OJ-022-1999 — Mandatory requirements for forest harvesting and environmental impact assessmentObligatoriedad de requisitos para aprovechamiento forestal y evaluación de impacto ambiental

Opinión Jurídica : 022 - J   del 19/02/1999   



OJ-022-1999




San José, 19 de febrero de 1999




 




 Señor




Diputado Célimo Guido Cruz




Subjefe de Fracción




Partido Fuerza Democrática




Asamblea Legislativa




 




 Estimado señor:




 



    Con aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su escrito
PFD-286-1-99, recibido el dos del mes en curso, en el que manifiesta estar preocupado por la
deforestación que se realiza en Osa, Limón y San Carlos, por cuanto -afirma- las autoridades del
Ministerio del Ambiente y Energía (MINAE) no aplican la normativa que rige.




 



    Esto, agrega, debido a que aprueban planes de manejo sin respetar el artículo 34 de la Ley
Forestal, 17 de la Ley Orgánica del Ambiente y 6º, inciso g), de la Ley de Suelos; el último a
consecuencia de no consultar al SENARA si la finca objeto de aprovechamiento se encuentra dentro de
un área de recarga acuífera.




 



    En su nota no concreta los expedientes en que esas violaciones se hayan cometido, ni suministra
pruebas de respaldo que den lugar a la activación de procedimientos ante el Tribunal Administrativo
Ambiental u otras instancias, si hubiere mérito, con miras a adoptar los correctivos que procedan.




 



    Su inquietud parece orientarse a obtener un criterio u opinión jurídica que reafirme ante los
funcionarios de las respectivas Áreas de Conservación del MINAE la obligatoriedad de los requisitos
y trámites anotados y, desde luego, su obligación de velar por la conservación, protección y uso
sostenible de los recursos forestales del país; principios esenciales de la legislación que los
disciplina (arts. 1º, 5 y 6º de la Ley Forestal). Todo dentro de la práctica seguida por la
Procuraduría de colaborar con los miembros de la Asamblea Legislativa mediante el asesoramiento
jurídico en el desempeño de su función pública, reforzado en este caso por el interés colectivo que
asiste en la defensa del medio ambiente.




 



 1)PROHIBICIÓN DE APROVECHAMIENTO FORESTAL DENTRO DE LAS AREAS SILVESTRES PROTEGIDAS DE PATRIMONIO
ESTATAL




 



    Con apego a sus postulados, es clara la Ley Forestal, artículo 1º, in fine, al prohibir, salvo
en los únicos supuestos que admite el artículo 18 ibid, la corta o aprovechamiento de los bosques en
áreas silvestres protegidas, propiedad del Estado: parques nacionales, reservas biológicas,
manglares, zonas protectoras, refugios de vida silvestre y reservas forestales. El artículo 18 sólo
permite realizar en el patrimonio natural estatal labores de investigación, capacitación y
ecoturismo, aprobadas por el Ministerio del Ambiente y Energía, el que deberá definir, cuando
corresponda, la realización de evaluaciones de impacto ambiental, conforme al Reglamento. Normas que
se compaginan con el numeral 58, inciso b), ibídem, al tipificar como delito, reprimible con prisión
hasta de tres años, el aprovechamiento de recursos forestales en terrenos del patrimonio natural del
Estado y en las áreas de protección para fines distintos a los previstos en la Ley. Las áreas
silvestres protegidas se amplían en la Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, a los humedales en
general y monumentos naturales (Ver relación con los arts. 37 y 40 ibid. y 72, inc. c), de la Ley
Forestal, reformado por el art. 114 de la Ley de Biodiversidad, 11 del Reglamento a la Ley Forestal
y 2 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre).




 



    El artículo 34 aludido en su escrito se contrae a las áreas de protección que enumera el numeral
33 ibídem y se refiere básicamente a terrenos de propiedad privada: áreas que bordeen nacientes
permanentes, o contiguas a las riberas de ríos, quebradas o arroyos, riberas de lagos o embalses,
áreas de recarga y acuíferos de manantiales, las que se sujetan a las prohibiciones del artículo 34
supra: de corta o eliminación de árboles, excepto, en proyectos declarados de conveniencia nacional
por el Poder Ejecutivo. (Ver definición de actividades de conveniencia nacional en el artículo 3º,
inc. l), de la Ley Forestal, introducido por el art. 114 de la Ley de Biodiversidad). Constituyen
áreas de protección, en su verdadero sentido, como se les denomina en el texto de ese artículo 34,
rectificando -en parte- la errónea terminología de "áreas protegidas" con que se les designa en el
título. Si las zonas de protección descritas se ubican en terrenos que conforman áreas silvestres
protegidas de dominio estatal, tendrán el régimen jurídico atinente y el carácter de dominio público
(art. 14 de la Ley Forestal). La nomenclatura de áreas silvestres protegidas es la que emplea la Ley
Orgánica del Ambiente en los artículos 32, 35, 36 y 42, la Ley de Biodiversidad en los artículos 28
y 58 a 61, y la Ley de Informaciones Posesorias, artículo 7.




