OJ-213-2025 — Impartiality in the appointment of EIA consultants under Bill 25073Imparcialidad en la designación de consultores para EIA según proyecto de ley 25073

Opinión Jurídica : 213 - J   del 08/12/2025   



8 de diciembre de 2025




PGR-OJ-213-2025




 




Señora




Daniella Agüero Bermúdez




Área de Comisiones Legislativas VII




Asamblea Legislativa




 




Estimada señora:




 



             Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no.
AL-CPEAMB-3052-2025 de 22 de octubre de 2025, por medio del cual se nos comunica que la Comisión
Permanente Especial de Ambiente, acordó requerir nuestro criterio sobre el proyecto de ley no.
25073, denominado “MODIFICACIÓN DEL ARTÍCULO 18 DE LA LEY ORGÁNICA DEL AMBIENTE, LEY NÚMERO 7554 DEL
04 DE OCTUBRE DE 1995 Y SUS REFORMAS. LEY PARA GARANTIZAR LA IMPARCIALIDAD EN LAS EVALUACIONES DE
IMPACTO AMBIENTAL.”




 




I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.




 



 De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico
jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los
criterios legales que le solicite la Administración Pública. Para esos efectos, la Asamblea
Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el
ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de
interés para el ejercicio de la función legislativa.





            Pese a lo anterior, y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha
acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán
de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les
atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de
ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con
aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que
razonablemente puedan estimarse de interés general.




 



 En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y
contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de
aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón,
este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo
en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.




 



 Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento
de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él
establecido.




 




            II. SOBRE EL PROYECTO DE LEY.




 



             En la exposición de motivos se señala que el objetivo del proyecto es establecer
requisitos legales que garanticen la imparcialidad a la hora de realizar la designación, aceptación
y el establecimiento de los respectivos honorarios de los profesionales encargados de llevar a cabo
las Evaluaciones de Impacto Ambiental ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental.




 



             Se expone que, el artículo 18 de la Ley Orgánica del Ambiente únicamente señala que las
Evaluaciones de Impacto Ambiental “deberán ser realizadas por un equipo interdisciplinario de
profesionales, inscritos y autorizados por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, de conformidad
con las guías elaboradas por ella”, sin establecer medidas específicas que eviten que esos
profesionales sean contratados a dedo por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, y que
al ser ese el único órgano encargado de la elaboración de las guías que reglamentan las condiciones
en las cuales se contrata al personal, pueden existir casos en los que se dude de forma razonable de
la transparencia, integridad e imparcialidad del proceso de designación.




 



             Por último, se citan algunos ejemplos de proyectos en los que en el proceso de
evaluación de impacto ambiental se omitieron aspectos ambientales importantes y, aun así, se
otorgaron las viabilidades ambientales correspondientes, beneficiándose a los desarrolladores.




 



             Efectivamente, el artículo 18 de la Ley Orgánica del Ambiente dispone que la aprobación
de las evaluaciones de impacto ambiental, debe gestionarse ante la Secretaría Técnica Nacional
Ambiental; que esas evaluaciones deberán ser realizadas por un equipo interdisciplinario de
profesionales, inscritos y autorizados por la SETENA, de conformidad con las guías elaboradas por
ella; y que, el costo de las evaluaciones de impacto ambiental correrá por cuenta del interesado.




 



             Luego, según el artículo 16 del Reglamento de evaluación, control y seguimiento
ambiental (Decreto Ejecutivo no. 43898 de 21 de diciembre de 2022) los consultores ambientales que
participen en los procesos de evaluación de evaluación de impacto ambiental, deberán estar inscritos
en el Registro de Consultores de la SETENA, no así, los profesionales que elaboren y que sean
contratados para elaboración de estudios específicos según el instrumento correspondiente. Además,
se dispone que, en el estudio de impacto ambiental, el desarrollador de la actividad, obra o
proyecto deberá contar con los servicios de un equipo inter y multidisciplinario de profesionales
debidamente inscritos en el Registro que lleva la SETENA, para preparar el Estudio.




 



             Luego, a partir del artículo 68 de ese mismo Reglamento, se establecen una serie de
regulaciones sobre el registro y autorización de consultores ambientales, y en el artículo 70 se
establecen los requisitos que deben cumplir los distintos tipos de consultores ambientales para
registrarse.




