OJ-093-2024 — PGR questions constitutionality and technical basis of partial removal of Tivives Protective ZonePGR cuestiona constitucionalidad y sustento técnico de desafectación parcial de Zona Protectora Tivives

Opinión Jurídica : 093 - J   del 13/08/2024   



13 de agosto de 2024




PGR-OJ-093-2024




 




Señora




Nancy Vílchez Obando




Jefa de Área




Comisiones Legislativas




[email protected]




 




Estimada señora:




 



 Con aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su Oficio AL-
CE23120-0290-2024, transmitido por correo electrónico, en el que, con instrucciones de la Comisión
Especial de Puntarenas, nos consulta el proyecto de “Ley para la reivindicación de los derechos de
los pobladores y desafectación de la de la Zona de Alta Intervención de la Zona Protectora Tivives y
la Zona de Reserva Portuaria”, expediente N° 23898, publicado en el Alcance N° 187 a La Gaceta 178
del 28 de setiembre de 2023.




 




            I.- ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO




           



 Al ser el ejercicio de la función legislativa insustituible por la Procuraduría a través de un
dictamen de acatamiento obligatorio, el criterio acerca del proyecto consultado lo es como opinión
jurídica, no vinculante, en afán de colaborar con ese Poder de la República en el desempeño de sus
funciones.




 



 Se reitera que el plazo de contestación establecido en el artículo 157 del Reglamento Interior de
Orden, Dirección y Disciplina de la Asamblea Legislativa es aplicable a las consultas preceptivas
que, de conformidad con la Constitución Política, deben formularse a ciertos órganos o entidades
estatales, y no a las consultas facultativas.




 




II.- OBJETO DE LA PROPUESTA LEGAL




 



 Con arreglo al Proyecto, exposición de motivos, el Decreto 17023/1986 que creó la Zona Protectora
Tivives estableció que las actividades forestales, agrícolas o ganaderas a realizar en la Zona
Protectora debían contar con la autorización de la Dirección General Forestal (hoy SINAC-Área de
Conservación Pacífico Central), en coordinación con el Comité Interinstitucional (Centro Agrícola
Regional Pacífico Central, Centro Agrícola Cantonal de Esparza y Municipalidad de Esparza), lo que
ha generado inconvenientes a la hora de extender autorizaciones para esos fines. El Plan General de
Manejo de la Zona Protectora Tivives, dice, contempla como zonificación la Zona de Alta Intervención
(ZAI) como área donde hay asentamientos humanos en la actualidad.



 Para crear mejores condiciones para las personas habitantes de la Zona de Alta Intervención de
Tivives la Municipalidad de Esparza contrató, mediante una consultoría, los estudios técnicos para
elaborar el proyecto de ley para fundamentar la necesidad social y económica de la desafectación. El
estudio agrega, logró identificar gran densidad poblacional, con presencia de asentamientos “en la
Zona de Alta Intervención de la Zona Protectora de Tivives”, la que no cuenta con las
características para formar parte de un área silvestre protegida y no se identificaron áreas de
ecosistemas frágiles, de carácter forestal o por el recurso hídrico.




 



 Con la desafectación, el Proyecto pretende que se pueda realizar un mejor ordenamiento del
territorio, con integración a un plan regulador, y una disminución en la ilegalidad de actividades
comerciales y construcciones.




 



 Se hace hincapié en que el estudio técnico para justificar la desafectación lo contrató la
Municipalidad de Esparza; no lo realizó el SINAC-MINAE (ACOPAC).




 



 El MINAE es “órgano rector en lo que se refiere a la tutela de los recursos naturales y del
ambiente, que comprende la biodiversidad ecológica tanto en la flora como en la fauna, ecosistemas,
bosques, recurso forestal, vida silvestre”. (Sala Constitucional, sentencias 2410-2007 y
13837-2020). El Reglamento a la Ley de Biodiversidad, artículo 71, estatuye que para la
declaratoria, modificación o cambio de categoría de manejo de un área silvestre protegida, debe
elaborarse un informe técnico que estará coordinado por la instancia respectiva del SINAC. Y el 72
ibid fija criterios para elaborar ese informe técnico. “De acuerdo con lo citado, mutatis mutandi,
si para la creación de un área silvestre protectora la Asamblea Legislativa, por medio de una ley,
estableció el cumplimiento de unos requisitos específicos, a fin de determinar si la afectación en
cuestión es justificada, lo lógico es que, para su desafectación parcial o total, también se deban
cumplir determinados requisitos -como la realización de estudios técnicos ambientales- para
determinar que con la desafectación no se transgrede el contenido del artículo 50 constitucional”.
(Sala Constitucional, sentencias 2009-1995, 7294-1998, 2988-1999, 8075-2008, 1963-2012, 2375-2017,
673-2019, 12745-2019 y 16793-2019).




 




III.- SOBRE EL ARTICULADO 




 



             En el artículo 1°, respecto a la desafectación del área silvestre protegida, para su
ajuste a la jurisprudencia constitucional, la misma debe tener apoyo en estudios técnicos que
excluyan el menoscabo al ambiente con la medida, cuya suficiencia y razonabilidad ha de valorar ese
Poder de la República, y cumplirse el principio de compensación:




 



 “3. Medidas de compensación: Un área protegida solo se puede reducir si se hace mediante ley, si
hay estudios técnicos y científicos que descarten el daño ambiental y si se da una compensación del
área suprimida con otra de igual tamaño. No cabe duda que todas aquellas normas en los cuales hay
reducción de las áreas protegidas sin el respaldo de estudios técnicos ni compensación alguna, son
inconstitucionales” (votos nos. 12887-2014, 2773- 2014 y 2009-1056)” (Sala Constitucional,
sentencia. 673-2019).




 



 “(…) esta Sala ha sentado una sólida doctrina que apunta a la necesidad de contar con estudios
técnicos que justifiquen la decisión de desafectar una zona que, previamente, fue declarada zona
protegida (votos números 7294-1998, 1999-02988 y 2008-008075, entre otros). Asimismo, este Tribunal
agregó que para la desafectación de áreas protegidas, además de los estudios técnicos, concretos y
particularizados exigidos por el art. 38 de la LOA, se requieren medidas de compensación, en aras de
resguardar el derecho fundamental a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado (ver
sentencias 2019-663 y 2019-012745)”. (Sala Constitucional, sentencia 17783-2021). “…muchos de los
pronunciamientos de este Tribunal en relación con una desafectación, se han circunscrito a la
compensación de una desafectación, en el sentido de desprender a un terreno, de forma absoluta, de
su tutela ambiental especial para destinarla a cualquier otro fin diverso y contrapuesto al de
protección ambiental. De ahí que, la jurisprudencia de este Tribunal ha sido incisiva en la
necesidad de que el Poder Legislativo cuente con un estudio técnico previo que justifique el porqué,
ambientalmente, ya no es necesaria esa tutela y, posteriormente dispuso, además, su compensación,
como retribución ambiental” (Sala Constitucional, sentencias 13836-2020 y 634-2021).




 



   “A juicio de este Tribunal Constitucional, la exigencia que contiene el artículo 38 de la Ley
Orgánica del Ambiente N° 7554, en el sentido de que para reducir un área silvestre protegida por ley
formal deben realizarse, de previo, los estudios técnicos que justifiquen la medida, no es sino la
objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente”. (Sala
Constitucional, sentencias 2988-1999, 7294-1998, 2988-1999, 8098-2007, 8075-2008, 1963-2012,
2375-2017, 673-2019, 12745-2019 y 16793-2019).




 




Ese principio está asociado al de progresividad, en garantía del artículo 50 constitucional:




 



 “El principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar
medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y
proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces.” (voto no. 13367-2012).




 



 En este caso, al omitirse compensar el área suprimida, con otra de igual tamaño y valor ecológico
acorde a los fines de creación de la Zona Protectora Tivives, se daría una regresión en la tutela al
derecho, alcanzada con el decreto creador de esa área silvestre protegida, y violación al principio
de progresividad.




