C-181-1994 — Legal framework and environmental requirements for the Papagayo Tourism ProjectRégimen jurídico y exigencias ambientales del Proyecto Turístico de Papagayo

Dictamen : 181 del 23/11/1994   



C-181-94




23 de noviembre de 1994




 




Ingeniero




Carlos Roesch C.




Presidente Ejecutivo con




rango de Ministro




Instituto Costarricense




de Turismo (ICT)




 




Estimado señor:



    Me permito transcribirle el informe rendido por los Procuradores Dra. Magda Rojas Chaves, Dr.
Román Solís Zelaya, Dr. Antonio Sobrado González y Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes, que responde a
la consulta realizada por usted a la Procuraduría General según oficios PE-412-94 del 22 de julio de
1994 y PE-469-94 del 26 de agosto siguiente, respecto del Proyecto Turístico de Papagayo. Dicho
informe cuenta con mi aprobación por lo que constituye un dictamen según los términos de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República, No. 6815 del 27 de setiembre de 1982, artículo
2º:



 "En relación con el atento oficio de la Presidencia Ejecutiva del Instituto Costarricense de
Turismo, PE-412-94 de 22 de julio, precisado por el oficio PE-469-94 de 26 de agosto, ambos del
presente año, por medio del cual consulta respecto de la situación legal del Proyecto Turístico de
Papagayo, tenemos a bien presentar a Ud. el siguiente INFORME.




   La consulta concierne los siguientes puntos:



 I-. La existencia de un régimen jurídico particular aplicable al Proyecto de Papagayo y la
necesidad de estudios de impacto ambiental.



 II-. Si respecto de las concesiones otorgadas rigen los plazos de la Ley de Zona Marítima Terrestre
o bien, si el Instituto puede establecerlo libremente.




III-. La naturaleza jurídica del Plan Maestro y la competencia para modificarlo.



 IV-. Si es factible una compensación entre los cánones debidos por los concesionarios y la
construcción de obra pública a cargo del Instituto Costarricense de Turismo.



    De previo a referirnos a estos aspectos concretos, consideramos necesario relacionarlos con los
antecedentes del Proyecto de Papagayo, así como al carácter público de la normativa en cuestión.
Dicha naturaleza informa la interpretación que debe darse tanto a las normas dictadas por la
Asamblea Legislativa como a la actuación del citado Ente.




I. UNA NORMATIVA DE ORDEN PÚBLICO



    De conformidad con la normativa dictada al efecto, la realización del Proyecto Turístico
Papagayo debe tender al cumplimiento de los fines superiores del Estado.




A-. ANTECEDENTES NORMATIVOS



    En cuanto a este aspecto, tenemos que, en primer término, mediante Ley No. 5847 de 18 de
noviembre de 1975 se aprobó el Convenio de Préstamo celebrado entre el Instituto Costarricense de
Turismo y el Banco Centroamericano de Integración Económica, con el propósito de financiar la
elaboración de un estudio de factibilidad técnico económico y la preparación de un plan maestro del
Proyecto Turístico de Bahía de Culebra.



    En el artículo 3º de la ley recién citada se dispuso que el Proyecto que surgiera como
consecuencia del mencionado estudio de factibilidad, fuera realizado por el Estado costarricense, de
conformidad con la ley que debería ser dictada al efecto.



    Luego de ello mediante ley No. 6370 de 3 de setiembre de 1979, en el numeral 1, se determina el
área sobre la cual se realizará y ejecutará el Proyecto turístico en estudio. Igualmente, se
declaran de utilidad pública los bienes inmuebles ubicados en dicha área y se establecen los
procedimientos para que el Instituto Costarricense de Turismo los adquiera.



    Finalmente, mediante Ley No. 6758 de 4 de junio de 1982 se regula el desarrollo y ejecución del
Proyecto Turístico citado y se dispone que en el área destinada al proyecto se realizarán únicamente
las obras previstas en el Plan Maestro. Dispuso la citada norma:



 "Artículo 1.- Mediante la presente ley se regula el desarrollo y ejecución del proyecto turístico
de Papagayo, que se realizará en bahía Culebra, provincia de Guanacaste."



 "Artículo 2.- En el área destinada al desarrollo de este proyecto deberán llevarse a cabo,
únicamente las obras previstas en el Plan Maestro, aprobado por el Instituto Costarricense de
Turismo, y todas aquellas obras concordantes con el mismo, de conformidad con las disposiciones de
esta ley y de acuerdo con las normas técnicas que este instituto emita al efecto." (El énfasis no es
del original).



    Es en la recién citada ley en donde se dispone la existencia y necesidad de un Plan, un plan,
que como su nombre lo indica, implica la planificación de las obras del respectivo proyecto (suelo y
servicios elementales). En general, puede considerarse que esta Ley norma la ejecución precisa del
Proyecto: a cargo de quién está la construcción de obras, el financiamiento correspondiente, las
competencias de los órganos intervinientes, entre otros aspectos.




B-. LA REGULACION DEL USO DEL SUELO ES DEL INTERES PUBLICO



    Mediante la normativa que el Estado se dota, se pretende regular el uso del suelo para la
actividad turística de Papagayo. Este punto es importante para efectos de la aplicación del resto
del ordenamiento jurídico en la Zona y respecto de la existencia del Plan Maestro, a que luego nos
referiremos.



    Dentro de este marco de referencia legal, es evidente que existe un interés público en
planificar el suelo destinado al Proyecto Turístico de Papagayo. Ese interés consiste en alcanzar un
mayor bienestar de los administrados y la más sana, razonable y balanceada explotación turística del
medio en el cual debe éste desarrollarse. Este objetivo es conforme con el fin implícito en todo
proceso de planificación de la propiedad, máxime si se trata, como en este caso, de propiedad
pública. En este sentido se indica en doctrina que:



 " (...) en cuanto al planteamiento urbanístico, y dando (sic) de lado a toda la temática referente
a las varias clases de planteamiento, resulta indudable que si esta ordenación urbanística que en
todo Plan campea tiende a conseguir el mayor bienestar de los administrados, teniendo para ello en
cuenta las conveniencias de la promoción social y económica y la ordenación y puesta en práctica de
la multitud de los servicios de toda índole que por los varios órganos de la Administración pública
han de prestarse al público en general, resulta incuestionable que en el planteamiento no pueden
quedar al margen ninguna clase de propiedades, sean de carácter público o privado." (El énfasis no
es del original). MARTINEZ ESCUDERO, Lorenzo, Playas y Costas: Su Régimen Jurídico-Administrativo,
Madrid, Editorial Montecorvo, p. 104 y 105.



    En ese orden de ideas, es preciso recordar, además, que los terrenos que se adquieren para
desarrollar el Proyecto, son bienes de dominio público, afectos al cumplimiento del fin asignado por
la ley, según el artículo 1º de la Ley N. 6370 de 3 de setiembre de 1979:



 "Declárase de utilidad pública los bienes inmuebles, sean fincas completas, porciones, derechos o
intereses patrimoniales legítimos, que por su ubicación sean necesarios para realizar y ejecutar el
proyecto turístico en Bahía Culebra, en jurisdicción de la provincia de Guanacaste,...



 Dicha porción territorial comprende la zona marítima del litoral Pacífico, ubicada desde Punta
Cabuya al Norte, hasta un kilómetro al Sur de Punta Ballena".




   La afectación al fin público es reafirmada por el artículo 10 de la citada Ley:



 "Una vez adquiridas las tierras señaladas en la presente ley, sólo podrán ser utilizadas por el
Estado costarricense para el proyecto de desarrollo turístico en Bahía Culebra, de conformidad con
la ley especial que la Asamblea Legislativa deberá emitir con ese propósito en cumplimiento del
artículo 3º de la Ley N. 5847 del 18 de noviembre de 1975".



    El carácter demanial de los bienes informa su régimen de explotación. Por lo que desde ya es
preciso señalar que, salvo disposiciones expresas en las leyes sobre Papagayo, el régimen jurídico
de estos terrenos, por ende, el de explotación, es el común de los bienes de dominio público.




II-. EL REGIMEN DE EXCEPCIONES Y LA NECESIDAD DE ESTUDIOS DE IMPACTO AMBIENTAL



    Pretende el ICT que se le defina si al Proyecto Turístico Papagayo le resulta aplicable la
normativa general del país, así como si resultan competentes otras entidades públicas para emitir
actos en relación con el Proyecto o, si, por el contrario, el Proyecto se encuentra en un régimen de
excepción que lo excluye de la intervención de las mismas. El criterio oficial es que el Proyecto
Turístico del Golfo de Papagayo no constituye un régimen de excepción a la aplicación de la diversa
normativa vigente en el país. Por lo que le es aplicable el ordenamiento jurídico en vigor, en el
tanto no se oponga expresamente a normas específicas que rijan el Proyecto.



    Considera el ICT que la competencia del Instituto se circunscribe a la dirección (emisión,
reforma y adaptación del Plan Maestro); la administración (otorgamiento de concesiones); la
coordinación (concretar acciones con otras instituciones públicas competentes en la zona) y el
control (velar por el respeto de las obligaciones aplicables a los concesionarios). La normativa
especial no implica, desde el punto de vista jurídico, una exclusión de competencia de otras
entidades públicas en las materias específicamente asignadas a ellas por el legislador, ya que en
tal caso debió de haberse previsto por norma legal expresa la exclusión de las facultades de algún
ente público de intervenir o actuar de conformidad con sus competencias en el desarrollo del
proyecto. Se sostiene, además, la aplicación supletoria de la Ley N. 6043 a la Zona.



    Por lo que concluye que la ejecución del Proyecto no se encuentra al margen del resto del
ordenamiento jurídico, ya que la normativa especial que lo regula sólo le atribuye funciones
específicas al ICT en la materia, sin que dejen de aplicarse otras normas del ordenamiento jurídico.




A-. PRESENTACION DE ESTUDIOS DE IMPACTO AMBIENTAL Y EL RESPETO DEL RESTO DEL ORDENAMIENTO



    Ese ente estima que la zona comprensiva del Proyecto no puede ser considerada en su totalidad
"como un "área protegida ", de conformidad con las diversas categorías de manejo que señala la Ley
de Conservación de Vida Silvestre". Al no ser una zona de conservación forestal no procedía, en su
criterio, la exigencia de Estudios de Impacto Ambiental ante la Comisión Interinstitucional de
Evaluación y Control de los Estudios de Impacto Ambiental. Empero, reconocen que, si existe un tipo
de ecosistema considerado oficialmente como área de protección, cualquier desarrollo dentro del
Proyecto que lo afectare, estaría sujeto a la aprobación de la Comisión. Pero esa potestad no abarca
otros desarrollos turísticos que no tengan injerencia directa en el área protegida.



    Se agrega que los estudios solicitados a los concesionarios por el ICT son parte de las
"condiciones para el otorgamiento de las concesiones", que puede establecer el Instituto, porque la
realización de esos estudios constituye una obligación contractual del concesionario. Por lo que se
concluye que, en las condiciones actuales, "no existe obligación legal ni reglamentaria para la
presentación a la Comisión de Estudios de Impacto Ambiental de los desarrollos que se efectúen en el
Proyecto de Papagayo, a menos de que afecten directamente alguna zona que por ley sea considerada
dentro de alguna categoría de protección forestal".



    En lo que respecta a la necesidad de realizar estudios de impacto ambiental, y por ende, la
aplicación del Decreto Ejecutivo No. 21930-MIRENEM de 21 de diciembre de 1992, es menester recordar
aquí lo indicado por el Procurador Agrario y Ambiental, mediante dictamen No. C-028-94 de 18 de
febrero de 1994:



 "El Instituto Costarricense de Turismo -se dijo- sustituye a los Gobiernos locales en la
administración del área de Papagayo, asumiendo el correlativo deber de conservación y de adoptar las
medidas necesarias para evitar perjuicio a sus condiciones naturales.



 No empecé, han de respetarse las competencias específicas atribuidas a otros órganos
administrativos para la tutela y administración de los recursos naturales de patrimonio nacional,
aunque su ejercicio no puede ir en desmedro de los fines turísticos que afectan la zona.



 Entre estas competencias especiales, por vía de ejemplo, se hallan: la Dirección General de Vida
Silvestre en flora y fauna silvestre, incluida la consulta en obras que puedan afectar esteros o
manglares ( Ley No. 7317, artículos 1, 3, 6, incisos b) y d), 7, incisos a), d) y h), 10, inciso c);
doctrina de los artículos 22, párrafo 2° y 72 de la Ley 6043 y de la Ley 7152); la Dirección General
Forestal, en cuencas hidrográficas, eliminación o tala de árboles y aprovechamiento de recursos
forestales (artículos 68, 69, 70 y 118, inciso b), Ley Forestal No. 7174 y 31 y 145 de la Ley de
Aguas); Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos, en minerales: metálicos y no metálicos
(artículos 3 y 93 inciso h) del Código de Minería); Museo Nacional en arqueología: (bien cultural,
Constitución Política, artículo 89; Convención de las Naciones Unidas sobre la Defensa al Patrimonio
Arqueológico, Histórico y Artístico, ratificada por Ley 6370 de 5 de setiembre de 1979, artículo 5 y
6; Ley 6703, artículos 1, 11 y 13; Ministerio de Salud en asuntos del ramo (Ley General de Salud,
artículos 262, 263, 278, 293, 297, 308, 312, 317, 337, 338, 340, 346-349, 355-366; y Ley de
Conservación de la Vida Silvestre, artículo 132).-"



    En ese orden de ideas, la Comisión Interinstitucional de Evaluación y Control de Impacto
Ambiental, creada mediante Decreto No. 21930-MIRENEM, conserva su competencia para conocer dentro
del Complejo Turístico Papagayo de los estudios de impacto ambiental, que por obligatoriedad han de
presentarse, según el artículo 1, inciso 6º ibíd, respecto de todo proyecto urbanístico.



    Por ello, no puede el Instituto Costarricense de Turismo, por vía de la emisión de directrices,
sustituir a la Comisión y arrogarse esta competencia, y mucho menos, elegir a discreción suya cuáles
proyectos deben aportar estudios de impacto ambiental y cuáles un mero perfil ecológico.



    Ha de recordarse que este tipo de estudios son imprescindibles cuando se trata de obras que, por
sus características, podrían ocasionar severos daños al ambiente. Son análisis que presentan, en
tesis de principio, investigación objetiva y científica respecto de la alteración mayor o menor de
distintos elementos componentes del medio y recomendaciones para eliminar o mitigar los efectos
perjudiciales. Por ende, la revisión de estos estudios debe estar a cargo de una Oficina con
conocimiento técnico suficiente para interpretar de forma adecuada las conclusiones de los mismos.



    La Comisión, una vez evaluados los estudios de impacto ambiental, procede a aprobarlos o
rechazarlos, y hace del conocimiento del jerarca legalmente competente su resolución, no vinculante,
con el debido razonamiento y haciendo las observaciones técnicas y científicas que correspondan
(artículo 7º, inciso b), del Decreto No. 21930-MIRENEM).Es indudable que este aporte no sólo es
valioso, sino necesario, para que, en nuestro caso, el Instituto Costarricense de Turismo tenga
criterios firmes para determinar si un proyecto turístico es viable desde el punto de vista
ambiental y así proceder al otorgamiento o denegatoria de concesiones o autorización de obras, todo
con miras al desarrollo armónico del Complejo Papagayo en su conjunto.