 



    El dictamen C-066-98, del 13 de abril de 1998, aborda la cuestión de la imposibilidad jurídica
para otorgar permisos de aprovechamiento en el Patrimonio Natural del Estado; el C-103-98, del 8 de
junio de 1998, distingue las áreas protegidas de las áreas de protección, y en el C-249-97, de 24 de
diciembre de 1997, a propósito del artículo 89 del Reglamento a la Ley Forestal, se hizo ver al
Ministerio del Ambiente y Energía que la información ad perpetua memoria es un medio insuficiente
para acreditar la titularidad de la posesión en terrenos privados, sin inscribir, de aptitud
forestal, en vista de los perjuicios que puede acarrear al patrimonio del Estado o de terceros, a
más de contravenir normas procesales y de titulación ordinaria. Por la manifiesta ilegalidad en este
extremo, recomendó su inmediata derogatoria, sin que a la fecha se haya producido.




 



    En resumen, efectivamente deben respetarse las categóricas prohibiciones y restricciones de
aprovechamiento forestal antedichas que afectan las áreas silvestres protegidas y las áreas de
protección.




 




2)LA VALORACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL




 



    El segundo artículo que cita, 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, se liga a la evaluación de
impacto ambiental, como requisito previo, indispensable para iniciar actividades que alteren o
destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, pero ha de
notarse que remite su elencación a las leyes y reglamentos. (También el artículo 37, ibid.,
reformado por el artículo 114 de la Ley de Biodiversidad, somete a un plan de ordenamiento
ambiental, que incorpora la evaluación del impacto ambiental, las fincas particulares afectadas a
reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre, mientras se efectúa el pago o
la expropiación).




 



    La evaluación de impacto ambiental, de constante recomendación en las declaraciones y organismos
internacionales, es una eficaz técnica preventiva que permite a los entes públicos encargados de
aprobar proyectos o actividades de cierta envergadura, tener en cuenta, por anticipado y sobre bases
confiables, las perjudiciales repercusiones al ambiente que podrían producir. Con este mecanismo se
logra una toma de decisión más correcta, al poder elegir, entre las opciones posibles, la que mejor
salvaguarde los intereses generales, desde una óptica global e integrada.




 



    El manejo adecuado de los bosques para la explotación sostenible de sus productos conlleva una
racional conservación, cosecha selectiva y sustitutiva de especies, la consideración de los efectos
que produce en el medio y protección de la biodiversidad. El aprovechamiento indiscriminado e
incontrolado degrada el bosque, agota sus potencialidades, puede deteriorar el suelo, la cobertura
vegetativa, los recursos hídricos, alterar el microclima, la calidad del aire, perjudicar
poblaciones faunísticas, etc.




 



    El Reglamento sobre Procedimientos ante la SETENA (Secretaría Técnica Nacional Ambiental),
Decreto Nº 25705-MINAE de 1997 (Gaceta Nº 11 del 16 de enero de 1997), además de explicitar una
serie de significados: área de proyecto, área de influencia, declaración de compromisos ambientales,
estudio de impacto ambiental, evaluación de impacto ambiental, evaluación inicial, formulario de
evaluación ambiental preliminar, medidas de mitigación, responsable ambiental del proyecto, etc.
(art. 3º); encarga a la SETENA las funciones de evaluar los estudios de impacto ambiental que se le
presenten, y de "rechazar o aprobar los EsIA, en virtud de la viabilidad ambiental del proyecto"
(art. 11, incs. b) y c); e incluye la silvicultura y plantaciones extensivas -desarrollo de
monocultivos o cultivos permanentes- superiores a los diez hectómetros cuadrados, dentro de las
actividades que requieren, previo al inicio de los demás trámites administrativos, la presentación
del FEAP (Formulario de Evaluación Ambiental Preliminar (art. 20, reformado por el Decreto Nº
26228-MINAE, de 2 de julio de 1997).