 



 Por el artículo 2°, se desafectan a favor del Instituto Nacional (Costarricense) de Puertos del
Pacífico (INCOP) seis fincas: 6-8693-000, 6-40727-000, 6-43787-000, 6-43635-000, 6-45308-000 y
6-42463-000, que “fueron debidamente expropiadas y pagadas en su totalidad por parte del Estado a
través del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) y se encuentran debidamente registradas
a favor del Estado Costarricense como parte de los empréstitos aprobados por las leyes No. 5582 del
11 de octubre de 1974, Ley No. 6309 del 04 de enero de 1979 y Ley No.7915 del 21 de setiembre de
1999” (Decreto 42404/2020, considerando 31).




 



 Cabe dudar de la racionalidad de esta norma y de la necesidad de la desafectación, pues se trata de
fincas inscritas a nombre del Estado, que fueron adquiridas para el complejo portuario de Caldera,
pero quedaron parcialmente fuera de la delimitación hecha por la Ley 7915, como se aprecia en el
siguiente montaje del plano P-1823326-2015 por el Instituto Geográfico Nacional (oficio DIG-
TOT-0519-2020), que las reúne:




 







 




De acuerdo con el Decreto 42404, considerando 28, en el lugar habría terrenos de aptitud forestal:




 



 “28. Que con base en los estudios técnicos presentados por el Instituto Costarricense de Puertos
del Pacífico (INCOP), con base en la cobertura de copa por hectárea para cada sector evaluado, se
determinó que el promedio general es de 39.73%, además ningún sector superó el mínimo de 70%, que
establece la definición de bosque de la Ley Forestal 7575. Adicionalmente, con la verificación en
campo, se determinó con los datos de las parcelas de muestreo realizadas en el área de los linderos
a rectificar, que la misma se encuentra libre de bosque, considerando para la clasificación del
Patrimonio Natural del Estado únicamente las áreas TAF (Terrenos de Aptitud Forestal), las cuales
representan 24.49% (17.62ha) del área evaluada y el restante 75.51% (54.32ha) se clasifican como no
bosque.”




 



 Esos porcentajes, determinados por el INCOP, contrastan con lo que indicó el SINAC en los oficios
SINAC-SE-IRT-061-2020 y SINAC-SE-IRT-151-2020 (copias adjuntas), aportados al expediente
constitucional 22-027675-0007-CO: “Al analizar la cobertura forestal según el inventario forestal
2013… existe cobertura forestal 6-1823326-2015 un 95% …”, y generan dudas sobre el fundamento
técnico de la normativa. Por lo anterior, la Procuraduría objetó en ese expediente que, para el
traspaso al INCOP, debía cumplirse el requisito de calificación de los terrenos que conforman el
Patrimonio Natural del Estado. (Ley Forestal, artículos 13, 15 y 16).




 



 “La técnica demanial es el medio más eficaz para la protección de los bienes marítimo-terrestres y
para que el Estado cumpla con su deber de garantizar, defender y preservar un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado a todos los habitantes del país. (Sala Constitucional, sentencia
3113-2009). “La demanialidad de la franja litoral, con sus consecuentes reglas exorbitantes y
habilitación de potestades administrativas, le dota de mayores y más eficaces medios para la
protección de su integridad jurídica y material, que desaparecen con la desafectación, al apartarlos
de los fines y uso públicos y entregarla al dominio privado”. (Opinión Jurídica OJ-124-2008).




 



 Con base en el Plan General de Manejo de la Zona Protectora Tivives, el artículo 3° del Proyecto,
define la Zona de Alta Intervención (ZAI) como “una zona donde existe una alta actividad agrícola,
comercial, residencial además de la zona portuaria, en la cual actualmente se encuentran varios
asentamientos humanos, y donde no existe ninguna zona categorizada como Patrimonio Natural del
Estado (PNE), con base en los criterios técnicos establecidos en la Ley Forestal, N° 7575”.




 




Se aconseja revisar ese aspecto por lo siguiente:




 



 El Patrimonio Natural del Estado lo integran dos importantes componentes: a) Las Áreas Silvestres
Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo, Zonas
Protectoras, por ejemplo, y b) Los demás terrenos de bosques y terrenos forestales o de aptitud
forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una
afectación legal inmediata. (Sala Constitucional, sentencias 16975-2008, 17650-2008, 17659-2008,
16938-2011, 7934-2013, 12973-2013, 16362-2015, 17397-2019 y 17109-2023).




 



 Al comentar el artículo que antecede se señaló la existencia de terrenos de aptitud o cobertura
forestal en el sitio. Es contradictorio que en este artículo 3° se consigne que en la Zona de Alta
Intervención “no existe ninguna zona categorizada como Patrimonio Natural del Estado”, cuando la
Zona Protectora Tivives lo es y en el mismo título el Proyecto de Ley se denomina “Desafectación de
la Zona de Alta Intervención de la Zona Protectora Tivives”.




 



 El Plan General de Manejo de la Zona Protectora Tivives, en orden a la Zona de Alta Intervención
precisa que “El objetivo o la condición deseada siempre será mantenerse dentro de un estado
ambiental conforme a la categoría de manejo establecida para la Zona Protectora, pero dejando mucha
más oportunidad para el desarrollo de prácticas y actividades propias de una alta intervención”
(punto 3.3.4. Se agrega el énfasis).




 




En la Exposición de Motivos de este Proyecto de Ley se afirma que “la Zona Protectora




Tivives incluyó las zonas de alta actividad agrícola, comercial y residencial”, lo que a través de



 los años ha incrementado los conflictos entre los funcionarios del Sistema Nacional de Áreas de
Conservación (SINAC) y los pobladores, término que no se define, por la imposibilidad de estos para
realizarlas.




 



 En el artículo 5°, mapa de individualización de los polígonos descritos en el artículo 4°, no se
infiere el motivo por el que no se utiliza la delimitación que consta en el Plan de Manejo.




 



 En este punto, conviene tener en cuenta lo expresado por la Sala Constitucional, sentencia
12745-2019, sobre la desafectación de un área silvestre protegida: “(…) cabe recordar que los únicos
terrenos que podrían ser desafectados son aquellos que son catalogados como bienes de dominio
público, de ahí que hay una contradicción lógica cuando se sostiene que se trata de inmuebles de
naturaleza privada que deben ser desafectados, tal y como lo afirma la autoridad recurrida en su
informe. El anterior razonamiento se refuerza con base en lo que preceptúa el artículo 37 de la Ley
Orgánica del Ambiente, Ley N° 7554 de 4 octubre de 1995, cuando dispone lo siguiente:




 



 “Artículo 37.- Facultades del Poder Ejecutivo. Al establecer áreas silvestres protegidas,
cualquiera sea su categoría de manejo, el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y
Energía, queda facultado para incluir, dentro de sus límites, las fincas o partes de fincas
particulares necesarias para cumplir con los objetivos señalados en esta ley y para instrumentarlos
de acuerdo con el respectivo plan de manejo o crear las servidumbres legales para la protección
ecológica y el cumplimiento de la presente ley.




 



 Cuando se trate de parques nacionales, reservas biológicas o refugios nacionales de vida silvestre
estatales, los terrenos serán adquiridos por compra, expropiación o ambos procedimientos, previa
indemnización. En los casos de reservas forestales, zonas protectoras, refugios de vida silvestre
mixtos y humedales, los predios o sus partes también podrán comprarse o expropiarse, salvo que, por
requerimiento del propietario, se sometan voluntariamente al régimen forestal. Esa sujeción será
inscrita en el Registro Público de la Propiedad, como una afectación al inmueble, que se mantendrá
durante el tiempo establecido en el plan de manejo.




 



 Las fincas particulares afectadas según lo dispuesto por este artículo, por encontrarse en parques
nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas
protectoras, quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales solo a partir del
momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, salvo cuando en forma voluntaria se sometan
al Régimen Forestal. Tratándose de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida
silvestre y en caso de que el pago o la expropiación no se haya efectuado y mientras se efectúa, las
áreas quedarán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto
ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos”.(Así
reformado el párrafo anterior por el artículo 72, inciso c) de la Ley Forestal, N° 7575 del 13 de
febrero de 1996, que a su vez fue reformado por el 114 de la Ley de Biodiversidad, N° 7788 de 30 de
abril de 1998) (Lo resaltado y en negritas no corresponde al original).




