C-061-2000 — Survival of right to Article 87 tax exemptions for reforesters with approved projects prior to repealSupervivencia del derecho a exenciones del artículo 87 para reforestadores con proyectos aprobados antes de la derogatoria

Dictamen : 061 del 31/03/2000   



C-061-2000




San José, 31 de marzo del 2000




 




Licenciada




Elizabeth Odio Benito




Ministra del Ambiente y Energía




 




 




Estimada señora:



 Con la aprobación del señor Procurador General de la República nos referimos a su oficio número
DM-2342-99 del 9 de noviembre de 1999, recibido en mi despacho el 14 de enero del 2000, mediante el
cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República en relación con los compromisos
adquiridos por el Estado mediante la Ley de Reforma Integral de la Ley Forestal No. 4465 de 25 de
noviembre de 1969, No. 7174 de 28 de junio de 1990 y su Reglamento, Decreto Ejecutivo No.
19886-MIRENEN de 27 de agosto de1986 y sus reformas, derogados por la Ley Forestal No. 7575 de 13 de
febrero de 1996.




Sobre el particular se consulta:



 " La situación en concreto es que aún hoy en día existen una serie de expedientes los cuales fueron
completados y aprobados los proyectos de reforestación así como su inscripción al régimen Forestal.



 Siendo este el momento en que surgen los derechos y obligaciones para el reforestado, así como la
obligación del Estado de honrar los compromisos adquiridos, si bien es cierto existe la obligación
de suscribir un contrato en la práctica los beneficios estipulados en el artículo 87 fueron
tramitados desde el año de 1990, con una certificación emitida por el Departamento de Reforestación,
la problemática se presenta en cuanto el Ministerio de Hacienda no esta (sic) de acuerdo en
suscribir estos contratos alegando que la ley fue derogada, pero tal y como se indico (sic) en
ningún momento se están elaborando nuevos contratos sino que se esta (sic) poniendo al día los
atrasados y a los cuales ya tenían derecho por haber cumplido todos los requisitos legales y
reglamentarios antes de que fuera derogada la ley y aún más ya han recibido beneficios como por
ejemplo el no pago del impuesto territorial por el área planteada."




I.- ANTECEDENTES.



 Mediante la opinión número DAJ-1415 del 20 de octubre de 1999, el departamento legal del órgano
consultante, establece lo siguiente:



 " Si bien es cierto que existía la obligación de suscribir un contrato, por diferentes
circunstancias el mismo no se suscribió, por cuanto a finales del año 1995, el Ministerio entra en
proceso de reestructuración y el Departamento Legal de la Dirección General Forestal, fue
desintegrado y su personal regionalizado a efecto de que cada expediente fuera conocido en el área
de conservación respectiva y el contrato elaborado por el Asesor Legal del Area. Estando en este
proceso en el año 1996 salió publicada la Ley No. 7575 en el cual se derogó la Ley Forestal No.
7174, la cual contenía el artículo 87 de reiterada cita."



 En razón de que lo consultado concierne a la competencia del Ministerio de Hacienda, esta
Representación procedió a otorgarle audiencia mediante oficio PC-005-2000 del 2 de febrero de este
año. Mediante oficio DVM-067-00 del 17 de febrero del 2000, el Lic. Carlos Muñoz Vega, Viceministro
de Ingresos y Recursos Financieros, solicitó una prórroga de ocho días hábiles. Este despacho la
concedió mediante el oficio PC-007-2000 del 18 de febrero del año en curso. No obstante lo anterior,
el citado órgano no contestó la audiencia.




II.- NORMATIVA APLICABLE.




A.- Constitución Política.



 "Artículo 34.- A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, o de sus
derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas."



 B.- Ley de Reforma Integral de la Ley Forestal No. 4465 de 25 de noviembre de 1969, No. 7174 de 28
de junio de 1990 y su Reglamento, Decreto Ejecutivo No. 19886-MIRENEN de 27 de agosto de 1986 y sus
reformas.



 "Artículo 87.- Las personas que reforesten sin acogerse a los beneficios del sistema de
certificados de abono forestal, las que igualmente deberán someter voluntariamente al régimen
forestal las respectivas fincas de aptitud forestal y estar amparadas en un plan de manejo forestal
aprobado de previo por la Dirección General Forestal, gozarán de los siguientes incentivos fiscales:



Exención del pago del impuesto territorial respecto al área sometida voluntariamente al régimen
forestal e inscrita por la Dirección General Forestal. Exención del pago del impuesto sobre Tierras
Incultas, establecido en la Ley de Tierras y Colonización No. 2825 del 14 de octubre de 1961.
Exención del pago del impuesto sobre la renta por los ingresos que obtengan de la venta de los
productos de la plantación."

Artículo 105 del Reglamento.



 "Podrán solicitar el disfrute de los incentivos de deducción de impuesto sobre la renta, de CAF o
del contemplado en el artículo 87 de la Ley todas aquellas personas físicas o jurídicas, que
demuestren mediante documento público ser el o los propietarios o el arrendatarios del inmueble, o
en su defecto de la plantación que sean los responsables del cumplimiento del plan de manejo de
acuerdo con el contrato suscrito con el Estado.



 Excepcionalmente se otorgará el beneficio del artículo 87 mencionado, a aquellas personas físicas o
jurídicas con derechos de posesión que demuestren fehacientemente haber iniciado trámite de
información posesoria, en el cual conste publicación de edictos y haya fenecido el término para
oposiciones, declaración de los testigos, notificación a los colindantes, inspección ocular y
notificación al Instituto de Desarrollo Agrario y a la Procuraduría General de la República, y sus
respectivos apersonamientos."




Artículo 129 del Reglamento.




"Los beneficios que otorga el artículo 87 de la Ley se regirán por las siguientes normas:



Para gozar de los beneficios que otorga la ley, los interesados deberán someterse voluntariamente al
Régimen Forestal, en tierras de la clase III al VII, para lo cual deberá cumplir con los siguientes
requisitos:

1. Solicitar por escrito a la D. G. F. el someter la finca respectiva al Régimen Forestal
voluntario. Si el solicitante es persona jurídica, debe adjuntar certificación de la personería
correspondiente.




2. Presentar plano catastrado de finca, demarcando el área que desea someter.




3. Copia de la hoja cartográfica escala 1:50,000 demarcando la finca.



 4. Certificación del Registro de la Propiedad o bien, documento en el que se demuestre
fehacientemente haber iniciado trámite de información posesoria en el cual conste publicación de
edicto y haya fenecido el trámite de oposiciones, declaración de los testigos, notificación a los
colindantes, inspección ocular y notificación al Instituto de Desarrollo Agrario, Procuraduría
General de la República y sus respectivos apersonamientos.




5. Plan de manejo conforme con la guía que para este tipo de proyecto emita la D. G. F.



 Una vez realizado, los estudios correspondientes, la D. G. F. inscribirá el área que corresponda al
Régimen Forestal y se suscribirá un contrato con el interesado. Cuando se trate de proyectos sobre
la fincas sin inscribir se tramitarán sujetos a que de previo a gozar de los incentivos que más
adelante se detallan, sean inscritos debidamente en el Registro Público. Estas fincas se podrán
plantar pero no se autorizará la corta de los árboles hasta que se haya completado su titulación.



Para obtener la exoneración del Impuesto Territorial y/o el Impuestos de Tierras Incultas, respecto
al área sometida al Régimen Forestal que cumpla con todo los requisitos indicados en el inciso a) de
este artículo, se seguirá el trámite indicado en el artículo 87 de este reglamento. Esta exoneración
será efectiva a partir del momento en que quede la finca inscrita en el Registro que lleva el
Departamento de Reforestación y Protección Forestal. El ingreso que produzcan los productos no
pagarán impuesto sobre la renta para lo cual el interesado deberá indicar en su respectiva
declaración el número de contrato forestal que ampara dicho producto. En caso de que el declarante
tenga diferentes actividades productivas, aparte de la actividad forestal amparada a Contrato (s)
forestal( es), deberá llevar separadamente un detalle contable por cada actividad de manera que
quede claro cuáles ingresos y gastos son de cada actividad. Se otorgará la exoneración total, o
parcial del pago de los impuestos y gravámenes de importación a aquellos bienes o insumos que
técnicamente se justifiquen , conforme con las siguientes pautas:

(…)



En casos de proyectos de mayor envergadura que se irán ejecutando se podrá conceder la exoneración
para la proyección del proyecto pero sujeto a una garantía de los impuestos a exonerar que a
satisfacción del Ministerio de Hacienda pueda hacer efectiva si no se cumple con el cronograma
propuesto. Para este caso deberá firmar un Contrato Especial que defina el proyecto, sus etapas de
ejecución, y demás detalles necesarios para poder controlar su cumplimiento.