 



    Del tema que ahora atañe se ocupa la Ley Forestal en los artículos 18, 19, 20 y 21 y; 11, 17 y
36 de su Reglamento, así: El 18 subordina a la posible realización de una evaluación de impacto
ambiental las labores de investigación, capacitación y ecoturismo a aprobar el Ministerio del
Ambiente y Energía dentro del Patrimonio Natural del Estado. Lo mismo hace el 19 ibídem, párrafo
final, y el 36 del Reglamento con el deber de llenar el cuestionario de preselección ante la
Administración Forestal del Estado a fin de determinar la posibilidad de exigir la evaluación de
impacto ambiental en los actos excepcionales que puede autorizarse en propiedad forestal particular,
con corta, limitada, proporcional y razonable, de bosque en superficies mayores a dos hectáreas (
art. 3º, inc. d), estableciéndose su obligatoriedad siempre que se trate de proyectos de
infraestructura, estatales o privados, de conveniencia nacional. El 20 autoriza el aprovechamiento
del bosque en terrenos privados "sólo si cuentan con un plan de manejo que comprenda el impacto que
pueda ocasionar sobre el ambiente". El 21 impide a los funcionarios públicos con dedicación
exclusiva o prohibición, elaborar y firmar, planes de manejo y estudios de impacto ambiental, salvo
cuando los efectúen para actividades personales.




 



    El 11 del Reglamento supedita a un estudio de impacto ambiental y a la observancia de sus
recomendaciones las actividades de excepción que, en interés público y con arreglo a la Ley, puede
permitir la Administración Forestal en el patrimonio natural y forestal del Estado. Finalmente, el
17 del Reglamento señala que el plan de manejo ha de tener una estructura que contenga un Plan
General, "en el que se debe presentar una evaluación de los posibles impactos del aprovechamiento
específicamente referidos al impacto sobre la masa residual y el suelo, así como sus
correspondientes medidas de mitigación". Añade que "el Plan General se complementa con Planes
Operativos en los que se deben censar y ubicar en un plano los árboles a extraer, los árboles
portadores, la infraestructura de extracción, y la red hídrica", y asimismo "se deben detallar las
medidas para mitigar el impacto de las operaciones".




 



    Otra normativa adicional, de gran relevancia, es la que concierne a los principios, criterios e
indicadores de sostenibilidad bajo los que debe realizarse el aprovechamiento y manejo de los
bosques (Decreto Nº 27388-MINAE del 18 de setiembre de 1998. Gaceta Nº 212 del 2 de noviembre de
1998. En esta línea, cfr.: Resolución 204-SINAC-MINAE. Gaceta 52 del 14 de marzo de 1997, pgs. 25 y
26). El Principio Nº 6 versa en torno al Impacto del Manejo, donde se destaca, entre otras cosas,
que "el manejo forestal deberá promover la conservación de la biodiversidad, los recursos hídricos y
edáficos". Al efecto, fija como pautas que "el manejo forestal busca reducir el impacto sobre la
estructura y composición del bosque, la erosión hídrica del suelo, la contaminación de aguas por
erosión y la sedimentación del sistema natural de drenajes"; la necesidad de describir en el plan de
manejo las medidas de mitigación y aplicarlas en el campo; de hacer, posterior al aprovechamiento,
una evaluación del impacto sobre el vuelo, suelo y agua, firmada por el regente; de que el manejo se
oriente "a mantener las funciones ecológicas vitales del ecosistema forestal", etc.




 



    El ajuste del plan de manejo a criterios de sostenibilidad, para aprovechar el bosque en
propiedad privada, lo prevén los artículos 14 y 16 del Reglamento a la Ley Forestal, en armonía con
el 6º, inciso c), y 20 de esa Ley.




 



    De igual forma, la Ley de Biodiversidad contiene disposiciones colaterales referentes a la
evaluación de impacto ambiental: definición (art. 7, inciso 18), presentación, cuando a juicio de la
Oficina Técnica de la Comisión (arts. 17 y 21) los proyectos puedan incidir en la biodiversidad;
guías, etapas, audiencias públicas y auditoría ambiental concomitante (arts. 92 a 96).




 



    En la propuesta del nuevo Reglamento sobre Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional
Ambiental (SETENA), publicado en La Gaceta Nº 239 del 9 de diciembre de 1998, aún sin decretar,
requerirían Estudio de Impacto Ambiental los proyectos forestales en áreas silvestres protegidas,
declaradas por el MINAE, y los que "impliquen el aprovechamiento, utilización, movimiento de
cualquier naturaleza, uso, reuso, aplicación y explotación de cualquiera de los elementos de la
biodiversidad"; expresión ésta de gran amplitud, que abarcaría las explotaciones forestales.




