C-105-2025 — IGN Authority on Indigenous Reserve DelimitationCompetencias del IGN sobre delimitación de reservas indígenas

Dictamen : 105 del 02/06/2025   



2 de junio de 2025




PGR-C-105-2025




 




Máster




Marta Eugenia Aguilar Varela




Directora, Instituto Geográfico Nacional




Registro Nacional, Zapote





Estimada señora:




 



 Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio DIG-0178-2024,
sobre las competencias del Instituto Geográfico Nacional (IGN) en la delimitación de las reservas
indígenas y certificación de esos territorios.




 




I.- OBJETO DE LA CONSULTA




 




Con relación a lo anterior, consulta:




 



             “1. ¿Es competencia del IGN certificar, emitir criterios y demás gestiones requeridas
por terceros, en relación con la ubicación de una propiedad dentro o fuera de los límites de las
reservas indígenas? 2. ¿Posee el IGN competencia por ley para delimitar los territorios indígenas?
3. ¿Posee el IGN competencia por ley para oficializar la ubicación geográfica de las reservas
indígenas?”.




 




Al efecto, señala:




 



 Según, la Ley 59/1944, de Creación y Organización del Instituto Geográfico Nacional, artículo 1°,
la función del IGN esta circunscrita al desarrollo de las políticas nacionales de carácter
cartográfico, geográfico, geodésico, geofísico y de índole semejante que tenga que permitan brindar
soporte a dichas obras, no así la demarcación territorial de las reservas indígenas. Al IGN le
corresponde la interpretación de los límites a nivel cartográfico; no la demarcación territorial de
las reservas indígenas.




 



 El Reglamento del Instituto Geográfico Nacional, Decreto Ejecutivo 44481-MJP-2024, artículos 7 y 8,
no contempla entre sus competencias la delimitación de los territorios indígenas.




 



 Los Decretos 5904-G, 13571-G, 13572-G, 16570-G, 29447-G, sobre Reservas Indígenas, se limitan a
mencionar las hojas del Instituto Geográfico Nacional y la escala a que se localizan; no que la
delimitación de tales reservas haya sido realizada por el IGN.




 



 La competencia de certificar las delimitaciones de las reservas indígenas no le fue asignada al
IGN, violentaría la normativa referida, el principio de legalidad, artículo 11 de la Constitución,
11 de la Ley General de la Administración Pública, 65 y 66 de ésta, sobre la emisión de
certificaciones y el ejercicio de potestades de imperio y podría resultar en un conflicto de
competencias dado que la información a acreditar pertenece a otra entidad.




 




            II.- CRITERIO LEGAL




 



             La Asesora Legal de la Dirección del Instituto Geográfico Nacional, en el criterio
adjunto (oficio DIG-0177-2024), considera:




 



 Por Ley 59/1944, de Creación y Organización del Instituto Geográfico Nacional, artículos 1° y 2°,
la función del IGN está circunscrita, como autoridad oficial permanente y en representación del
Estado, al desarrollo de las políticas nacionales de carácter cartográfico, geográfico, geodésico,
geofísico y de índole semejante; ello en concordancia con el numeral 59 de la Ley General de la
Administración Pública. La Ley 59 no dispone en ninguno de sus artículos competencia alguna sobre la
delimitación o demarcación territorial de las reservas indígenas. Aunque al IGN le corresponde la
interpretación de los límites a nivel cartográfico, la competencia en la demarcación territorial de
las reservas indígenas no le fue otorgada por el ordenamiento jurídico.




 



 El Reglamento del Instituto Geográfico Nacional, Decreto 44481-MJP-2024, dispuso las funciones y
competencias del IGN (artículos 7 y 8) derivadas de las materias sustantivas de éste, cartografía,
geografía, geodesia y geofísica, sin contemplar la delimitación de los territorios indígenas.