    Lo anterior es consecuente con el deber del Estado de garantizar, defender y preservar el
derecho de las personas a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la
Constitución Política).




B-. PERMISOS DE CONSTRUCCION



    Criterio analógico fue externado en el dictamen de cita al referirse a la obtención de permisos
para la realización de edificaciones dentro del área del Proyecto:



 "De consiguiente, cuando las obras de infraestructura (movimientos de tierra y construcciones) se
realicen por concesionarios del Proyecto de Papagayo deben llenarse los trámites y requisitos
correspondientes a ambos supuestos: de obtención de permisos y aprobación de planos ante la
Municipalidad y la Oficina Centralizadora de Permisos de Construcción, creada por Decreto No.
18888-VAH-P de 10 de marzo de 1989 (Gaceta No. 63 del 31 de mayo de 1989). Tienen vigencia, en lo
compatible, las normas y principios comunes aplicables a todo proceso urbano-turístico (Ley 6758,
artículo 8) ..."



    Por lo que cabe concluir que el Proyecto Turístico del Golfo de Papagayo no constituye un
régimen de excepción a la aplicación de la diversa normativa vigente en el país. En tal razón
resulta aplicable el ordenamiento jurídico en vigor, con las excepciones previstas expresamente por
las Leyes que regulan el citado Proyecto.




III-. EN CUANTO A LOS PLAZOS EN LAS CONCESIONES



    Considera el ICT que el artículo 13 de la Ley N. 6758 derogó en lo conducente las disposiciones
de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre que se le oponen, en especial el artículo 48 de esta
última. Afirma tal ente que se está ante una situación típica de conflicto entre una norma general y
una especial, en cuyo caso prevale la especial. Por lo que la Junta Directiva del ICT otorga
concesiones según los plazos y condiciones que se establezcan al efecto. Plazos que podrán superar
los establecidos en la Ley N. 6043.



    Se aduce que lo anterior rige también para la zona marítima terrestre adyacente a los terrenos
del Proyecto, por lo que aquélla se substrae de la regulación ordinaria sobre zona marítimo
terrestre. “Siendo lo principal del Proyecto el área que se ha denominado continental o de propiedad
privada expropiada, el área adyacente quedó sujeta, como es lógico suponerlo, a la misma regulación
específica dada para aquélla, a fin de no caer en la incongruencia que se produciría de dar plazos
limitados de antemano para la zona restringida, mientras que con respecto a las concesiones del área
de terreno interno se facultaba al Instituto para concesionar el plazo, de acuerdo a su criterio,
tomando en cuenta los alcances del proyecto turístico que el concesionario fuera a desarrollar".




A-. EL ICT FIJA LOS PLAZOS DE LAS CONCESIONES



    Al respecto, cabe señalar que el artículo 18 de la Ley No. 6758 establece que ésta es de orden
público y deroga cualquier norma que se le oponga. Es decir, que la existencia de normativa
específica dentro de la Ley No. 6758 excluye toda posibilidad de aplicar otras disposiciones
contrarias relativas a la misma materia dentro del área del Proyecto Papagayo.



    El artículo 12 ibíd otorga a la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo la
posibilidad de otorgar concesiones sobre el uso de las tierras del proyecto en la zona destinada al
mismo, de conformidad con los plazos y las condiciones que el Instituto establezca al efecto, y de
conformidad con las disposiciones del artículo 107 de la Ley de la Administración Financiera.



    Este numeral autoriza al Instituto Costarricense de Turismo para fijar plazos prudencialmente
sin establecer límites máximos normativos a esa facultad.



    Se interpreta en la mentalidad del legislador la intención de flexibilizar el establecimiento de
plazos para adecuar los mismos a los requerimientos propios de cada proyecto turístico y así
asegurar su factibilidad económica.



    La lectura de las actas de la Comisión legislativa que tuvo a su cargo el estudio del respectivo
expediente nos lleva a esa conclusión. El texto original en el proyecto, primeramente bajo el
numeral 13, consagraba, en este punto, una redacción similar a la actual:



 "El Instituto Costarricense de Turismo podrá otorgar concesiones de uso de las tierras del proyecto
en la zona destinada al mismo, de conformidad con los plazos y condiciones que el Instituto
establezca al efecto."



    En el seno de la Comisión, al discutirse sobre la conveniencia de esta medida, se escuchó el
criterio del Ing. Javier Bolaños, quien manifestó:



 "... si se va a hacer una inversión en una residencia, que puede costar cien mil colones, no hay
problemas en que la concesión sea a veinte años, pero si se habla de una inversión de cincuenta
millones de colones, de un hotel, en un terreno que no es suyo, sino del Estado, que en cualquier
momento le puede ser expropiado y quitado, pues tiene que tener una serie de garantías para que
quiera arriesgar su inversión. Debemos recordar que la tierra será del Estado, que no se podrá
vender y en consecuencia el proyecto ya tiene ese problema..." (Acta No. 39, Comisión Permanente de
Asuntos Jurídicos, folios 90 y siguientes).



    De ello podemos inferir que nuestros legisladores al momento de redactar el texto del hoy
artículo 12 conocían el fundamento para otorgar plazos sin sujetarse a parámetros legales
establecidos y en consideración a los requerimientos singulares de cada caso.



    Además, llama la atención la existencia de un informe de la Contraloría General de la República,
también leído al interior de la Comisión, contrario al establecimiento de esta posibilidad abierta,
y cuyas conclusiones adversas no parecen haber tenido acogida en el ánimo de los legisladores al
aprobarse el texto tal y como lo conocemos hoy.



    Todo lo cual evidencia que el objetivo de la ley fue el establecer la posibilidad de plazos
diferentes de los establecidos en la Ley de la Zona Marítimo Terrestre.




B-. EL EJERCICIO DE ESA POTESTAD ESTA SUJETO A LOS LIMITES DE LA DISCRECIONALIDAD



    No obstante, lo dicho, debe quedar claro que al momento de decidir sobre el plazo máximo de cada
concesión, el Instituto Costarricense de Turismo deberá considerar en forma objetiva criterios como
la dimensión del área concesionarle, montos de inversión, magnitud de las obras, rendimiento
económico, vías de acceso, conveniencia e impactos para el lugar, etc.



    La determinación de los plazos siempre estará sujeta a los requerimientos propios de toda
potestad discrecional: en ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la
ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica y conveniencia (artículo 16
de la Ley General de la Administración Pública) y ha de someterse siempre a los límites que impone
el ordenamiento expresa o implícitamente, para lograr que su ejercicio sea eficiente y razonable
(artículo 15 ibíd). Y lo más relevante, la selección de plazos habrá de obedecer, más que al
favorecimiento económico de particulares, a la verificación del interés público subyacente en la
estructuración del Complejo Turístico Papagayo:



 "..., el interés público es uno de los elementos nucleares de la llamada discrecionalidad
administrativa.



 La discrecionalidad surge -...- cuando el ordenamiento jurídico atribuye a algún órgano competencia
para apreciar, en un supuesto dado, lo que sea de interés público. La esencia, pues, de toda
actividad administrativa la constituye la apreciación singular del interés público realizada unas
veces conforme a los criterios marcados explícitamente por la legislación y otras en base (sic) a
criterios políticos, pero dentro de los límites que el derecho marca a toda decisión administrativa,
uno de los cuales, el más importante, consiste en el cumplimiento del interés público." Sainz
Moreno, Fernando: Conceptos jurídicos, interpretación y discrecionalidad administrativa, Editorial
Civitas S.A., Madrid, 1976. p.326.



    Conforme lo expuesto, está fuera de toda discusión la potestad de fijar plazos que, por su
extensión en el tiempo y su posibilidad de prórroga, impliquen en el fondo una vigencia
prácticamente a perpetuidad y con ello un desapoderamiento del inmueble. Lo que iría en detrimento
de su carácter inalienable.




IV-. EL PLAN MAESTRO ES UN ACTO NORMATIVO



    Se consulta respecto de la naturaleza jurídica del plan maestro: ¿este instrumento constituye
una mera guía técnica flexible, de fácil modificación e instrumento de referencia para el desarrollo
del Proyecto o bien, es un reglamento?



    En relación con este punto, señala el ICT que el Plan Maestro original fue aprobado en 1978 como
parte del Estudio de Factibilidad inicial. El Consejo Director del Proyecto lo actualizó en 1988 y
la Junta Directiva lo reformó en noviembre del mismo año. En 1990 el Consejo Director dictó
directrices generales que lo modificaron.



    Entre las razones por las cuales el Instituto considera que no se está ante un reglamento se
encuentra que el Plan no fue aprobado en forma de decreto ni promulgado por el Poder Ejecutivo,
según lo dispuesto en el artículo 140, inciso 3 de la Constitución Política. No es un reglamento de
organización y servicio porque no regula la distribución interna de competencias entre sus órganos
ni las relaciones con terceros ajenos a la Institución. Asimismo, que no fue publicado en La Gaceta,
como lo exige el artículo 129 de la Constitución ni para elaborarlo se siguió el procedimiento
previsto por los artículos 361 a 363 de la Ley General de la Administración Pública.



    Lo anterior les permite concluir que el Plan no es una norma porque no constituye un conjunto de
reglas abstractas que contemplen un patrón general y permanente de comportamiento para una
pluralidadad indeterminada de casos futuros, sino que es un modelo técnico. Un documento de soporte
técnico, que sirve como directriz para la planificación y ejecución del Proyecto. "Las directrices
contenidas en el plan y sus reformas posteriores son vinculantes para la Institución y los
concesionarios en todo lo relativo a la ejecución del proyecto."



    Por lo que consideran que en las concesiones se pueden autorizar válidamente la construcción de
obras no previstas en el Plan Maestro, a condición de que sean concordantes con él, lo cual
corresponde determinar discrecionalmente al órgano competente en el Instituto, dentro de los límites
de discrecionalidad administrativa.



    Derivado de lo anterior, el Instituto Costarricense de Turismo requiere un pronunciamiento de
esta Procuraduría respecto de la competencia para dictar el Plan Maestro. Considera el ICT que la
Oficina encargada del Proyecto constituye una estructura orgánica del ICT, una oficina adscrita,
bajo la directa dependencia de la Junta Directiva. Es un órgano desconcentrado, por lo que "las
competencias atribuidas al ICT por la Ley 6758 y sus reformas, deben ser ejercidas por la Oficina
Ejecutora del Proyecto y no por su Junta Directiva, salvo el otorgamiento de las concesiones, que es
competencia suya de conformidad con lo estipulado en el numeral 12 de la misma ley". Estima que la
oficina de "función más similar" dentro del ICT es la Oficina Ejecutora porque fue creada para
"dirigir, coordinar, administrar y controlar" lo relativo al Proyecto. Por lo que la Junta Directiva
carece de competencia expresa para intervenir directamente en lo relativo al Proyecto Golfo de
Papagayo, salvo la aprobación de concesiones. De allí que en su criterio, el órgano competente para
modificar el Plan Maestro es la Oficina Ejecutora a través de su Consejo Director. Y si se
concluyere que el órgano competente es la Junta Directiva del ICT se estaría ante un caso de nulidad
relativa. No hay nulidad absoluta porque ésta solo se presenta en los casos de ausencia de relación
administrativa entre el ente u órgano titular del respectivo cometido público y el incompetente.
Pero si los órganos pertenecen o están adscritos al mismo ente, la nulidad es sólo relativa. Por lo
que la eventual invalidez de los actos modificativos del Plan Maestro podría ser fácilmente
convalidada en forma retroactiva, mediante un acuerdo de la Junta Directiva del ICT, según lo
establece el artículo 187.2 de la LGAP.



    Por lo que corresponde estudiar la naturaleza jurídica del Plan Maestro del Proyecto Turístico
de Bahía de Culebra o Papagayo, Provincia de Guanacaste, así como los requisitos necesarios para su
legalidad.




A-. UN ACTO DE NATURALEZA REGLAMENTARIA



    Mediante Ley No.6758 de 4 de junio de 1982 se dispone que en el área destinada al proyecto de
Papagayo se realizarán únicamente las obras previstas en el Plan Maestro, un acto que, como su
nombre lo indica, implica la planificación de las obras del respectivo proyecto (suelo y servicios
elementales).



    La planificación como actividad de interés público que es, tiene una gran concurrencia en
diversos tipos de propiedad, en el tanto busca la ordenación territorial de los suelos y demás
servicios elementales con el objeto de lograr de esta forma, su razonable explotación. La
planificación y sus implicaciones en torno a las libertades ciudadanas no son, en efecto, tan sólo
posibles en fundos urbanos sino que puede y debe admitirse respecto de bienes demaniales, como son
los protegidos en la Ley de la Zona Marítimo Terrestre y en el Plan de Bahía Culebra. Estas
propiedades ejemplifican casos de propiedades planificadas, a las cuales se les aplican los
principios generales de la planificación, con todas sus consecuencias, así como algunos principios
elementales que han sido desarrollados en otro tipo de propiedades planificadas, como es el caso de
la urbana.



    Por consiguiente, algunos principios básicos que han sido desarrollados para las propiedades
planificadas, como es el caso de Papagayo, determinan que la planificación es la unión de dos
elementos:




a) el diseño técnico y




b) la creación de un instrumento jurídico para el cumplimiento de ese diseño.




1-. Ese instrumento es jurídico



    Al estudiar el plan como instrumento de regulación del uso de la propiedad, afirma la doctrina
su naturaleza normativa.



 "El planeamiento urbanístico, en cuanto institución clave para la realización de la ordenación
urbanística, es decir, para la actuación de todo el sistema legal, constituye la pieza de engarce
entre los dos aspectos enunciados, en la medida en que no sólo es instrumento técnico para el diseño
del modelo territorial ideado y la programación de la actividad precisa a su realización efectiva,
sino también instrumento jurídico para la fijación de aquel modelo, la obligatoriedad de la
programación para su actuación y la regulación del estatuto jurídico del derecho de propiedad del
suelo afectado, adaptado al modelo y a la programación mencionados. (El énfasis no es del original).
PAREJO, Luciano y GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, Lecciones de Derecho Urbanístico, Madrid, Editorial
Civitas, 2da ed., 1981, p.172.




   A propósito de ese necesario carácter normativo del Plan se indica que:



 "1) A nuestro modo de ver, la juridicidad de tales normas es clara, puesto que en primer lugar y
por lo que respecta a la administración, su carácter aunque relativamente discrecional es de todos
modos obligatorio; de otra manera, habría que negar carácter jurídico a toda ley que otorgara
facultades más o menos amplias a la administración, lo que parece carecer de sentido. 2) En segundo
lugar y por lo que respecta a los particulares, el enunciado indicativo del plan tiene el alcance de
ser el fundamento legal de la acción que dichos individuos van a emprender y de los beneficios que
van a recibir, por lo que dará lugar a relaciones jurídicas de derechos y obligaciones, además de
estar en relación instrumental respecto a las previsiones u objetivos del plan, y en relación de
coordinación con las demás medidas de otra naturaleza que éste establezca." (El énfasis no es del
original). GORDILLO, Agustín, Introducción al Derecho de la Planificación, Caracas, Editorial
Jurídica Venezolana, 1981, p.104 y 105.