 



             De tal forma, con base en las regulaciones actuales, los distintos instrumentos por
medio de los cuales se lleva a cabo la evaluación de impacto ambiental, deben ser elaborados por un
grupo interdisciplinario de profesionales, dependiendo de los requerimientos de cada proyecto, obra
o actividad, el cual, debe ser contratado directamente por el desarrollador. Y, posteriormente, esos
instrumentos deben ser revisados por la SETENA.




 



             Entonces, corresponde al legislador valorar la necesidad y conveniencia de variar la
forma de designación de los consultores que deben llevar a cabo las evaluaciones de impacto
ambiental.




 



             Para ello, es necesario tener claro que, contrario a lo indicado en la exposición de
motivos, los consultores ambientales no son contratados a dedo por SETENA, sino que son contratados
por cada desarrollador, quien puede escoger del listado de profesionales inscritos ante la SETENA.
Esos consultores no forman parte del personal de SETENA, sino que son profesionales particulares que
cumplen ciertos requisitos y, por tanto, son autorizados por la institución para que puedan llevar a
cabo las evaluaciones de impacto ambiental cuando sean contratados por los desarrolladores.




 



             Para valorar la razonabilidad y oportunidad del proyecto propuesto, es necesario contar
con el criterio de SETENA, para poder determinar si, en la práctica, es posible que la designación
de los consultores ambientales para cada proyecto opere bajo un sistema similar al que se utiliza en
el Poder Judicial para la designación de peritos.




 



             Debe tomarse en cuenta las particularidades del procedimiento de evaluación de impacto
ambiental y valorar cómo podrían asignarse los consultores, según el sistema que se propone, en
aquellos casos en los que, por la naturaleza del proyecto se requiera la participación de varios
profesionales y de distinta naturaleza. También, debe tomarse en cuenta que actualmente, en el
registro existen distintos tipos de consultores.




 



             Para lo anterior, resulta relevante el criterio de SETENA, y, también, para valorar
cómo sería la participación de la institución en la determinación de los honorarios profesionales en
cada caso.




 



             Por otra parte, se sugiere valorar si los problemas prácticos señalados en la
exposición de motivos, sobre casos en los que se aprueba la viabilidad ambiental omitiendo aspectos
ambientales relevantes, se solucionan variando el sistema de designación de los consultores
ambientales, o si existen otras deficiencias de la institución que deben ser corregidas.




 



             Al respecto, es importante considerar el Informe de gestión del riesgo de corrupción en
el proceso de evaluación de impacto ambiental de la Contraloría General de la República (DFOE-SOS-
IAD-00008-2025 de 30 de octubre de 2025) en el cual se indicó que:




 



 “Los consultores ambientales elaboran los estudios técnicos que sustentan las solicitudes de
viabilidad ambiental presentadas por los desarrolladores, información que tiene un peso determinante
en la decisión final de la SETENA. Por su parte, los responsables ambientales supervisan el
cumplimiento de los compromisos establecidos y reportan los resultados del seguimiento a la
Institución. Debido a que su participación influye directamente en la aprobación, rechazo o
modificación de los proyectos, el proceso requiere controles efectivos sobre la calidad,
independencia y trazabilidad de la información que estos actores aportan.”




 



             Y, después de analizar una muestra de expedientes con viabilidad ambiental aprobada, se
concluyó que el 90% de los proyectos fueron aprobados sin inspección de campo y que:




 



 “Prevalece un diseño débil y una aplicación limitada de los mecanismos para verificar la
información presentada por actores externos, dar seguimiento al cumplimiento de las resoluciones e
implementar inspecciones oportunas.




(…)



 …los controles diseñados para asegurar la calidad, veracidad y trazabilidad de la información
técnica no son efectivos. La verificación de estudios es deficiente, el monitoreo del cumplimiento
de las resoluciones ambientales es reactivo y limitado, y las inspecciones ejecutadas son
insuficientes. Esto genera toma de decisiones con base en información incompleta o no validada
correctamente, comprometiendo la objetividad y transparencia del proceso.”