 



    Como antecedentes, el Decreto Nº 21597-MIRENEM de 9 de junio de 1992, regulaba la presentación y
evaluación de los Estudios de Impacto Ambiental en actividades turísticas dentro de los Refugios de
Vida Silvestre, y el Decreto Nº 21930-MIRENEM, de 21 de diciembre de 1992, exigía su presentación en
todo aprovechamiento de recursos naturales renovables en áreas del patrimonio forestal del Estado y
explotaciones turísticas en áreas protegidas. Ambos Decretos fueron derogados por el Nº 23783 de
1994, artículo 30.-




 



    De lo expuesto se deduce que, en las actividades o aprovechamientos forestales indicados, que
autorice el MINAE de acuerdo con la legislación vigente, el impacto ambiental, en los términos que
la misma precisa y específicamente en la aprobación de los planes de manejo, configura un aspecto de
primer orden que debe observarse con rigurosidad.




 




3)CONSULTA AL SENARA SOBRE LA EXISTENCIA DE ÁREAS DE RECARGA ACUÍFERA




 



    Va conexo a lo anterior la presunta transgresión en los planes de manejo de la consulta al
SENARA para determinar si la finca en que se hará el aprovechamiento bajo plan de manejo se
encuentra o no en un área de recarga acuífera. El artículo 6º, inciso g), que aduce, de la Ley de
Suelo, denominada Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, en consonancia con el artículo 5º,
prescribe que el Ministerio de Agricultura y Ganadería, en coordinación con el Ministerio del
Ambiente y Energía, será el encargado de cumplir las disposiciones de esa Ley, y le encomienda la
función de: 




 



 ..."g) Emitir criterio sobre los efectos o impactos ambientales en el recurso suelo de todas las
concesiones de aguas para fines agropecuarios, hidrocarburos o gas natural, explotaciones
forestales. Se pronunciará específicamente sobre la posible degradación o contaminación de los
suelos debida a la actividad". Este texto se corresponde con el artículo 34 ibídem, que impone, a
los propietarios, arrendatarios o poseedores de tierras, la obligación de prevenir o impedir la
contaminación de acuíferos o capas de agua subterránea.




 



    Por tanto, el criterio sobre el impacto ambiental en el recurso suelo, compete otorgarlo al
Ministerio de Agricultura y Ganadería, a instancia de la entidad pertinente, aquí el Ministerio del
Ambiente y Energía, en los casos que contempla la norma, la que no hace mención alguna al SENARA en
el punto de interés.




 



    El artículo 33, inciso d), de la Ley Forestal disciplina lo relativo a las zonas de recarga
acuífera. Declara áreas de protección las de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos
límites fijan los órganos competentes instituidos en el reglamento de esta ley, con la consabida
prohibición de corta o tala en dichas áreas, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo
de conveniencia nacional, debiendo el Instituto Nacional de Urbanismo efectuar los alineamientos que
han tramitarse. (Artículo 34 y dictamen C 042-99, del 19 de febrero de 1999).




 



    Una concordancia se halla en la definición de área de recarga acuífera de la Ley Forestal,
artículo 3, inciso l) -introducido por el 114 de la Ley de Biodiversidad, modificando implícitamente
la del artículo 2º de su Reglamento-, como aquellas superficies en las cuales ocurre la principal
infiltración que alimenta los acuíferos, según delimitación establecida por el Ministerio de
Ambiente y Energía a iniciativa propia o a instancia de organizaciones interesadas, "previa consulta
con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el Servicio Nacional de Riego y
Avenamiento, u otra entidad técnicamente competente en materia de aguas". Y es acorde con el
artículo 94 del Reglamento ibid: "La declaración de una área de recarga acuífera deberá ser
determinada en cada caso y para cada área en particular basado en estudios técnicos, que determinen
la dirección de los Flujos Subterráneos y la importancia del acuífero para consumo humano..."




 



    Se aprecia entonces que la consulta previa al SENARA lo es para la delimitación del área de
recarga acuífera a establecer por el MINAE, la que sí está sujeta a las prohibiciones de tala que
quedaron apuntadas para las áreas de protección, sin perjuicio de recabar criterio del Ministerio de
Agricultura sobre el impacto de la explotación forestal en el recurso suelo.