   Por otra parte, se señala que:



 "(...) Pareciera posible llegar a la conclusión de que el Plan es un acto normativo y regulador de
todas aquellas de sus partes que expresan claramente una voluntad de regir para el futuro el
contenido y las limitaciones del suelo a que se refieren, indicando qué es lo que el propietario,
público o privado, puede hacer o no hacer sobre éste último".(El énfasis no es del original). ORTIZ,
Eduardo, Propiedad y Urbanismo en Costa Rica: Evolución y tendencias, Revista de la Contraloría
General de la República, San José, No.30, Año XV, Junio 1981, p.42.




   En igual sentido se expresa que:



 "(...) El Plan, a virtud de la remisión que al mismo efectúa la Ley, configura positivamente el
contenido de las facultades dominicales de los propietarios del suelo.



 Es, por ello, un instrumento con eficacia normativa, en cuanto asegura la conexión del sistema de
límites, limitaciones y deberes de la propiedad con la ordenación del desarrollo urbanístico de cada
territorio a partir de sus características propias concretas.



 (...) Las determinaciones del planeamiento reúnen las notas de abstracción y generalidad propias de
las normas jurídicas, en cuanto a su función es la integración de la Ley fijando una ordenación
urbanística aplicable a un determinado territorio. Los Planes son, pues, por su contenido, normas
jurídicas complementarias o de desarrollo de la Ley del Suelo". PAREJO Luciano y GARCIA DE ENTERRIA,
Eduardo, op. cit., p.180 y 182.



    En cuanto al Plan Maestro de Papagayo, ORTIZ, en su estudio del Derecho Urbanístico, señala la
existencia de una variedad de propiedades en las cuales se ha buscado alcanzar una planificación
vinculante para el propietario, señalando como uno de esos casos el Proyecto de Bahía Culebra.
Indica textualmente lo siguiente:




"4) Aparición de la propiedad planificada



 a) Ley de la Zona Marítimo-Terrestre (...) en propiedad colindante con zona marítimo-terrestre no
puede haber construcción ni edificación sin plan regulador previo




(...).



 Como toda planificación, esta no ha tenido lugar en Costa Rica y fuera del Plan Turístico de Bahía
Culebra, que la misma ley crea y regula, no sabemos de ningún otro que dirija la construcción en la
zona marítimo terrestre nacional o en los terrenos aledaños". ORTIZ, op. cit. p.33.



    Y en efecto, de los artículos 1º y 2º de la Ley N. 6758 de 4 de junio, antes transcritos, se
concluye el establecimiento de un marco de acción para el Proyecto Turístico de Papagayo. Dicho
marco es, precisamente, el Plan Maestro. Con dicha normativa queda en clara evidencia la intención
del Estado de planificar, de forma coactiva y vinculante para el particular, el desarrollo de la
zona. La Ley señala que en la zona UNICAMENTE se desarrollará el Proyecto y se desarrollará conforme
el Plan, por lo que no existen alternativas jurídicamente admisibles diversas a las establecidas por
el Plan; con lo que se configura un deber jurídico ineludible dentro del Ordenamiento Jurídico,
dándole a cualquier actividad que se salga de ese contorno, el carácter y la condición de ilegítima.



    Consecuentemente, ese carácter vinculante del Plan impide considerarlo una simple directriz
técnica. Por el contrario, es fácil concluir que el Plan Maestro al determinar de forma taxativa las
obras que podrán realizarse dentro del área del proyecto, no lo hace como una simple recomendación o
directriz, sino con la potencia jurídica propia de una disposición coercitiva y obligatoria; sea de
una norma. El examen del expediente legislativo de la ley No.6758, en los folios 31 y 103, no
permite duda al efecto: la intención del legislador fue que el Plan Maestro tuviera un papel
preponderante, de carácter normativo, en la ejecución de la obra así como que el área del proyecto
debe mantenerse reservada para el desarrollo exclusivo de actividades turísticas.




2-. Ese acto normativo tiene valor reglamentario




   En cuanto al rango de esta norma, la doctrina sostiene su valor reglamentario:



 "... A modo de resumen, puede decirse que, conforme a jurisprudencia reiterada y uniforme del
Tribunal Supremo, los Planes urbanísticos, no obstante su complejidad de contenido, merecen -como
institución jurídica- la calificación de acto fuente de Derecho objetivo, es decir, de normas
jurídicas y, más precisamente, de normas con rango formal reglamentario, constituyendo el
planeamiento urbanístico en su conjunto un auténtico sistema normativo gradual y coordinado de
integración y desarrollo de la Ley de Suelo." (El énfasis no es del original). PAREJO Luciano y
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, op. cit., p.182.




   En igual sentido se ha determinado que:



 “Las medidas administrativas violando las disposiciones de los planes de urbanismo, son, ya se ha
dicho, ilegales en razón del carácter de reglamento de los planes y provocan la sanción normal de
toda ilegalidad, el recurso de anulación delante el juez administrativo. Se ha indicado también que
esta sanción es susceptible de aplicación tanto a las violaciones de los esquemas como a los
planes". (El énfasis no es del original). DE LAUBADERE, A., Traité de Droit Administratif, II, LGDJ,
1986, p.414.



    Ese carácter reglamentario de los planes ha sido admitido por nuestra jurisprudencia
constitucional, que en resolución N. 6706-93 de 15:21 horas del 21 de diciembre de 1993, se refiere
a los Planes Reguladores como "reglamentos".



    En el caso que nos ocupa tenemos que el objeto del Plan Maestro, según se desprende del artículo
2 de la ley No. 6758, es precisar la ley y permitir el cumplimiento de sus fines: es así como el
Plan Maestro debe desarrollar la ley No.6758 citada del Proyecto Turístico de Papagayo al precisar
las obras que podrán ser realizadas en el área destinada a los fines turísticos. Dicha
interpretación en todo caso, tiene su fundamento en lo dispuesto por el numeral 10 de la Ley General
de la Administración Pública, según el cual "la norma administrativa deberá ser interpretada en la
forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige" y según las posibilidades
de interpretación dispuestas en el numeral 10 del Código Civil, dentro de las cuales se encuentra
una interpretación de acuerdo con la finalidad y el espíritu de las mismas normas.



    Es claro que la función que la ley atribuyó al Plan Maestro requiere de una determinada potencia
jurídica; es decir, un carácter normativo reglamentario, que garantice su coercitividad y
obligatoriedad.



    Por demás, la existencia de reglas de contenido técnico dentro del plan, no desdice de la
naturaleza normativa del citado instrumento. Cabe recordar que existe diversa normativa de orden
internacional y nacional de claro contenido técnico, que no desmerece por ello su condición
normativa. Aparte de que las reglas técnicas y científicas son un elemento de la normatividad, tal
como lo establece el artículo 16.-1 de la Ley General de la Administración Pública.



    Finalmente, cabe indicar que toda actividad de planificación precisa de mecanismos normativos
que logren adecuar los criterios de carácter eminentemente técnico a los afanes del legislador;
aspecto éste que obliga al dictado de las disposiciones de rango reglamentario necesarias para el
más fiel ejercicio de las potestades de control conferidas al Estado y sus instituciones por el
Legislador.




B-. LA EMISION DEL PLAN CORRESPONDE A LA JUNTA DIRECTIVA DEL ICT




   Se cuestiona la competencia para emitir el Plan Maestro y para modificarlo.



    Al respecto, tenemos que el Plan Maestro constituye un acto de valor reglamentario. Por lo que
corresponde examinar a qué órgano dentro del ICT le ha sido asignada por el ordenamiento la
competencia para emitir reglamentos. Pues bien, dispone el artículo 26 de la Ley N. 1917 de, en lo
conducente:




"La Junta Directiva tendrá las siguientes atribuciones:




(....).



 b) Dictar, promulgar, reformar e interpretar los reglamentos internos necesarios para el mejor
desarrollo de los fines del Instituto; y someter al Poder Ejecutivo los reglamentos que requieran su
aprobación. Para que tengan validez los reglamentos y reformas que dicte la Junta Directiva, deberán
publicarse en el Diario Oficial."



    De modo que, si corresponde a la Junta Directiva del Ente el normar la actividad interna del
ente y de aquéllos administrados en relación de sujeción especial con el Instituto, debe concluirse
que esa competencia se extiende a la modificación y derogación de las normas emitidas, aún cuando no
se haya establecido en concreto esa potestad.




   Simplemente se trata de una aplicación del principio del paralelismo de las competencias.



    Debe recordarse, asimismo, que en ausencia de disposición expresa de la ley en sentido
contrario, el Ente ejerce la plenitud de la competencia, y la ejerce conforme los principios que
rigen este instituto. La existencia de un órgano desconcentrado supone una alteración -permitida por
la ley- de la totalidad de las reglas y principios que rigen la competencia, en especial los de
jerarquía. Se trata de una excepción, y como tal debe ser interpretado. Por lo que no es posible
establecer como principio que a un órgano desconcentrado le corresponda emitir todos los actos que
no hayan sido expresamente atribuidos al Ente, como parece desprenderse del escrito remitido por el
Instituto Costarricense de Turismo; por el contrario, el órgano desconcentrado tiene como
competencia exclusiva los poderes establecidos expresamente por el ordenamiento jurídico y ello aún
cuando se trate de una desconcentración máxima.



    De modo que debe concluirse que la Junta Directiva tiene competencia expresa para intervenir
directamente en lo relativo al Proyecto Golfo de Papagayo, normándolo originalmente mediante la
emisión del Plan Maestro, sea mediante reformas al Plan.




C-. REQUISITOS NECESARIOS PARA LA LEGALIDAD DEL PLAN MAESTRO



    Como toda la actividad del Estado en medio de un Estado Social de Derecho, un plan maestro con
carácter reglamentario y que tiende a la ordenación de las actividades de los particulares, precisa
de límites y el cumplimiento de ciertos requisitos, tanto de forma como de fondo, para lograr el
reconocimiento y validez del Ordenamiento Jurídico.



    De esta forma, la limitación de las libertades ciudadanas, es sabido, como producto de los
mencionados límites formales, debe respetar el procedimiento previsto al efecto, así como límites de
fondo tales como las reglas unívocas de la ciencia, lógica y conveniencia, de tal manera que el
producto final del procedimiento no produzca disposiciones irrazonables.



    Si se analiza el caso específico que nos ocupa, podemos establecer que la ley exige a la
normativa de rango reglamentario que la desarrolle lo siguiente:



 1-. El Plan Maestro debe ser aprobado por el Instituto Costarricense de Turismo, conforme lo
establece el artículo 2 de la ley No. 6758 y el artículo 129 de la Ley General de la Administración
Pública.



 2-. El Órgano administrativo competente dentro del Instituto Costarricense de Turismo para ejercer
esa potestad reglamentaria es su Junta Directiva, en el ejercicio de su superior jerarquía, de
acuerdo con lo establecido por el artículo 26, inciso b), de la Ley Orgánica de ese ente;



 3-. Como es claro, la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo debe ejercer dicha
potestad de reglamentación autónoma de manera expresa, conforme al artículo 26 inciso b) de la Ley
Orgánica de ese ente y artículo 134 y 240 de la Ley General de la Administración Pública. Desde
luego que no se concibe que el ejercicio del poder normativo sea implícito.



 4-. El reglamento-Plan Maestro del Proyecto Turístico de Papagayo debe cumplir, como todo acto
administrativo de aplicación general, con el requisito de publicidad, según lo establece el artículo
129 de la Constitución Política en relación con el 26 inciso b) de la Ley Orgánica del Instituto
Costarricense de Turismo y el citado numeral 240 de la Ley General de la Administración Pública.



    Se ha solicitado de la Procuraduría determinar la legalidad de lo actuado en torno a la emisión
del Plan Maestro. Para emitir dicho criterio se requiere analizar la actuación del Instituto
Costarricense de Turismo. Lo que se hará a partir de la documentación enviada por el Instituto
Costarricense de Turismo para ser examinada por esta Procuraduría.



    A fin de determinar la naturaleza jurídica del Plan, a partir de sus prescripciones, se solicitó
al ICT una copia certificada del citado Plan Maestro (oficio PGR-241 de 6 de octubre del presente
año, suscrito por el Procurador General). Al respecto, el Instituto Costarricense de Turismo remitió
una copia del estudio llamado "Estudio de Factibilidad, Económico, Financiero, Plan Maestro y
Diseños Preliminares del Proyecto Turístico en Bahía Culebra", el cual consta de trescientos noventa
folios, certificado por el Director Legal de ese Instituto, a las diez horas del once de octubre de
mil novecientos noventa y cuatro. Lo que obliga a determinar si dicho documento puede considerarse
válidamente como Plan Maestro. Cabe señalar, además, que con ese expediente aparece una
certificación de un Acuerdo de Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo, tomado el día
23 de marzo de 1994 y que se relaciona a un caso concreto de interés para la empresa "Ecodesarrollo
Papagayo S.A.".



    Esta Procuraduría, al revisar dicha documentación aportada por el Instituto Costarricense de
Turismo y por considerar que no correspondía a lo solicitado, pidió mediante oficio PGR-261 de 18 de
octubre de 1994, suscrito por el Procurador General de la República, una certificación de "los
acuerdos de Junta Directiva del Instituto y del Consejo Director del Proyecto por los que se aprobó
y luego modificó el Plan Maestro; en caso de que no se extendieran tales acuerdos solicito se
certifique lo pertinente (...)". (El énfasis no es del original).



    En respuesta a lo solicitado en oficio PGR-261 indicado, el Instituto Costarricense de Turismo
envió adjunto a oficio de fecha 19 de octubre de 1994, lo siguiente:



 - Certificación del acuerdo de sesión ordinaria de Junta Directiva No.3917, artículo 2, inciso
XIII, de 15 de noviembre de 1988 en el cual se dispuso:



 "Dar por recibido el estudio de actuación del Proyecto Golfo de Papagayo, llevado a cabo por la
firma consultora "Madriz & Asociados". (El énfasis no es del original).



 - Certificación de 12 copias del acta número 2-89 del Consejo Director del Golfo de Papagayo, cuyo
contenido relativo al tema incluye:




Dentro de las primeras 6 copias en el "ARTICULO 2do. SITUACION INFRAESTRUCTURA"




En el "ARTICULO 3ero.- AVISO DE INVITACION A EMPRESAS(...)".




En el "ARTICULO 4to. REQUISITOS GENERALES PARA PRECALIFICACION Y SOLICITAR CONCESIONES (...)"



    En las siguientes 3 copias diseños gráficos sobre la "Propuesta de Distribución y Medida de
Áreas" en el Proyecto de Golfo de Papagayo.




   En las 2 copias siguientes 10 Directrices Generales relativas al Proyecto.




   Finalmente, en la última copia se indican los requisitos generales para solicitar la concesión.




   Asimismo, por oficio de 26 de octubre último, se recibió copia certificada de las actas de:



 1-. Consejo Director del Proyecto Papagayo, sesión N. 48-88 de 5 de mayo de 1988, en la cual,
artículo 5º, se acuerda:



 "Aprobar el informe final sobre la actualización del Estudio de Factibilidad del Proyecto Turístico
Golfo Papagayo y solicitar a la Gerencia la aprobación del correspondiente pago....".



 2-. Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo, sesión N. 3917 del 15 de noviembre de
1988, mediante el cual se Acuerda:



 "Dar por recibido el estudio de actualización del Proyecto Golfo de Papagayo llevado a cabo por la
firma consultora "Madriz y Asociados".