            III. CONCLUSIÓN.




 



             Si bien es cierto, la aprobación del proyecto de ley no. 25073, denominado
“MODIFICACIÓN DEL ARTÍCULO 18 DE LA LEY ORGÁNICA DEL AMBIENTE, LEY NÚMERO 7554 DEL 04 DE OCTUBRE DE
1995 Y SUS REFORMAS. LEY PARA GARANTIZAR LA IMPARCIALIDAD EN LAS EVALUACIONES DE IMPACTO AMBIENTAL”
es una decisión legislativa, se recomienda valorar las observaciones expuestas.




 




De usted, atentamente,




                                                                                                




 




 




                                                                  Elizabeth León Rodríguez




                                                                  Procuradora




 




ELR/ysb




Cód. 14859-2025

Legal Opinion: 213 - J of 12/08/2025

December 8, 2025

PGR-OJ-213-2025

Ms.
Daniella Agüero Bermúdez
Área de Comisiones Legislativas VII
Asamblea Legislativa

Dear Ms. Agüero:

With the approval of the Procurador General de la República, I refer to your official communication no. AL-CPEAMB-3052-2025 of October 22, 2025, by means of which we are informed that the Comisión Permanente Especial de Ambiente agreed to request our opinion on bill no. 25073, titled “MODIFICACIÓN DEL ARTÍCULO 18 DE LA LEY ORGÁNICA DEL AMBIENTE, LEY NÚMERO 7554 DEL 04 DE OCTUBRE DE 1995 Y SUS REFORMAS. LEY PARA GARANTIZAR LA IMPARCIALIDAD EN LAS EVALUACIONES DE IMPACTO AMBIENTAL.”

I. NATURE OF THIS PRONOUNCEMENT.

Pursuant to Articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Procuraduría General de la República is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal criteria requested by the Public Administration. For these purposes, the Asamblea Legislativa may be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requires our criterion on a matter of interest for the exercise of its legislative function.

Despite the foregoing, and although there is no legal provision to that effect, the Procuraduría has customarily attended to the consultations made by the Asamblea Legislativa and its deputies, with the aim of collaborating with the exercise of the important functions that the Constitución Política assigns to them. Hence, non-binding legal criteria are rendered on certain bills, when consulted by the Legislative Commission in charge of processing them, or in relation to legal aspects that may be considered covered by the political control function and that may reasonably be deemed of general interest.

By virtue of this, the criteria issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill or constitutional reform do not possess the binding nature of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function and, for that reason, this criterion is rendered by means of a non-binding legal opinion intended as an input in the exercise of the important work of the Asamblea Legislativa.

On the other hand, since we are not in the situations established by Article 157 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, this pronouncement is not subject to the eight-day period established therein.

II. REGARDING THE BILL.

The statement of legislative intent indicates that the objective of the bill is to establish legal requirements that guarantee impartiality when carrying out the designation, acceptance, and establishment of the respective fees for the professionals responsible for conducting the Environmental Impact Assessments before the Secretaría Técnica Nacional Ambiental.

It is set forth that Article 18 of the Ley Orgánica del Ambiente only states that the Environmental Impact Assessments “must be carried out by an interdisciplinary team of professionals, registered and authorized by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, in accordance with the guidelines developed by it,” without establishing specific measures to prevent these professionals from being hand-picked (contratados a dedo) by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, and that since this is the only body responsible for developing the guidelines that regulate the conditions under which personnel are hired, there may be cases in which the transparency, integrity, and impartiality of the designation process are reasonably called into question.

Finally, some examples of projects are cited where important environmental aspects were omitted during the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) process and, even so, the corresponding environmental feasibility approvals (viabilidades ambientales) were granted, benefiting the developers.

Indeed, Article 18 of the Ley Orgánica del Ambiente provides that the approval of environmental impact assessments must be processed before the Secretaría Técnica Nacional Ambiental; that these assessments must be carried out by an interdisciplinary team of professionals, registered and authorized by SETENA, in accordance with the guidelines developed by it; and that the cost of the environmental impact assessments shall be borne by the interested party.

