fragmentación institucional y duplicidad de
competencias que, más bien, impliquen una ineficiente gestión y atención del interés público.
(OJ-10-2015 de 9 de febrero de 2015, PGR-OJ-008-2022 de 24 de enero de 2022, PGR-OJ-157-2022 de 7 de
noviembre de 2022).




 




            III. CONCLUSIÓN.




 



             En virtud de que la iniciativa propuesta reproduce el título, la exposición de motivos
y el texto sustitutivo del proyecto de ley no. 20511, se reiteran las observaciones expuestas en la
opinión jurídica no. OJ-088-2020 de 24 de junio de 2020. Si bien la aprobación del proyecto de ley
no. 23895, denominado “LEY DE REFORMA DEL ARTÍCULO 1 DEL DECRETO LEY N.° 65 DE 30 DE JULIO DE 1888 Y
LA CREACIÓN DE LA ZONA DE PROTECCIÓN DE LOS ACUÍFEROS BARVA, COLIMA 1, COLIMA Y ACUÍFEROS
INFERIORES.”, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las
observaciones expuestas.




 




            De usted, atentamente,




 




 




 



                                                                         Elizabeth León
Rodríguez                         




                                                                        Procuradora    




                                    




ELR/ysb




Cód. 2511-2024

Legal Opinion: 098 - J of 22/08/2024

August 22, 2024

PGR-OJ-098-2024

Ms.
Cinthya Díaz Briceño
Legislative Committees IV
Legislative Assembly

Dear Ms. Díaz Briceño:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter no. AL-CPEAMB-0177-2024 of March 21, 2024, by which you inform us that the Permanent Special Committee on the Environment requested the legal opinion of this Attorney General's Office on the bill being processed in legislative file number 23895, entitled "LAW AMENDING ARTICLE 1 OF DECREE-LAW NO. 65 OF JULY 30, 1888, AND THE CREATION OF THE PROTECTION ZONE FOR THE BARVA, COLIMA 1, COLIMA, AND LOWER AQUIFERS."

I. NATURE OF THIS PRONOUNCEMENT.

In accordance with Articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General's Office of the Republic is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.

For these purposes, the Legislative Assembly may be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requests our opinion on a topic of interest for the exercise of its legislative function.

Despite the foregoing, and given that there is no legal provision to this effect, the Attorney General's Office has customarily attended to the consultations made by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating in the exercise of the important functions that the Political Constitution assigns to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills, when consulted by the Legislative Committee responsible for processing them, or in relation to legal aspects that can be considered covered by the political oversight function and that can reasonably be deemed to be of general interest.

By virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill or constitutional amendment do not possess the binding nature characteristic of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function, and, for that reason, this opinion is issued by means of a non-binding legal opinion intended to serve as an input in the exercise of the important work of the Legislative Assembly.

Furthermore, as we do not find ourselves in the situations established by Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.

II. CONSIDERATIONS ON THE BILL UNDER REVIEW.

The bill submitted for our consideration reproduces the title, statement of motives (exposición de motivos), and the substitute text of bill no. 20511, which was processed in the legislative stream and was archived in December 2021.

Regarding that bill, the Attorney General's Office addressed it in legal opinion no. OJ-088-2020 of June 24, 2020; therefore, the observations set forth therein are fully applicable to this initiative.

As stated on that occasion, the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) is constituted by the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the properties registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration when their administration corresponds to the Ministry of Environment and Energy with the attributes of being inalienable, imprescriptible, and impossible to appropriate by private individuals.

For that reason, it was stipulated that, in Article 1, by indicating that part of the inalienable zone will be subject to use restrictions that MINAE issues in the future, the principle of objectivation of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental) is disregarded, because the technical studies that justify this type of measure must be discussed and analyzed in the legislative venue.

Indeed, the Constitutional Chamber has indicated that it is not possible to reduce the area of a protected area, nor of any public asset of environmental interest, except by means of a law, and without a prior technical study that proves that this reduction will not affect the natural resources of the zone. And, furthermore, it has highlighted that the technical criterion must be prior, that is, it must justify the decision and cannot be corrected at a later time. (See rulings nos. 1056-2009 at 14:59 hours on January 28, 2009, 13367-2012 at 11:33 hours on September 21, 2012, 12887-2014 at 14:30 hours on August 8, 2014, 673-2019 at 12:00 hours on January 16, 2019, 22606-2022 at 13:10 hours on September 28, 2022, among others).

Specifically, regarding the technical study that must justify a measure such as the one proposed, it has been indicated that:

"In this sense, the requirement for technical studies justifying the approval of bills aimed at the reduction or declassification (desafectación) of an environmentally protected area, must be satisfied prior to or during the development of the legislative procedure. Furthermore, the requirement for technical studies is not a mere formality, but rather a material requirement, that is, it must be materially demonstrated, through a scientific and individualized analysis, the degree of impact of the corresponding measure on the environment, propose recommendations aimed at lessening the negative impact on it, and demonstrate how such a measure implies development that meets the needs of the present without endangering the capacity of future generations to meet their own needs." (Ruling no. 13367-2012 at 11:33 hours on September 21, 2012. In the same sense, see ruling no. 10158-2013).