    De los documentos relativos al Plan Maestro antes citados y enviados a esta Procuraduría por el
Instituto Costarricense de Turismo, no consta el acuerdo de Junta Directiva de ese ente por el que
se aprobó como reglamento el Plan Maestro, o al menos un acuerdo tendiente a ponerlo en aplicación
como Plan Maestro, como tampoco consta una certificación emitida por ese Instituto que indique la
inexistencia del Plan.



    La conformidad al ordenamiento jurídico implica el respeto de cada uno de los requisitos
indispensables para la emisión del acto administrativo. En el caso del Plan Maestro, el cumplimiento
de todos y cada uno de los requisitos indicados supra. Situación que, luego del examen de la
documentación aportada por el Instituto Costarricense de Turismo a requerimiento de esta
Procuraduría, no se logra comprobar. Recalcamos que, de la documentación remitida, no se desprende
la existencia de ningún acuerdo del ICT que apruebe el Proyecto como Plan y decida ponerlo en
aplicación. El acuerdo de sesión ordinaria de Junta Directiva No.3917, artículo 2, inciso XIII, de
15 de noviembre de 1988, que tiene por recibido el Estudio de Factibilidad, Económico, Financiero,
Plan Maestro y Diseño Preliminares, no significa, ni conlleva, la aprobación del estudio realizado y
mucho menos una declaración de voluntad tendiente a tenerlo como Plan y a sujetar a él la actuación
administrativa.



    Al no existir un acto de la Junta Directiva del Instituto de Turismo que apruebe el citado
Estudio de Factibilidad como Plan Maestro, no se cuenta con una voluntad expresa y clara de parte de
ese Ente que indique de manera incuestionable que el llamado Estudio de factibilidad recibió el
procedimiento jurídico necesario para cumplir con los requisitos indispensables para considerarlo el
Plan Maestro de Papagayo.



    Observamos que, si dicho Estudio constituyese el Plan Maestro y tomando en cuenta el carácter
reglamentario del citado Plan, habría que concluir que no ha existido el respeto debido al
procedimiento administrativo previsto para el dictado de normas de carácter reglamentario. Y es que,
en el fondo, no existe un acto formal dictado por la autoridad investida de la competencia necesaria
para aprobar el Plan con el contenido y forma requeridos por el ordenamiento. Lo que obliga a
concluir que existe un incumplimiento de la ley en cuanto el Instituto Costarricense de Turismo,
estando obligado a desarrollar el Proyecto de Papagayo conforme un Plan Maestro, no lo emitió
expresa y formalmente.



    Por demás, al no existir un Plan Maestro, no es posible entrar a analizar en concreto si alguna
de las prescripciones o documentos integrantes carece de la naturaleza reglamentaria propia de un
plan regulador, como pretendió la Ley que fuese el de Papagayo.




V-. LA COMPENSACION DE PAGO DE LOS CANONES



    Se consulta si "es válido o no legalmente realizar una compensación del pago del monto que deben
pagar los concesionarios por la concesión, con el valor de la construcción de obras de
infraestructura del Proyecto realizadas por los mismos".



    Sobre este punto sostiene el ICT que el canon pagado por los concesionarios es de origen
contractual, por lo que constituye un precio público no tributario, de origen contractual. De allí
que, en ausencia de norma prohibitiva en contrario, es susceptible de compensación.



    Compensación que sería posible aún cuando se tratare de "precios públicos tributarios", en
virtud de lo establecido en el artículo 35 del Código Tributario.



    Se afirma que el criterio de la Contraloría, contrario a la compensación entre particulares y
entes públicos, es incorrecto porque el artículo 17 de la Ley de la Administración Financiera
prohíbe la compensación de egresos con ingresos, sea operaciones de caja, no de obligaciones con
créditos. Por lo que debe concluirse que no existe prohibición para que los entes públicos realicen
compensaciones y reciban pagos en especie de los particulares. Se agrega que esa compensación de
cánones con la realización de obras públicas está autorizada en la Ley de la Planificación Urbana,
aplicable al Proyecto Turístico del Golfo de Papagayo. De ahí que si se considera que la
urbanización de los terrenos en el Proyecto debe sujetarse a las disposiciones contenidas en la Ley
de Planificación Urbana, es obligación del concesionario el asumir el desarrollo urbanístico de los
terrenos objeto de la concesión como requisito de su otorgamiento.



    No obstante, la manera en que se formula ese interrogante parte de la premisa de que dichas
obras pueden ser válidamente ejecutadas por los concesionarios y que es lícito que los respectivos
contratos de concesión así lo autoricen; supuesto que, en criterio de esta Procuraduría, resulta
incorrecto.




A-. LA EJECUCION DE LAS OBRAS COMPETE AL ICT



    A efectos de fundamentar debidamente lo anterior, debemos reproducir la manera en que fue
promulgado el artículo 8º de la Ley Nº 6370:



 "El Estado financiará inmediata y adecuadamente la compra y acondicionamiento de terrenos
necesarios, su conservación y la dotación de la infraestructura primaria, para ejecutar el proyecto
turístico en Bahía Culebra. Se autoriza al Instituto Costarricense de Turismo para coordinar con las
instituciones y organismos estatales, la construcción de las obras requeridas ...".




   En forma similar, el artículo 8º de la Ley Nº 6758 dispone:



 "De conformidad con lo dispuesto en el artículo sexto de esta ley, se contratarán, igualmente, los
créditos que sean necesarios para que el Instituto Costarricense de Turismo proceda a invertir y a
construir todas las obras necesarias y la infraestructura básica para el desarrollo total del
proyecto, así como también las viviendas e instalaciones necesarias para levantar un pueblo
turístico, que sea complemento del proyecto por desarrollar. Para tales efectos, el Instituto
también podrá y solicitar los créditos necesarios con los bancos del Sistema Bancario Nacional".



    De las disposiciones anteriores, resulta claro que el citado Instituto tiene el deber legal de
proporcionar la infraestructura básica del proyecto; en razón de lo cual adquiere el carácter de
urbanizador –y no sólo de autoridad urbanística-- y, en tal condición, se encuentra obligado a
hacerse cargo de las obras de habilitación urbana. Con ello, devienen inaplicables las normas
invocadas de la Ley de Planificación Urbana; invocación que, aparte de hacerse fuera de contexto,
arranca del falso axioma según el cual el concesionario sería el urbanizador.




B-. LA TRASLACION DE LA COMPETENCIA ALTERA TAMBIEN LAS NORMAS SOBRE CONTRATACION ADMINISTRATIVA



    Cargando, entonces, el I.C.T. con el deber legal de construir las obras de habilitación urbana,
estimamos improcedente que en los instrumentos negociales se autorice a los concesionarios a
realizar por sí mismos tales obras, con cargo al canon concesional. Disposición contenida en
diversos convenios, así, por ejemplo, el convenio de concesión otorgado a "Ecodesarrollo Papagayo,
S.A.", celebrado el 15 de enero de 1993 entre esa empresa y el I.C.T., que contiene una cláusula 14º
que reza:



 "Es condición esencial para el cumplimiento de las obligaciones a cargo de LA CONCESIONARIA, el
dotar, ya sea directamente o por medio de otros entes gubernamentales, las obras y servicios
necesarios para la realización del proyecto, consistentes en la ejecución de las siguientes obras de
infraestructura primaria externa: a) Carretera de acceso ...



 b) Sistema de Abasto de Agua Potable ... c) Energía Eléctrica y telecomunicaciones (sic) ... Las
partes convienen expresamente en que LA CONCESIONARIA directamente o a través de terceros podrá
llevar a cargo la realización de las obras mencionadas, cuya obligación es del ICT, sometiendo a
éste la aprobación de los presupuestos correspondientes. El monto de las obras ajustado según se
indica en la Cláusula Sexta se descontará de la contraprestación a cargo de LA CONCESIONARIA,
prevista en la referida cláusula del presente contrato y, en caso de que dicho monto no fuere
suficiente, el ICT deberá proporcionar oportunamente a LA CONCESIONARIA, las cantidades adicionales
que fueren necesarias ..." --el destacado no es del original-- (tomado del extracto contenido en
resolución de la Dirección General de Contratación Administrativa de la Contraloría General de la
República, R.S.L. N° 110-94 de las 12 hrs. del 27 de abril del año en curso).



    La inclusión de estas cláusulas, dicho sea de paso, tendría por efecto visar daciones en pago al
margen de los requisitos y autorizaciones establecidos en el numeral 241 del Reglamento de la
Contratación Administrativa.



    Y es que este tipo de estipulación contractual, aparte de contravenir el principio general de
intransmisibilidad de los deberes públicos y su cumplimiento (art 66.1 de la Ley General de la
Administración Pública), lesiona ampliamente los principios fundamentales de la contratación
administrativa. Al autorizar al concesionario para que realice obras públicas que corresponde al
I.C.T. levantar, se está obviando groseramente el mandato constitucional de licitación necesaria
(artículo 182 de la Carta Política) y contraviniendo con ello los principios fundamentales de la
contratación administrativa, como por ejemplo la libre concurrencia de potenciales oferentes y la
necesidad de contar con créditos presupuestarios suficientes de previo a emprender la construcción
de obra pública.



    Así lo ha estimado la propia Contraloría General de la República cuando, en la resolución arriba
citada, afirma:



 "... no se advierte la existencia de norma legal alguna que faculte al ICT a actuar en ese sentido,
dejando indebidamente en manos de terceros la realización de la infraestructura primaria, que era de
su exclusiva obligación y comprometiendo dineros del Estado hacia el futuro para compensar obras y
equipos que se adquieran ... Las Leyes le otorgaban competencia al ICT para establecer el plazo y
las condiciones de las concesiones que otorgare en dicho proyecto, pero de ningún modo el
establecimiento de dichas condiciones puede implicar, ya sea directa o indirectamente, el obviar los
procedimientos de contratación administrativa que rigen para las Administraciones del Estado, y
menos aún, dejar en manos de terceros la realización de las obras que son su obligación ...".



    Al razonar sobre la "absoluta ilegalidad" de cláusulas contractuales de tal jaez, la Contraloría
agrega:



 "... [dichas cláusulas] quebrantan groseramente los términos del numeral 7 de la Ley Nº 6758 supra
citada, la cual establece que el ICT creará un FONDO ESPECIAL para la ejecución y desarrollo de este
proyecto y que «TODOS LOS RECURSOS QUE EL PROPIO PROYECTO GENERE, IRAN AL FONDO DE REFERENCIA ...»
..., de manera que el ICT en ningún momento podía disponer ... de los dineros que generaría este
proyecto, los cuales, valga aclararlo, no han entrado al Fondo especial y, en caso de que ya
hubieran ingresado al patrimonio del ICT, necesariamente tendrían que ser destinados al Fondo
Especial de referencia ...".



    En abono a la tesis que sustentamos, debemos agregar que la realización de las obras por parte
del concesionario las encarece eventualmente, con la consecuente lesión patrimonial, toda vez éste
no goza de la exoneración tributaria dispuesta en el artículo 5º de la Ley Nº 6758.




C-. IMPOSIBILIDAD DE LA COMPENSACION



    Viene de todo lo expuesto que resulta improcedente la compensación del pago del monto que deben
abonar los concesionarios por la concesión, con el valor de la construcción de obras de
infraestructura del Proyecto realizadas por ellos.



    Sin perjuicio de las razones ya apuntadas para arribar a la anterior conclusión y aparte de la
norma prohibitiva contenida en el numeral 17 de la Ley de la Administración Financiera de la
República, dicha compensación no es posible en virtud de los imperativos propios del principio de
legalidad. No podemos entender que las disposiciones correspondientes del Código Civil y del Código
de Normas y Procedimientos Tributarios constituyan, a estos efectos, normas habilitantes. En efecto,
ni la "deuda" del I.C.T. con los concesionarios (artículo 806 del Código Civil) ni el "crédito" de
este último frente al primero (artículo 45 del Código Tributario) cumplen con el supuesto normativo
de tener el carácter de "líquido y exigible".



    Podría argumentarse en contra de esto último que, con aplicación del numeral 272 del Reglamento
de la Contratación Administrativa, podría llegar a surgir una obligación líquida y exigible a cargo
del I.C.T., que reconocería este último para prevenir un enriquecimiento sin causa.



    Consideramos que ni aún en esta circunstancia resulta aplicable el instituto de la compensación
previsto en el Código Civil y en el Código Tributario, como veremos de seguido; y ello sin tomar en
consideración que el numeral indicado en el Reglamento de la Contratación Administrativa supone el
previo decaimiento del vínculo contractual, lo que determina la extinción de las obligaciones del
concesionario que podrían --en vía de hipótesis-- ser objeto de compensación.




1-. No se presentan los supuestos previstos por el Código Civil para que opere la compensación




   En cuanto al Código Civil se refiere, éste proscribe la compensación:



 "Cuando ella perjudique derechos adquiridos por terceros, o produzca el efecto de impedir que una
de las sumas se aplique al objeto a que estaba especialmente destinada por la naturaleza de la
convención o por la voluntad formalmente expresada de la parte que hace la entrega a la otra"
(artículo 808, inciso 5º).



    A estos efectos, debe tenerse en cuenta que los dineros provenientes del pago de los cánones
concesionales están legalmente afectados en tanto que, al tenor de lo dispuesto en el ordinal 7º de
la Ley 6758, todos los recursos que el proyecto genere deben ingresar al fondo especial que
administra el I.C.T. para el desarrollo y ejecución del proyecto. Consentir la compensación de esas
deudas supondría, entonces, que el I.C.T. desviara dichos recursos de su destino legal y los
manejara al margen de los controles presupuestarios ordinarios; lo cual, conviene insistir,
desautoriza la norma que pretende utilizarse como fundamento de esa actuación administrativa.




2-. Por otra parte, no se está en presencia de un tributo



    El Código de Normas y Procedimientos Tributarios resulta, también, inaplicable en la especie,
por diversas razones:



 a) En primer término, su numeral 45 condiciona la compensación a que la deuda del contribuyente sea
de carácter tributario y el canon que deben honrar los concesionarios del proyecto carece de tal
naturaleza. Como señala Manuel María Diez, dicho canon es una mera "modalidad" de la concesión. Este
"modo", cláusula accesoria, consiste en un:



 "desembolso exigido a la persona a favor de la cual se dicta el acto. Así podría ser en las
concesiones de uso y en las autorizaciones de policía. En estos supuestos la ley establece que el
otorgamiento de una concesión, por ejemplo, queda subordinada a la aceptación, por parte del
particular beneficiario, del canon impuesto". El acto administrativo, Buenos Aires, Tipográfico
Editorial Argentina, 1961, p. 231.



    Esa cláusula puede "formar parte integrante del acuerdo de voluntad de las partes", ya que como
señala Miguel Marienhoff:



 "Dicha modalidad --el canon-- puede o no existir en la concesión, ya que aún el uso especial del
dominio público puede ser gratuito u oneroso". Tratado del dominio público, Buenos Aires,
Tipográfica Editora Argentina, 1960, p. 373.