 




4)CONCLUSIÓN:




 



    En conclusión, sea propicia la oportunidad para recordar a los señores Directores del SINAC y de
las Áreas de Conservación que involucra en su nota el acatamiento de las normas y requisitos
expresados, para garantizar el aprovechamiento racional y sostenible de los recursos forestales y la
conservación del Patrimonio Natural del Estado, a quienes se les solicita un informe -dentro del
plazo de diez días hábiles- acerca de los actos indebidos que les atribuye.




 



    No omito manifestarle que su escrito se pondrá en conocimiento del Tribunal Ambiental
Administrativo, a efecto de que se acumule a la solicitud de apertura de procedimiento por presuntas
infracciones ambientales a causa de la tala indebida del bosque en la Península de Osa, que denunció
un particular días atrás. Ello conducente a la constatación de las faltas y, de llegarse a
comprobar, al ejercicio de las competencias que le asigna la Ley Orgánica del Ambiente (arts. 99,
pfos. 1º y 2º, 106, 111 y 112, pfo. 2º) para la defensa de ese recurso natural.




 



    Como comprenderá, la relación circunstanciada de los hechos y el aporte de pruebas que les
sirvan de asidero es esencial para dar soporte y fundamento a los cargos.




 




De usted, atentamente,




 




Dr. José J. Barahona Vargas




Procurador Ambiental




c.c.: Directores




Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC)




Área de Conservación Osa (ACOSA)




Área de Conservación La Amisad Sector Caribe (ACLA-CARIBE)




Área de Conservación Tortuguero (ACOSA)




Área de Conservación Arenal-Huétar Norte (ACA-HN)




Licda. María del Rocío Solano Raabe




Procuraduría Ambiental. (Para el seguimiento)

Legal Opinion: 022 - J of February 19, 1999

OJ-022-1999

San José, February 19, 1999

Mr. Diputado Célimo Guido Cruz
Subjefe de Fracción
Partido Fuerza Democrática
Asamblea Legislativa

Dear Sir:

With the approval of the Procurador General de la República, I am responding to your communication PFD-286-1-99, received on the second of this month, in which you state that you are concerned about the deforestation being carried out in Osa, Limón, and San Carlos, because—you assert—the authorities of the Ministerio del Ambiente y Energía (MINAE) are not applying the governing regulations.

This, you add, is because they approve management plans (planes de manejo) without respecting Article 34 of the Ley Forestal, Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, and Article 6, subsection g), of the Ley de Suelos; the latter as a result of not consulting SENARA as to whether the farm subject to harvesting is within an aquifer recharge area (área de recarga acuífera).

In your note, you do not specify the case files (expedientes) in which those violations may have been committed, nor do you provide supporting evidence that would give rise to the activation of proceedings before the Tribunal Administrativo Ambiental or other bodies, if merited, with a view to adopting the appropriate corrective measures.

Your concern seems aimed at obtaining a legal criterion or opinion (criterio u opinión jurídica) that reaffirms before the officials of the respective Áreas de Conservación of MINAE the mandatory nature of the noted requirements and procedures and, of course, their obligation to ensure the conservation, protection, and sustainable use of the country's forest resources; essential principles of the legislation that governs them (Articles 1, 5, and 6 of the Ley Forestal). All this within the practice followed by the Procuraduría of collaborating with the members of the Asamblea Legislativa through legal advice in the performance of their public function, reinforced in this case by the collective interest that exists in the defense of the environment.

1) PROHIBITION OF FOREST HARVESTING WITHIN PROTECTED WILD AREAS OF STATE PATRIMONY

Adhering to its postulates, the Ley Forestal, Article 1, in fine, is clear in prohibiting, except in the only instances permitted by Article 18 ibid, the cutting or harvesting of forests in protected wild areas (áreas silvestres protegidas), property of the State: national parks, biological reserves, mangroves, protective zones (zonas protectoras), wildlife refuges, and forest reserves. Article 18 only permits research, training, and ecotourism activities within the state natural patrimony, approved by the Ministerio del Ambiente y Energía, which must define, when appropriate, the performance of environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental), in accordance with the Regulations. These regulations are consistent with numeral 58, subsection b), ibidem, which classifies as a crime, punishable by up to three years' imprisonment, the harvesting of forest resources on lands of the state natural patrimony and in protection areas for purposes other than those provided for in the Law. Protected wild areas (áreas silvestres protegidas) are expanded in the Ley Orgánica del Ambiente, Article 32, to include wetlands in general and natural monuments (See relationship with Articles 37 and 40 ibid. and 72, subsection c), of the Ley Forestal, amended by Article 114 of the Ley de Biodiversidad, Article 11 of the Reglamento a la Ley Forestal, and Article 2 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre).