 



            No hay que ser un observador muy agudo para concluir que, con base en la normativa legal
vigente, las propiedades privadas no son parte del refugio -si las hubiese-, de ahí que resulta un
contrasentido el desafectar áreas que son privadas. Estaríamos, pues, ante la existencia de una Ley
irracional, si ese fuese el caso”. (Énfasis suplido).




 



 En el artículo 7°, el polígono no coincide con el plano 6-1823326-2015 que levantó el MOPT para la
reunión de las fincas citadas en el artículo 2 y utiliza el Decreto 42404/2020 (artículo 1°),
Rectificación de linderos de la Zona Protectora Tivives y del Plan de Manejo de la Zona Protectora
Tivives, lo que lleva a dudar del sustento técnico del Proyecto de Ley.




 




   




 



 Se insiste en la falta de razonabilidad de desafectar los inmuebles mencionados en el artículo 2°
del Proyecto, en favor del INCOP, cuando gran porción de esos terrenos quedan fuera de la zona
portuaria de Caldera con apego a la Ley 7915.




 



  En el numeral 8°, se aprecia una discordancia entre su párrafo primero (realización de estudio
técnico en la ZAI para remitir al Registro Nacional la lista de propiedades inscritas, a registrar
fuera de la Zona Protectora Tivives) y la forma en que se ha de conseguir con ajuste al párrafo
segundo, por cuanto éste incluye además de los inmuebles inscritos, terrenos en proceso de
adjudicación. No se comprende la frase “inscribir fuera de la Zona Protectora Tivives” las fincas.
La ubicación geográfica de los terrenos no se puede variar, y ya están inscritos. La acción del
Registro Nacional es innecesaria e inútil a los fines de la eventual reducción de límites de esa
área silvestre protegida.




 



 El artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, se dijo, establece que para la reducción -o
desafectación- de las áreas silvestres protegidas, los estudios técnicos a practicar deben ser
previos a la ley y justificar la medida; no posteriores. En cuanto a las adjudicaciones en
asentamientos del Inder, antes IDA, se sugiere tener en consideración la sentencia 1763-1994 de la
Sala Constitucional, que dejó sin efecto las adjudicaciones de parcelas autorizadas por el Instituto
de Desarrollo Agrario “sobre los terrenos de la Finca Salinas II (comprendidos en el área declarada
por el Decreto Ejecutivo número 17023-MAG como Zona Protectora Tivives), que hubiesen sido acordadas
en el lapso que se extiende desde el seis de mayo de mil novecientos ochenta y seis, hasta el mes de
abril de este año, sin perjuicio de aquellos beneficiarios cuyo terreno haya sido adjudicado con
anterioridad a la primera de las fechas señaladas”.




 



 En el artículo 9°, se recomienda aclarar lo concerniente a los trámites que se continuarán, los
beneficiarios, el título y normativa bajo el que se harán las adjudicaciones, así como los
propietarios a que alude. Tener presente que durante el tiempo de vigencia del área silvestre
protegida se habría interrumpido de la posesión, la que no cabe por los particulares en bienes de
dominio público (Sala Constitucional, sentencias 6055-2004, 2379-2005, 3631-2005, 5528-2005,
16381-2010, 1034-2011, 15473-2011, 13581-2011, entre muchas), y la nulidad de adjudicaciones que
declaró la Sala Constitucional en la sentencia 1763-1994, anotada al referirnos al numeral 8.




 



 En el caso de posesión precaria, artículo 10°, se autoriza al INDER y a la Municipalidad de Esparza
a emitir una certificación al interesado para que pueda iniciar las gestiones de información
posesoria en el juzgado civil respectivo.




 



 A más del cuestionamiento sobre la competencia municipal en la materia, se ha resuelto que “la
posesión debe necesariamente demostrarse con prueba testimonial”. (Doctrina del artículo 6° de la
Ley de Informaciones Posesorias. Tribunal Agrario, resoluciones 323-2000, 194-2002, 688-2007 y
136-2013). La posesión es un hecho jurídico, que “por su propia naturaleza y requisitos, debe
demostrarse con prueba idónea, como la testifical”. (Tribunal Agrario, resoluciones 586-2002,
41-2008, 483-2007, 926-2007, 624-2008, 132-2008, 214-2008, 624-2008, 846-2008, 906-2010, 595-2011,
974-2011, 817-2011, 1033-2011, 120-2012, 493-2013, 1162-2016, 406-2020, 502-2020, 463-2021 y
712-2021. Del mismo Tribunal, resoluciones 595-1994, 117-2006, entre varias).




 



 La posesión precaria de tierras, en la que prevalecen la necesidad alimentaria y el trabajo
familiar, es una modalidad de la posesión agraria, de competencia de los juzgados agrarios, que se
regula en la Ley de Tierras y Colonización, artículos 92 y 101, con cuya normativa ha de armonizarse
el Proyecto. Su efecto más importante es la adquisición de la propiedad agraria por posesión
decenal, en forma pública, pacífica e ininterrumpida, en las condiciones de producción requeridas,
sobre un terreno privado inscrito a nombre de un tercero en el Registro Público. Cuando no se dan
los presupuestos del estado de necesidad, referido en esos artículos, “se está frente a una
usucapión agraria común, que tiene un régimen jurídico diverso a la usucapión agraria especial
regulada por aquella ley”. (Sala Primera de la Corte, sentencias 68-1994, 755-2006, 172-2008,
1193-2013, 136-2014, 1309-2016, 1357-2017 y 1009-2022). La usucapión especial agraria “exige la
posesión agraria pública, pacífica, ininterrumpida, por más de diez años, sobre un terreno inscrito
a nombre de un tercero, siempre y cuando los actos posesorios y la actividad agraria se realice para
satisfacer necesidades propias o familiares”. (Tribunal Agrario, resolución 10-2024).




 



 Con relación a la declaratoria de poseedor en precario se ha resuelto: “Del análisis de los autos
se desprende que en la especie, no resultan aplicables al inconforme las disposiciones de la Ley de
Tierras y Colonización y, por ende, las reglas de la usucapión agraria especial, en tanto (…) no
procuró prueba con la cual demostrara haber planteado el correspondiente conflicto de posesión
precaria de tierras, de conformidad con el procedimiento establecido en el precepto 92 de ese cuerpo
legal. Tampoco, en consecuencia, que hubiese sido declarado poseedor en precario” (…). Por lo tanto,
el sub-litem debe ser resuelto según las reglas de la usucapión civil. (Sala Primera de la Corte,
sentencia 755-2006. Tribunal Agrario, sentencias 413-2007, 440-2007, 571-2007, 921-2007, 26-2008 y
997-2020). “…no se está en presencia de la usucapión especial agraria sino de la usucapión común, al
no haber sido declarado poseedor en precario” el interesado. (Tribunal Agrario, resolución
290-2003). La usucapión del demandado se dio “con fundamento en el artículo 92 de la Ley de Tierras
y Colonización, ya que fue declarado poseedor en precario por el Instituto de Desarrollo Agrario.”
(Tribunal Agrario, resolución 836-1994).




 



 En los términos de la Ley 2825, la posesión en precario “recae exclusivamente sobre una persona
física, y no jurídica”, pues “la misma norma asocia la actividad que la persona desarrolla en el
fundo que posee en esa condición para su propia subsistencia o la de su familia, entiendo
jurídicamente es para una persona física, pues es obvio e inviable que la persona jurídica tenga una
familia o una situación de subsistencia como lo apunta la norma”. (Tribunal Agrario, resolución
1192-2022. En igual sentido, de ese Tribunal la resolución 471-2013). 




 



 El artículo 11°, autoriza a la Notaría del Estado a formalizar todos los trámites mediante la
elaboración de las escrituras, exentas del pago de tributos, quedando facultada para actualizar y
corregir cualquier dato registral o notarial relacionados con “el inmueble a donar o vender”,
necesario para la debida inscripción en el Registro Nacional.