    En cuanto a su eventual naturaleza tributaria, la doctrina mayoritariamente rechaza que este
canon constituya un impuesto. Al respecto, procede citar a Marienhoff, op. cit., p. 370 y 371, quien
cita al efecto a Gilardoni, t. I, pp. 385-386; Villegas Basavilbaso, t. IV, p. 220; Mouchet,
"Ocupación del dominio público municipal con instalaciones de las empresas ferroviarias", en
"Revista de Derecho y Administración Municipal", noviembre-diciembre 1946, p. 845 y sig.; Bielsa,
"Derecho Administrativo", t. III, p. 420 y 429, y "El uso especial del dominio público y su
retribución con tasas", en "Anuario del Instituto de Derecho Público", t. V, abril de 1944, Rosario,
p. 433-434 (vid cita al pie en la página 371).



    A lo sumo, se reconoce al canon carácter de tasa, pero ello limitado a la concesión de una
dependencia dominical perteneciente al llamado "dominio público artificial" (así, Marienhoff, op.
cit., p. 371) y siempre bajo la condición de que el canon respectivo haya sido establecido en
aplicación de una tarifa general, impuesta unilateralmente por la autoridad pública, pero no cuando
su fijación es producto de una convención entre concedente y concesionario.



    Dado que no se cumple este supuesto en las concesiones existentes en el proyecto que nos ocupa,
debe concluirse que los cánones correspondientes carecen de naturaleza tributaria y que en una
clasificación de ingresos, debe considerárseles como un "producto de la gestión del dominio
público", sea un ingreso patrimonial que debe tomar en cuenta el valor arrendaticio del lugar y los
beneficios que la concesión pueda originar al concesionario (Consejo de Estado, 30 de junio de 1939,
Villa de Granville; 2 de mayo de 1969, Sté Affichage Giraudy, en A. de Laubadere, "Traité de Droit
Administratif, t. II, LGDJ, París, 1986, p. 210).



 b) Siempre con aplicación del artículo 45 del referido Código Tributario, no podríamos entender
autorizada la compensación que se analiza, por cuanto ese numeral también exige que el "crédito" del
contribuyente frente a la Administración sea "por concepto de tributos y sus accesorios". Y si bien
cabría algún margen de disputa en torno a la naturaleza del canon, resulta irrefutable que la
obligación de la Administración no proviene de una fuente de tal naturaleza, sino de una meramente
contractual.



    De lo expuesto, resulta indubitable que no es legalmente aceptable compensar las obligaciones
del concesionario relativas al canon que deben abonar, con los eventuales "créditos" que deriven en
su favor por la construcción de obras públicas en el área del proyecto. Al respecto, nos permitimos
concluir con lo dicho en su oportunidad por el mismo autor que hemos venido citando de modo
insistente:



 "¿Es «compensable» el importe del canon? Si bien no se trata de un impuesto, paréceme claro que
cuando el canon se encuentra legalmente establecido, constituye, ciertamente, un recurso de
naturaleza financiero-administrativa, lo que, a mi criterio, lo incluye en el espíritu del artículo
823 del Código Civil. En su mérito, considero que un particular no puede exigirle al Estado la
compensación del importe del canon". M, Marienhoff, op. cit., p. 374.




VI-. EN CUANTO A OTROS DOCUMENTOS



    Durante el análisis de la presente consulta se recibieron documentos tanto de la Defensoría de
los Habitantes como de concesionarios del Proyecto de Papagayo. Entre los primeros tenemos el
CV-1034-94 de 21 de julio del presente año, el DA-94 de 4 de octubre último, el DA-111-94 de 8 de
noviembre siguiente y copia del DA-109-94 de 4 de noviembre anterior dirigido por esa Defensoría al
Presidente Ejecutivo del ICT. Los segundos se refieren al proyecto de Ecodesarrollo Papagayo S. A.



    En vista de que el alcance y efectos de la función consultiva está determinado por la consulta
de la Administración activa, no se entra al análisis de dichos documentos.



    Por demás, cabe recordar que no es objeto de la presente consulta el determinar la regularidad
jurídica de las diversas concesiones otorgadas por el Instituto Costarricense de Turismo. Dicho
punto no sólo no es objeto de consulta, sino que en tratándose de actos creadores de derecho, el
análisis requeriría un procedimiento especial conforme lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley
General de la Administración Pública, tal como se ha indicado en repetidos dictámenes por esta
Procuraduría.




CONCLUSION:




   De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría considera que:



 1-. El Proyecto Turístico del Golfo de Papagayo no constituye un régimen de excepción a la
aplicación de la diversa normativa vigente en el país.Por lo que resulta aplicable el ordenamiento
jurídico en vigor, con las excepciones previstas expresamente por las Leyes que regulan el citado
Proyecto.



 2-. Por consiguiente, le resultan aplicables las disposiciones referidas al Estudio de Impacto
Ambiental en la Zona.



 3-. El artículo 12 de la Ley N. 6758 de 4 de junio de 1982 faculta a la Junta Directiva del
Instituto Costarricense de Turismo a establecer plazos diferentes de los establecidos en la Ley de
la Zona Marítimo Terrestre.



 4-. No obstante, la selección de plazos ha de obedecer a la verificación del interés público
subyacente en la estructuración del Complejo Turístico Papagayo. Por consiguiente, el ejercicio de
dicha potestad está sujeto a los límites propios del ejercicio de las potestades discrecionales.



 5-. El Plan Maestro del Desarrollo Turístico de Papagayo previsto en la Ley N. 6758 de cita debe
tener carácter reglamentario.



 6-. El Instituto Costarricense de Turismo no ha comprobado la emisión o aprobación del citado Plan
Maestro previsto en la Ley.



 7-. Por lo que, en el estado actual de conocimiento, debe concluirse que la potestad reglamentaria
no ha sido ejercida en la materia en estricta sujeción a los requisitos aplicables en la especie.




8-. La ausencia de Plan Maestro de carácter y efecto normativos implica un incumplimiento de la ley.



 9-. La construcción de la obra pública requerida por el Proyecto compete al Instituto Costarricense
de Turismo, que podrá realizarla en forma directa o indirecta mediante contratación de obra pública.



 10-. No es legalmente aceptable compensar las obligaciones del concesionario relativas al canon que
deben abonar con los eventuales "créditos" que deriven en su favor por la construcción de obras
públicas en el área del proyecto.




   De don Adrián, muy atentamente:".




   Del señor Presidente Ejecutivo con las muestras de mi más alta consideración y estima,




Lic. Adrián Vargas Benavides




Procurador General de la República




ABV

Opinion : 181 of 23/11/1994

C-181-94

November 23, 1994

Engineer
Carlos Roesch C.
Executive President with
Ministerial Rank
Costa Rican Tourism
Institute (ICT)

Dear Sir:

I am pleased to transcribe for you the report rendered by the Attorneys Dr. Magda Rojas Chaves, Dr. Román Solís Zelaya, Dr. Antonio Sobrado González, and Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes, which responds to the consultation made by you to the Office of the Attorney General under official letters PE-412-94 of July 22, 1994, and PE-469-94 of August 26 following, regarding the Papagayo Tourism Project. Said report has my approval and therefore constitutes an opinion under the terms of the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic, No. 6815 of September 27, 1982, article 2:

"In relation to the attentive official letter from the Executive Presidency of the Costa Rican Tourism Institute, PE-412-94 of July 22, clarified by official letter PE-469-94 of August 26, both of this year, through which it consults regarding the legal situation of the Papagayo Tourism Project, we are pleased to present to you the following REPORT.

The consultation concerns the following points:

I-. The existence of a particular legal regime applicable to the Papagayo Project and the need for environmental impact studies.

II-. Whether the time limits of the Maritime Terrestrial Zone Law govern the granted concessions or whether the Institute may freely establish them.

III-. The legal nature of the Master Plan and the competence to modify it.

IV-. Whether compensation is feasible between the fees owed by the concessionaires and the construction of public works by the Costa Rican Tourism Institute.

Before referring to these specific aspects, we consider it necessary to relate them to the background of the Papagayo Project, as well as to the public character of the regulations in question. Said nature informs the interpretation that must be given both to the regulations dictated by the Legislative Assembly and to the actions of the aforementioned Entity.

I. REGULATIONS OF PUBLIC ORDER

In accordance with the regulations dictated for this purpose, the execution of the Papagayo Tourism Project must tend toward the fulfillment of the superior purposes of the State.

A-. NORMATIVE BACKGROUND

Regarding this aspect, we have that, firstly, through Law No. 5847 of November 18, 1975, the Loan Agreement entered into between the Costa Rican Tourism Institute and the Central American Bank for Economic Integration was approved, with the purpose of financing the preparation of a technical-economic feasibility study and the preparation of a master plan for the Bahía de Culebra Tourism Project.

Article 3 of the recently cited law provided that the Project arising as a consequence of the mentioned feasibility study would be carried out by the Costa Rican State, in accordance with the law that should be dictated for this purpose.

Thereafter, through Law No. 6370 of September 3, 1979, in numeral 1, the area on which the tourism project under study will be carried out and executed is determined. Likewise, the real property located in said area is declared of public utility and the procedures for the Costa Rican Tourism Institute to acquire them are established.

Finally, through Law No. 6758 of June 4, 1982, the development and execution of the cited Tourism Project is regulated, and it is provided that only the works foreseen in the Master Plan will be carried out in the area destined for the project. The cited regulation provided:

"Article 1.- Through this law, the development and execution of the Papagayo tourism project, to be carried out in Bahía Culebra, province of Guanacaste, is regulated."

"Article 2.- In the area destined for the development of this project, only the works foreseen in the Master Plan, approved by the Costa Rican Tourism Institute, and all those works consistent with it, shall be carried out, in accordance with the provisions of this law and in accordance with the technical standards that this institute issues for this purpose." (Emphasis not in original).

It is in the recently cited law where the existence and necessity of a Plan is provided, a plan that, as its name indicates, implies the planning of the works of the respective project (land use and basic services). In general, it can be considered that this Law regulates the precise execution of the Project: who is in charge of the construction of works, the corresponding financing, the competences of the intervening bodies, among other aspects.

B-. THE REGULATION OF LAND USE IS IN THE PUBLIC INTEREST

Through the regulations that the State provides for itself, it is intended to regulate land use for the tourist activity of Papagayo. This point is important for the purposes of applying the rest of the legal system in the Zone and regarding the existence of the Master Plan, to which we will later refer.

Within this legal framework of reference, it is evident that there is a public interest in planning the land destined for the Papagayo Tourism Project. That interest consists of achieving greater well-being for the administered and the soundest, most reasonable, and balanced tourist exploitation of the environment in which it must be developed. This objective is consistent with the implicit purpose in every property planning process, especially if it concerns, as in this case, public property. In this sense, it is indicated in doctrine that:

"(...) regarding urban planning, and setting aside the entire topic referring to the various kinds of planning, it is unquestionable that if this urban planning that prevails in every Plan tends to achieve the greatest well-being of the administered, taking into account the conveniences of social and economic promotion and the ordering and implementation of the multitude of services of all kinds that must be provided to the general public by the various bodies of the public Administration, it is unquestionable that no kind of property, whether of a public or private nature, can remain outside the planning." (Emphasis not in original). MARTINEZ ESCUDERO, Lorenzo, Playas y Costas: Su Régimen Jurídico-Administrativo, Madrid, Editorial Montecorvo, p. 104 and 105.

In that order of ideas, it is also necessary to remember that the lands acquired to develop the Project are public domain property, assigned to the fulfillment of the purpose assigned by law, according to article 1 of Law N. 6370 of September 3, 1979:

"The real property, be it complete estates, portions, rights, or legitimate patrimonial interests, which by their location are necessary to carry out and execute the tourism project in Bahía Culebra, within the jurisdiction of the province of Guanacaste, is declared of public utility,...

Said territorial portion comprises the maritime zone of the Pacific coast, located from Punta Cabuya to the North, up to one kilometer South of Punta Ballena."

The assignment to a public purpose is reaffirmed by article 10 of the cited Law:

"Once the lands indicated in this law are acquired, they may only be used by the Costa Rican State for the tourism development project in Bahía Culebra, in accordance with the special law that the Legislative Assembly must issue for that purpose in compliance with article 3 of Law N. 5847 of November 18, 1975."

The public domain character of the property informs its exploitation regime. Therefore, it is necessary to point out from the outset that, save for express provisions in the Papagayo laws, the legal regime of these lands, and thus, that of exploitation, is the common one for public domain property.

II-. THE EXCEPTION REGIME AND THE NEED FOR ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENTS

The ICT seeks to have it defined whether the general regulations of the country are applicable to the Papagayo Tourism Project, and whether other public entities are competent to issue acts in relation to the Project, or whether, on the contrary, the Project is under an exception regime that excludes it from their intervention. The official criterion is that the Golfo de Papagayo Tourism Project does not constitute an exception regime to the application of the diverse regulations in force in the country. Therefore, the legal system in force is applicable to it, insofar as it does not expressly oppose specific regulations governing the Project.

The ICT considers that the Institute's competence is limited to direction (issuance, reform, and adaptation of the Master Plan); administration (granting of concessions); coordination (carrying out actions with other competent public institutions in the area); and control (ensuring respect for the obligations applicable to concessionaires). The special regulations do not imply, from a legal point of view, an exclusion of competence of other public entities in the matters specifically assigned to them by the legislator, since in such a case the exclusion of the powers of any public entity to intervene or act in accordance with its competences in the development of the project should have been provided for by express legal provision. It is also maintained that the application of Law N. 6043 to the Zone is supplementary.

Therefore, it concludes that the execution of the Project is not outside the scope of the rest of the legal system, since the special regulations that regulate it only attribute specific functions to the ICT in the matter, without ceasing to apply other norms of the legal system.

A-. PRESENTATION OF ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENTS AND RESPECT FOR THE REST OF THE LEGAL SYSTEM

That entity considers that the area comprising the Project cannot be considered in its entirety "as a "protected area", in accordance with the various management categories indicated by the Wildlife Conservation Law." As it is not a forest conservation zone, in its opinion, the requirement for Environmental Impact Assessments before the Interinstitutional Commission for the Evaluation and Control of Environmental Impact Assessments (Comisión Interinstitucional de Evaluación y Control de los Estudios de Impacto Ambiental) was not applicable. However, they acknowledge that, if there is a type of ecosystem officially considered a protection area, any development within the Project that affects it would be subject to the Commission's approval. But that power does not encompass other tourism developments that do not have a direct impact on the protected area.

It is added that the studies requested from the concessionaires by the ICT are part of the "conditions for granting concessions" that the Institute may establish, because the completion of those studies constitutes a contractual obligation of the concessionaire. Therefore, it is concluded that, under current conditions, "there is no legal or regulatory obligation for the presentation of Environmental Impact Assessments to the Commission for developments carried out in the Papagayo Project, unless they directly affect any area that by law is considered within some category of forest protection."

Regarding the need to carry out environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental), and therefore, the application of Executive Decree No. 21930-MIRENEM of December 21, 1992, it is necessary to recall here what was indicated by the Agrarian and Environmental Attorney, through opinion No. C-028-94 of February 18, 1994:

"The Costa Rican Tourism Institute -it was said- substitutes the local Governments in the administration of the Papagayo area, assuming the correlative duty of conservation and adopting the necessary measures to avoid damage to its natural conditions.

Nevertheless, the specific competences attributed to other administrative bodies for the guardianship and administration of the natural resources of the national patrimony must be respected, although their exercise cannot detract from the tourism purposes affecting the area.