Then, according to Article 16 of the Reglamento de evaluación, control y seguimiento ambiental (Decreto Ejecutivo no. 43898 of December 21, 2022), the environmental consultants who participate in the EIA processes must be registered in the Registro de Consultores of SETENA, but not the professionals who prepare specific studies and who are hired for that purpose according to the corresponding instrument. Furthermore, it is provided that, in the Estudio de Impacto Ambiental, the developer of the activity, work, or project must have the services of an inter- and multidisciplinary team of professionals duly registered in the Registry maintained by SETENA to prepare the Study.

Then, starting from Article 68 of that same Reglamento, a series of regulations are established on the registration and authorization of environmental consultants, and in Article 70 the requirements that the different types of environmental consultants must meet to register are established.

Thus, based on current regulations, the different instruments by which the EIA is carried out must be prepared by an interdisciplinary group of professionals, depending on the requirements of each project, work, or activity, which must be hired directly by the developer. And, subsequently, those instruments must be reviewed by SETENA.

Therefore, it is up to the legislator to assess the necessity and advisability of changing the method of designating the consultants who must carry out the environmental impact assessments.

To this end, it is necessary to be clear that, contrary to what is indicated in the statement of legislative intent, environmental consultants are not hand-picked by SETENA, but rather are hired by each developer, who may choose from the list of professionals registered with SETENA. These consultants are not part of SETENA's personnel; rather, they are private professionals who meet certain requirements and, therefore, are authorized by the institution to be able to carry out environmental impact assessments when hired by developers.

To assess the reasonableness and timeliness of the proposed bill, it is necessary to have the criterion of SETENA, to be able to determine if, in practice, it is possible for the designation of environmental consultants for each project to operate under a system similar to that used in the Poder Judicial for the designation of expert witnesses.

The particularities of the EIA procedure must be taken into account, and it must be valued how consultants could be assigned, according to the proposed system, in those cases where, due to the nature of the project, the participation of several professionals of different natures is required. Also, it must be taken into account that currently, different types of consultants exist in the registry.

For the above, the criterion of SETENA is relevant, and also to assess how the institution's participation in determining professional fees in each case would work.

On the other hand, it is suggested to assess whether the practical problems indicated in the statement of legislative intent, regarding cases where environmental feasibility is approved by omitting relevant environmental aspects, are solved by varying the system for designating environmental consultants, or if there are other deficiencies in the institution that must be corrected.

In this regard, it is important to consider the Informe de gestión del riesgo de corrupción en el proceso de evaluación de impacto ambiental of the Contraloría General de la República (DFOE-SOS-IAD-00008-2025 of October 30, 2025), in which it was stated that:

“Environmental consultants prepare the technical studies that support the requests for environmental feasibility (viabilidad ambiental) presented by developers, information that has a decisive weight in SETENA's final decision. For their part, the environmental managers (responsables ambientales) supervise compliance with the established commitments and report the follow-up results to the Institution. Because their participation directly influences the approval, rejection, or modification of projects, the process requires effective controls over the quality, independence, and traceability of the information that these actors provide.”

And, after analyzing a sample of files with approved environmental feasibility, it was concluded that 90% of the projects were approved without a field inspection and that:

“A weak design and limited application of the mechanisms to verify the information presented by external actors, follow up on compliance with resolutions, and implement timely inspections prevails.

(…)

…the controls designed to ensure the quality, truthfulness, and traceability of technical information are not effective. Verification of studies is deficient, monitoring of compliance with environmental resolutions is reactive and limited, and the inspections carried out are insufficient. This generates decision-making based on incomplete or incorrectly validated information, compromising the objectivity and transparency of the process.”

III. CONCLUSION.

Although it is true that the approval of bill no. 25073, titled “MODIFICACIÓN DEL ARTÍCULO 18 DE LA LEY ORGÁNICA DEL AMBIENTE, LEY NÚMERO 7554 DEL 04 DE OCTUBRE DE 1995 Y SUS REFORMAS. LEY PARA GARANTIZAR LA IMPARCIALIDAD EN LAS EVALUACIONES DE IMPACTO AMBIENTAL” is a legislative decision, it is recommended to assess the observations made.

Sincerely,

Elizabeth León Rodríguez
Procuradora

ELR/ysb

Cód. 14859-2025