Para proceder a la extracción de este producto el propietario de la plantación presentará a la
Oficina Regional correspondiente la solicitud de permiso de tala y extracción, acompañados de una
estimación del volumen a transportar realizado por el técnico forestal privado responsable del
proyecto forestal, para efectos de la entrega de guías y/u otros requisitos para el transporte." (
Así modificado por el Decreto Ejecutivo No. 21198-MIRENEN de 23 de marzo de 1992).




C.- Ley Forestal No. 7575 de 13 de febrero de 1996.




"Artículo 73.- Orden público y derogaciones



 Esta ley es de orden público y deroga las Leyes No. 4465, del 25 de noviembre de 1969; No. 7174,
del 28 de junio de 1990…"



 TRANSITORIO I.- Los permisos, los concesiones y los contratos amparados a la legislación derogada
seguirán vigentes hasta el vencimiento…"




III.- CONSIDERACIONES GENERALES.



 La consulta al órgano asesor involucra dos aspectos. El primero, a partir de qué momento surge el
derecho del administrado, concretamente, si el derecho lo obtiene desde el momento en que la
Administración dicta el acto concediéndole las exoneraciones del artículo 87 de la Ley No. 7174 o,
por el contrario, a partir de la firma del contrato. El segundo, nos remite al tema de los derechos
adquiridos y, más especifica, a la teoría de la "supervivencia del derecho abolido"(1) o al fenómeno
de la utraactividad de la ley(2).



 (1) Sobre el particular, la Corte Plena, cuando ejerció funciones de juez constitucional, en la
acción de inconstitucionalidad que se votó en la sesión extraordinaria del 8 de julio de 1982 indicó
lo siguiente: "La derogatoria de una ley no hace desaparecer su eficacia normativa, pues si al
amparo de ella se adquirieron derechos o se consolidaron situaciones jurídicas, esa ley seguirá
rigiendo en cuanto a esos derechos y situaciones, pues la nueva ley – en que se deroga la anterior,
no tiene fuerza retroactiva ‘en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales
adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas’; según lo dispuesto en el artículo 34 de la
Constitución Política, todo lo cual da lugar a la doctrina de la ‘supervivencia del derecho
abolido’"



 (2) Algunos autores contemporáneos llaman a la doctrina de la supervivencia del derecho abolido el
fenómeno de la ultraactividad de la Ley. En esta dirección se encuentra el profesor Hugo A. Muñoz
Quesada, ( véase Elementos de la Técnica Legislativa, San José, PRODEL, 1996, página 137), quien nos
indica al respecto lo siguiente: " La circunstancia de que una norma derogada puede continuar
produciendo efectos se conoce con el nombre de la utraactividad de la ley o supervivencia o
pervivencia de los efectos o de las consecuencias de una ley derogada."




A.- MOMENTO A PARTIR DEL CUAL NACE EL DERECHO A FAVOR DEL ADMINISTRADO.



 Según lo que usted nos informa, en los casos en los cuales no se ha firmado el contrato por la
negativa del Ministerio de Hacienda, los proyectos de reforestación fueron aprobados a los
administrados, más aún están debidamente inscritos en el Régimen Forestal, por lo que los
expedientes se encuentran completos.



 De acuerdo con el artículo 140 de la Ley General de la Administración Pública el acto
administrativo produce efectos después de comunicado al administrado, excepto si le concede
únicamente derechos, en cuyo caso los produce desde que se adopta.



 Una vez que se ha emitido el acto declarativo de derechos a favor del administrado, la
Administración activa no puede revocarlo. Como usted bien sabe, si la Administración desea revertir
la situación deberá recurrir al contencioso de lesividad de acuerdo con la teoría de los actos
propios. La únicas excepciones a la anterior regla las encontramos en los artículos 155 y 173 de la
LGAP. Con base en el primero, la Administración puede revocar un acto declarativo de derechos. Con
fundamento en el segundo, se permite la declaratoria de nulidad, en sede administrativa, cuando esta
sea evidente y manifiesta. El Tribunal Constitucional, en el voto No. 1133-98, señaló:



 "La Sala ha señalado con anterioridad (…) que el principio de la intangibilidad de los actos
propios, que tiene rango constitucional en virtud de derivarse del artículo 34 de la Carta
Fundamental, obliga a la Administración a volver sobre sus propios actos en vía administrativa,
únicamente bajos las excepciones permitidas en los artículos 155 y 173 de la Ley General de la
Administración Pública. Para cualquier otro caso, debe el Estado acudir a la vía de la lesividad,
ante juez de lo contencioso administrativo. (…) Tal como reiteradamente ha resuelto la Sala, a la
Administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido, que
confieran derechos subjetivos a los particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un límite
respecto de la potestad de revocación ( o modificación) de los actos administrativos con el fin de
poder exigir mayores garantías procedimentales. La Administración al emitir un acto y con
posterioridad a emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está
desconociendo esos derechos, que a través de primer acto había concedido. La única vía que el Estado
tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso jurisdiccional de lesividad, pues
este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del administrado. En nuestro
ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en la
hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen favorable de la
Procuraduría General de la República, y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la
Administración Pública."



 Siguiendo con la línea de argumentación que venimos desarrollando, desde el momento en que el acto
administrativo se adoptó, este surtió todos sus efectos debido a que el acto de aprobación de los
proyectos de reforestación concede derechos a favor del administrado. Por consiguiente, en el caso
que nos ocupa, el contrato se presenta como un mero instrumento donde se materializa el beneficio.
Lo anterior quiere decir que el administrado obtiene el derecho a la exoneración a partir del
momento en que la Administración adoptó el acto, siendo la firma del contrato una consecuencia
necesaria del derecho que ostenta el administrado, por lo que resulta improcedente la actitud de la
Administración Tributaria de negarse a firmar el contrato. Es decir, independientemente o no de que
la Administración suscriba el contrato, el administrado tiene un derecho o una situación jurídica
consolidada.



 El acto administrativo es el resultado del ejercicio de la función administrativa por parte de la
Administración Pública. Sin entrar al análisis del tema sobre qué debemos entender por función
administrativa, lo cierto del caso es que, salvo lo que más adelante se indicará, el acto
administrativo está desprovisto de formalidades o solemnidades, es decir, su forma de expresión no
demanda más que otra cosa que este sea escrito. Ahora bien, las razones para ello son la estabilidad
de las relaciones jurídicas y la necesidad de que la escritura sea un medio de prueba. Desde esta
perspectiva, en otras latitudes, si la ley no exige que el acto administrativo conste por escrito,
basta su simple procedimiento en forma verbal o tácita(3).



 (3) PENAGO ( Gustavo) El Acto Administrativo, quinta edición, corregida, aumentada y actualizada,
Bogotá, Ediciones Librería del Profesional, 1992, Tomo I, página 94.



 Ahora bien, en nuestro medio existe una disposición constitucional que exige que ciertos actos de
la Administración Pública consten por escrito. En efecto, el artículo 146 de la Constitución
Política señala que para la validez de los decretos, acuerdos, resoluciones y órdenes del Poder
Ejecutivo se requieren las firmas del Presidente de la República y del Ministro del ramo y, además,
en los casos en que la Carta Fundamental lo establezca, la aprobación del Consejo de Gobierno. Fuera
de estos casos, en nuestro ordenamiento jurídico, el acto administrativo no requiere de ninguna
formalidad específica, salvo la que estatuye el artículo 134, inciso 1, de la LGAP, en el sentido de
que el acto administrativo debe expresarse por escrito, excepto que su naturaleza o las
circunstancias exijan una forma diversa.



 En el supuesto que nos ocupa, si el ordenamiento jurídico, mediante una norma legal, no exigía que
los actos administrativos que otorgaban las exoneraciones tributarias debían expresarse en un
contrato, basta con hayan sido adoptados en forma escrita para que concedan a los administrados los
beneficios del artículo 87 de la ley derogada. En estos supuestos, no es necesario que se firme el
contrato para que se dé una situación jurídica consolidada. No podemos perder de vista que la firma
del contrato es un hecho posterior a la aprobación del proyecto.