 



 Las diversas normas con rango ejecutivo referentes a Reservas Indígenas, como los Decretos 5904-G,
13571-G, 13572-G, 16570-G y 29447-G, se limitan a mencionar las hojas cartográficas del Instituto
Geográfico Nacional y la escala a que se localizan las reservas indígenas establecidas; no que la
delimitación de las reservas haya sido realizada por el IGN.




 



 Con cita los artículos 11, 65 y 66 de la Ley General de la Administración Pública y 11 de la
Constitución, sobre el principio de legalidad, ejercicio de potestades de imperio y la emisión de
certificaciones estima que la competencia para certificar las delimitaciones de las reservas
indígenas es ajena al IGN y resultaría en un conflicto de competencias dado que la información que
se pretende acreditar pertenece a otra entidad.




 




III.- CONSULTA SIMILAR A LA FORMULADA EN OFICIO DIG-0066-2024




 




La consulta reitera, con leves modificaciones, la que formuló con el oficio DIG-0066-2024:




 



 “1. ¿Cuál es la institución pública con competencia para certificar, emitir criterios y demás
gestiones requeridas por terceros, en relación con la ubicación de una propiedad dentro o fuera de
los límites de los territorios indígenas? 2. ¿Cuál institución pública posee la competencia por ley
para delimitar los territorios indígenas? 3. ¿Cuál institución pública posee la competencia para
oficializar la ubicación geográfica de los territorios indígenas?”.




 



 En esa oportunidad, como se dijo en el dictamen PGR-C-139-2024, aseveró que esos cuestionamientos
los realizaba dadas las manifestaciones hechas por el INDER en oficio INDER-PE-AJ-OFI-0079-2024,
donde, con base en un extracto de la sentencia 52-F-S1-2021 de la Sala Primera de la Corte, sostiene
que la CONAI y el INDER carecen de competencia para emitir certificaciones de ubicación de los
límites en cada territorio indígena acorde con los Decretos Ejecutivos vigentes y coordenadas de
delimitación, lo que corresponde únicamente al Instituto Geográfico Nacional. Contra lo expresado en
ese oficio, hizo varias objeciones; entre estas:




 



 De acuerdo con la Ley 59/1944, de Creación del Instituto Geográfico Nacional, en concordancia con
el 59 de la Ley General de la Administración Pública, la función del IGN está circunscrita al
desarrollo de las políticas nacionales de carácter cartográfico, geográfico, geodésico, geofísico y
de índole análoga que permitan dar soporte a esas obras; no así la demarcación territorial de las
reservas indígenas, competencia asignada en la Ley Indígena, 6172/1977, artículo 8.




 



 Al IGN corresponde la interpretación de los límites a nivel cartográfico, es competencia exclusiva
del INDER la demarcación territorial de las reservas indígenas.




 



 Pretender que el IGN certifique las delimitaciones de territorios indígenas violenta lo dispuesto
en los artículos 65 y 66 de la Ley General de la Administración Pública y resultaría en un conflicto
de competencias, dado que la información a acreditar pertenece a otra entidad, el INDER, lo que
deviene improcedente, con arreglo al principio de legalidad. La competencia para la delimitación de
los territorios indígenas corresponde al INDER, sin injerencia alguna del Registro Nacional, más
allá de la publicidad de los límites descritos en los decretos que declaren los territorios
indígenas.




 



 El extracto de la sentencia 52-F-S1-2021 de la Sala Primera de la Corte que, afirmó, sustenta la
posición del INDER y reproduce el oficio INDER-PE-AJ-OFI-0079-2024, es: “… no existe norma
administrativa que autorice al INDER a certificar la ubicación de terrenos dentro de territorios
indígenas. Efectivamente, la prueba solo podía provenir de análisis periciales de topografía,
levantamientos topográficos satelitales, o documentos emitidos por el Instituto Geográfico Nacional,
en los cuales efectivamente se estableciera su ubicación exacta…”. La sentencia se dictó en en un
proceso de conocimiento para que se ordenara INDER y la CONAI a instruir el trámite de expropiación
del artículo 5° de la Ley Indígena, y añade: “… las certificaciones emitidas por la CONAI y oficio
del INDER, carecen de valor jurídico a los efectos en que han sido citadas por el Tribunal, de modo
que impiden tener la localización dentro de la Reserva Indígena…”. (Esa resolución, en lo de
interés, fue adoptada por el Tribunal Contencioso Administrativo en la sentencia 5561-2023,
considerando IV).