 




Se recomienda aclarar cuáles son los inmuebles a donar y vender.




 



 La Ley 2825/1961, cuya vigencia preserva la Ley 9036/2012 en lo que no la contravenga (art. 80),
contiene exenciones impositivas a favor de los parceleros, con motivo de las parcelas y demás
operaciones que para tales fines realicen (art. 81), limita la del pago de impuestos imputables a
dichas tierras a cinco años (art.172), así como las operaciones vinculadas con la adquisición e
inscripción de tierras por el Instituto (ibid). Igual la Ley 9036 prevé exoneraciones tributarias
para el Inder, que suponen la adquisición o posesión de inmuebles, entre otras, y las tierras
inscritas a su nombre (arts. 17, inciso e y 42).




 



 En lo que hace a la Notaría del Estado, se hace ver el artículo 9 del Proyecto de Ley autorizó al
Inder la adjudicación de lotes en los asentamientos campesinos ubicados en la ZAI y el otorgamiento
de escrituras para su inscripción registral, adjudicaciones que constituyen la actividad ordinaria
del Instituto.




 



 La competencia de la Notaría del Estado se regula en la Ley 6815/1982, artículos 3° y 15, en
concordancia con el Decreto 14935-J/1983, artículo 3°, reformado por el Decreto 15371-J/1984. Este
último “limitó el otorgamiento de las escrituras de los entes descentralizados y las empresas
públicas ante la Notaría del Estado, a las que se refieran a actos o contratos de un monto superior
a los cinco millones de colones (¢5.000.000,00). Lo anterior con excepción de las escrituras
referentes a la actividad ordinaria de los entes y empresas públicas (de crédito o inmobiliaria),
las cuales deben ser formalizadas ante los notarios de las referidas instituciones”. (Opinión
Jurídica OJ-067-2007).




 



 Con base en ese marco normativo, en punto al deslinde de competencia con los notarios de planta de
las instituciones estatales, la Procuraduría, en la Opinión Jurídica PGR-OJ-051-2023, confirmada por
la PGR-OJ-103-2023, señaló que la de estos últimos “se circunscribe a los actos o contratos que
ejecuten en el ejercicio de la actividad ordinaria de la institución para la que laboran, dando fe
en la escritura para efecto de los Registros Públicos que genera cualquier asiento, que actúan bajo
este supuesto de excepción”. (Ver ligamen con la Ley 7764/1998, Código Notarial, artículo 7 inciso
b).




 



 Por Ley 9032, artículo 16, inciso a, el Inder tiene “como actividad ordinaria del Inder” el
“tráfico jurídico de tierras”, entre éste la “compra, venta”, adquisición de bienes”, etc., en
ejercicio de sus competencias y para el logro de sus objetivos. Igual disponía la Ley 6735/1985, que
creó el Instituto de Desarrollo Agrario, artículo 2°. (Ver relación con el Decreto Ejecutivo
15371/1984, considerando 3°). La Sala Constitucional, en la resolución 1109-1993, a propósito del
Instituto de Desarrollo Agrario, indicó que “su actividad ordinaria es precisamente el tráfico de
tierras, y los bienes y servicios necesarios para el desarrollo de éstas y su explotación rural”.



 A los notarios institucionales del Inder, hace mención el Reglamento a la Ley 9036, Decreto
43102/2021, artículo 234, inciso e, con deber de confeccionar escrituras de segregación y traspaso.




 



 También se ha de respetar el principio de tracto sucesivo, según el cual de los asientos existentes
en el Registro debe resultar una perfecta secuencia y encadenamiento del titular del dominio y de
los demás derechos registrados, así como la correlación entre las inscripciones y sus modificaciones
o extensiones. (Decretos Ejecutivos 26883/1998, artículo 51 y 26771/1998, artículo 56). Únicamente
puede constituir derechos reales quien tenga inscrito su derecho en el Registro (Código Civil,
artículo 452. Ley 3883/1967, de Inscripción de Documentos en el Registro Público, artículo 7. Sala
Primera de la Corte, sentencias 91-1992 y 771-2022. Tribunal Contencioso Administrativo, Sección II,
sentencia 81-2018).




 




IV.- TRANSITORIOS




 



 En el transitorio I, plazo para realizar el estudio técnico a que alude el artículo 6 del Proyecto,
no concuerda la numeración de la norma con el contenido a que se alude. Los estudios técnicos, por
el órgano competente, han de ser previos a la Ley, y no posteriores. Deben existir al adoptar la
decisión y respaldarla, para no contradecir el principio de objetivación de la tutela ambiental:
“necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones” de esa índole, “de donde se
deriva la exigencia de la vinculación a la ciencia y a la técnica” (Sala Constitucional, sentencias
17126-2006, 17397-2019, 11233-2020, 13836-2020, 13837-2020, 19041-2021, 17109-2023, etc.), que
“condiciona la discrecionalidad no sólo de la Administración, sino del propio legislador”. (Sala
Constitucional, sentencias 13836-2020, 13827-2020, 21308-2020 y 634-2021). Por su parte, el
principio de razonabilidad, en conexión con el derecho fundamental al ambiente, “obliga a que las
normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos
serios”. (Sala Constitucional, sentencias 13837-2020, 21308-2020, 634-2021, 17109-2023)




 



 Transitorio III. Se reitera que el criterio técnico para la desafectación de un área silvestre ha
de ser previo al acto, y no posterior.




 



 Se autoriza a la Municipalidad de Esparza para que, una vez finalizado el estudio técnico y con
base en la Ley 10.236 y el Decreto 42.404, proceda a incorporar a la planificación urbana las zonas
ubicadas dentro de la zona marítimo terrestre y la zona portuaria reservada de su cantón
(Transitorio IV).




 



             El estudio técnico ha de preceder el acto de desafectación, y no sucederlo. Es de
destacar que el Decreto 42404 está impugnado ante la Sala Constitucional, mediante la acción de
inconstitucionalidad que se tramita bajo el expediente 22-027675-0007-CO.




 



 Por Ley 10236/2022, reforma al artículo 79 de la Ley 6043, las disposiciones de esta última no se
aplican a las áreas de las zonas litorales del distrito de Caldera administradas por la
Municipalidad de Esparza, en las que el ordenamiento territorial se regirá por un plan regulador
urbano, de conformidad con la Ley 4240/1968, de Planificación Urbana. Sin embargo, exceptúa de la
reforma las zonas que están bajo regímenes especiales: la Zona Portuaria Reservada Ley 5582 y su
reforma, la Zona Protectora Tivives, según Decreto 17032, los terrenos del Patrimonio Natural del
Estado definidos en la Ley 7575/1996, Forestal (bosques y terrenos forestales), manglares, y la zona
pública correspondiente a los primeros cincuenta metros de la playa a partir de la pleamar
ordinaria.




 



 Con lo cual, la Municipalidad de Esparza no podría someter a su planificación territorial la Zona
Portuaria Reservada, ni áreas del Patrimonio Natural del Estado que el Proyecto no desafecta, como
los manglares, bajo administración del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, del Ministerio de
Ambiente y Energía. El régimen de la Zona Pública de la zona marítimo terrestre es el uso común
previsto en la Ley 6043, artículo 20. Aspectos que han de corregirse.




 



 Conforme a la jurisprudencia constitucional, la franja de los cincuenta metros de ancho a partir de
la pleamar ordinaria o Zona Pública es “el núcleo inamovible de la ley reguladora de la zona
marítimo terrestre” (…), que ha sido declarada pública y que como tal, no solamente es imposible
apropiársela por ningún medio, sino que ha sido puesta al servicio de todas las personas, sin
excepción. La demanialidad de esa franja, pues, ha tenido un reconocimiento jurídico sostenido y
podría estimarse prima facie que, por inveterada, resulta intangible para el legislador”. (Sala
Constitucional, sentencias 5210-1997, 8596-2013 y 10158-2013).