 Por consiguiente, lo que corresponde es que la Administración Pública, respetuosa de los derechos
fundamentales y de los derechos públicos subjetivos, realice todas aquellas acciones tendientes a
que el administrado disfrute de su derecho. De no actuar en esa dirección, se expone a que los
administrados, afectados por esos actos que están al margen del ordenamiento jurídico, recurran a
las instancias judiciales a solicitar el reparo del agravio ocasionado.




B) LA TEORÍA DE LA SUPERVIVENCIA DEL DERECHO ABOLIDO O EL FENÓMENO DE LA UTRAACTIVIDAD DE LA LEY.




1.- LAS SITUACIONES JURÍDICAS CONSOLIDADAS.



 Descartamos, prima facie, de que estemos en presencia de un problema de derechos adquiridos(4). Más
bien, nos encontramos frente a un caso típico de una situación jurídica consolidada. El Tribunal
Constitucional ha hecho una distinción entre derechos adquiridos y situaciones jurídicas
consolidadas. Al respecto, en el voto No. 2765-97, expresó:



 (4) Acerca de los derechos adquiridos la Sala Constitucional, mediante la resolución No. 1696-92,
adicionada y aclarada por el voto No. 3285-92, indica lo siguiente:



 " ... el que se ha obtenido en firme, por la vigencia del laudo, aún cuando aquél haya fenecido
formalmente, de manera que se ha incorporado a la relación, en la medida que no haya necesidad de
acudir nuevamente al texto, clausurado mecanismo allí establecido ( porque evidentemente ya no es
posible) para que se produzca el Derecho o beneficio."



 Por su parte, el voto No. 670-I-64, de la Sala Constitucional sobre el tema de los derechos
adquiridos, dijo:



 " ... son aquellos que ingresan definitivamente en el patrimonio de su titular ( no entran en el
concepto de meras expectativas) y las situaciones jurídicas consolidadas son aquellas que no pueden
ser modificadas nunca jamás. "



 Por último en el voto No. 2765-97 de ese Organo Constitucional, ha señalado que los derechos
adquiridos son:



 " aquella circunstancia en la que una cosa -material o inmaterial-. Trátese de un bien previamente
ajeno o de un derecho antes inexistente-, ha ingresado en ( o incidido en) la esfera patrimonial de
la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio contable. Por su parte, la
situación jurídica consolidada representa no tanto un plus patrimonial, sino un estado de cosas
definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, aun cuando éstos no
se hayan extinguido aún."




Por su parte esta Procuraduría sobre el tema de los derechos adquiridos ha indicado:



 " El término derecho adquirido está referido a aquel género de derecho que han ingresado en forma
definitiva en el patrimonio de su titular. Es en sí un poder surgido de un acto adquisitivo cuya
validez deviene de una ley precedente. En concordancia con lo hasta ahora expuesto, tenemos que la
regularidad de la situación jurídica debe apreciarse de conformidad con la ley bajo la cual se
constituyó. La ley nueva no puede ni debe afectar hechos o actos que produjeron situaciones
jurídicas válidas bajo la vigencia de la ley antigua ya derogada. La ley nueva regirá por seguridad
jurídica, las condiciones de constitución de una situación jurídica que no se habían presentado
durante la vigencia de la ley derogada, pero los elementos de la situación que hubieran surgido
conservan su valor conforme lo establecía la ley vieja."



 "Los conceptos de ‘derechos adquiridos’ y ‘situaciones jurídicas consolidadas’ aparecen
estrechamente relacionadas en la doctrina constitucionalista. Es dable afirmar que, en términos
generales, el primero denota a aquella circunstancia consumada en lo que una cosa –material o
inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente- ha ingresado ( o
incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o
beneficio constatable. Por su parte, la ‘situación jurídica consolidada’ representa no tanto un plus
patrimonial, sino un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y
a sus efectos, aun cuando éstos no se hayan extinguido aún. Lo relevante es cuanto a la situación
jurídica consolidada, precisamente, no es que esos efectos todavía perduren o no, sino que –por
virtud de mandato legal o una sentencia que así lo haya declarado- haya surgido ya a la vida
jurídica una regla, clara y definida, que conecta a un presupuesto fáctico ( hecho condicionante)
con una consecuencia dada (efecto condicionado). Desde esta óptica, la situación de la persona viene
dada por una proposición lógica del tipo ‘si…, entonces…M, vale decir: si se ha dado el hecho
condicionante, entonces la ‘situación jurídica consolidada’ implica que, necesariamente, deberá
darse también el efecto condicionado. En ambos casos ( derechos adquiridos o situaciones jurídicas
consolidadas), el ordenamiento protege –tornándola intangible – la situación de quien obtuvo el
derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y certeza jurídica."



 Por su parte, el órgano asesor, en el dictamen C-058-88 de 24 de marzo de 1988, sobre el tema
señaló lo siguiente:



 "En efecto, la ‘teoría de la supervivencia del Derecho abolido’, que no es más que una de las
manifestaciones del principio que prohibe darle efecto retroactivo a las leyes, la cual
reiteradamente ha acogido este despacho en algunos de sus dictámenes (véase al efecto oficio
C-249-83 de 26 de julio de 1983), exige como premisa general el respeto que la nueva ley debe a
aquellas situaciones que se hubieren consolidado al amparo de la anterior normativa o a los derechos
que ya hubieren adquirido los administrados a su luz…"




2) EXONERACIONES FISCALES Y DERECHOS ADQUIRIDOS.



 En el caso que nos ocupa, estamos frente a una actividad de fomento de la Administración Pública.
La actividad de fomento, junto con la de policía y de servicio público, constituyen las actividades
tradicionales de la Administración Pública. Aquella ha sido definida como " aquel quehacer
administrativo dirigido a la satisfacción indirecta de necesidades consideradas de carácter público,
mediante la promoción y protección, sin el empleo de coacción alguna, de actividades de particulares
y de entes públicos , de modo que corresponde a éstos la satisfacción directa de aquellas
necesidades"(5).



 (5) GARRIDO FALLA ( Fernando). Tratado de Derecho Administrativo, Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales, octava edición, volumen I, página 306.



 Ahora bien, la actividad de fomento supone una forma indirecta de intervención del Estado en la
economía. Utilizando los instrumentos de política fiscal, monetaria, cambiaría, crediticia, etc., el
Estado intenta persuadir o "seducir" al sector privado para que se dedique a una determinada
actividad económica, la cual es considera de interés general en un momento histórico determinado. En
estos casos, el Estado realiza una "oferta" al privado para que encause su talento y esfuerzo en una
determinada dirección a cambio de una serie de beneficios.



 "Una de las características del intervencionismo económico de la postguerra es la utilización de
técnicas incentivadoras, por medio de las cuales se orienta la actividad privada hacia la
consecución de objetivos públicos. Así, con el objeto de propiciar la participación privada en el
logro de ciertos objetivos de política económica, considerados como fundamentales para el
crecimiento de la producción y la reactivación del aparato productivo, el Estado otorga diversos
incentivos financieros y particularmente, establece un régimen fiscal de favor, definido por ley. La
existencia de este régimen fiscal de naturaleza per se discriminatoria es, sin embargo, conforme al
ordenamiento en la medida en que por medio de él se incorpora al agente privado en esa política
económica del Estado. La participación del agente privado excede, por principio, aquélla que
normalmente incumbe al administrado y que se refiere, repetimos, a la consecución de objetivos
definidos por los organismos públicos.(6)"




(6) Procuraduría General de la República, dictamen C-165-92 de 14 de octubre de 1992.



 En el supuesto que se analiza, estamos en presencia de una actividad de fomento del Estado en el
área ambiental, más específicamente en el ámbito forestal, a través de la cual el Estado otorga una
serie de incentivos fiscales a aquellos sujetos que se dedican a determinadas actividades en este
campo.



 Establecido el marco general en este acápite, corresponde analizar la situación particular cuando
mediante una ley posterior se suprimen los beneficios fiscales otorgados por una ley anterior. Aquí
pueden presentarse dos posibles situaciones, a saber:



Que el legislador prevea, en las disposiciones transitorias, los efectos que sobre la exención va a
tener la nueva ley, en cuyo caso nos estaríamos a lo dispuesto por el legislador. Que la ley nueva
guarde silencio y no haga uso del derecho transitorio para resolver el conflicto de normas en el
tiempo. Aquí debemos echar mano a la doctrina y la jurisprudencia constitucional y administrativa
para resolver los problemas que se presentan con los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas
consolidadas.