 



 IV.- DICTAMEN PGR-C-139-2024 E IMPROCEDENCIA DE ELUDIR EL PROCEDIMIENTO DE SOLUCIÓN DE UN CONFLICTO
DE COMPETENCIAS A TRAVÉS DE OTRA CONSULTA CON LIGERAS VARIANTES




 



 La consulta que planteó en oficio DIG-0066-2024 se declaró inadmisible en el dictamen
PGR-C-139-2024, con fundamento en lo siguiente:




 



 “Del objeto de su consulta y justificaciones que hace se desprende que a través de la misma se
solicita resolver un conflicto de competencia, entre ese órgano y el INDER, en torno a certificar la
ubicación de un inmueble dentro -o fuera- de los límites de los territorios indígenas, delimitar
estos y, como consecuencia, oficializar su ubicación geográfica; competencia que en su oficio
atribuye al INDER, en tanto éste, a su decir, en el oficio INDER-PE-AJ-OFI-0079-2024, la achaca al
Instituto Geográfico Nacional con fundamento en el voto de la Sala Primera de Corte 52-F-S1-2021, lo
que rebate. Se trata de un conflicto de competencia negativo, “donde los actores rehúsan asumir la
competencia o atribución, ya que consideran recíprocamente que corresponde al otro” (…). (Opinión
Jurídica OJ-025-2004)”.




 



 “Las normas que regulan la actuación de la Procuraduría General de la República no la autorizan a
dirimir asuntos de esa índole. Los conflictos de competencia que se susciten entre la Administración
Central del Estado y un ente descentralizado deben resolverse, en forma exclusiva, por el Presidente
de la República, a quien han de acudir los interesados si no logran un acuerdo y lo someten a su
consideración (…). (Dictámenes C-177-85, C-214-85, C-041-86, C-106-87-1, C-179-87, C-254-87,
C-205-92, C-215-95, C-234-95, C-11-97, C-179-97, C-269-2011, C-211-2015, C-99-2016 y C-58-2017.
Opiniones Jurídicas OJ-79-1999, OJ-108-2001, OJ-25-2004, OJ-4-2010)”.




 



           Un dictamen de la Procuraduría General de la República resolviendo un caso concreto de
esa naturaleza “excedería el límite de atribuciones de este órgano consultivo técnico-jurídico y
sería, conforme al principio de legalidad, absolutamente nulo”. (Dictámenes C-214-1985 y
C-205-1992). El artículo 5 de nuestra Ley Orgánica, 6815/1982, exceptúa de los asuntos consultables
los propios de los órganos administrativos que tienen una competencia especial conferida por ley.





            La consulta se declaró inadmisible, por cuanto mediante la misma se pretendió que la
Procuraduría dirimiera un conflicto de competencias entre ese órgano el IGN y el INDER, lo que
excede nuestras atribuciones, y es del resorte exclusivo del Presidente de la República, ante quien
han de plantearlo los interesados, si a bien lo tienen, con apego a lo dispuesto en la Ley General
de la Administración Pública, artículos 26, inciso c, 71.3, 78 y 79.




 



             Tocante a la sentencia 52-F-S1-2021, en que, a su decir, se apoya el INDER (oficio
INDER-PE-AJ-OFI-0079-2024), desborda el ámbito de nuestras competencias revisar, en vía consultiva,
las sentencias dictadas en los procesos jurisdiccionales. (Dictamen PGR-C-051-2024). En el dictamen
PGR-C-139-2024 se citaron varios precedentes en los que la Procuraduría ha externado que “con la
finalidad de evitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional y, sobre todo, para
respetar el criterio de jerarquía normativa (…) que ostentan las resoluciones judiciales en nuestro
ordenamiento jurídico, lo que en ellas se resuelva priva sobre cualquier otra decisión
administrativa”. (Dictamen PGR-C-051-2024, que cita los pronunciamientos OJ-043-2003, C-053-2010,
C-278-2011, C-18-2014, OJ-065-2014, C-226-2016, OJ-030-2017, y OJ-078-2017)”. Dictamen C-029-2019).