 



 El Tribunal Contencioso Administrativo, en la sentencia 2024000606, denomina regulación ambiental
“en primacía” o ”zona de tutela especial ambiental, a la que identifica como “manglares, tanto de
Tivives como Mata Limón, que encuentran protección tanto a nivel nacional (Ley 6043 y Ley Forestal
N° 7575, Ley 7224 “Convenio Ramsar”, Ley Orgánica del Ambiente N° 7554, Ley de Biodiversidad N°
7788), la Zona Protectora de Tivives (Decreto 17023), el cual incluye además de los territorios que
como prenden (sic) los manglares de Mata Limón y Tivives, se incorpora el reducto de bosque tropical
seco existente, ubicado en la Hoja Cartográfica Barranca, así como otras zonas que sean calificables
de Patrimonio Natural del Estado”. Y reitera que “la desafectación de la ley 7915 no alcanza a
inhibir la tutela y aplicación de estos otros espacios”. 




 



 Según esa sentencia, “siendo que la ZPR tiene una regulación base en favor del MOPT, no es posible
afirmar que sea una “jurisdicción” en favor del Gobierno Local (…) sobre esta área tendrá dominancia
la regulación portuaria sobre la demás marítima terrestre, sin perjuicio de lo que se dirá infra, en
materia ambiental”. Con el espacio desgravado por la Ley 7915/1999, desafectación expresa, dice, se
redujo el área original sometida a ZPR, en la ubicación descrita por las leyes 5582 y 6309; el
régimen cambió.



 Añade el Tribunal que en la zona litoral desgravada no es aplicable la Ley 5582 y sus reformas, “en
tanto no sería ZPR”, y “en la zona litoral administrada por la Municipalidad de Esparza no aplicaría
la ley 6043”, distrito de Caldera, a tenor de la reforma al artículo 79 de ésta, por Ley 10236, con
las excepciones que hace, como la Zona Pública. “Así, en dicho espacio, en los términos de
planificación territorial, el régimen aplicable sería el de la Ley de Planificación Urbana (…)
quedando siempre a salvo, el régimen de zona pública de 50 metros contados desde pleamar” (El
destacado no es del original).




 



 Transitorio VI. No se vislumbra el motivo por el que limita el trámite de la información posesoria
a la vía civil, cuando el terreno puede ser de naturaleza agraria y corresponder a esta sede el
conocimiento de ese tipo de procesos. E incluso puede cuestionarse la necesidad de la disposición.




 



 En la Opinión Jurídica OJ-58-1999 indicamos que la afectación a dominio público de un bien inmueble
hace inoperante la posesión privada, y que la desafectación solo produciría efectos hacia futuro, a
fin de usucapir, con cumplimiento de los requisitos legales.




 



 Transitorio VII. Se recalca la falta de correspondencia entre el polígono y plano levantado para la
reunión de fincas inscritas a nombre del Estado, que se anotó al comentar el artículo 7. Para áreas
fuera de la Zona Portuaria Reservada es importante que se examine el fundamento del traspaso a favor
del INCOP.




 




V.- CONCLUSIÓN




 



 En los términos expuestos, con carácter no vinculante, se deja evacuada la consulta, recomendando
valorar observaciones hechas de constitucionalidad y técnica legislativa. La aprobación o no de un
Proyecto de Ley, se sabe, es competencia exclusiva de ese Poder de la República.




 




De usted, atentamente,




 




 




José J. Barahona Vargas




Procurador




 




 




JJBV/jqr




Cód. 1389-2024

Legal Opinion: 093 - J of 13/08/2024

13 August 2024

PGR-OJ-093-2024

Mrs.

Nancy Vílchez Obando

Head of Area

Legislative Commissions

[email protected]

Dear Mrs. Vílchez Obando:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I reply to your communication AL-CE23120-0290-2024, transmitted by email, in which, under instructions from the Special Commission of Puntarenas, you consult us on the bill for the “Law for the vindication of the rights of the inhabitants and declassification of the High Intervention Zone of the Tivives Protective Zone and the Port Reserve Zone,” file No. 23898, published in Supplement No. 187 to La Gaceta 178 of 28 September 2023.

I.- SCOPE OF THIS PRONOUNCEMENT

Since the Procuraduría cannot substitute the exercise of the legislative function through a binding opinion, the criterion on the consulted bill is provided as a legal opinion, non-binding, in an effort to collaborate with that Power of the Republic in the performance of its functions.

It is reiterated that the response deadline established in article 157 of the Reglamento Interior de Orden, Dirección y Disciplina de la Asamblea Legislativa is applicable to mandatory consultations that, in accordance with the Political Constitution, must be made to certain state bodies or entities, and not to optional consultations.

II.- OBJECT OF THE LEGAL PROPOSAL

According to the Bill's explanatory memorandum, Decreto 17023/1986, which created the Tivives Protective Zone, established that forestry, agricultural, or livestock activities to be carried out in the Protective Zone had to have the authorization of the Dirección General Forestal (today SINAC-Área de Conservación Pacífico Central), in coordination with the Interinstitutional Committee (Centro Agrícola Regional Pacífico Central, Centro Agrícola Cantonal de Esparza, and Municipalidad de Esparza), which has generated inconveniences when issuing authorizations for those purposes. The Plan General de Manejo of the Tivives Protective Zone, it says, contemplates as zoning the High Intervention Zone (Zona de Alta Intervención, ZAI) as an area where there are human settlements today.

To create better conditions for the people inhabiting the High Intervention Zone of Tivives, the Municipalidad de Esparza contracted, through a consultancy, the technical studies to prepare the bill to substantiate the social and economic need for the declassification (desafectación). The study, it adds, managed to identify high population density, with the presence of settlements "in the High Intervention Zone of the Tivives Protective Zone," which does not have the characteristics to form part of a protected wild area and no areas of fragile ecosystems, of a forestry nature, or for water resources were identified.

With the declassification, the Bill aims to enable better territorial planning, with integration into a regulatory plan, and a reduction in the illegality of commercial activities and constructions.

Emphasis is placed on the fact that the technical study to justify the declassification was contracted by the Municipalidad de Esparza; it was not carried out by SINAC-MINAE (ACOPAC).

MINAE is the "governing body regarding the protection of natural resources and the environment, which encompasses ecological biodiversity in both flora and fauna, ecosystems, forests, forest resources, wildlife." (Sala Constitucional, rulings 2410-2007 and 13837-2020). The Reglamento a la Ley de Biodiversidad, article 71, establishes that for the declaration, modification, or change of management category of a protected wild area, a technical report must be prepared, coordinated by the relevant unit of SINAC. And article 72 ibid sets criteria for preparing that technical report. "In accordance with the cited, mutatis mutandis, if for the creation of a protective wild area the Asamblea Legislativa, by means of a law, established compliance with specific requirements, in order to determine if the classification (afectación) in question is justified, it is logical that, for its partial or total declassification, certain requirements must also be met—such as conducting environmental technical studies—to determine that the declassification does not violate the content of article 50 of the Constitution." (Sala Constitucional, rulings 2009-1995, 7294-1998, 2988-1999, 8075-2008, 1963-2012, 2375-2017, 673-2019, 12745-2019, and 16793-2019).

III.- REGARDING THE ARTICLES

In Article 1, regarding the declassification of the protected wild area, for its adjustment to constitutional jurisprudence, it must be supported by technical studies that exclude impairment to the environment by the measure, the sufficiency and reasonableness of which must be assessed by that Power of the Republic, and the compensation principle must be fulfilled:

"3. Compensation measures: A protected area can only be reduced if it is done by law, if there are technical and scientific studies that rule out environmental damage, and if compensation is provided for the area removed with another of equal size. There is no doubt that all those norms in which there is a reduction of protected areas without the backing of technical studies or any compensation are unconstitutional" (votes nos. 12887-2014, 2773-2014, and 2009-1056)" (Sala Constitucional, ruling 673-2019).