The Article 34 alluded to in your writing is limited to the protection areas listed in numeral 33 ibidem and basically refers to privately owned lands: areas bordering permanent springs (nacientes permanentes), or contiguous to the banks of rivers, streams, or creeks, banks of lakes or reservoirs, aquifer recharge areas (áreas de recarga), and spring aquifers, which are subject to the prohibitions of Article 34 supra: cutting or elimination of trees, except in projects declared of national convenience by the Poder Ejecutivo. (See definition of national convenience activities in Article 3, subsection l), of the Ley Forestal, introduced by Article 114 of the Ley de Biodiversidad). These constitute protection areas (áreas de protección), in their true sense, as they are called in the text of that Article 34, rectifying—in part—the erroneous terminology of "protected areas" (áreas protegidas) with which they are designated in the title. If the described protection zones are located on lands that form protected wild areas (áreas silvestres protegidas) under state domain, they shall have the relevant legal regime and the character of public domain (Article 14 of the Ley Forestal). The nomenclature of protected wild areas is that which is used by the Ley Orgánica del Ambiente in Articles 32, 35, 36, and 42, the Ley de Biodiversidad in Articles 28 and 58 to 61, and the Ley de Informaciones Posesorias, Article 7.

Opinion C-066-98, of April 13, 1998, addresses the issue of the legal impossibility of granting harvesting permits in the Patrimonio Natural del Estado; C-103-98, of June 8, 1998, distinguishes protected areas (áreas protegidas) from protection areas (áreas de protección); and in C-249-97, of December 24, 1997, regarding Article 89 of the Reglamento a la Ley Forestal, it was brought to the attention of the Ministerio del Ambiente y Energía that the information ad perpetuam memoria is an insufficient means to prove ownership of possession on unregistered private lands of forest aptitude, in view of the damages it may cause to the patrimony of the State or third parties, in addition to contravening procedural and ordinary titling regulations. Due to its manifest illegality in this respect, its immediate repeal was recommended, which to date has not occurred.

In summary, the categorical prohibitions and restrictions on forest harvesting mentioned above, which affect protected wild areas (áreas silvestres protegidas) and protection areas (áreas de protección), must indeed be respected.

2) ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENT (EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL)

The second article you cite, Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, is linked to the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA), as a prerequisite, indispensable for initiating activities that alter or destroy elements of the environment or generate toxic or hazardous waste or materials, but it must be noted that it refers its listing to the laws and regulations. (Also Article 37, ibid., amended by Article 114 of the Ley de Biodiversidad, subjects private estates affected to forest reserves, protective zones (zonas protectoras), and wildlife refuges to an environmental management plan, which incorporates the environmental impact assessment, while the payment or expropriation is carried out).

The environmental impact assessment, a constant recommendation in international declarations and organizations, is an effective preventive technique that allows the public entities in charge of approving projects or activities of a certain scale to take into account, in advance and on reliable bases, the harmful repercussions to the environment that they could produce. This mechanism achieves a more correct decision-making process, by being able to choose, among the possible options, the one that best safeguards the general interests, from a global and integrated perspective.

The adequate management of forests for the sustainable exploitation of their products entails rational conservation, selective and substitutive harvesting of species, consideration of the effects it produces on the environment, and protection of biodiversity. Indiscriminate and uncontrolled harvesting degrades the forest, depletes its potential, may deteriorate the soil, the vegetative cover (cobertura vegetativa), water resources, alter the microclimate, the quality of the air, harm faunal populations, etc.

The Reglamento sobre Procedimientos ante la SETENA (Secretaría Técnica Nacional Ambiental), Decreto Nº 25705-MINAE of 1997 (Gaceta Nº 11 of January 16, 1997), in addition to specifying a series of meanings: project area, area of influence, declaration of environmental commitments, environmental impact study, environmental impact assessment, initial evaluation (evaluación inicial), preliminary environmental assessment form (formulario de evaluación ambiental preliminar), mitigation measures, environmental manager of the project, etc. (Article 3); entrusts SETENA with the functions of evaluating the environmental impact studies submitted to it, and of "rejecting or approving the EsIA, by virtue of the environmental viability of the project" (Article 11, subsections b) and c); and includes forestry and extensive plantations—development of monocultures or permanent crops—greater than ten square hectometers, within the activities that require, prior to the start of other administrative procedures, the submission of the FEAP (Formulario de Evaluación Ambiental Preliminar) (Article 20, amended by Decreto Nº 26228-MINAE, of July 2, 1997).