Among these special competences, by way of example, are found: the General Directorate of Wildlife in wild flora and fauna, including consultation on works that could affect estuaries or mangroves (Law No. 7317, articles 1, 3, 6, subsections b) and d), 7, subsections a), d) and h), 10, subsection c); doctrine of articles 22, paragraph 2 and 72 of Law 6043 and of Law 7152); the General Forestry Directorate, in hydrographic basins, elimination or felling of trees and exploitation of forest resources (articles 68, 69, 70 and 118, subsection b), Forestry Law No. 7174 and 31 and 145 of the Water Law); Directorate of Geology, Mines and Hydrocarbons, in minerals: metallic and non-metallic (articles 3 and 93 subsection h) of the Mining Code); National Museum in archaeology: (cultural property, Political Constitution, article 89; United Nations Convention on the Protection of Archaeological, Historical and Artistic Heritage, ratified by Law 6370 of September 5, 1979, articles 5 and 6; Law 6703, articles 1, 11 and 13; Ministry of Health in matters of its branch (General Health Law, articles 262, 263, 278, 293, 297, 308, 312, 317, 337, 338, 340, 346-349, 355-366; and Wildlife Conservation Law, article 132).-"

In that order of ideas, the Interinstitutional Commission for the Evaluation and Control of Environmental Impact, created by Decree No. 21930-MIRENEM, retains its competence to hear, within the Papagayo Tourist Complex, the environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental) that must mandatorily be presented, according to article 1, subsection 6 ibid, with respect to any urban development project.

Therefore, the Costa Rican Tourism Institute cannot, by way of issuing directives, substitute the Commission and arrogate this competence to itself, much less choose at its discretion which projects must provide environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental) and which a mere ecological profile.

It must be remembered that this type of study is essential when dealing with works that, by their characteristics, could cause severe damage to the environment. They are analyses that present, in principle, objective and scientific investigation regarding the greater or lesser alteration of different component elements of the environment and recommendations to eliminate or mitigate harmful effects. Therefore, the review of these studies must be in charge of an Office with sufficient technical knowledge to adequately interpret their conclusions.

The Commission, once the environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental) have been evaluated, proceeds to approve or reject them, and makes its non-binding resolution known to the legally competent head, with due reasoning and making the corresponding technical and scientific observations (article 7, subsection b), of Decree No. 21930-MIRENEM). It is unquestionable that this contribution is not only valuable but necessary, so that, in our case, the Costa Rican Tourism Institute has firm criteria to determine if a tourism project is viable from an environmental point of view and thus proceed to grant or deny concessions or authorize works, all with a view to the harmonious development of the Papagayo Complex as a whole.

The foregoing is consistent with the State's duty to guarantee, defend, and preserve the right of individuals to a healthy and ecologically balanced environment (article 50 of the Political Constitution).

B-. CONSTRUCTION PERMITS

An analogous criterion was expressed in the cited opinion when referring to the obtaining of permits for carrying out buildings within the Project area:

"Consequently, when infrastructure works (earthworks (movimientos de tierra) and constructions) are carried out by concessionaires of the Papagayo Project, the procedures and requirements corresponding to both scenarios must be fulfilled: obtaining permits and approval of plans before the Municipality and the Centralizing Office for Construction Permits, created by Decree No. 18888-VAH-P of March 10, 1989 (Gazette No. 63 of May 31, 1989). The common norms and principles applicable to every urban-tourism process are in force, as compatible (Law 6758, article 8) ..."

Therefore, it can be concluded that the Golfo de Papagayo Tourism Project does not constitute an exception regime to the application of the diverse regulations in force in the country. For that reason, the legal system in force is applicable, with the exceptions expressly provided for by the Laws regulating the cited Project.

III-. REGARDING THE TIME LIMITS IN THE CONCESSIONS

The ICT considers that article 13 of Law N. 6758 derogated, as applicable, the provisions of the Law on the Maritime Terrestrial Zone that oppose it, especially article 48 of the latter. That entity affirms that this is a typical situation of conflict between a general norm and a special one, in which case the special one prevails. Therefore, the ICT Board of Directors grants concessions according to the time limits and conditions established for this purpose. Time limits that may exceed those established in Law N. 6043.

It is argued that the foregoing also applies to the maritime terrestrial zone adjacent to the lands of the Project, so that the former is withdrawn from the ordinary regulation on maritime terrestrial zone. “Since the main part of the Project is the area that has been called continental or expropriated private property, the adjacent area became subject, as is logical to assume, to the same specific regulation given for the former, in order not to fall into the incongruence that would arise from granting limited time limits in advance for the restricted zone, while with respect to the concessions of the internal land area, the Institute was empowered to grant the time limit, according to its criterion, taking into account the scope of the tourism project that the concessionaire was to develop.”

A-. THE ICT SETS THE TIME LIMITS OF THE CONCESSIONS

In this regard, it should be noted that article 18 of Law No. 6758 establishes that it is of public order and derogates any norm that opposes it. That is to say, the existence of specific regulations within Law No. 6758 excludes any possibility of applying other contrary provisions relating to the same matter within the Papagayo Project area.

Article 12 ibid grants the Board of Directors of the Costa Rican Tourism Institute the possibility of granting concessions for the use of the project lands in the area destined for it, in accordance with the time limits and conditions that the Institute establishes for this purpose, and in accordance with the provisions of article 107 of the Financial Administration Law.

This numeral authorizes the Costa Rican Tourism Institute to set time limits prudentially without establishing maximum normative limits on that power.

The legislator's intention is interpreted as the intention to make the establishment of time limits more flexible to adapt them to the specific requirements of each tourism project and thus ensure its economic feasibility.

The reading of the minutes of the legislative Commission in charge of the study of the respective file leads us to that conclusion. The original text in the bill, first under numeral 13, consecrated, on this point, wording similar to the current one:

"The Costa Rican Tourism Institute may grant concessions for the use of the project lands in the area destined for it, in accordance with the time limits and conditions that the Institute establishes for this purpose."

Within the Commission, when discussing the advisability of this measure, the opinion of Eng. Javier Bolaños was heard, who stated:

"... if an investment is going to be made in a residence, which may cost one hundred thousand colones, there is no problem if the concession is for twenty years, but if we are talking about an investment of fifty million colones, for a hotel, on land that is not yours, but the State's, which at any moment can be expropriated and taken away, well, you must have a series of guarantees for them to want to risk their investment. We must remember that the land will belong to the State, that it cannot be sold and consequently the project already has that problem..." (Minutes No. 39, Permanent Commission on Legal Affairs, folios 90 and following).

From this we can infer that our legislators, at the time of drafting the text of today's article 12, knew the basis for granting time limits without being subject to established legal parameters and in consideration of the unique requirements of each case.

Furthermore, the existence of a report from the Comptroller General of the Republic is noteworthy, also read within the Commission, contrary to the establishment of this open possibility, and whose adverse conclusions do not seem to have been welcomed in the minds of the legislators when approving the text as we know it today.

All of which demonstrates that the objective of the law was to establish the possibility of time limits different from those established in the Maritime Terrestrial Zone Law.

B-. THE EXERCISE OF THAT POWER IS SUBJECT TO THE LIMITS OF DISCRETION

Notwithstanding the foregoing, it must be clear that when deciding on the maximum time limit of each concession, the Costa Rican Tourism Institute must objectively consider criteria such as the size of the area to be concessioned, investment amounts, magnitude of the works, economic return, access routes, convenience and impacts for the place, etc.

The determination of the time limits will always be subject to the requirements inherent in any discretionary power: in no case may acts contrary to univocal rules of science or technique, or to elementary principles of justice, logic, and convenience be dictated (article 16 of the General Law of Public Administration) and it must always submit to the limits imposed by the legal system, expressly or implicitly, to ensure that its exercise is efficient and reasonable (article 15 ibid). And most relevantly, the selection of time limits must obey, more than the economic favoring of private individuals, the verification of the public interest underlying the structuring of the Papagayo Tourist Complex:

"..., the public interest is one of the nuclear elements of so-called administrative discretion.

Discretion arises -...- when the legal system attributes competence to some body to assess, in a given case, what is in the public interest. The essence, then, of all administrative activity is the singular assessment of the public interest, carried out sometimes in accordance with the criteria explicitly marked by legislation and other times based on political criteria, but within the limits that the law marks for every administrative decision, one of which, the most important, consists of the fulfillment of the public interest." Sainz Moreno, Fernando: Conceptos jurídicos, interpretación y discrecionalidad administrativa, Editorial Civitas S.A., Madrid, 1976. p.326.

In accordance with the above, the power to set time limits is beyond all discussion if they, due to their extension in time and their possibility of extension, essentially imply a practically perpetual validity and thereby a dispossession of the property. This would be detrimental to its inalienable character.

IV-. THE MASTER PLAN IS A NORMATIVE ACT

An inquiry is made regarding the legal nature of the master plan: does this instrument constitute a mere flexible technical guide, easily modified and an instrument of reference for the development of the Project, or is it a regulation?

In relation to this point, the ICT indicates that the original Master Plan was approved in 1978 as part of the initial Feasibility Study. The Project's Steering Council updated it in 1988 and the Board of Directors reformed it in November of the same year. In 1990, the Steering Council issued general directives that modified it.

Among the reasons for which the Institute considers that this is not a regulation is that the Plan was not approved in the form of a decree nor promulgated by the Executive Branch, as provided in article 140, subsection 3 of the Political Constitution. It is not a regulation of organization and service because it does not regulate the internal distribution of competences among its bodies nor the relations with third parties outside the Institution. Likewise, that it was not published in La Gaceta, as required by article 129 of the Constitution, nor was the procedure provided for in articles 361 to 363 of the General Law of Public Administration followed for its preparation.

The foregoing allows them to conclude that the Plan is not a norm because it does not constitute a set of abstract rules contemplating a general and permanent pattern of behavior for an indeterminate plurality of future cases, but rather it is a technical model. A technical support document, which serves as a directive for the planning and execution of the Project. "The directives contained in the plan and its subsequent reforms are binding for the Institution and the concessionaires in everything related to the execution of the project."

Therefore, they consider that the construction of works not foreseen in the Master Plan can be validly authorized in the concessions, on the condition that they are consistent with it, which corresponds to determine discretionally by the competent body in the Institute, within the limits of administrative discretion.

Derived from the foregoing, the Costa Rican Tourism Institute requires a pronouncement from this Office of the Attorney General regarding the competence to issue the Master Plan. The ICT considers that the Office in charge of the Project constitutes an organic structure of the ICT, an attached office, under the direct dependence of the Board of Directors. It is a deconcentrated body, so "the competences attributed to the ICT by Law 6758 and its reforms must be exercised by the Executing Office of the Project and not by its Board of Directors, except for the granting of concessions, which is its competence in accordance with the provisions of numeral 12 of the same law." It considers that the office of "most similar function" within the ICT is the Executing Office because it was created to "direct, coordinate, administer, and control" matters relating to the Project. Therefore, the Board of Directors lacks express competence to intervene directly in matters relating to the Golfo de Papagayo Project, except for the approval of concessions. Hence, in its opinion, the competent body to modify the Master Plan is the Executing Office through its Steering Council. And if it were concluded that the competent body is the ICT Board of Directors, this would be a case of relative nullity. There is no absolute nullity because this only arises in cases of absence of an administrative relationship between the entity or body holding the respective public task and the incompetent one. But if the bodies belong to or are attached to the same entity, the nullity is only relative. Therefore, the eventual invalidity of the modifying acts of the Master Plan could be easily validated retroactively, through an agreement of the ICT Board of Directors, as established by article 187.2 of the LGAP.

Therefore, it is necessary to study the legal nature of the Master Plan for the Bahía de Culebra or Papagayo Tourism Project, Province of Guanacaste, as well as the necessary requirements for its legality.

A-. AN ACT OF A REGULATORY NATURE

Through Law No.6758 of June 4, 1982, it is provided that in the area destined for the Papagayo project, only the works foreseen in the Master Plan will be carried out, an act that, as its name indicates, implies the planning of the works of the respective project (land use and basic services).

Planning as an activity of public interest has a great concurrence in diverse types of property, insofar as it seeks the territorial ordering of lands and other basic services in order to achieve, in this way, their reasonable exploitation. Planning and its implications regarding citizen freedoms are, in effect, not only possible in urban properties but can and must be admitted with respect to public domain property, such as those protected in the Law of the Maritime Terrestrial Zone and in the Bahía Culebra Plan. These properties exemplify cases of planned properties, to which the general principles of planning are applied, with all their consequences, as well as some elementary principles that have been developed in other types of planned properties, such as urban ones.

Consequently, some basic principles that have been developed for planned properties, as in the case of Papagayo, determine that planning is the union of two elements:

a) the technical design and

b) the creation of a legal instrument for the fulfillment of that design.

1-. That instrument is legal

When studying the plan as an instrument for regulating land use, the doctrine affirms its normative nature.

Urban planning, as a key institution for carrying out urban management, that is, for the operation of the entire legal system, constitutes the linking piece between the two stated aspects, insofar as it is not only a technical instrument for designing the envisioned territorial model and programming the activity necessary for its effective realization, but also a legal instrument for establishing that model, the binding nature of the programming for its implementation, and the regulation of the legal status of the property rights of the affected land, adapted to the aforementioned model and programming. (Emphasis not in original).
PAREJO, Luciano y GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, Lecciones de Derecho Urbanístico, Madrid, Editorial Civitas, 2da ed., 1981, p.172.


   Regarding the necessary normative character of the Plan, it is indicated that:

 "1) In our view, the legal nature of such norms is clear, since in the first place and with respect to the administration, their character, although relatively discretionary, is in any case mandatory; otherwise, one would have to deny legal character to any law that grants more or less broad powers to the administration, which seems nonsensical. 2) Secondly, and with respect to private parties, the indicative statement of the plan has the scope of being the legal foundation for the action that said individuals will undertake and the benefits they will receive, thereby giving rise to legal relationships of rights and obligations, in addition to being in an instrumental relationship with respect to the plan's provisions or objectives, and in a coordination relationship with the other measures of a different nature that it establishes." (Emphasis not in original). GORDILLO, Agustín, Introducción al Derecho de la Planificación, Caracas, Editorial Jurídica Venezolana, 1981, p.104 y 105.


   Moreover, it is pointed out that:

 "(...) It seems possible to reach the conclusion that the Plan is a normative and regulating act of all those of its parts that clearly express a will to govern for the future the content and limitations of the land to which they refer, indicating what the owner, public or private, can or cannot do on the latter." (Emphasis not in original). ORTIZ, Eduardo, Propiedad y Urbanismo en Costa Rica: Evolución y tendencias, Revista de la Contraloría General de la República, San José, No.30, Año XV, Junio 1981, p.42.


   In the same sense, it is expressed that:

 "(...) The Plan, by virtue of the referral that the Law makes to it, positively configures the content of the ownership powers of landowners.

 It is, therefore, an instrument with normative efficacy, in that it ensures the connection of the system of limits, limitations, and duties of property with the management of urban development of each territory based on its own specific characteristics.

 (...) The determinations of planning meet the notes of abstraction and generality characteristic of legal norms, insofar as their function is the integration of the Law by establishing an urban planning applicable to a specific territory. Plans are, therefore, by their content, complementary legal norms or developments of the Land Law." PAREJO Luciano y GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, op. cit., p.180 y 182.