En la Ley No. 7575 del 16 de abril de 1996, el legislador dispone expresamente, en el transitorio
primero, que los contratos amparados a la legislación derogada ( Ley No. 7174), seguirán vigentes
hasta su vencimiento. La anterior redacción deja sin resolver el problema que usted nos plantea,
sea: los casos de los proyectos de reforestación aprobados e inscritos en el Régimen Forestal, pero
en los cuales no existe un contrato firmado.



 Por consiguiente, en virtud de esta falta de regulación expresa, debemos atenernos a lo que ha
indicado la jurisprudencia, tanto en sede judicial como en la administrativa.



 Conviene, consecuentemente, definir si los actos aprobatorios y de inscripción de la Administración
activa le conceden al reforestador una situación jurídica consolidada o, si más bien, esa situación
se presentan como una mera expectativa de derecho.




Sobre el tema en cuestión, el Tribunal Constitucional, en el voto No. 2010-97, señaló:



 "I.- RETROACTIVIDAD DE LA LEY: La doctrina mayormente conocida para establecer cuando existe
retroactividad de la ley, es la que se conoce por la teoría de los derechos adquiridos. Esta teoría
define que la ley es retroactiva cuando destruye, modifica o restringe un derecho adquirido bajo el
imperio de una ley anterior, o sus consecuencias jurídicas. No lo es en cambio si aniquila una
facultad legal o una simple expectativa, entendiendo por ésta la esperanza que se tiene, atendiendo
a un hecho pasado o a un estado actual de cosas, de gozar de un derecho cuando éste nazca. Asimismo
debe tenerse claro que, el Derecho Subjetivo es aquel que alude a la facultad que las personas
físicas o jurídicas tienen no para realizar determinados actos, sino también para exigir que otras
personas de igual índole, sin excluir al Estado, no les impidan realizar lo que la ley permite o no
prohibe. En el presente caso afirma la recurrente que las medidas adoptadas por la Administración
lesionan sus derechos adquiridos y le dan efectos retroactivos a las normas, en su perjuicio. No
resulta cierta dicha afirmación, pues en realidad, no se ignora que el de exención de impuestos o
tributos, como cualquier otro derecho, está sujeto a condiciones y limitaciones, pero unas y otras
solamente en cuanto se encuentren previstas por las normas que los reconocen y garantizan y
resulten, además, razonablemente necesarias para el ejercicio del derecho mismo, de acuerdo con su
naturaleza y fin. Ha de entenderse entonces que el derecho de exención de tributos o impuestos no es
un derecho adquirido sino una facultad legal o liberalidad del Estado que éste lleva a cabo en
determinadas circunstancias y que cede ante el poder tributario.



 II.- PODER TRIBUTARIO: El llamado "Poder Tributario" -potestad soberana del Estado de exigir
contribuciones a personas o bienes que se hallan en su jurisdicción o bien, conceder exenciones- no
reconoce más limitaciones que las que se originan en la propia Constitución Política. Esta potestad
de gravar es el poder de sancionar normas jurídicas de las que se derive o pueda derivar, la
obligación de pagar un tributo o de respetar un limite tributario y entre los principios
constitucionales de la Tributación, se encuentran inmersos el Principio de Legalidad o bien, Reserva
de Ley, el de la Igualdad o de Isonomía, de Generalidad y de No Confiscación. Los tributos deben
emanar de una Ley de la República, no crear discriminaciones en perjuicio de sujetos pasivos, deben
abarcar integralmente a todas las personas o bienes previstas en la Ley y no sólo a una parte de
ellas y debe cuidarse de no ser de tal entidad que viole la propiedad privada(artículos 33, 40, 45,
121 inciso 13 de la Constitución Política).




III.- FACULTAD DE MODIFICAR LOS TRIBUTOS Y LAS EXENCIONES:



 Si en un momento determinado y bajo ciertos presupuestos, la Ley exonera, o como en el caso de
marras, exoneró del pago de ciertos impuestos, ello no otorga a los beneficiarios que adquirieron
ese derecho a exención de tributos una exención indefinida en el espacio y el tiempo, ni un derecho
adquirido o una situación jurídica consolidada a su favor, en el sentido de que aquéllas no pueden
ser modificadas nunca jamás, pues esto implicaría crear una limitación a la potestad impositiva del
Estado, que no contempla la propia Constitución Política. Las exenciones, no obstante fueran
concedidas en función de determinadas condiciones valoradas en su momento por el legislador, pueden
ser derogadas o modificadas por una ley posterior. Tal proceder no resulta arbitrario por sí solo,
sino que aparece como una respuesta a las necesidades fiscales del país y en el entendido de que su
aplicación lo será hacia el futuro, es decir, que surtirá efectos a partir de su vigencia." ( Lo que
está entre negritas no corresponde al original).



 De esta importante resolución de la Sala Constitucional podemos extraer algunas conclusiones
preliminares en este estudio. En primer lugar, el hecho de que en una determina ley se otorgue a
personas físicas y jurídicas las exoneraciones de impuestos u otros beneficios fiscales, no
significa que tengan un derecho adquirido o una situación jurídica consolida en forma indefinida.
Bien puede el legislador, en uso de la potestad tributaria, derogar esas exoneraciones o beneficios
fiscales mediante una ley posterior.



 Por otra parte, queda también claro que la aplicación de la nueva ley es hacia el futuro y siempre
y cuando no resulte arbitraria ( véase el voto No. 790-97 de la Sala Constitucional).



 Por último, la nueva ley no puede afectar los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas
consolidadas de aquellas personas que se beneficiaron con la ley derogada. Por consiguiente, la
nueva ley no podría afectarlos, debiendo el Estado respetar esos derechos o esas situaciones hasta
que fenezcan o se extingan.



 Respecto a las exoneraciones fiscales, en el ámbito de la jurisprudencia administrativa, esta
Representación mantiene que habría retroactividad en la medida en que la nueva ley pretenda regular
los hechos o situaciones ocurridas durante la vigencia de la ley anterior.



 "Una situación determinada puede estar produciendo efectos (parte dinámica) o bien los efectos
pueden estar consolidados (parte estática), lo cual debe ser considerado a fin de determinar si se
está o no ante una aplicación retroactiva de las normas. El principio es que la ley nueva no puede
afectar los efectos ya sucedidos y consolidados de la situación. Respecto de la fase dinámica de la
situación, la ley nueva no puede afectar hechos o actos que produjeron válidamente situaciones
jurídicas bajo la vigencia de la ley anterior. Por lo que los requisitos de adquisición o de
nacimiento de la situación serán siempre regidos por la ley vigente al momento en que la situación
surge (teoría de la supervivencia del derecho abolido). En cambio, respecto de las situaciones que
se constituyan o extingan al momento o con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley, la ley
nueva rige las condiciones de constitución de la situación jurídica en la medida en que esas
condiciones no se habían presentado durante la vigencia de ley derogada por los elementos de la
situación que ya hubieren surgido conservan el valor conferido por la ley antigua. Igualmente, las
situaciones en curso de extinción continuarán rigiéndose por la ley de creación. Lo que significa
que los efectos jurídicos ya consolidados no pueden ser modificados por la ley posterior. Es decir,
la ley nueva no puede regular la parte estática, ya consolidada, del hecho o situación en cuestión.
En tanto que sí puede regular los efectos no constituidos o en curso de ejecución de la situación
referida.(7)"




(7)Procuraduría General de la República, dictamen C-165-92 de 14 de octubre de 1992.