The Ley Forestal deals with the issue that now concerns us in Articles 18, 19, 20, and 21; and Articles 11, 17, and 36 of its Reglamento, as follows: Article 18 subordinates research, training, and ecotourism activities to be approved by the Ministerio del Ambiente y Energía within the Patrimonio Natural del Estado to the possible performance of an environmental impact assessment. The same is done by Article 19 ibidem, final paragraph, and Article 36 of the Reglamento with the duty to complete the pre-selection questionnaire before the Administración Forestal del Estado in order to determine the possibility of requiring the environmental impact assessment in the exceptional acts that may be authorized on private forest property, with limited, proportional, and reasonable cutting of forest in areas larger than two hectares (Article 3, subsection d)), establishing its mandatory nature whenever it involves infrastructure projects, state or private, of national convenience. Article 20 authorizes the harvesting of the forest on private lands "only if they have a management plan that includes the impact it may cause on the environment." Article 21 prevents public officials with exclusive dedication or prohibition from preparing and signing management plans and environmental impact studies, except when they do so for personal activities.

Article 11 of the Reglamento subjects exceptional activities that, in the public interest and in accordance with the Law, the Administración Forestal may permit in the natural and forest patrimony of the State, to an environmental impact study and the observance of its recommendations. Finally, Article 17 of the Reglamento indicates that the management plan must have a structure containing a General Plan, "in which an assessment of the possible impacts of the harvesting must be presented, specifically referring to the impact on the residual stand and the soil, as well as their corresponding mitigation measures." It adds that "the General Plan is complemented with Operational Plans in which the trees to be extracted, the seed trees, the extraction infrastructure, and the water network must be surveyed and located on a map," and likewise "the measures to mitigate the impact of the operations must be detailed."

Another additional regulation, of great relevance, is that which concerns the principles, criteria, and indicators of sustainability under which the harvesting and management of forests must be carried out (Decreto Nº 27388-MINAE of September 18, 1998. Gaceta Nº 212 of November 2, 1998. In this line, cf.: Resolución 204-SINAC-MINAE. Gaceta 52 of March 14, 1997, pp. 25 and 26). Principle No. 6 deals with the Impact of Management, where it is highlighted, among other things, that "forest management shall promote the conservation of biodiversity, water resources, and edaphic resources." To this effect, it sets as guidelines that "forest management seeks to reduce the impact on the structure and composition of the forest, water erosion of the soil, water contamination by erosion, and sedimentation of the natural drainage system"; the need to describe the mitigation measures in the management plan and apply them in the field; to carry out, after harvesting, an assessment of the impact on the canopy, soil, and water, signed by the regent; that management be oriented "to maintain the vital ecological functions of the forest ecosystem," etc.

The alignment of the management plan with sustainability criteria, for harvesting the forest on private property, is provided for in Articles 14 and 16 of the Reglamento a la Ley Forestal, in harmony with Article 6, subsection c), and Article 20 of that Law.

Similarly, the Ley de Biodiversidad contains collateral provisions concerning the environmental impact assessment: definition (Article 7, subsection 18), submission, when in the judgment of the Oficina Técnica of the Commission (Articles 17 and 21) the projects may affect biodiversity; guidelines, stages, public hearings, and concomitant environmental audit (Articles 92 to 96).

In the proposal for the new Reglamento sobre Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), published in La Gaceta Nº 239 of December 9, 1998, not yet decreed, forestry projects in protected wild areas (áreas silvestres protegidas), declared by MINAE, and those that "involve the harvesting, utilization, movement of any nature, use, reuse, application, and exploitation of any of the elements of biodiversity" would require an Environmental Impact Study; this expression being very broad, which would encompass forestry exploitations.

As background, Decreto Nº 21597-MIRENEM of June 9, 1992, regulated the presentation and assessment of Environmental Impact Studies in tourist activities within Wildlife Refuges, and Decreto Nº 21930-MIRENEM, of December 21, 1992, required their submission in all harvesting of renewable natural resources in areas of the forest patrimony of the State and tourist exploitations in protected areas. Both Decretos were repealed by Nº 23783 of 1994, Article 30.

