C-042-1999 — Scope of Articles 33 and 34 of the Forestry Law regarding protection areasAlcance de los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal sobre áreas de protección

Dictamen : 042 del 19/02/1999   



 




C-042-1999




San José, 19 de febrero de 1999




 




Arquitecto




Rodolfo Sancho Rojas




Director de Urbanismo




S. D.




 




Estimado señor:




 



 Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su Oficio Nº UR-662-98,
complementado mediante Oficio Nº UR-1016-98, relativos a la consulta acordada por la Junta Directiva
del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en Sesión Ordinaria Nº 4471 de 25 de febrero de 1998,
sobre algunas inquietudes presentadas con respecto al alcance y la aplicación de los artículos 33 y
34 de la Ley Forestal, y la competencia de dicho Instituto para otorgar los alineamientos que deban
tramitarse en relación con las áreas de protección.-




 



 Los puntos consultados y reseñados en forma asertiva para facilitar su comprensión son los
siguientes: 1) si las áreas de protección y la prohibición de talar en las mismas constituyen una
limitación que afecta el núcleo esencial del derecho de propiedad sin indemnización previa; 2) si el
artículo 33 de la Ley Forestal permite el uso de aplicaciones discrecionales tendientes a hacer
menos gravosas dichas limitaciones; 3) si la Ley Forestal rige en todo el territorio nacional, o si
por el contrario pierde vigencia en las áreas urbanas, pues la misma tiene como bien jurídico
tutelado el bosque, y si éste no existe, procede o no su aplicación o la de otras disposiciones
normativas; 4) si la competencia asignada al INVU por el artículo 34 de Ley Forestal ocasiona la
invasión de atribuciones conferidas a otros órganos tales como la SETENA, el SENARA, el MINAE y el
ICAA; 5) si el Instituto debe respetar los criterios técnicos de dichos organismos con alineamientos
menores, y si debe contar con un criterio técnico que respalde su propia decisión; 6) si debido al
desborde de ríos en algunas regiones del país, se pueden exigir alineamientos mayores a los
establecidos en la ley, pues los actuales resultan insuficientes.-




I.- LIMITACIONES A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES




 



 Los derechos fundamentales como el trabajo, la propiedad privada, la libertad empresarial y de
comercio, los derechos del consumidor y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado,
requieren ser normados y regulados por ley.-




 



 En tales casos existe entonces reserva legal, definida como el impedimento de regular determinadas
materias mediante actos distintos a la ley, y de intervenir específicamente en ellas con actos no
consentidos, previstos y regulados expresamente por el legislador.-




 



 En ese sentido, HERNANDEZ VALLE señala que tenemos reserva de ley para "el establecimiento de
delitos y penas (art 39 C.P.), la creación y modificación de los tributos (art 121 inciso 13 C.P.);
la regulación de los derechos fundamentales (doctrina del artículo 28 C.P.). También existe reserva
absoluta para la creación de tribunales de justicia (art 121 inciso 20 C.P.); para imponerle
limitaciones a la propiedad privada por razones de interés social (art 45 C.P.); para la creación de
nuevos monopolios en favor del Estado y de las Municipalidades (art 46 C.P.)." HERNANDEZ VALLE
(Rúben): El Derecho de la Constitución, Volumen I, Editorial Juricentro, San José, Costa Rica, 1993,
p. 528. -




 



 La reserva legal constituye un límite a la potestad reglamentaria, y con mucho mayor razón para la
potestad discrecional:



 "...ni aún en los reglamentos ejecutivos, mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de
rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones
que sólo ella está habilitada a imponer...toda actividad administrativa en esta materia es
necesariamente reglada, sin poder otorgarse a la Administración potestades discrecionales, porque
éstas implicarían obviamente un abandono de la propia reserva legal." Sala Constitucional, Nº 3550
del 24 de noviembre de 1992.-



 Incluso, según el ordinal 28 de la Carta Magna, y con las excepciones en él invocadas, podría
sostenerse que en materia de libertades fundamentales existe reserva constitucional.-




 




En análoga dirección, sostiene la Sala Constitucional:



 "...el artículo 28 constitucional, visto como garantía, implica la inexistencia de potestades
reglamentarias para restringir la libertad o derechos fundamentales, y la pérdida de las
legislativas para regular las acciones privadas fuera de las excepciones de ese artículo en su
párrafo 2, el cual crea, así, una verdadera reserva constitucional en favor del individuo, a quien
garantiza su libertad frente a sus congéneres, pero, sobre todo, frente al poder público." Nº
1635-90 del 14 de noviembre de 1990.-



 Lo anterior no impide que una materia reservada a la ley sea complementada por reglamento
ejecutivo, siempre y cuando la ley circunscriba y dirija su contenido y determine sus límites y
fines, pues aquél no puede establecer nuevos deberes ni suprimir derechos consagrados en la ley que
ejecuta.-