 Por otra parte, hemos sostenido la tesis de que pueden ser consideradas como situaciones jurídicas
consolidadas aquellos casos en los cuales la Administración activa ya emitido un acto aprobatorio
sobre un determinado proyecto de un particular que tiene como consecuencia una exoneración
tributaria, a pesar de que no se haya firmado el contrato respectivo. En efecto, en una situación
muy similar el órgano asesor señaló:



 "Respecto de la situación de quienes habían obtenido una aprobación de parte de la Comisión
Reguladora de Turismo sin que hubieran suscrito el ‘contrato’, el dictamen N. C-165-92 de 14 de
octubre de 1992, emitido una solicitud de reconsideración del oficio N. C-149-92 planteada por el
señor Ministro de Hacienda, expresa:



 ‘ las empresas a quienes la Comisión Reguladora de Turismo hubiere aprobado su solicitud de
contrato antes de la entrada en vigencia de la Ley N. 7293 de 31 de marzo de 1992, tiene derecho a
que se consolide su situación con base en lo dispuesto originalmente por la Ley N° 6990 de 5 de
julio de 1990’"(8). (Lo que está entre negritas no corresponde al original).




(8) Procuraduría General de la República, dictamen C-233-98 del 6 de noviembre de 1998.



 Distinta es la situación que se presenta con aquellos administrados que a la fecha de vigencia de
la ley derogatoria no contaban con un acto aprobatorio de la Administración activa. En este supuesto
el órgano asesor señaló:



 " En virtud de los expuesto esta Procuraduría considera que ha quedado demostrado que las empresas
o los sujetos que se encuentran cubiertos por el numeral 34 de la Constitución Política son aquellos
que suscribieron contrato antes de la promulgación de la Ley 7293- Ley Reguladora de todas las
exoneraciones vigentes- así como los que hubieran presentado su solicitud, con todos los requisitos,
antes de la entrada en vigencia de la misma.



 Por ende, los efectos de la recién citada ley sólo podrán afectar a aquellos sujetos, que al
momento de su petición no cumplan con los requisitos establecidos por la ley y el reglamento, o
aquellos sujetos que del todo no hayan solicitado, ante la Comisión Reguladora de Turismo, el
reconocimiento de los derechos derivados a partir de la norma (...)."(9)




(9) Procuraduría General de la República, dictamen C-233-98 del 6 de noviembre de 1998.



 En el caso consultado, refiriéndonos a los beneficios que otorgaba el artículo 87 de la Ley
Forestal No. 7174 del 16 de julio de 1990, podemos afirmar que la presentación de la solicitud no
origina una situación jurídica consolidada para el administrado.



 Afirmar lo contrario, sería negar la necesidad de una evaluación por parte de la Administración a
fin de determinar si procede concretizar el régimen de incentivos. Sería como indicar que toda
persona simplemente por realizar la actividad de que se trate tiene una situación jurídica
consolidada, por lo que el Estado le debe otorgar los beneficios en cuestión, sin que importe el
efecto de la apreciación administrativa sobre la conformidad entre el interés personal y el interés
público.



 Al respecto, ha indicado esta Representación, mediante Dictamen C-165-92 del 14 de octubre de 1992,
lo siguiente:



 " No puede entonces concluirse que la simple presentación de la solicitud origina en el solicitante
un derecho subjetivo al otorgamiento de las exoneraciones previstas por el orden jurídico..."



 Es decir, el simple hecho de que una persona haya cumplido con la presentación de los documentos
para optar por el otorgamiento de los beneficios citados, no crea a su favor una situación jurídica
consolidada porque la Administración tiene la potestad de evaluar cada caso concreto.




IV.- CONCLUSIONES



Las personas, a las cuales la Administración activa les aprobó un determinado proyecto de
reforestación antes del 16 de abril de 1996, a pesar de que no tengan firmado un contrato con ella,
tienen derecho a las exoneraciones del artículo 87 de la ley No. 7174. Consecuentemente, el
Ministerio de Hacienda está en la obligación de firmar los contratos respectivos para que se
consolide la situación de los reforestadores que obtuvieron el derecho antes del 16 de abril de
1996. Por último, la presentación de una solicitud para el otorgamiento de las exoneraciones
tributarias del artículo 87 de la ley No. 7174 no otorga al solicitante un derecho adquirido ni
puede hablarse de una situación jurídica consolidada en este caso.

De usted, con toda consideración,




 




 




Fernando Castillo Víquez         Mariamalia Murillo Kopper




Procurador Constitucional              Asistente de Procurador

Opinion: 061 of 03/31/2000

C-061-2000

San José, March 31, 2000

Licenciada
Elizabeth Odio Benito
Minister of Environment and Energy

Dear Madam Minister:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official letter number DM-2342-99 of November 9, 1999, received in my office on January 14, 2000, through which you request the opinion of the Attorney General's Office of the Republic regarding the commitments acquired by the State through the Comprehensive Reform Law of the Forest Law No. 4465 of November 25, 1969, No. 7174 of June 28, 1990, and its Regulation, Executive Decree No. 19886-MIRENEN of August 27, 1986, and its amendments, repealed by the Forest Law No. 7575 of February 13, 1996.

On this matter, the following is consulted:

"The specific situation is that even today there are a series of case files which were completed and the reforestation projects approved as well as their registration under the forest regime (Régimen Forestal).

This being the moment when the rights and obligations for the reforester arise, as well as the State's obligation to honor the commitments acquired, while it is true that there is an obligation to sign a contract, in practice the benefits stipulated in Article 87 were processed since the year 1990, with a certification issued by the Department of Reforestation, the problem arises since the Ministry of Finance does not agree to sign these contracts alleging that the law was repealed, but as indicated, at no time are new contracts being drawn up, rather, the backlog is being brought up to date, and to which they already had a right for having fulfilled all the legal and regulatory requirements before the law was repealed and, even more, they have already received benefits such as, for example, the non-payment of the territorial tax for the planted area."

I.- BACKGROUND.

Through opinion number DAJ-1415 of October 20, 1999, the legal department of the consulting body establishes the following:

"While it is true that there was an obligation to sign a contract, for various circumstances it was not signed, given that at the end of 1995, the Ministry entered a restructuring process and the Legal Department of the General Forestry Directorate was disbanded and its personnel regionalized so that each case file would be heard in the respective conservation area (área de conservación) and the contract drafted by the Legal Advisor of the Area. Being in this process in 1996, Law No. 7575 was published in which Forest Law No. 7174 was repealed, which contained the repeatedly cited Article 87."

Given that the matter consulted concerns the competence of the Ministry of Finance, this Representation proceeded to grant it a hearing through official letter PC-005-2000 of February 2 of this year. Through official letter DVM-067-00 of February 17, 2000, Lic. Carlos Muñoz Vega, Vice Minister of Revenue and Financial Resources, requested an extension of eight business days. This office granted it through official letter PC-007-2000 of February 18 of the current year. Notwithstanding the foregoing, the cited body did not respond to the hearing.

II.- APPLICABLE REGULATIONS.

A.- Political Constitution.

"Article 34.- No law shall be given retroactive effect to the detriment of any person, or of their acquired patrimonial rights or consolidated legal situations (situaciones jurídicas consolidadas)."

B.- Comprehensive Reform Law of the Forest Law No. 4465 of November 25, 1969, No. 7174 of June 28, 1990, and its Regulation, Executive Decree No. 19886-MIRENEN of August 27, 1986, and its amendments.

"Article 87.- Persons who reforest without availing themselves of the benefits of the Forest Bond Certificate (Certificado de Abono Forestal, CAF) system, who must likewise voluntarily submit the respective farms of forest aptitude to the forest regime and be covered by a forest management plan (plan de manejo forestal) previously approved by the General Forestry Directorate, shall enjoy the following tax incentives:

Exemption from the payment of the territorial tax with respect to the area voluntarily submitted to the forest regime and registered by the General Forestry Directorate. Exemption from the payment of the Uncultivated Lands Tax, established in the Land and Colonization Law No. 2825 of October 14, 1961. Exemption from the payment of income tax on the income obtained from the sale of plantation products."

Article 105 of the Regulation.

"All natural or legal persons may request the enjoyment of the incentives of income tax deduction, of CAF, or those contemplated in Article 87 of the Law, who demonstrate through a public document that they are the owner(s) or the lessee(s) of the immovable property, or failing that, of the plantation and that they are responsible for fulfilling the management plan in accordance with the contract signed with the State.

Exceptionally, the benefit of the aforementioned Article 87 shall be granted to those natural or legal persons with possession rights who reliably demonstrate having initiated a possessory information proceeding (trámite de información posesoria), in which the publication of edicts is recorded and the term for oppositions has expired, the declaration of witnesses, notification to adjoining landowners, ocular inspection, and notification to the Institute of Agrarian Development and the Attorney General's Office of the Republic, and their respective appearances."