 



 Si en el dictamen vinculante PGR-C-139-2024 se indicó a ese Instituto que es competencia exclusiva
del Presidente de la República resolver el conflicto de competencias entre el IGN y el INDER en
punto a lo consultado, ante quien han de plantearlo los interesados, si a bien lo tienen, ese
trámite no puede eludirse a través del mecanismo de volver a formular la consulta sin hacer alusión
de la entidad con la que se sostiene el diferendo, como aquí sucede, para obtener, por vía
indirecta, lo pretendido en lo concerniente a ese Instituto, sea una solución parcial del conflicto,
el cual persiste, lo que es inadmisible.




 




VI.- CONCLUSIÓN 




 




Por lo expuesto, la consulta formulada es inadmisible.




 




De usted, atentamente,




 




 




 




 




José J. Barahona Vargas




Procurador




 




 




JJBV/jqr

Legal Opinion: 105 of 02/06/2025

June 2, 2025

PGR-C-105-2025

Máster
Marta Eugenia Aguilar Varela
Directora, Instituto Geográfico Nacional
Registro Nacional, Zapote

Dear Madam:

With the approval of the Procurador General de la República, I am responding to your official letter DIG-0178-2024, regarding the powers of the Instituto Geográfico Nacional (IGN) in the delimitation of indigenous reserves and certification of those territories.

I.- PURPOSE OF THE CONSULTATION

In relation to the above, you consult:

"1. Is it the IGN's power to certify, issue criteria, and perform other procedures required by third parties, regarding the location of a property inside or outside the boundaries of indigenous reserves? 2. Does the IGN possess the power by law to delimit indigenous territories? 3. Does the IGN possess the power by law to formalize the geographic location of indigenous reserves?".

To that effect, you state:

According to Law 59/1944, Creation and Organization of the Instituto Geográfico Nacional, article 1, the IGN's function is circumscribed to the development of national policies of a cartographic, geographic, geodetic, geophysical, and similar nature that allow providing support to such works, but not the territorial demarcation of indigenous reserves. The IGN is responsible for the interpretation of boundaries at a cartographic level; not the territorial demarcation of indigenous reserves.

The Regulation of the Instituto Geográfico Nacional, Executive Decree 44481-MJP-2024, articles 7 and 8, does not contemplate among its powers the delimitation of indigenous territories.

Decrees 5904-G, 13571-G, 13572-G, 16570-G, 29447-G, on Indigenous Reserves, are limited to mentioning the map sheets of the Instituto Geográfico Nacional and the scale at which they are located; not that the delimitation of such reserves was carried out by the IGN.

The power to certify the delimitations of indigenous reserves was not assigned to the IGN, would violate the aforementioned regulations, the principle of legality, article 11 of the Constitution, 11 of the General Law of Public Administration, 65 and 66 thereof, regarding the issuance of certifications and the exercise of powers of authority and could result in a conflict of powers given that the information to be certified belongs to another entity.

II.- LEGAL OPINION

The Legal Advisor of the Directorate of the Instituto Geográfico Nacional, in the attached legal opinion (official letter DIG-0177-2024), considers:

By Law 59/1944, Creation and Organization of the Instituto Geográfico Nacional, articles 1 and 2, the IGN's function is circumscribed, as the permanent official authority and on behalf of the State, to the development of national policies of a cartographic, geographic, geodetic, geophysical, and similar nature; this in accordance with section 59 of the General Law of Public Administration. Law 59 does not provide in any of its articles any power whatsoever over the territorial delimitation or demarcation of indigenous reserves. Although the IGN is responsible for the interpretation of boundaries at a cartographic level, the power for the territorial demarcation of indigenous reserves was not granted to it by the legal system.