Regarding the principle of objectivation of environmental protection, the Constitutional Chamber has indicated that:

"...it translates into the need to prove decision-making in this matter with technical studies, both in relation to the actions of the Administration and to provisions of a general nature –legal and regulatory–, from which derives the requirement of 'linkage to science and technique,' an element that provides a technical-scientific basis for the Administration's decisions in this matter, and by virtue of this, limit and condition the discretion of the Administration in its actions –in the terms provided for in Article 16 of the General Law of Public Administration–.

In the cited opinion, it was indicated that the measure proposed by the bill to exclude part of the public domain (demanial) area declared by Law no. 65 of 1888, for private use and development, is not a suitable measure for conserving water resources and associated ecosystems, especially the protection of water for human consumption, and, for this, Constitutional Chamber ruling no. 2109-2008 was cited, in which it was emphasized that "the intention of the legislator of the century before last was to ensure that the provinces of Alajuela, Heredia, and San José could guarantee in the future the water resources necessary to satisfy the needs of the population" and, therefore, "the legislator provided for the creation of an inalienable zone, which could not be the object of any type of possession due to its public nature."

The foregoing was reiterated in ruling no. 17109-2023, in which the Constitutional Chamber ordered "MINAE to, within a period of six months, proceed to properly identify, with its registry and/or occupancy data, all of the lands corresponding to the protected zones and those declared as natural heritage. Once this is done, within the subsequent SIX MONTHS, it must coordinate the necessary actions in order to recover the protected zones, as established by Law No. 65 of July 30, 1888, and materially initiate, when appropriate, the processes or procedures necessary for that purpose." (Ruling no. 17109-2023 at 9:30 hours on July 14, 2023).

Therefore, there is no doubt that a bill like the one proposed, which seeks to modify the measure and the protection regime of the inalienable zone, requires a technical study to justify it, "...as it concerns an area that, according to the justification inserted in the text of the law itself, would be safeguarding a zone strategically indispensable for the protection of water resources, and therefore, of environmental interest..." (Legal opinion no. OJ-020-2009 of February 20, 2009).

Subsequently, regarding Article 2 of the bill, legal opinion OJ-088-2020 noted that what is stipulated therein "is not in accordance with Article 45 of the Constitution, insofar as, for the State to acquire a property that holds the status of legitimate private property, a purchase or expropriation must be involved, and because, in addition, limitations on private property must be adopted by law and not by decree."

Furthermore, legal opinion no. OJ-020-2009 was cited to the effect that:

"The only possession rights that could be recognized are those arising from an occupation exercised in a quiet, public, uninterrupted manner and as an owner for at least ten years before the application of public domain status to the area declared inalienable... Regarding registered properties, and as a principle thesis, only those that were registered prior to the declaration of inalienability and fulfill the attributes of the ten-year prior possession as an owner could be recognized as legitimate. Regarding the others, the action to recover them is imprescriptible..."

Based on the foregoing, it was highlighted that the inalienable legal nature of the lands provided for by Law 65 of 1888 does not cease because, within the period stipulated by Article 2, a private individual demonstrates possession or holds an improper registration. And, in this regard, opinion C-480-2014 was cited:

"...the public domain status (demanialidad) over the lands referred to in Law 65 of 1888 is in force for the national and municipal lands it originally encompassed, but that status does not govern private properties that hold legitimate title, provided they maintain prior and legitimate ten-year possession prior to the public domain designation. The legitimate title requires compliance with legal formalities for its acquisition, and those that improperly encompassed state properties would not have such title.

(...)

However, as constitutional judgments 12109-2008 and 3731-2011 ordered MINAE to physically demarcate the zone established in Article 1 of Law 65 of 1888, in order to subsequently initiate processes for the recovery of lands being occupied by private individuals; it is necessary for the Administration to analyze the situation of those who hold property title, and those who are mere occupants or possessors of the public domain (dominio público) who do not hold property title. Regarding registered properties, this study must necessarily encompass the registry entries from their origin, with the analysis of their eventual segregations, aggregations, and registry movements pertinent to their identification, as well as the maps describing them, including the study of those that are of interest to expropriate, provided the latter are legitimately registered as they are covered by ten-year possession prior to the public domain designation."

Finally, regarding the trust (fideicomiso) established in Article 3 and the Board of Directors regulated in Articles 4 and 5 for its administration, several questions were raised based on the opinion of the Office of the Comptroller General of the Republic, to which we refer.

Apart from what was already stated in the cited legal opinion, as we have already pointed out on other occasions with respect to other bills, an analysis must be made as to whether the creation of new administrative units for the attention and management of an individualized geographic space, or for the management of a trust, generates inadequate institutional fragmentation and duplication of competencies that, instead, imply inefficient management and attention to the public interest. (OJ-10-2015 of February 9, 2015, PGR-OJ-008-2022 of January 24, 2022, PGR-OJ-157-2022 of November 7, 2022).

III. CONCLUSION.

By virtue of the fact that the proposed initiative reproduces the title, the statement of motives, and the substitute text of bill no. 20511, the observations set forth in legal opinion no. OJ-088-2020 of June 24, 2020, are reiterated. Although the approval of bill no. 23895, entitled "LAW AMENDING ARTICLE 1 OF DECREE-LAW NO. 65 OF JULY 30, 1888, AND THE CREATION OF THE PROTECTION ZONE FOR THE BARVA, COLIMA 1, COLIMA, AND LOWER AQUIFERS," is a strictly legislative decision, it is respectfully recommended to assess the observations presented.

Sincerely yours,

Elizabeth León Rodríguez
Attorney