   Regarding the Papagayo Master Plan (Plan Maestro de Papagayo), ORTIZ, in his study of Urban Development Law (Derecho Urbanístico), points out the existence of a variety of properties in which binding planning for the owner has been sought, citing the Bahía Culebra Project as one of those cases. He textually indicates the following:


"4) Emergence of planned property

 a) Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley de la Zona Marítimo-Terrestre) (...) on property adjacent to the maritime-terrestrial zone, there can be no construction or building without a prior regulatory plan


(...).

 Like all planning, this has not taken place in Costa Rica and apart from the Bahía Culebra Tourism Plan (Plan Turístico de Bahía Culebra), which the same law creates and regulates, we know of no other that directs construction in the national maritime-terrestrial zone or on the surrounding lands." ORTIZ, op. cit. p.33.

   And indeed, from Articles 1 and 2 of Law No. 6758 of June 4, previously transcribed, the establishment of a framework of action for the Papagayo Tourism Project (Proyecto Turístico de Papagayo) is concluded. Said framework is, precisely, the Master Plan (Plan Maestro). With said regulations, the State's intention to plan, in a coercive and binding manner for the private party, the development of the area is clearly evidenced. The Law states that in the area ONLY the Project will be developed and it will be developed according to the Plan, so there are no legally admissible alternatives other than those established by the Plan; thereby configuring an unavoidable legal duty within the Legal System, giving any activity that goes outside that contour the character and condition of illegitimate.

   Consequently, that binding character of the Plan prevents considering it a simple technical guideline. On the contrary, it is easy to conclude that the Master Plan (Plan Maestro), by exhaustively determining the works that may be carried out within the project area, does not do so as a simple recommendation or guideline, but with the legal power proper to a coercive and mandatory provision; that is, a norm. The examination of the legislative history of Law No. 6758, on folios 31 and 103, leaves no doubt as to the effect: the legislator's intention was that the Master Plan (Plan Maestro) should have a preponderant, normative role in the execution of the work, and that the project area must remain reserved for the exclusive development of tourism activities.


2-. That normative act has regulatory value


   Regarding the rank of this norm, the doctrine maintains its regulatory value:

 "... By way of summary, it can be said that, according to reiterated and uniform jurisprudence of the Supreme Court (Tribunal Supremo), Urban Plans, despite their complexity of content, merit -as a legal institution- the classification of an act that is a source of objective Law, that is, of legal norms and, more precisely, of norms with formal regulatory rank, with urban planning as a whole constituting an authentic gradual and coordinated normative system of integration and development of the Land Law (Ley de Suelo)." (Emphasis not in original). PAREJO Luciano y GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, op. cit., p.182.


   In the same sense, it has been determined that:

 “Administrative measures violating the provisions of urban plans are, as has already been said, illegal by reason of the regulation character of the plans and provoke the normal sanction for all illegality, the action for annulment before the administrative judge. It has also been indicated that this sanction is susceptible of application both to violations of the schemes and to the plans." (Emphasis not in original). DE LAUBADERE, A., Traité de Droit Administratif, II, LGDJ, 1986, p.414.

   This regulatory character of plans has been admitted by our constitutional jurisprudence, which in resolution No. 6706-93 of 15:21 hours on December 21, 1993, refers to Regulatory Plans (Planes Reguladores) as "regulations".

   In the case at hand, we have that the object of the Master Plan (Plan Maestro), as derived from Article 2 of Law No. 6758, is to specify the law and allow the fulfillment of its purposes: it is thus how the Master Plan (Plan Maestro) must develop the cited Law No. 6758 on the Papagayo Tourism Project (Proyecto Turístico de Papagayo) by specifying the works that may be carried out in the area destined for tourism purposes. This interpretation, in any case, has its foundation in the provisions of numeral 10 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), according to which "the administrative norm shall be interpreted in the manner that best guarantees the realization of the public purpose to which it is directed" and according to the possibilities of interpretation provided in numeral 10 of the Civil Code (Código Civil), within which is found an interpretation in accordance with the purpose and spirit of the norms themselves.

   It is clear that the function that the law attributed to the Master Plan (Plan Maestro) requires a certain legal power; that is, a regulatory normative character, which guarantees its coerciveness and binding nature.

   Moreover, the existence of rules of technical content within the plan does not detract from the normative nature of the cited instrument. It should be remembered that there exists diverse international and national regulations of clear technical content, which do not thereby lose their normative condition. Apart from the fact that technical and scientific rules are an element of normativity, as established by Article 16.-1 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública).

   Finally, it should be indicated that all planning activity requires normative mechanisms that manage to adapt the criteria of an eminently technical nature to the aims of the legislator; an aspect that obliges the issuance of provisions of regulatory rank necessary for the most faithful exercise of the control powers conferred on the State and its institutions by the Legislator.


B-. THE ISSUANCE OF THE PLAN CORRESPONDS TO THE BOARD OF DIRECTORS OF THE ICT


   The competence to issue the Master Plan (Plan Maestro) and to modify it is questioned.

   In this regard, we have that the Master Plan (Plan Maestro) constitutes an act of regulatory value. Therefore, it is necessary to examine which body within the ICT (ICT) has been assigned by the legal system the competence to issue regulations. Well then, Article 26 of Law No. 1917 of, in relevant part, provides:


"The Board of Directors shall have the following powers:


(....).

 b) Issue, promulgate, reform, and interpret the internal regulations necessary for the better development of the Institute's purposes; and submit to the Executive Branch (Poder Ejecutivo) the regulations that require its approval. For the regulations and reforms issued by the Board of Directors to be valid, they must be published in the Official Gazette (Diario Oficial)."

   Thus, if it corresponds to the Entity's Board of Directors to regulate the internal activity of the entity and of those administered in a special subjection relationship with the Institute, it must be concluded that this competence extends to the modification and repeal of the issued norms, even when that power has not been specifically established.


   It simply involves an application of the principle of parallelism of competences.

   It must likewise be remembered that, in the absence of an express provision of the law to the contrary, the Entity exercises the fullness of competence, and exercises it in accordance with the principles that govern this institute. The existence of a deconcentrated body supposes an alteration -permitted by law- of the totality of the rules and principles that govern competence, especially those of hierarchy. It is an exception, and as such must be interpreted. Therefore, it is not possible to establish as a principle that a deconcentrated body corresponds to issuing all acts that have not been expressly attributed to the Entity, as seems to be deduced from the communication sent by the Instituto Costarricense de Turismo; on the contrary, the deconcentrated body has as its exclusive competence the powers expressly established by the legal system, even when it involves maximum deconcentration.

   So it must be concluded that the Board of Directors has express competence to intervene directly in matters relating to the Golfo de Papagayo Project, regulating it originally through the issuance of the Master Plan (Plan Maestro), or through amendments (reformas) to the Plan.


C-. NECESSARY REQUIREMENTS FOR THE LEGALITY OF THE MASTER PLAN (PLAN MAESTRO)

   Like all State activity within a Social State of Law, an environmental master plan (plan maestro) with regulatory character and aimed at managing the activities of private parties requires limits and compliance with certain requirements, both of form and substance, to achieve recognition and validity within the Legal System.

   In this way, the limitation of citizen freedoms is known to be the product of the aforementioned formal limits, must respect the procedure provided for that purpose, as well as substantive limits such as the univocal rules of science, logic, and convenience, so that the final product of the procedure does not produce unreasonable provisions.

   If the specific case at hand is analyzed, we can establish that the law requires the following from the regulatory-rank norms that develop it:

 1-. The Master Plan (Plan Maestro) must be approved by the Instituto Costarricense de Turismo, as established in Article 2 of Law No. 6758 and Article 129 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública).

 2-. The competent Administrative Body within the Instituto Costarricense de Turismo to exercise that regulatory power is its Board of Directors, in the exercise of its superior hierarchy, in accordance with the provisions of Article 26, subsection b), of the Organic Law (Ley Orgánica) of that entity;

 3-. As is clear, the Board of Directors of the Instituto Costarricense de Turismo must exercise said power of autonomous regulation in an express manner, pursuant to Article 26 subsection b) of the Organic Law (Ley Orgánica) of that entity and Articles 134 and 240 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública). Of course, it is inconceivable that the exercise of normative power be implicit.

 4-. The regulation-Master Plan (Plan Maestro) of the Papagayo Tourism Project (Proyecto Turístico de Papagayo) must comply, like any administrative act of general application, with the publicity requirement, as established in Article 129 of the Political Constitution in relation to Article 26 subsection b) of the Organic Law (Ley Orgánica) of the Instituto Costarricense de Turismo and the cited numeral 240 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública).

   The Attorney General's Office (Procuraduría) has been requested to determine the legality of the actions taken regarding the issuance of the Master Plan (Plan Maestro). To issue said opinion, it is necessary to analyze the conduct of the Instituto Costarricense de Turismo. This will be done based on the documentation sent by the Instituto Costarricense de Turismo to be examined by this Attorney General's Office (Procuraduría).

   In order to determine the legal nature of the Plan, based on its prescriptions, a certified copy of the cited Master Plan (Plan Maestro) was requested from the ICT (ICT) (official communication PGR-241 of October 6 of this year, signed by the Attorney General (Procurador General)). In this regard, the Instituto Costarricense de Turismo sent a copy of the study called "Feasibility, Economic, Financial Study, Master Plan and Preliminary Designs of the Tourism Project in Bahía Culebra" (Estudio de Factibilidad, Económico, Financiero, Plan Maestro y Diseños Preliminares del Proyecto Turístico en Bahía Culebra), which consists of three hundred ninety folios, certified by the Legal Director of that Institute, at ten o'clock on October eleven, nineteen ninety-four. Which obliges determining whether said document can validly be considered the Master Plan (Plan Maestro). It should also be noted that with that file appears a certification of a Board of Directors Agreement of the Instituto Costarricense de Turismo, taken on March 23, 1994, and which relates to a specific case of interest to the company "Ecodesarrollo Papagayo S.A."

   This Attorney General's Office (Procuraduría), upon reviewing said documentation provided by the Instituto Costarricense de Turismo and considering that it did not correspond to what was requested, asked by means of official communication PGR-261 of October 18, 1994, signed by the Attorney General of the Republic, for a certification of "the agreements of the Institute's Board of Directors and the Project's Steering Committee (Consejo Director del Proyecto) by which the Master Plan (Plan Maestro) was approved and subsequently modified; in the event that such agreements were not issued, I request that the pertinent certification be made (...)." (Emphasis not in original).

   In response to what was requested in the indicated official communication PGR-261, the Instituto Costarricense de Turismo sent, attached to communication dated October 19, 1994, the following:

 - Certification of the agreement of ordinary session of the Board of Directors No. 3917, Article 2, subsection XIII, of November 15, 1988, in which it was ordered:

 "To acknowledge receipt of the update study of the Golfo de Papagayo Project, carried out by the consulting firm "Madriz & Asociados"." (Emphasis not in original).

 - Certification of 12 copies of minute number 2-89 of the Steering Committee of the Golfo de Papagayo (Consejo Director del Golfo de Papagayo), whose content related to the topic includes:


Within the first 6 copies in "ARTICLE 2nd. INFRASTRUCTURE SITUATION"


In "ARTICLE 3rd.- NOTICE OF INVITATION TO COMPANIES (...)".


In "ARTICLE 4th. GENERAL REQUIREMENTS FOR PREQUALIFICATION AND TO APPLY FOR CONCESSIONS (...)"

   In the following 3 copies, graphic designs on the "Distribution and Area Measurement Proposal" (Propuesta de Distribución y Medida de Áreas) in the Golfo de Papagayo Project.


   In the following 2 copies, 10 General Guidelines (Directrices Generales) relating to the Project.


   Finally, in the last copy, the general requirements for applying for the concession are indicated.


   Likewise, by communication of October 26 last, a certified copy of the minutes of:

 1-. Steering Committee of the Papagayo Project (Consejo Director del Proyecto Papagayo), session No. 48-88 of May 5, 1988, in which, Article 5, it is agreed:

 "To approve the final report on the update of the Feasibility Study for the Golfo Papagayo Tourism Project (Proyecto Turístico Golfo Papagayo) and to request the Management to approve the corresponding payment....".

 2-. Board of Directors of the Instituto Costarricense de Turismo, session No. 3917 of November 15, 1988, by which it is Agreed:

 "To acknowledge receipt of the update study of the Golfo de Papagayo Project carried out by the consulting firm "Madriz y Asociados".

   From the documents relating to the Master Plan (Plan Maestro) cited above and sent to this Attorney General's Office (Procuraduría) by the Instituto Costarricense de Turismo, there is no record of the agreement of that entity's Board of Directors by which the Master Plan (Plan Maestro) was approved as a regulation, or at least an agreement aimed at putting it into application as a Master Plan (Plan Maestro), nor is there any certification issued by that Institute indicating the non-existence of the Plan.

   Conformity with the legal system implies respect for each and every one of the indispensable requirements for the issuance of the administrative act. In the case of the Master Plan (Plan Maestro), compliance with each and every one of the requirements indicated supra. A situation that, after examining the documentation provided by the Instituto Costarricense de Turismo at the request of this Attorney General's Office (Procuraduría), cannot be verified. We emphasize that, from the documentation sent, the existence of any ICT (ICT) agreement that approves the Project as a Plan and decides to put it into application does not emerge. The agreement of ordinary session of the Board of Directors No. 3917, Article 2, subsection XIII, of November 15, 1988, which acknowledges receipt of the Feasibility, Economic, Financial Study, Master Plan and Preliminary Designs (Estudio de Factibilidad, Económico, Financiero, Plan Maestro y Diseño Preliminares), does not signify, nor does it entail, approval of the study carried out, much less a declaration of will aimed at considering it as a Plan and subjecting administrative action to it.

   In the absence of an act by the Board of Directors of the Tourism Institute (Instituto de Turismo) approving the cited Feasibility Study (Estudio de Factibilidad) as a Master Plan (Plan Maestro), there is no express and clear will on the part of that Entity that indicates in an unquestionable manner that the so-called Feasibility Study received the necessary legal procedure to comply with the indispensable requirements to consider it the Papagayo Master Plan (Plan Maestro de Papagayo).

   We observe that, if said Study constituted the Master Plan (Plan Maestro) and taking into account the regulatory character of the cited Plan, one would have to conclude that the due respect for the administrative procedure provided for the issuance of norms of a regulatory nature has not existed. And in essence, there is no formal act issued by the authority vested with the necessary competence to approve the Plan with the content and form required by the legal system. Which obliges concluding that there is a breach of the law insofar as the Instituto Costarricense de Turismo, being obligated to develop the Papagayo Project (Proyecto de Papagayo) according to a Master Plan (Plan Maestro), did not issue it expressly and formally.

   Moreover, in the absence of a Master Plan (Plan Maestro), it is not possible to proceed to analyze specifically whether any of the prescriptions or component documents lack the regulatory nature proper to a regulatory plan (plan regulador), as the Law intended that of Papagayo to be.


V-. THE COMPENSATION OF PAYMENT OF FEES (CÁNONES)

   A consultation is made on whether "it is legally valid or not to carry out a compensation of the payment of the amount that concessionaires must pay for the concession, with the value of the construction of infrastructure works of the Project carried out by them."

   On this point, the ICT (ICT) maintains that the fee (canon) paid by the concessionaires is of contractual origin, therefore it constitutes a non-tax public price, of contractual origin. Hence, in the absence of a prohibitive norm to the contrary, it is subject to compensation.