The Regulation of the Instituto Geográfico Nacional, Decree 44481-MJP-2024, provided the functions and powers of the IGN (articles 7 and 8) derived from its substantive matters, cartography, geography, geodesy, and geophysics, without contemplating the delimitation of indigenous territories.

The various executive-level norms concerning Indigenous Reserves, such as Decrees 5904-G, 13571-G, 13572-G, 16570-G, and 29447-G, are limited to mentioning the cartographic sheets of the Instituto Geográfico Nacional and the scale at which the established indigenous reserves are located; not that the delimitation of the reserves was carried out by the IGN.

Citing articles 11, 65, and 66 of the General Law of Public Administration and 11 of the Constitution, regarding the principle of legality, exercise of powers of authority, and the issuance of certifications, it considers that the power to certify the delimitations of indigenous reserves is foreign to the IGN and would result in a conflict of powers given that the information sought to be certified belongs to another entity.

III.- CONSULTATION SIMILAR TO THAT FORMULATED IN OFFICIAL LETTER DIG-0066-2024

The consultation reiterates, with slight modifications, the one you formulated with official letter DIG-0066-2024:

"1. Which is the public institution with the power to certify, issue criteria, and perform other procedures required by third parties, regarding the location of a property inside or outside the boundaries of indigenous territories? 2. Which public institution possesses the power by law to delimit indigenous territories? 3. Which public institution possesses the power to formalize the geographic location of indigenous territories?".

On that occasion, as stated in legal opinion PGR-C-139-2024, you asserted that you were making those inquiries given the statements made by INDER in official letter INDER-PE-AJ-OFI-0079-2024, where, based on an excerpt from judgment 52-F-S1-2021 of the First Chamber of the Court, it maintains that CONAI and INDER lack the power to issue certifications of the location of boundaries in each indigenous territory in accordance with the current Executive Decrees and delimitation coordinates, which corresponds solely to the Instituto Geográfico Nacional. Against what was expressed in that official letter, you made several objections; among these:

In accordance with Law 59/1944, Creation of the Instituto Geográfico Nacional, in accordance with 59 of the General Law of Public Administration, the IGN's function is circumscribed to the development of national policies of a cartographic, geographic, geodetic, geophysical, and analogous nature that allow supporting those works; but not the territorial demarcation of indigenous reserves, a power assigned in the Indigenous Law, 6172/1977, article 8.

The IGN is responsible for the interpretation of boundaries at a cartographic level, the territorial demarcation of indigenous reserves is the exclusive power of INDER.

Attempting to have the IGN certify the delimitations of indigenous territories violates the provisions of articles 65 and 66 of the General Law of Public Administration and would result in a conflict of powers, given that the information to be certified belongs to another entity, INDER, which becomes improper, in accordance with the principle of legality. The power for the delimitation of indigenous territories corresponds to INDER, without any involvement of the Registro Nacional, beyond the publicity of the boundaries described in the decrees that declare the indigenous territories.

The excerpt from judgment 52-F-S1-2021 of the First Chamber of the Court that, you asserted, supports INDER's position and reproduces official letter INDER-PE-AJ-OFI-0079-2024, is: "… there is no administrative norm that authorizes INDER to certify the location of lands within indigenous territories. Indeed, the evidence could only come from expert topographic analyses, satellite topographic surveys, or documents issued by the Instituto Geográfico Nacional, in which its exact location was effectively established…". The judgment was issued in a declaratory proceeding to order INDER and CONAI to initiate the expropriation procedure of article 5 of the Indigenous Law, and it adds: "… the certifications issued by CONAI and INDER's official letter lack legal value for the purposes for which they have been cited by the Tribunal, so they prevent having the location within the Indigenous Reserve…". (That resolution, in what is of interest, was adopted by the Administrative Litigation Court in judgment 5561-2023, Considerando IV).