"(...) this Chamber has established a solid doctrine that points to the necessity of having technical studies that justify the decision to declassify a zone that was previously declared a protected zone (votes numbers 7294-1998, 1999-02988, and 2008-008075, among others). Likewise, this Court added that for the declassification of protected areas, in addition to the technical, concrete, and particularized studies required by art. 38 of the LOA, compensation measures are required, in the interest of safeguarding the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment (see rulings 2019-663 and 2019-012745)." (Sala Constitucional, ruling 17783-2021). "...many of the pronouncements of this Court in relation to a declassification have been limited to the compensation of a declassification, in the sense of detaching a piece of land, absolutely, from its special environmental protection to destine it to any other diverse purpose contrary to environmental protection. Hence, this Court's jurisprudence has been incisive on the need for the Legislative Power to have a prior technical study that justifies why, environmentally, that protection is no longer necessary and, subsequently, also ordered its compensation, as environmental retribution" (Sala Constitucional, rulings 13836-2020 and 634-2021).

"In the judgment of this Constitutional Court, the requirement contained in article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente No. 7554, to the effect that to reduce a protected wild area by formal law, technical studies must be carried out beforehand that justify the measure, is nothing other than the objectification of the principle of reasonableness in matters of environmental protection." (Sala Constitucional, rulings 2988-1999, 7294-1998, 2988-1999, 8098-2007, 8075-2008, 1963-2012, 2375-2017, 673-2019, 12745-2019, and 16793-2019).

That principle is associated with that of progressivity, in guarantee of article 50 of the Constitution:

"The principle stands as a substantive guarantee of rights, in this case, of the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue of which the State is obliged not to adopt measures, policies, or approve legal norms that worsen, without reasonable and proportionate justification, the situation of the rights achieved up to then." (vote no. 13367-2012).

In this case, by omitting to compensate the removed area with another of equal size and ecological value in accordance with the purpose of the creation of the Tivives Protective Zone, there would be a regression in the protection of the right, achieved with the decree creating that protected wild area, and a violation of the principle of progressivity.

By Article 2, six properties are declassified in favor of the Instituto Nacional (Costarricense) de Puertos del Pacífico (INCOP): 6-8693-000, 6-40727-000, 6-43787-000, 6-43635-000, 6-45308-000, and 6-42463-000, which "were duly expropriated and fully paid for by the State through the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) and are duly registered in favor of the Costa Rican State as part of the loans approved by Ley No. 5582 of October 11, 1974, Ley No. 6309 of January 4, 1979, and Ley No. 7915 of September 21, 1999" (Decreto 42404/2020, considering 31).

The rationality of this norm and the necessity of the declassification are doubtful, since these are properties registered in the name of the State, which were acquired for the Caldera port complex, but remained partially outside the delimitation made by Ley 7915, as can be seen in the following montage of plan P-1823326-2015 by the Instituto Geográfico Nacional (communication DIG-TOT-0519-2020), which brings them together:

According to Decreto 42404, considering 28, there would be lands of forest aptitude (aptitud forestal) in the place:

"28. That based on the technical studies presented by the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP), based on the canopy cover per hectare for each evaluated sector, it was determined that the general average is 39.73%, and no sector exceeded the 70% minimum established by the definition of forest in Ley Forestal 7575. Additionally, with field verification, it was determined from the data of the sampling plots carried out in the area of the boundaries to be rectified, that it is free of forest, considering for the classification of Patrimonio Natural del Estado only the TAF areas (Terrenos de Aptitud Forestal), which represent 24.49% (17.62 ha) of the evaluated area and the remaining 75.51% (54.32 ha) are classified as non-forest."

Those percentages, determined by INCOP, contrast with what SINAC indicated in communications SINAC-SE-IRT-061-2020 and SINAC-SE-IRT-151-2020 (attached copies), submitted to constitutional file 22-027675-0007-CO: "Upon analyzing the forest cover (cobertura forestal) according to the 2013 forest inventory... there is 95% forest cover 6-1823326-2015…," and raise doubts about the technical basis of the regulation. Therefore, the Procuraduría objected in that file that, for the transfer to INCOP, the requirement of classification of the lands that make up the Patrimonio Natural del Estado had to be met. (Ley Forestal, articles 13, 15, and 16).

"The public domain technique is the most effective means for the protection of maritime-terrestrial assets and for the State to fulfill its duty to guarantee, defend, and preserve a healthy and ecologically balanced environment for all inhabitants of the country. (Sala Constitucional, ruling 3113-2009). "The public domain status of the coastal strip, with its consequent exorbitant rules and enablement of administrative powers, endows it with greater and more effective means for the protection of its legal and material integrity, which disappear with the declassification, by removing it from public purposes and use and transferring it to private domain." (Legal Opinion OJ-124-2008).

Based on the Plan General de Manejo of the Tivives Protective Zone, Article 3 of the Bill defines the High Intervention Zone (ZAI) as "a zone where there is high agricultural, commercial, residential activity in addition to the port zone, in which several human settlements are currently located, and where there is no zone categorized as Patrimonio Natural del Estado (PNE), based on the technical criteria established in the Ley Forestal, No. 7575."

It is advised to review that aspect for the following reason:

The Patrimonio Natural del Estado is composed of two important components: a) Protected Wild Areas, whatever their management category, declared by Law or Decreto Ejecutivo, Protective Zones, for example, and b) Other forest lands and forest or forest aptitude lands of the State and public institutions (article 13 of the Ley Forestal), which have an immediate legal classification (afectación legal inmediata). (Sala Constitucional, rulings 16975-2008, 17650-2008, 17659-2008, 16938-2011, 7934-2013, 12973-2013, 16362-2015, 17397-2019, and 17109-2023).

When commenting on the preceding article, the existence of forest aptitude or cover lands at the site was noted. It is contradictory that this Article 3 states that in the High Intervention Zone "there is no zone categorized as Patrimonio Natural del Estado," when the Tivives Protective Zone is one and in the same title the Bill is called "Declassification of the High Intervention Zone of the Tivives Protective Zone."

The Plan General de Manejo of the Tivives Protective Zone, regarding the High Intervention Zone, specifies that "The objective or desired condition will always be to remain within an environmental state in accordance with the management category established for the Protective Zone, but leaving much more opportunity for the development of practices and activities typical of a high intervention" (point 3.3.4. Emphasis added).

The Explanatory Memorandum of this Bill states that "the Tivives Protective Zone included the zones of high agricultural, commercial, and residential activity," which over the years has increased conflicts between officials of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) and the inhabitants—a term not defined—due to their inability to carry them out.

In Article 5, a map individualizing the polygons described in Article 4, the reason why the delimitation contained in the Plan de Manejo is not used is not inferred.

On this point, it is appropriate to take into account what was expressed by the Sala Constitucional, ruling 12745-2019, on the declassification of a protected wild area: "(...) it is worth remembering that the only lands that could be declassified are those that are cataloged as public domain assets, hence there is a logical contradiction when it is sustained that they are properties of a private nature that must be declassified, as stated by the respondent authority in its report. The foregoing reasoning is reinforced based on what is prescribed by article 37 of the Ley Orgánica del Ambiente, Ley No. 7554 of October 4, 1995, when it provides the following:

"Article 37.- Powers of the Poder Ejecutivo. When establishing protected wild areas, whatever their management category, the Poder Ejecutivo, through the Ministerio del Ambiente y Energía, is empowered to include, within their limits, the private properties or parts of private properties necessary to fulfill the objectives indicated in this law and to implement them in accordance with the respective management plan or create legal easements (servidumbres legales) for ecological protection and compliance with this law.

When it comes to national parks, biological reserves, or state national wildlife refuges, the lands shall be acquired by purchase, expropriation, or both procedures, with prior indemnification. In the cases of forest reserves, protective zones, mixed wildlife refuges, and wetlands, the properties or their parts may also be purchased or expropriated, unless, at the owner's request, they voluntarily submit to the forest regime. That subjection shall be registered in the Registro Público de la Propiedad, as a classification (afectación) on the property, which shall remain for the time established in the management plan.

Private properties classified according to the provisions of this article, for being in national parks, biological reserves, wildlife refuges, forest reserves, and protective zones, shall be comprised within the state protected areas only from the moment they have been legally paid for or expropriated, except when they voluntarily submit to the Forest Regime. In the case of forest reserves, protective zones, and wildlife refuges, and in the event that payment or expropriation has not been made and while it is being made, the areas shall be subjected to an environmental management plan that includes the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and subsequently, to the management, recovery, and restoration plan for resources." (Thus amended the preceding paragraph by article 72, subsection c) of the Ley Forestal, No. 7575 of February 13, 1996, which in turn was amended by article 114 of the Ley de Biodiversidad, No. 7788 of April 30, 1998) (The highlighting and boldface do not correspond to the original).