From the foregoing, it follows that, in the indicated forestry activities or harvests, authorized by MINAE in accordance with current legislation, the environmental impact, in the terms that the same specifies and specifically in the approval of management plans, constitutes a matter of first order that must be rigorously observed.

3) CONSULTATION WITH SENARA ON THE EXISTENCE OF AQUIFER RECHARGE AREAS

Connected to the above is the alleged transgression in the management plans of the consultation with SENARA to determine if the farm on which the harvesting will be carried out under a management plan is or is not in an aquifer recharge area (área de recarga acuífera). Article 6, subsection g), which you adduce, of the Ley de Suelo, called Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, in consonance with Article 5, prescribes that the Ministerio de Agricultura y Ganadería, in coordination with the Ministerio del Ambiente y Energía, shall be responsible for complying with the provisions of that Law, and entrusts it with the function of:

..."g) Issuing a criterion on the environmental effects or impacts on the soil resource of all water concessions for agricultural, livestock, hydrocarbon, or natural gas purposes, and forest exploitations. It shall specifically rule on the possible degradation or contamination of soils due to the activity." This text corresponds to Article 34 ibidem, which imposes on the owners, lessees, or possessors of lands, the obligation to prevent or impede the contamination of aquifers or groundwater layers.

Therefore, the criterion on the environmental impact on the soil resource is the responsibility of the Ministerio de Agricultura y Ganadería, at the request of the relevant entity, here the Ministerio del Ambiente y Energía, in the cases contemplated by the regulation, which makes no mention whatsoever of SENARA on the point of interest.

Article 33, subsection d), of the Ley Forestal governs matters relating to aquifer recharge zones. It declares the recharge areas and the aquifers of the springs as protection areas, the limits of which are set by the competent bodies established in the regulations of this law, with the well-known prohibition of cutting or felling in said areas, except in projects declared of national convenience by the Poder Ejecutivo, with the Instituto Nacional de Urbanismo required to carry out the alignments that must be processed. (Article 34 and opinion C 042-99, of February 19, 1999).

A concordance is found in the definition of aquifer recharge area (área de recarga acuífera) of the Ley Forestal, Article 3, subsection l)—introduced by Article 114 of the Ley de Biodiversidad, implicitly modifying that of Article 2 of its Reglamento—as those surfaces in which the main infiltration that feeds the aquifers occurs, according to delimitation established by the Ministerio de Ambiente y Energía on its own initiative or at the request of interested organizations, "after consultation with the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, the Servicio Nacional de Riego y Avenamiento, or another technically competent entity in water matters." And it is in accordance with Article 94 of the Reglamento ibid: "The declaration of an aquifer recharge area must be determined in each case and for each particular area based on technical studies that determine the direction of the Subterranean Flows and the importance of the aquifer for human consumption..."

It is appreciated then that the prior consultation with SENARA is for the delimitation of the aquifer recharge area (área de recarga acuífera) to be established by MINAE, which is subject to the felling prohibitions that were noted for the protection areas (áreas de protección), without prejudice to seeking a criterion from the Ministerio de Agricultura on the impact of the forest exploitation on the soil resource.

4) CONCLUSION:

In conclusion, may the opportunity be propitious to remind the Directors of SINAC and of the Áreas de Conservación that your note involves of the compliance with the expressed regulations and requirements, to guarantee the rational and sustainable harvesting of forest resources and the conservation of the Patrimonio Natural del Estado, who are requested to provide a report—within a period of ten working days—regarding the improper acts attributed to them.

I do not omit to inform you that your communication will be brought to the attention of the Tribunal Ambiental Administrativo, for the purpose of being accumulated to the request for the opening of proceedings for alleged environmental violations due to the improper felling of the forest in the Península de Osa, which was reported by a private individual days ago. This is conducive to the verification of the infractions and, if proven, to the exercise of the powers assigned to it by the Ley Orgánica del Ambiente (Articles 99, paragraphs 1 and 2, 106, 111, and 112, paragraph 2) for the defense of that natural resource.

As you will understand, the detailed account of the facts and the provision of evidence that serves as their basis is essential to provide support and foundation for the charges.

Sincerely,

Dr. José J. Barahona Vargas
Procurador Ambiental

c.c.: Directors
Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC)
Área de Conservación Osa (ACOSA)
Área de Conservación La Amisad Sector Caribe (ACLA-CARIBE)
Área de Conservación Tortuguero (ACOSA)
Área de Conservación Arenal-Huétar Norte (ACA-HN)
Licda. María del Rocío Solano Raabe
Procuraduría Ambiental. (For follow-up)