IV.- LEGAL OPINION PGR-C-139-2024 AND IMPROPRIETY OF EVADING THE PROCEDURE FOR RESOLVING A CONFLICT OF POWERS THROUGH ANOTHER CONSULTATION WITH SLIGHT VARIATIONS

The consultation you raised in official letter DIG-0066-2024 was declared inadmissible in legal opinion PGR-C-139-2024, on the following grounds:

"From the purpose of your consultation and the justifications you make, it is apparent that through it, you seek to resolve a conflict of powers, between that body and INDER, regarding certifying the location of a property within -or outside- the boundaries of indigenous territories, delimit these, and, as a consequence, formalize their geographic location; a power that in your official letter you attribute to INDER, while the latter, according to you, in official letter INDER-PE-AJ-OFI-0079-2024, attributes it to the Instituto Geográfico Nacional based on the vote of the First Chamber of the Court 52-F-S1-2021, which you refute. It is a negative conflict of powers, 'where the actors refuse to assume the power or attribution, since they reciprocally consider that it corresponds to the other' (…). (Legal Opinion OJ-025-2004)".

"The norms that regulate the actions of the Procuraduría General de la República do not authorize it to resolve matters of that nature. Conflicts of powers that arise between the Central Administration of the State and a decentralized entity must be resolved, exclusively, by the President of the Republic, to whom the interested parties must turn if they do not reach an agreement and submit it for their consideration (…). (Legal Opinions C-177-85, C-214-85, C-041-86, C-106-87-1, C-179-87, C-254-87, C-205-92, C-215-95, C-234-95, C-11-97, C-179-97, C-269-2011, C-211-2015, C-99-2016, and C-58-2017. Legal Opinions OJ-79-1999, OJ-108-2001, OJ-25-2004, OJ-4-2010)".

A legal opinion of the Procuraduría General de la República resolving a specific case of that nature "would exceed the limit of powers of this technical-legal consultative body and would be, in accordance with the principle of legality, absolutely null". (Legal Opinions C-214-1985 and C-205-1992). Article 5 of our Organic Law, 6815/1982, excepts from consultable matters those proper to administrative bodies that have a special power conferred by law.

The consultation was declared inadmissible, since through it, it was intended that the Procuraduría resolve a conflict of powers between that body, the IGN, and INDER, which exceeds our powers, and is the exclusive province of the President of the Republic, before whom the interested parties must raise it, if they so deem appropriate, in compliance with the provisions of the General Law of Public Administration, articles 26, subsection c, 71.3, 78, and 79.

Regarding judgment 52-F-S1-2021, on which, according to you, INDER relies (official letter INDER-PE-AJ-OFI-0079-2024), it exceeds the scope of our powers to review, in an advisory capacity, the judgments issued in jurisdictional proceedings. (Legal Opinion PGR-C-051-2024). In legal opinion PGR-C-139-2024, several precedents were cited in which the Procuraduría has expressed that "with the purpose of avoiding interference with the exercise of the jurisdictional function and, above all, to respect the criterion of normative hierarchy (…) that judicial resolutions hold in our legal system, what is resolved in them prevails over any other administrative decision". (Legal Opinion PGR-C-051-2024, which cites pronouncements OJ-043-2003, C-053-2010, C-278-2011, C-18-2014, OJ-065-2014, C-226-2016, OJ-030-2017, and OJ-078-2017)". Legal Opinion C-029-2019).

If in the binding legal opinion PGR-C-139-2024, that Institute was informed that it is the exclusive power of the President of the Republic to resolve the conflict of powers between the IGN and INDER regarding the matter consulted, before whom the interested parties must raise it, if they so deem appropriate, that procedure cannot be evaded through the mechanism of reformulating the consultation without alluding to the entity with which the dispute is held, as happens here, to obtain, indirectly, what was sought concerning that Institute, that is, a partial solution to the conflict, which persists, which is inadmissible.

VI.- CONCLUSION

For the reasons stated, the consultation formulated is inadmissible.

Sincerely,

José J. Barahona Vargas
Procurador

JJBV/jqr