   Compensation that would be possible even if dealing with "tax public prices", by virtue of the provisions of Article 35 of the Tax Code (Código Tributario).

   It is affirmed that the criterion of the Comptroller General's Office (Contraloría), contrary to compensation between private parties and public entities, is incorrect because Article 17 of the Financial Administration Law (Ley de la Administración Financiera) prohibits the compensation of expenses with revenues, that is, cash operations, not obligations with credits. Therefore, it must be concluded that there is no prohibition for public entities to make compensations and receive payments in kind from private parties. It is added that this compensation of fees (cánones) with the realization of public works is authorized in the Urban Planning Law (Ley de la Planificación Urbana), applicable to the Golfo de Papagayo Tourism Project (Proyecto Turístico del Golfo de Papagayo). Hence, if it is considered that the urbanization of lands in the Project must be subject to the provisions contained in the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), it is the obligation of the concessionaire to assume the urban development of the lands object of the concession as a requirement for its granting.

   However, the way in which this question is formulated starts from the premise that said works can be validly executed by the concessionaires and that it is lawful for the respective concession contracts to authorize it; an assumption that, in the opinion of this Attorney General's Office (Procuraduría), is incorrect.


A-. THE EXECUTION OF THE WORKS IS THE RESPONSIBILITY OF THE ICT (ICT)

   In order to duly substantiate the foregoing, we must reproduce the way in which Article 8 of Law No. 6370 was enacted:

 "The State shall immediately and adequately finance the purchase and conditioning of necessary lands, their conservation, and the provision of primary infrastructure, to execute the tourism project in Bahía Culebra. The Instituto Costarricense de Turismo is authorized to coordinate with state institutions and bodies, the construction of the required works ...".


   Similarly, Article 8 of Law No. 6758 provides:

 "In accordance with the provisions of Article Six of this law, the credits necessary for the Instituto Costarricense de Turismo to proceed to invest and build all the necessary works and basic infrastructure for the total development of the project shall likewise be contracted, as well as the housing and facilities necessary to build a tourist village, which will be a complement to the project to be developed. For such purposes, the Institute may also request the necessary credits from the banks of the National Banking System (Sistema Bancario Nacional)".

   From the above provisions, it is clear that the cited Institute has the legal duty to provide the basic infrastructure of the project; by reason of which it acquires the character of developer (urbanizador) –and not only of planning authority-- and, in such condition, is obligated to take charge of the urban development works. With that, the invoked norms of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) become inapplicable; an invocation that, apart from being made out of context, stems from the false axiom according to which the concessionaire would be the developer (urbanizador).


B-. THE TRANSFER OF COMPETENCE ALSO ALTERS THE RULES ON ADMINISTRATIVE CONTRACTING

   Thus, with the I.C.T. (I.C.T.) charged with the legal duty to build the urban development works, we deem it improper for the contractual instruments to authorize the concessionaires to carry out such works themselves, charged to the concession fee (canon concesional). A provision contained in various agreements, thus, for example, the concession agreement granted to "Ecodesarrollo Papagayo, S.A.", concluded on January 15, 1993, between that company and the I.C.T. (I.C.T.), which contains a clause 14 that reads:

 "It is an essential condition for the fulfillment of the obligations charged to THE CONCESSIONAIRE, to provide, either directly or through other governmental entities, the works and services necessary for the realization of the project, consisting of the execution of the following external primary infrastructure works: a) Access road ...

 b) Potable Water Supply System ... c) Electric Power and telecommunications (sic) ... The parties expressly agree that THE CONCESSIONAIRE, directly or through third parties, may carry out the realization of the mentioned works, whose obligation belongs to the ICT (ICT), submitting the approval of the corresponding budgets to it. The amount of the works, adjusted as indicated in Clause Six, shall be deducted from the consideration charged to THE CONCESSIONAIRE, provided for in the referred clause of this contract, and, in the event that said amount is not sufficient, the ICT (ICT) must timely provide THE CONCESSIONAIRE with the additional amounts that are necessary ..." --the highlighting is not in the original-- (taken from the extract contained in resolution of the Administrative Contracting Directorate (Dirección General de Contratación Administrativa) of the General Comptroller's Office of the Republic (Contraloría General de la República), R.S.L. No. 110-94 of 12:00 hrs. on April 27 of the current year).

   The inclusion of these clauses, incidentally, would have the effect of endorsing dations in payment (daciones en pago) outside the requirements and authorizations established in numeral 241 of the Administrative Contracting Regulation (Reglamento de la Contratación Administrativa).

   And it is that this type of contractual stipulation, apart from contravening the general principle of non-transferability of public duties and their fulfillment (Art 66.1 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública)), broadly harms the fundamental principles of administrative contracting. By authorizing the concessionaire to carry out public works that the I.C.T. (I.C.T.) is responsible for undertaking, the constitutional mandate for necessary public bidding (licitación) (Article 182 of the Political Constitution (Carta Política)) is grossly bypassed, thereby contravening the fundamental principles of administrative contracting, such as, for example, the free concurrence of potential bidders and the need to have sufficient budgetary appropriations prior to undertaking the construction of public works.

   This has been considered by the General Comptroller's Office (Contraloría General de la República) itself when, in the above-cited resolution, it affirms:

 "... the existence of any legal norm that empowers the ICT (ICT) to act in that sense is not observed, unduly leaving the realization of the primary infrastructure, which was its exclusive obligation, in the hands of third parties and compromising State funds in the future to compensate works and equipment that are acquired ... The Laws granted the ICT (ICT) the competence to establish the term and conditions of the concessions it would grant in said project, but in no way can the establishment of said conditions imply, either directly or indirectly, bypassing the administrative contracting procedures that govern State Administrations, and even less, leaving in the hands of third parties the realization of the works that are its obligation ...".

   In reasoning about the "absolute illegality" of contractual clauses of such a nature, the Comptroller's Office (Contraloría) adds:

 "... [said clauses] grossly violate the terms of numeral 7 of Law No. 6758 cited above, which establishes that the ICT (ICT) shall create a SPECIAL FUND for the execution and development of this project and that «ALL THE RESOURCES THAT THE PROJECT ITSELF GENERATES, SHALL GO TO THE REFERRED FUND ...» ..., so that the ICT (ICT) could at no time dispose ... of the funds that this project would generate, which, it is worth clarifying, have not entered the Special Fund and, in the event that they had already entered the patrimony of the ICT (ICT), would necessarily have to be allocated to the Special Fund of reference ...".

   In support of the thesis we argue, we must add that the realization of the works by the concessionaire eventually makes them more expensive, with consequent patrimonial injury, since the latter does not enjoy the tax exemption provided in Article 5 of Law No. 6758.


C-. IMPOSSIBILITY OF COMPENSATION

   From all of the foregoing, it follows that the compensation of the payment of the amount that the concessionaires must pay for the concession, with the value of the construction of infrastructure works of the Project carried out by them, is improper.

Without prejudice to the reasons already noted for reaching the foregoing conclusion and apart from the prohibitive rule contained in numeral 17 of the Law of the Financial Administration of the Republic, such compensation is not possible by virtue of the imperatives inherent to the principle of legality. We cannot understand that the corresponding provisions of the Civil Code and the Code of Tax Norms and Procedures constitute, for these purposes, enabling norms. Indeed, neither the "debt" of the I.C.T. to the concessionaires (article 806 of the Civil Code) nor the "credit" of the latter against the former (article 45 of the Tax Code) meets the normative requirement of being "liquid and enforceable."

It could be argued against this last point that, through application of numeral 272 of the Regulation of Administrative Procurement, a liquid and enforceable obligation could come to arise on the part of the I.C.T., which the latter would recognize to prevent unjust enrichment.

We consider that not even in this circumstance is the institute of compensation provided for in the Civil Code and in the Tax Code applicable, as we shall see below; and this without taking into consideration that the numeral indicated in the Regulation of Administrative Procurement presupposes the prior termination (decaimiento) of the contractual bond, which determines the extinction of the concessionaire's obligations that could—hypothetically—be subject to compensation.


1-. The conditions provided for by the Civil Code for compensation to operate are not present


As regards the Civil Code, it proscribes compensation:

 "When it prejudices rights acquired by third parties, or produces the effect of preventing one of the sums from being applied to the object to which it was specially destined by the nature of the agreement or by the formally expressed will of the party making the delivery to the other"
(article 808, subsection 5º).

For these purposes, it must be taken into account that the funds coming from the payment of the concession fees (cánones concesionales) are legally earmarked, given that, pursuant to the provisions of ordinal 7º of Law 6758, all resources that the project generates must enter the special fund administered by the I.C.T. for the development and execution of the project. Allowing the compensation of those debts would imply, then, that the I.C.T. diverted said resources from their legal destination and managed them outside of ordinary budgetary controls; which, it is worth insisting, disallows the norm that is intended to be used as the basis for that administrative action.


2-. Furthermore, this does not involve a tax

The Code of Tax Norms and Procedures is also inapplicable in this case, for various reasons:

 a) Firstly, its numeral 45 conditions compensation on the taxpayer's debt being of a tax nature, and the fee (canon) that the project's concessionaires must honor lacks such a nature. As Manuel María Diez points out, said fee (canon) is merely a "modality" of the concession. This "mode," an accessory clause, consists of an:

 "disbursement required from the person in whose favor the act is issued. Thus it could be in use concessions and in police authorizations. In these cases, the law establishes that the granting of a concession, for example, is subordinated to the acceptance, by the private beneficiary, of the imposed fee (canon)." El acto administrativo, Buenos Aires, Tipográfico Editorial Argentina, 1961, p. 231.

That clause may "form an integral part of the agreement of will of the parties," since as Miguel Marienhoff points out:

 "Said modality—the fee (canon)—may or may not exist in the concession, since even the special use of the public domain may be free or onerous." Tratado del dominio público, Buenos Aires, Tipográfica Editora Argentina, 1960, p. 373.

As for its eventual tax nature, the majority doctrine rejects that this fee (canon) constitutes a tax. In this regard, it is appropriate to cite Marienhoff, op. cit., p. 370 and 371, who cites to that effect Gilardoni, t. I, pp. 385-386; Villegas Basavilbaso, t. IV, p. 220; Mouchet, "Ocupación del dominio público municipal con instalaciones de las empresas ferroviarias," in "Revista de Derecho y Administración Municipal," November-December 1946, p. 845 et seq.; Bielsa, "Derecho Administrativo," t. III, p. 420 and 429, and "El uso especial del dominio público y su retribución con tasas," in "Anuario del Instituto de Derecho Público," t. V, April 1944, Rosario, p. 433-434 (see footnote on page 371).

At most, the fee (canon) is recognized as having the character of a charge (tasa), but this is limited to the concession of a domanial dependency belonging to the so-called "artificial public domain" (thus, Marienhoff, op. cit., p. 371) and always under the condition that the respective fee (canon) has been established in application of a general tariff, unilaterally imposed by the public authority, but not when its fixing is the product of an agreement between grantor and concessionaire.

Given that this condition is not met in the existing concessions in the project at hand, it must be concluded that the corresponding fees (cánones) lack a tax nature and that in a classification of revenues, they must be considered as a "product of the management of the public domain," that is, a patrimonial revenue that must take into account the rental value of the place and the benefits that the concession may generate for the concessionaire (Consejo de Estado, June 30, 1939, Villa de Granville; May 2, 1969, Sté Affichage Giraudy, in A. de Laubadere, "Traité de Droit Administratif," t. II, LGDJ, Paris, 1986, p. 210).

 b) Always applying article 45 of the referenced Tax Code, we could not understand the compensation under analysis to be authorized, insofar as that numeral also requires that the "credit" of the taxpayer against the Administration be "for the concept of taxes and their accessories." And while there might be some margin of dispute regarding the nature of the fee (canon), it is irrefutable that the Administration's obligation does not come from a source of such a nature, but from a purely contractual one.

From the foregoing, it is undoubtedly not legally acceptable to compensate the concessionaire's obligations relating to the fee (canon) they must pay, with the eventual "credits" that derive in their favor for the construction of public works in the project area. In this regard, we permit ourselves to conclude with what was said in due course by the same author we have been citing insistently:

 "Is the amount of the fee (canon) «compensable»? Although it is not a tax, it seems clear to me that when the fee (canon) is legally established, it certainly constitutes a resource of a financial-administrative nature, which, in my view, includes it in the spirit of article 823 of the Civil Code. By virtue thereof, I consider that a private individual cannot demand from the State the compensation of the amount of the fee (canon)." M. Marienhoff, op. cit., p. 374.


VI-. AS TO OTHER DOCUMENTS

During the analysis of the present consultation, documents were received both from the Defensoría de los Habitantes and from concessionaires of the Papagayo Project. Among the former, we have CV-1034-94 of July 21 of this year, DA-94 of last October 4, DA-111-94 of the following November 8, and a copy of DA-109-94 of the previous November 4 directed by that Defensoría to the Executive President of ICT. The latter refer to the Ecodesarrollo Papagayo S. A. project.

In view that the scope and effects of the advisory function are determined by the consultation of the active Administration, these documents are not entered into analysis.

Furthermore, it is worth recalling that it is not the object of this consultation to determine the legal regularity of the various concessions granted by the Instituto Costarricense de Turismo. Said point is not only not the object of the consultation, but also, in the case of acts creating rights, the analysis would require a special procedure in accordance with the provisions of article 173 of the General Law of the Public Administration, as has been indicated in repeated opinions by this Procuraduría.


CONCLUSION:


In accordance with the foregoing, this Procuraduría considers that:

 1-. The Proyecto Turístico del Golfo de Papagayo does not constitute a regime of exception to the application of the diverse regulations in force in the country. Therefore, the legal system in effect is applicable, with the exceptions expressly provided for by the Laws that regulate the cited Project.

 2-. Consequently, the provisions referred to the environmental impact assessment (Estudio de Impacto Ambiental) in the Zone are applicable to it.

 3-. Article 12 of Law No. 6758 of June 4, 1982 empowers the Board of Directors of the Instituto Costarricense de Turismo to establish terms different from those established in the Law of the Maritime-Terrestrial Zone.

 4-. Nevertheless, the selection of terms must obey the verification of the public interest underlying the structuring of the Complejo Turístico Papagayo. Consequently, the exercise of said power is subject to the limits inherent to the exercise of discretionary powers.

 5-. The Plan Maestro del Desarrollo Turístico de Papagayo provided for in Law No. 6758 of citation must have a regulatory character.

 6-. The Instituto Costarricense de Turismo has not verified the issuance or approval of the cited Plan Maestro provided for in the Law.

 7-. Therefore, in the current state of knowledge, it must be concluded that the regulatory power has not been exercised in the matter in strict subjection to the requirements applicable in the case.


8-. The absence of a Plan Maestro of normative character and effect implies a breach of the law.

 9-. The construction of the public work required by the Project is the responsibility of the Instituto Costarricense de Turismo, which may carry it out directly or indirectly through public works contracting.

 10-. It is not legally acceptable to compensate the concessionaire's obligations relating to the fee (canon) they must pay with the eventual "credits" that derive in their favor for the construction of public works in the project area.


Respectfully yours, from Don Adrián:."


To the Executive President with the assurances of my highest consideration and esteem,


Lic. Adrián Vargas Benavides


Procurador General de la República


ABV