Article 129 of the Regulation.

"The benefits granted by Article 87 of the Law shall be governed by the following rules:

To enjoy the benefits granted by the law, interested parties must voluntarily submit to the Forest Regime, on Class III to VII lands, for which they must fulfill the following requirements:

1. Request in writing to the D. G. F. to submit the respective farm to the voluntary Forest Regime. If the applicant is a legal entity, they must attach certification of the corresponding legal capacity (personería).

2. Present a cadastral map of the farm, demarcating the area they wish to submit.

3. Copy of the 1:50,000 scale cartographic sheet demarcating the farm.

4. Certification from the Property Registry or, alternatively, a document that reliably demonstrates having initiated a possessory information proceeding in which the publication of an edict is recorded and the opposition proceeding, the declaration of witnesses, notification to adjoining landowners, ocular inspection, and notification to the Institute of Agrarian Development, Attorney General's Office of the Republic, and their respective appearances have expired.

5. Management plan in accordance with the guide issued by the D. G. F. for this type of project.

Once the corresponding studies are completed, the D. G. F. shall register the corresponding area under the Forest Regime and a contract shall be signed with the interested party. In the case of projects on unregistered farms, they shall be processed subject to being duly registered in the Public Registry prior to enjoying the incentives detailed below. These farms may be planted but the felling of trees shall not be authorized until their titling has been completed.

To obtain the exoneration of the Territorial Tax and/or the Uncultivated Lands Tax, regarding the area submitted to the Forest Regime that fulfills all the requirements indicated in subsection a) of this article, the procedure indicated in Article 87 of this regulation shall be followed. This exoneration shall be effective from the moment the farm is registered in the Registry kept by the Department of Reforestation and Forest Protection. The income produced by the products shall not pay income tax, for which the interested party must indicate in their respective tax return the forestry contract number that covers said product. In the event that the declarant has different productive activities, apart from the forestry activity covered by the Forestry Contract(s), they must keep separate accounting detail for each activity so that it is clear which income and expenses correspond to each activity. Total or partial exoneration from the payment of import taxes and duties shall be granted for those goods or inputs that are technically justified, in accordance with the following guidelines:

(…)

In cases of larger-scale projects that will be executed progressively, the exoneration may be granted for the projection of the project but subject to a guarantee of the taxes to be exonerated that, to the satisfaction of the Ministry of Finance, can be made effective if the proposed schedule is not met. For this case, a Special Contract must be signed that defines the project, its execution stages, and other necessary details to be able to control its fulfillment.

To proceed with the extraction of this product, the plantation owner shall submit to the corresponding Regional Office the application for a felling and extraction permit, accompanied by an estimate of the volume to be transported carried out by the private forestry technician responsible for the forestry project, for the purposes of issuing transport permits and/or other requirements for transport." (As amended by Executive Decree No. 21198-MIRENEN of March 23, 1992).

C.- Forest Law No. 7575 of February 13, 1996.

"Article 73.- Public order and repeals

This law is of public order and repeals Laws No. 4465, of November 25, 1969; No. 7174, of June 28, 1990…"

TRANSITORY I.- The permits, concessions, and contracts covered by the repealed legislation shall remain in effect until their expiration…"

III.- GENERAL CONSIDERATIONS.

The consultation to the advisory body involves two aspects. The first, from what moment does the right of the administered party arise, specifically, whether the right is obtained from the moment the Administration issues the act granting the exonerations of Article 87 of Law No. 7174 or, on the contrary, from the signing of the contract. The second refers to the subject of acquired rights and, more specifically, to the theory of the "survival of the abolished right"(1) or the phenomenon of the ultra-activity of the law(2).

(1) On this matter, the Full Court, when it exercised functions of constitutional judge, in the action of unconstitutionality voted on in the extraordinary session of July 8, 1982, indicated the following: "The repeal of a law does not make its normative efficacy disappear, because if under its protection rights were acquired or legal situations were consolidated, that law will continue to govern with respect to those rights and situations, since the new law – in which the previous one is repealed, does not have retroactive force 'to the detriment of any person, or of their acquired patrimonial rights or consolidated legal situations'; according to the provisions of Article 34 of the Political Constitution, all of which gives rise to the doctrine of the 'survival of the abolished right'"

(2) Some contemporary authors call the doctrine of the survival of the abolished right the phenomenon of the ultra-activity of the Law. In this direction is Professor Hugo A. Muñoz Quesada, (see Elementos de la Técnica Legislativa, San José, PRODEL, 1996, page 137), who tells us in this regard the following: "The circumstance that a repealed norm can continue to produce effects is known under the name of the ultra-activity of the law or survival or endurance of the effects or consequences of a repealed law."

A.- MOMENT FROM WHICH THE RIGHT IS BORN IN FAVOR OF THE ADMINISTERED PARTY.

According to what you inform us, in the cases in which the contract has not been signed due to the refusal of the Ministry of Finance, the reforestation projects were approved for the administered parties, furthermore they are duly registered in the Forest Regime, meaning the case files are complete.

In accordance with Article 140 of the General Law of Public Administration (LGAP), the administrative act produces effects after being communicated to the administered party, except if it only grants them rights, in which case it produces them from the moment it is adopted.

Once the declaratory act of rights in favor of the administered party has been issued, the active Administration cannot revoke it. As you well know, if the Administration wishes to reverse the situation, it must resort to the contentious-administrative proceeding for declaration of lesivity (contencioso de lesividad) in accordance with the theory of one's own acts (teoría de los actos propios). The only exceptions to the above rule are found in Articles 155 and 173 of the LGAP. Based on the first, the Administration can revoke a declaratory act of rights. Based on the second, the declaration of nullity is permitted, in an administrative venue, when it is evident and manifest. The Constitutional Chamber, in vote No. 1133-98, stated:

"The Chamber has previously indicated (…) that the principle of the intangibility of one's own acts, which has constitutional rank by virtue of being derived from Article 34 of the Fundamental Charter, obliges the Administration to revisit its own acts through administrative channels, only under the exceptions permitted in Articles 155 and 173 of the General Law of Public Administration. For any other case, the State must resort to the lesivity route, before the judge of contentious-administrative matters. (…) As the Chamber has repeatedly resolved, the Administration is prohibited from suppressing through its own action those acts it has issued that confer subjective rights to private individuals. Thus, subjective rights constitute a limit with respect to the power of revocation (or modification) of administrative acts in order to be able to demand greater procedural guarantees. The Administration, by issuing an act and subsequently issuing another contrary to the first, to the detriment of subjective rights, is disregarding those rights, which it had granted through the first act. The only way the State has to eliminate its own act from the legal system is the jurisdictional lesivity proceeding, because this proceeding is conceived as a procedural guarantee in favor of the administered party. In our legal system, there exists the possibility of going against one's own acts in the administrative venue, in the hypothesis of absolute, evident, and manifest nullities, with a prior favorable legal opinion from the Attorney General's Office of the Republic, and in accordance with Article 173 of the General Law of Public Administration."

Continuing with the line of argument we have been developing, from the moment the administrative act was adopted, it produced all its effects due to the fact that the act of approval of the reforestation projects grants rights in favor of the administered party. Consequently, in the case at hand, the contract appears as a mere instrument where the benefit is materialized. The foregoing means that the administered party obtains the right to the exoneration from the moment the Administration adopted the act, the signing of the contract being a necessary consequence of the right held by the administered party, making the Tax Administration's attitude of refusing to sign the contract inappropriate. That is to say, regardless of whether or not the Administration signs the contract, the administered party has a right or a consolidated legal situation (situación jurídica consolidada).

The administrative act is the result of the exercise of the administrative function by the Public Administration. Without going into the analysis of the topic of what we should understand by administrative function, the truth of the matter is that, except for what will be indicated later, the administrative act is devoid of formalities or solemnities, meaning its form of expression requires nothing more than that it be in writing. Now then, the reasons for this are the stability of legal relations and the need for writing to be a means of proof. From this perspective, in other latitudes, if the law does not require that the administrative act be recorded in writing, its simple procedure in verbal or tacit form is sufficient(3).

(3) PENAGO (Gustavo) El Acto Administrativo, fifth edition, corrected, expanded, and updated, Bogotá, Ediciones Librería del Profesional, 1992, Volume I, page 94.