One does not need to be a very keen observer to conclude that, based on the current legal regulations, private properties are not part of the refuge—if any existed—hence it is a contradiction in terms to declassify areas that are private. We would thus be in the presence of an irrational Law, if that were the case." (Emphasis supplied).

In Article 7, the polygon does not coincide with plan 6-1823326-2015 that MOPT prepared for the reunion of the properties cited in Article 2 and uses Decreto 42404/2020 (Article 1), Rectification of Boundaries of the Tivives Protective Zone and the Plan de Manejo of the Tivives Protective Zone, which casts doubt on the technical basis of the Bill.

The lack of reasonableness of declassifying the properties mentioned in Article 2 of the Bill in favor of INCOP is insisted upon, when a large portion of those lands remain outside the Caldera port zone under Ley 7915.

In Article 8, a discrepancy is observed between its first paragraph (carrying out a technical study in the ZAI to send to the Registro Nacional the list of registered properties, to register outside the Tivives Protective Zone) and the way it is to be achieved in accordance with the second paragraph, since the latter includes, in addition to registered properties, lands in the process of adjudication (adjudicación). The phrase "register outside the Tivives Protective Zone" is not understood. The geographic location of the lands cannot be changed, and they are already registered. The action of the Registro Nacional is unnecessary and useless for the purposes of the eventual reduction of the boundaries of that protected wild area.

Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, it was said, establishes that for the reduction—or declassification—of protected wild areas, the technical studies to be carried out must be prior to the law and justify the measure; not subsequent. Regarding adjudications in INDER settlements, formerly IDA, it is suggested to take into consideration ruling 1763-1994 of the Sala Constitucional, which nullified the adjudications of parcels authorized by the Instituto de Desarrollo Agrario "on the lands of Finca Salinas II (comprised within the area declared by Decreto Ejecutivo number 17023-MAG as the Tivives Protective Zone), that had been agreed upon in the period extending from May 6, 1986, to April of this year, without prejudice to those beneficiaries whose land was adjudicated prior to the first of the indicated dates."

In Article 9, it is recommended to clarify matters concerning the procedures that will continue, the beneficiaries, the title and regulations under which the adjudications will be made, as well as the owners it refers to. Keep in mind that during the time of validity of the protected wild area, possession (posesión) would have been interrupted, which cannot be held by private individuals in public domain assets (Sala Constitucional, rulings 6055-2004, 2379-2005, 3631-2005, 5528-2005, 16381-2010, 1034-2011, 15473-2011, 13581-2011, among many), and the nullity of adjudications declared by the Sala Constitucional in ruling 1763-1994, noted when referring to Article 8.

In the case of precarious possession (posesión precaria), Article 10, INDER and the Municipalidad de Esparza are authorized to issue a certification to the interested party so that they can initiate information proceedings for possession (información posesoria) in the respective civil court.

In addition to the questioning of municipal competence in the matter, it has been resolved that "possession must necessarily be demonstrated with testimonial evidence." (Doctrine of article 6 of the Ley de Informaciones Posesorias. Tribunal Agrario, resolutions 323-2000, 194-2002, 688-2007, and 136-2013). Possession is a legal fact, which "by its very nature and requirements, must be demonstrated with suitable evidence, such as testimonial." (Tribunal Agrario, resolutions 586-2002, 41-2008, 483-2007, 926-2007, 624-2008, 132-2008, 214-2008, 624-2008, 846-2008, 906-2010, 595-2011, 974-2011, 817-2011, 1033-2011, 120-2012, 493-2013, 1162-2016, 406-2020, 502-2020, 463-2021, and 712-2021. From the same Tribunal, resolutions 595-1994, 117-2006, among several).

Precarious possession of lands, in which food necessity and family work prevail, is a modality of agrarian possession, under the jurisdiction of the agrarian courts, which is regulated in the Ley de Tierras y Colonización, articles 92 and 101, with which regulations the Bill must be harmonized. Its most important effect is the acquisition of agrarian property by decennial possession (posesión decenal), in a public, peaceful, and uninterrupted manner, under the required production conditions, on a private land registered in the name of a third party in the Registro Público. When the conditions of the state of necessity, referred to in those articles, are not met, "it is a case of common agrarian usucapion, which has a different legal regime from the special agrarian usucapion regulated by that law." (Sala Primera de la Corte, rulings 68-1994, 755-2006, 172-2008, 1193-2013, 136-2014, 1309-2016, 1357-2017, and 1009-2022). Special agrarian usucapion "requires public, peaceful, uninterrupted agrarian possession, for more than ten years, on land registered in the name of a third party, provided that the possessory acts and agrarian activity are carried out to satisfy personal or family needs." (Tribunal Agrario, resolution 10-2024).

In relation to the declaration of possessor in precarious (poseedor en precario), it has been resolved: "From the analysis of the record, it appears that, in this case, the provisions of the Ley de Tierras y Colonización are not applicable to the nonconforming party and, therefore, the rules of special agrarian usucapion are not applicable, since (...) he did not present evidence to demonstrate that he had raised the corresponding conflict of precarious possession of lands, in accordance with the procedure established in article 92 of that legal body. Nor, consequently, that he had been declared possessor in precarious" (...). Therefore, the sub-litem must be resolved according to the rules of civil usucapion. (Sala Primera de la Corte, ruling 755-2006. Tribunal Agrario, rulings 413-2007, 440-2007, 571-2007, 921-2007, 26-2008, and 997-2020). "...it is not a case of special agrarian usucapion but of common usucapion, as the interested party had not been declared possessor in precarious." (Tribunal Agrario, resolution 290-2003). The defendant's usucapion occurred "based on article 92 of the Ley de Tierras y Colonización, since he was declared possessor in precarious by the Instituto de Desarrollo Agrario." (Tribunal Agrario, resolution 836-1994).

Under the terms of Ley 2825, possession in precarious "falls exclusively on a natural person, and not a legal person," since "the same norm associates the activity that the person develops on the land they possess in that condition with their own subsistence or that of their family; I understand legally it is for a natural person, as it is obvious and unfeasible for a legal person to have a family or a subsistence situation as the norm points out." (Tribunal Agrario, resolution 1192-2022. In the same sense, from that Tribunal, resolution 471-2013).

Article 11 authorizes the Notaría del Estado to formalize all procedures through the preparation of deeds, exempt from the payment of taxes, being empowered to update and correct any registration or notarial data related to "the property to be donated or sold," necessary for the proper registration in the Registro Nacional.

It is recommended to clarify which are the properties to be donated and sold.

Ley 2825/1961, whose validity is preserved by Ley 9036/2012 in what does not contravene it (art. 80), contains tax exemptions in favor of parcel holders, on the occasion of parcels and other operations carried out for such purposes (art. 81), limits the exemption from the payment of taxes chargeable to said lands to five years (art. 172), as well as operations linked to the acquisition and registration of lands by the Institute (ibid). Likewise, Ley 9036 provides tax exemptions for INDER, which involve the acquisition or possession of properties, among others, and the lands registered in its name (arts. 17, subsection e, and 42).

Regarding the Notaría del Estado, it is noted that Article 9 of the Bill authorized INDER to adjudicate lots in the peasant settlements located in the ZAI and the granting of deeds for their registration, adjudications that constitute the ordinary activity of the Institute.

The competence of the Notaría del Estado is regulated in Ley 6815/1982, articles 3 and 15, in accordance with Decreto 14935-J/1983, article 3, amended by Decreto 15371-J/1984. The latter "limited the granting of deeds for decentralized entities and public enterprises before the Notaría del Estado, to those referring to acts or contracts of an amount exceeding five million colones (¢5,000,000.00). The foregoing with the exception of deeds referring to the ordinary activity of public entities and enterprises (credit or real estate), which must be formalized before the notaries of the referred institutions." (Legal Opinion OJ-067-2007).