 "...solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el procedimiento previsto en
la Constitución para la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso restringir los
derechos y libertades fundamentales -todo, por supuesto, en la medida en que la naturaleza y régimen
de éstos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables-...sólo los
reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no
pueden incrementar las restricciones establecidas ni crear las no establecidas por ellas, y que
deben respetar rigurosamente, su contenido esencial..." Sala Constitucional, Nº 1156-94 del 1 de
marzo de 1994.-



 También es pacífico el criterio de aceptar la imposición de límites externos (limitaciones) a los
derechos fundamentales:



 "Es corriente aceptada la tesis de que algunos derechos subjetivos no son absolutos, en el sentido
de que nacen limitados; en primer lugar, en razón de que se desarrollan dentro del marco de las
reglas que regulan la convivencia social; y en segundo, en razón de que su ejercicio está sujeto a
límites intrínsecos a su propia naturaleza. Estos límites se refieren al derecho en sí, es decir, a
su contenido específico, de manera tal que la Constitución al consagrar una libertad pública y
remitirla a la ley para su definición, lo hace para que determine sus alcances...Las limitaciones se
refieren al ejercicio efectivo de las libertades públicas, es decir, implican por sí mismas una
disminución en la esfera jurídica del sujeto, bajo ciertas condiciones y en determinadas
circunstancias. Por esta razón constituyen las fronteras del derecho, más allá de las cuales no se
está ante el legítimo ejercicio del mismo. Para que sean válidas las limitaciones a los derechos
fundamentales deben estar contenidas en la propia Constitución, o en su defecto, la misma debe
autorizar al legislador para imponerlas, en determinadas condiciones." Sala Constitucional, Nº
3173-93 del 6 de julio de 1993.-




II.- AREAS DE PROTECCION, RECURSO HIDRICO Y LIMITACIONES DE INTERES SOCIAL




 



 En nuestro caso, el órgano consultor tiene duda de si las limitaciones contenidas en los artículos
33 y 34 de la Ley Forestal afectan el núcleo esencial del derecho de propiedad, y por tanto
requieren indemnización previa.-




 



 Primeramente, recordemos que las áreas protectoras no son recientes, sino que tienen su antecedente
normativo en la Ley Forestal Nº 4465 de 25 de noviembre de 1969, artículos 83 a 87.-(1)




 



 (1) Precisamente en relación con las limitaciones a la propiedad contenidas en el Proyecto de Ley
Forestal, entre ellas las zonas contiguas a las aguas nacionales y las cuencas hidrográficas, el



 Lic. Víctor Bulgarelli Flores, Procurador Agrario, mediante Oficio Nº 69-PA-68 de 15 de junio de
1968, señaló:



 "Las normas legales contenidas en el Proyecto de Ley Forestal, se encuentran bien fundamentadas en
las disposiciones jurídicas existentes, y no presentan implicaciones con relación al concepto
constitucional de la propiedad privada, pues la misma Constitución Política en su artículo 45
expresa los casos en que ese derecho puede ser limitado. Por consiguiente y por ser una ley de
interés público que protege los recursos naturales en general, sus disposiciones no se oponen al
principio constitucional." (Expediente Legislativo de la Ley 4465, folio 57).-




 



 Asimismo, las leyes forestales 7032 de 5 de mayo de 1986 y 7174 de 28 de junio de 1990, reiteraron
en sus numerales 68 a 70 dichas zonas de protección, lo que evidencia el interés de nuestros
legisladores por tutelarlas. -(2)




 



 (2) Así se expresaba el Diputado Rodríquez Quesada durante la tramitación de la Ley Forestal, Nº
7032:



 "...vemos este espectáculo tan desagradable para el desarrollo ecológico del país, donde todavía no
se había agotado el agua, ya en muchas partes esta agua se contaminó. Se exterminaron animales muy
importantes dentro del punto de vista de la visión científica...todos los días de norte a sur, de
los pocos bosques que les quedan al país, pasan carros o camiones llenos de tucas, de maderas
preciosas...destrozando las carreteras por las cantidades inmensas que se están transitando
diariamente y también de noche, porque se fugan las maderas para no pagar los impuestos...La
destrucción de la vegetación ha acarreando problemas profundamente serios como la erosión; ahí vemos
de vez en cuando serias inundaciones, para los que tenemos experiencia y vivimos cerca de algunos
ríos, nos damos cuenta de que la erosión de la zona norte, trae consigo de ciclo en ciclo,
inundaciones muy peligrosas...si respetamos los pocos bosques que nos quedan, estos van a tener una
enorme importancia...sobre el clima,...la precipitación pluvial sobre las cuencas que son
fundamentales también para la existencia de este país; para el ganado, para el hombre, para futuras
reservas o proyectos hidroeléctricos, porque de ellos dependerán las presas hidroeléctricas, como
también sobre la conservación y la formación de suelos que necesitan estarse revitalizando...es
importante que reconozcamos que de ellos depende y dependerá la capacidad de almacenamiento de agua,
de los bosques y su papel como reguladores del abastecimiento de agua, que no siempre son
debidamente apreciados." (Expediente Legislativo de la Ley 7032, folios 951-956).-