Now then, in our context, there exists a constitutional provision that requires certain acts of the Public Administration to be in writing. Indeed, Article 146 of the Political Constitution indicates that for the validity of the decrees, agreements, resolutions, and orders of the Executive Branch, the signatures of the President of the Republic and the respective Minister are required, and, additionally, in the cases where the Fundamental Charter so establishes, the approval of the Government Council. Outside of these cases, in our legal system, the administrative act does not require any specific formality, except for what is stipulated in Article 134, subsection 1, of the LGAP, to the effect that the administrative act must be expressed in writing, unless its nature or the circumstances require a different form.

In the case at hand, if the legal system, through a legal norm, did not require that the administrative acts granting the tax exonerations be expressed in a contract, it is sufficient that they were adopted in written form to grant the administered parties the benefits of Article 87 of the repealed law. In these cases, it is not necessary for the contract to be signed for a consolidated legal situation to exist. We cannot lose sight of the fact that the signing of the contract is a subsequent event to the approval of the project.

Consequently, what is appropriate is for the Public Administration, respectful of fundamental rights and public subjective rights, to carry out all those actions aimed at ensuring the administered party enjoys their right. For not acting in this direction, it exposes itself to the affected administered parties, affected by those acts that are outside the legal system, resorting to the judicial courts to request redress for the grievance caused.

B) THE THEORY OF THE SURVIVAL OF THE ABOLISHED RIGHT OR THE PHENOMENON OF THE ULTRA-ACTIVITY OF THE LAW.

1.- CONSOLIDATED LEGAL SITUATIONS.

We dismiss, prima facie, that we are in the presence of a problem of acquired rights(4). Rather, we find ourselves faced with a typical case of a consolidated legal situation. The Constitutional Chamber has made a distinction between acquired rights and consolidated legal situations. In this regard, in vote No. 2765-97, it expressed:

(4) Regarding acquired rights, the Constitutional Chamber, through resolution No. 1696-92, supplemented and clarified by vote No. 3285-92, indicates the following:

" ... that which has been obtained definitively, by the validity of the award, even though it may have formally expired, in such a way that it has been incorporated into the relationship, to the extent that there is no need to resort again to the text, the mechanism closed there established (because evidently it is no longer possible) for the Right or benefit to be produced."

For its part, vote No. 670-I-64, of the Constitutional Chamber on the subject of acquired rights, stated:

" ... are those that definitively enter the patrimony of their holder (they do not fall within the concept of mere expectations) and consolidated legal situations are those that can never ever be modified."

Finally, in vote No. 2765-97 of that Constitutional Body, it has indicated that acquired rights are:

"that circumstance in which a thing -material or immaterial-, whether it be a previously alien good or a previously non-existent right-, has entered (or impacted) the patrimonial sphere of the person, in such a way that the latter experiences an advantage or accounting benefit. For its part, the consolidated legal situation represents not so much a patrimonial gain, but rather a state of affairs fully defined in terms of its legal characteristics and its effects, even though these have not yet been extinguished."

For its part, this Attorney General's Office on the subject of acquired rights has indicated:

"The term acquired right refers to that type of right that has definitively entered the patrimony of its holder. It is in itself a power arising from an acquisitive act whose validity comes from a preceding law. In accordance with what has been set forth so far, the regularity of the legal situation must be assessed in conformity with the law under which it was constituted. The new law cannot and must not affect facts or acts that produced valid legal situations under the validity of the old, now-repealed law. The new law will govern, for reasons of legal certainty, the conditions for the constitution of a legal situation that had not arisen during the validity of the repealed law, but the elements of the situation that had arisen preserve their value as established by the old law."

"The concepts of 'acquired rights' and 'consolidated legal situations' appear closely related in constitutional doctrine. It is possible to affirm that, in general terms, the first denotes that consummated circumstance in which a thing –material or immaterial, whether it be a previously alien good or a previously non-existent right- has entered (or impacted upon) the patrimonial sphere of the person, in such a way that the latter experiences an advantage or verifiable benefit. For its part, the 'consolidated legal situation' represents not so much a patrimonial gain, but rather a state of affairs fully defined in terms of its legal characteristics and its effects, even though these have not yet been extinguished. What is relevant regarding the consolidated legal situation, precisely, is not whether those effects still persist or not, but rather that -by virtue of a legal mandate or a judgment that has so declared it- a clear and defined rule has already emerged into legal life, connecting a factual premise (conditioning fact) with a given consequence (conditioned effect). From this perspective, the person's situation is given by a logical proposition of the type 'if…, then…', that is to say: if the conditioning fact has occurred, then the 'consolidated legal situation' implies that, necessarily, the conditioned effect must also occur. In both cases (acquired rights or consolidated legal situations), the legal system protects – rendering it intangible – the situation of the person who obtained the right or enjoys the situation, for reasons of equity and legal certainty."

For its part, the advisory body, in opinion C-058-88 of March 24, 1988, on the subject, stated the following:

"Indeed, the 'theory of the survival of the abolished Right', which is nothing more than one of the manifestations of the principle that prohibits giving retroactive effect to laws, which this office has repeatedly accepted in some of its opinions (see to this effect official letter C-249-83 of July 26, 1983), demands as a general premise the respect that the new law owes to those situations that were consolidated under the protection of the previous regulations or to the rights that the administered parties had already acquired in its light…"

2) TAX EXONERATIONS AND ACQUIRED RIGHTS.

In the case at hand, we are facing a promotional activity (actividad de fomento) of the Public Administration. Promotional activity, together with police power activity and public service activity, constitutes the traditional activities of the Public Administration. The former has been defined as "that administrative task directed at the indirect satisfaction of needs considered to be of a public nature, through the promotion and protection, without the use of any coercion, of activities of private individuals and public entities, in such a way that the direct satisfaction of those needs corresponds to the latter"(5).

(5) GARRIDO FALLA (Fernando). Tratado de Derecho Administrativo, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, eighth edition, volume I, page 306.

Now then, promotional activity presupposes an indirect form of State intervention in the economy. Using the instruments of fiscal, monetary, exchange-rate, credit policy, etc., the State attempts to persuade or "seduce" the private sector to dedicate itself to a specific economic activity, which is considered of general interest at a given historical moment. In these cases, the State makes an "offer" to the private individual to channel their talent and effort in a specific direction in exchange for a series of benefits.

"One of the characteristics of post-war economic interventionism is the use of incentive techniques, through which private activity is oriented towards the achievement of public objectives. Thus, with the aim of encouraging private participation in the achievement of certain economic policy objectives, considered fundamental for the growth of production and the reactivation of the productive apparatus, the State grants various financial incentives and, particularly, establishes a favorable fiscal regime, defined by law. The existence of this fiscal regime, discriminatory per se in nature, is, however, in accordance with the legal system to the extent that through it the private agent is incorporated into that State economic policy. The participation of the private agent exceeds, in principle, that which normally pertains to the administered party and which refers, we repeat, to the achievement of objectives defined by public bodies.(6)"

(6) Attorney General's Office of the Republic, opinion C-165-92 of October 14, 1992.

In the case under analysis, we are in the presence of a promotional activity of the State in the environmental area, more specifically in the forestry field, through which the State grants a series of tax incentives to those subjects who dedicate themselves to specific activities in this field.

Having established the general framework in this section, it is necessary to analyze the particular situation when, through a subsequent law, the tax benefits granted by a previous law are eliminated. Here, two possible situations may arise, namely:

That the legislator provides, in the transitory provisions, for the effects that the new law will have on the exemption, in which case we would abide by what the legislator provides. That the new law remains silent and does not make use of transitory law to resolve the conflict of norms over time. Here, we must resort to doctrine and constitutional and administrative case law to resolve the problems that arise with acquired rights and consolidated legal situations.

In Law No. 7575 of April 16, 1996, the legislator expressly provides, in the first transitory provision, that the contracts covered by the repealed legislation (Law No. 7174) shall remain in effect until their expiration. The foregoing wording leaves unresolved the problem you pose to us, namely: the cases of reforestation projects approved and registered in the Forest Regime, but for which a signed contract does not exist.

Consequently, by virtue of this lack of express regulation, we must adhere to what case law has indicated, both in the judicial and the administrative venues.

It is therefore appropriate to define whether the acts of approval and registration by the active Administration grant the reforester a consolidated legal situation or, rather, whether that situation appears as a mere expectation of a right.