Based on that regulatory framework, regarding the delimitation of competence with the staff notaries of state institutions, the Procuraduría, in Legal Opinion PGR-OJ-051-2023, confirmed by PGR-OJ-103-2023, noted that the competence of the latter "is limited to the acts or contracts they execute in the exercise of the ordinary activity of the institution for which they work, attesting in the deed for the purpose of the Registros Públicos generated by any entry, who act under this exception assumption." (See link with Ley 7764/1998, Código Notarial, article 7, subsection b).

By Ley 9032, article 16, subsection a, INDER has "as ordinary activity of INDER" the "legal traffic of lands," among this, the "purchase, sale, acquisition of assets," etc., in the exercise of its competences and for the achievement of its objectives. The same was provided by Ley 6735/1985, which created the Instituto de Desarrollo Agrario, article 2. (See relation with Decreto Ejecutivo 15371/1984, considering 3). The Sala Constitucional, in resolution 1109-1993, regarding the Instituto de Desarrollo Agrario, indicated that "its ordinary activity is precisely the traffic of lands, and the goods and services necessary for their development and rural exploitation."

The institutional notaries of INDER are mentioned in the Reglamento a la Ley 9036, Decreto 43102/2021, article 234, subsection e, with the duty to prepare deeds of segregation and transfer.

The principle of successive tract must also be respected, according to which the existing entries in the Registry must result in a perfect sequence and chain of the titleholder of the domain and other registered rights, as well as the correlation between registrations and their modifications or extensions. (Decretos Ejecutivos 26883/1998, article 51, and 26771/1998, article 56). Only whoever has their right registered in the Registry can constitute real rights (Código Civil, article 452. Ley 3883/1967, de Inscripción de Documentos en el Registro Público, article 7. Sala Primera de la Corte, rulings 91-1992 and 771-2022. Tribunal Contencioso Administrativo, Sección II, ruling 81-2018).

IV.- TRANSITORY PROVISIONS

In Transitory Provision I, the deadline to carry out the technical study referred to in Article 6 of the Bill, the numbering of the norm does not match the content alluded to. Technical studies, by the competent body, must be prior to the Law, and not subsequent. They must exist when the decision is adopted and support it, so as not to contradict the principle of objectification of environmental protection: "the necessity of accrediting technical studies for decision-making" of that nature, "from which derives the requirement of linkage to science and technique" (Sala Constitucional, rulings 17126-2006, 17397-2019, 11233-2020, 13836-2020, 13837-2020, 19041-2021, 17109-2023, etc.), which "conditions the discretion not only of the Administration, but of the legislator himself." (Sala Constitucional, rulings 13836-2020, 13827-2020, 21308-2020, and 634-2021). For its part, the principle of reasonableness, in connection with the fundamental right to the environment, "obliges that the norms dictated regarding this matter be duly motivated by serious technical studies." (Sala Constitucional, rulings 13837-2020, 21308-2020, 634-2021, 17109-2023)

Regarding Transitory Provision III, it is reiterated that the technical criterion for the declassification of a wild area must be prior to the act, and not subsequent.

The Municipality of Esparza is authorized so that, once the technical study is completed and based on Law 10.236 and Decree 42.404, it may proceed to incorporate into urban planning the zones located within the maritime-terrestrial zone and the reserved port zone of its canton (Transitory IV).


The technical study must precede the act of declassification (desafectación), and not follow it. It is noteworthy that Decree 42404 is challenged before the Constitutional Chamber, through the unconstitutionality action being processed under case file 22-027675-0007-CO.


By Law 10236/2022, amending Article 79 of Law 6043, the provisions of the latter do not apply to the areas of the coastal zones of the Caldera district administered by the Municipality of Esparza, in which territorial planning shall be governed by an urban regulatory plan (plan regulador urbano), in accordance with Law 4240/1968, on Urban Planning. However, it excepts from the amendment zones that are under special regimes: the Reserved Port Zone (Zona Portuaria Reservada) Law 5582 and its amendment, the Tivives Protective Zone (Zona Protectora Tivives), pursuant to Decree 17032, the lands of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) defined in the Forestry Law (Ley Forestal) No. 7575/1996 (forests and forest lands), mangroves, and the public zone (zona pública) corresponding to the first fifty meters of the beach measured from the ordinary high tide.


Therefore, the Municipality of Esparza could not subject to its territorial planning the Reserved Port Zone, nor areas of the State Natural Heritage that the Project does not declassify, such as mangroves, under the administration of the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación), of the Ministry of Environment and Energy. The regime of the Public Zone of the maritime-terrestrial zone is the common use provided for in Law 6043, Article 20. These are aspects that must be corrected.


According to constitutional jurisprudence, the strip of fifty meters in width measured from the ordinary high tide or Public Zone is “the immovable core of the law regulating the maritime-terrestrial zone” (…), which has been declared public and which, as such, not only is it impossible to appropriate by any means, but it has been placed at the service of all persons, without exception. The public domain status (demanialidad) of that strip, therefore, has had sustained legal recognition and it could be considered prima facie that, by being long-established, it is intangible for the legislator.” (Constitutional Chamber, rulings 5210-1997, 8596-2013 and 10158-2013).


The Contentious-Administrative Tribunal, in ruling 2024000606, calls environmental regulation “in primacy” or a “zone of special environmental protection, which it identifies as ‘mangroves, both Tivives and Mata Limón, which find protection both at the national level (Law 6043 and Forestry Law No. 7575, Law 7224 ‘Ramsar Convention,’ Organic Environmental Law No. 7554, Biodiversity Law No. 7788), the Tivives Protective Zone (Decree 17023), which includes in addition to the territories that encompass (sic) the mangroves of Mata Limón and Tivives, the existing remnant of tropical dry forest is incorporated, located on the Barranca Cartographic Sheet, as well as other zones that may be classifiable as State Natural Heritage.’” And it reiterates that “the declassification (desafectación) under Law 7915 does not succeed in inhibiting the protection and application of these other spaces.”


According to that ruling, “given that the ZPR has a base regulation in favor of the MOPT, it is not possible to affirm that it is a ‘jurisdiction’ in favor of the Local Government (…) over this area, the port regulation will have dominance over the other maritime-terrestrial regulations, without prejudice to what will be said below, on environmental matters.” With the area divested by Law 7915/1999, an express declassification (desafectación expresa), it says, the original area subject to ZPR was reduced, in the location described by Laws 5582 and 6309; the regime changed.

The Tribunal adds that in the divested coastal zone, Law 5582 and its amendments are not applicable, “since it would not be ZPR,” and “in the coastal zone administered by the Municipality of Esparza, Law 6043 would not apply,” in the Caldera district, pursuant to the amendment to Article 79 thereof, by Law 10236, with the exceptions it makes, such as the Public Zone. “Thus, in said space, in terms of territorial planning, the applicable regime would be that of the Urban Planning Law (…) with the regime of the public zone of 50 meters measured from the high tide always being preserved” (The emphasis is not from the original).


Transitory VI. The reason for which it limits the possessory information proceeding (información posesoria) to the civil courts is not apparent, when the land may be of an agrarian nature and the knowledge of that type of process may correspond to this venue. And the necessity of the provision itself may even be questioned.


In Legal Opinion OJ-58-1999 we indicated that the designation to the public domain (afectación a dominio público) of an immovable property renders private possession inoperative, and that the declassification (desafectación) would only produce effects going forward, for the purpose of acquisitive prescription (usucapir), upon fulfillment of the legal requirements.


Transitory VII. The lack of correspondence between the polygon and the survey plan drawn up for the consolidation of properties registered in the name of the State is emphasized, which was noted when commenting on Article 7. For areas outside the Reserved Port Zone, it is important that the basis for the transfer in favor of INCOP be examined.


V.- CONCLUSION


In the terms set forth, on a non-binding basis, the consultation is hereby discharged, recommending that the observations made regarding constitutionality and legislative technique be assessed. The approval or not of a Bill, it is known, is the exclusive competence of that Branch of the Republic.


Sincerely yours,


José J. Barahona Vargas
Attorney General (Procurador)


JJBV/jqr
Cód. 1389-2024