On the subject in question, the Constitutional Chamber, in vote No. 2010-97, stated:

"I.- RETROACTIVITY OF THE LAW: The doctrine most commonly known for establishing when the retroactivity of the law exists is that known as the theory of acquired rights. This theory defines that the law is retroactive when it destroys, modifies, or restricts an acquired right under the rule of a previous law, or its legal consequences. It is not so, however, if it annihilates a legal faculty or a simple expectation, understanding the latter as the hope one has, based on a past event or a current state of affairs, of enjoying a right when it is born. Likewise, it must be clear that the Subjective Right is that which alludes to the faculty that natural or legal persons have not only to carry out certain acts, but also to demand that other persons of the same nature, not excluding the State, do not prevent them from doing what the law permits or does not prohibit. In the present case, the appellant affirms that the measures adopted by the Administration injure her acquired rights and give retroactive effects to the norms, to her detriment. This affirmation is not true, because in reality, it is not ignored that exemption from taxes or tributes, like any other right, is subject to conditions and limitations, but both only insofar as they are foreseen in the norms that recognize and guarantee them and are, moreover, reasonably necessary for the exercise of the right itself, in accordance with its nature and purpose. It must be understood then that the right to exemption from tributes or taxes is not an acquired right but a legal faculty or liberality of the State that the latter carries out in specific circumstances and that yields before the tax authority.

II. TAXING POWER: The so-called "Taxing Power"—the sovereign authority of the State to demand contributions from persons or property within its jurisdiction or, alternatively, to grant exemptions—recognizes no limitations other than those originating in the Political Constitution itself. This power to impose taxes is the power to enact legal norms from which the obligation to pay a tax or to respect a tax limit derives or may derive, and among the constitutional principles of Taxation are embedded the Principle of Legality or, rather, Legal Reservation, that of Equality or Isonomy, of Generality, and of Non-Confiscation. Taxes must emanate from a Law of the Republic, must not create discriminations to the detriment of taxpayers (sujetos pasivos), must comprehensively encompass all persons or property provided for in the Law and not only a part thereof, and care must be taken that they are not of such magnitude as to violate private property (articles 33, 40, 45, 121 subsection 13 of the Political Constitution).

III. POWER TO MODIFY TAXES AND EXEMPTIONS:

If at a given moment and under certain premises, the Law exempts, or as in the case at hand, exempted from the payment of certain taxes, this does not grant the beneficiaries who acquired that right to tax exemption an exemption indefinite in space and time, nor a vested right (derecho adquirido) or a consolidated legal situation (situación jurídica consolidada) in their favor, in the sense that those exemptions can never ever be modified, since this would imply creating a limitation on the taxing power of the State, which the Political Constitution itself does not contemplate. Exemptions, even if granted based on certain conditions assessed at the time by the legislator, may be repealed or modified by a subsequent law. Such action is not arbitrary by itself alone, but rather appears as a response to the fiscal needs of the country and on the understanding that its application will be toward the future, that is, it will take effect from its entry into force." (The bold text does not correspond to the original.)

From this important resolution of the Constitutional Chamber we can draw some preliminary conclusions in this study. First, the fact that a given law grants individuals and legal entities exemptions from taxes or other fiscal benefits does not mean that they have a vested right or a consolidated legal situation indefinitely. The legislator may well, in exercise of the taxing power, repeal those exemptions or fiscal benefits by means of a subsequent law.

Furthermore, it is also clear that the application of the new law is toward the future and provided it is not arbitrary (see vote No. 790-97 of the Constitutional Chamber).

Lastly, the new law cannot affect vested rights and consolidated legal situations of those persons who benefited from the repealed law. Consequently, the new law could not affect them, and the State must respect those rights or those situations until they expire or are extinguished.

Regarding fiscal exemptions, in the field of administrative case law, this Office maintains that there would be retroactivity to the extent that the new law attempts to regulate facts or situations that occurred during the validity of the prior law.

"A given situation may be producing effects (dynamic part) or the effects may already be consolidated (static part), which must be considered in order to determine whether or not one is facing a retroactive application of the norms. The principle is that the new law cannot affect the already occurred and consolidated effects of the situation. Regarding the dynamic phase of the situation, the new law cannot affect facts or acts that validly produced legal situations under the validity of the prior law. Therefore, the requirements for acquiring or for the birth of the situation shall always be governed by the law in force at the moment the situation arises (theory of the survival of the abolished law). In contrast, regarding situations that are constituted or extinguished at the moment of or after the entry into force of the law, the new law governs the conditions of constitution of the legal situation to the extent that those conditions had not been present during the validity of the repealed law, since the elements of the situation that have already arisen retain the value conferred by the old law. Likewise, situations in the course of extinction will continue to be governed by the law that created them. This means that legal effects already consolidated cannot be modified by the subsequent law. That is, the new law cannot regulate the static part, already consolidated, of the fact or situation in question. Whereas it can regulate the effects not yet constituted or in the course of execution of the referred situation.(7)"

(7) Attorney General's Office (Procuraduría General de la República), opinion C-165-92 of October 14, 1992.

Furthermore, we have maintained the thesis that those cases in which the active Administration has already issued an approving act regarding a specific project of an individual that results in a tax exemption can be considered as consolidated legal situations, even if the respective contract has not been signed. Indeed, in a very similar situation the advisory body stated:

"Regarding the situation of those who had obtained an approval from the Tourism Regulatory Board (Comisión Reguladora de Turismo) without having signed the 'contract,' opinion No. C-165-92 of October 14, 1992, issued on a request for reconsideration of official letter No. C-149-92 raised by the Minister of Finance, states:

'companies whose contract application was approved by the Tourism Regulatory Board before the entry into force of Law No. 7293 of March 31, 1992, have the right to have their situation consolidated based on what was originally provided by Law No. 6990 of July 5, 1990'"(8). (The bold text does not correspond to the original.)

(8) Attorney General's Office, opinion C-233-98 of November 6, 1998.

Different is the situation presented with those administrated parties who, as of the effective date of the repealing law, did not have an approving act from the active Administration. In this scenario the advisory body stated:

"By virtue of the foregoing, this Attorney General's Office considers that it has been demonstrated that the companies or subjects covered by numeral 34 of the Political Constitution are those that signed a contract before the promulgation of Law 7293 - Regulatory Law of All Current Exemptions - as well as those that had submitted their application, with all the requirements, before the entry into force of the same.

Therefore, the effects of the recently cited law may only affect those subjects who, at the time of their petition, do not comply with the requirements established by the law and the regulation, or those subjects who have not at all requested, before the Tourism Regulatory Board, the recognition of the rights deriving from the norm (...)."(9)

(9) Attorney General's Office, opinion C-233-98 of November 6, 1998.

In the case consulted, referring to the benefits granted by article 87 of the Forestry Law (Ley Forestal) No. 7174 of July 16, 1990, we can affirm that the submission of the application does not create a consolidated legal situation for the administrated party.

To affirm the contrary would be to deny the need for an evaluation by the Administration in order to determine whether it is appropriate to make the incentive regime concrete. It would be like indicating that any person simply by carrying out the activity in question has a consolidated legal situation, such that the State must grant them the benefits in question, regardless of the effect of the administrative assessment regarding the conformity between the private interest and the public interest.

In this regard, this Office has indicated, through Opinion C-165-92 of October 14, 1992, the following:

"It cannot therefore be concluded that the mere submission of the application creates in the applicant a subjective right to the granting of the exemptions provided for by the legal order..."

That is, the simple fact that a person has complied with the presentation of documents to opt for the granting of the cited benefits does not create in their favor a consolidated legal situation because the Administration has the power to evaluate each specific case.

IV. CONCLUSIONS

The persons for whom the active Administration approved a specific reforestation (reforestación) project before April 16, 1996, even if they do not have a signed contract with it, are entitled to the exemptions of article 87 of Law No. 7174. Consequently, the Ministry of Finance is under the obligation to sign the respective contracts so that the situation of the reforesters who obtained the right before April 16, 1996, is consolidated. Lastly, the submission of an application for the granting of the tax exemptions of article 87 of Law No. 7174 does not grant the applicant a vested right nor can one speak of a consolidated legal situation in this case.

Sincerely,

 
 

 
 

Fernando Castillo Víquez         Mariamalia Murillo Kopper

Constitutional Attorney General (Procurador Constitucional)              Assistant Attorney General (Asistente de Procurador)