 



 Sobre la necesidad social de proteger el recurso hídrico y sus áreas de influencia esta
Procuraduría ha expresado:



 "El agua es uno de los elementos indispensables para el sostenimiento de los ecosistemas
terrestres; sin ella simplemente no existiría la vida sobre la Tierra...La gran cantidad de campos
que dependen de su utilización representa una demanda cada vez mayor que obliga al racionamiento del
recurso y a un aumento de la presión sobre él. Al mismo tiempo, los usos inadecuados, abusivos y
contaminadores (vertido de aguas residuales domésticas mal tratadas, controles deficientes de
desechos industriales, pérdidas y destrucción de las zonas de captación, ubicación imprudente de
fábricas, deforestación, agricultura migratoria y métodos de cultivo, entre otros) reducen cada día
más la calidad del agua a niveles peligrosos, daños que en algunos casos ya son prácticamente
irreparables... También, la gran cantidad de urbanizaciones que en los últimos años han proliferado,
ocasiona un gran problema de escorrentía, al influir las aguas en gran cantidad por los colectores,
aumentando su volumen y provocando constantes inundaciones...Uno de los principales contaminantes de
manantiales y corrientes, y que viene aparejado a la construcción de viviendas, lo constituye, sin
duda alguna, las llamadas aguas negras...La eliminación de aguas negras hasta su destino final (casi
siempre un curso de agua) puede seguir varios caminos. Desde su vertido directo, el más grave de
todos por las indiscutibles repercusiones a nivel ambiental y sobre todo la salud humana, hasta
pasar por plantas de tratamiento con diferentes grados de purificación...Otra forma de eliminación
de las aguas negras son los llamados tanques sépticos...Los mantos freáticos también pueden sufrir
deterioro, ya que los nitratos provenientes de tanques sépticos, por ejemplo, pueden atravesar capas
de suelo y roca de cierto grosor, en procesos que pueden tardar hasta años, y llegar hasta aquellos
contaminándolos." (OJ-033-95 de 20 de setiembre de 1995, pp.1-7).-



 Asimismo, nuestra doctrina especializada critica la falta de aplicación de las normas de
planificación urbana para la conservación de los acuíferos, los ríos y las áreas verdes, necesarias
para evitar la contaminación de las aguas, la erosión de los suelos, las inundaciones y cubrir el
aumento sobre el recurso hídrico:



 "El crecimiento de la Gran Área Metropolitana de San José se ha caracterizado por...la expansión
urbana especulativa y la falta de rigor urbanístico ha permitido el establecimiento de grandes áreas
urbanizadas de baja calidad, con servicios insuficientes e infraestructura defectuosa. Las normas
urbanísticas han fijado índices de áreas verdes relativamente bajas y la protección de ríos,
acuíferos y otras áreas naturales no se ha dado. BRENES MATA (Eduardo), Gran Area Metropolitana, El
transporte, el uso del suelo y la calidad del aire como factores de Desarrollo, Foro: "Seguimiento y
permanencia del Modelo de Desarrollo Sostenible en Costa Rica, setiembre, 1997, p. 4.-



 "Se estima la población total de Costa Rica en 3.923.562 habitantes, de los cuales 3.228.562 son
costarricenses y 700.000 extranjeros. De ellos, el 69% recibe agua de calidad potable (2.694.362
habitantes)...Si se utiliza como tasa de crecimiento el 2.3% anual (12) y se estima la población
total de Costa Rica en 3.923.562 habitantes...obtenemos 4.319.998 habitantes en el año 2000...La
relación inversamente proporcional entre el deterioro y escasez del recurso hídrico y el aumento de
la población a nivel mundial, nos obliga a realizar proyecciones con el objetivo de planear las
obras o proyectos necesarios, para cubrir la posible demanda del agua de consumo humano...La
sobrepoblación mundial y el deterioro del recurso hídrico, deben obligar a definir los diferentes
usos del agua y del suelo para proteger las cuencas hidrográficas, lo cual tiene como requisito
indispensable evitar la deforestación y aplicar la legislación existente." MORA ALVARADO (Darner),
Agua de Consumo Humano y Evacuación de Excretas: Situación de Costa Rica en el Contexto Mundial,
Período 1990-2000, Laboratorio Nacional de Aguas, Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados, San José, Costa Rica, 1997, pp. 4-10.-



 La demanda creciente sobre el recurso hídrico es provocada además por factores naturales externos
como el Fenómeno del Niño y que en nuestro país adquiere especial relevancia conforme a recientes
estudios del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados:



 "En el primer trimestre del año de 1997, el Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados, notó un aumento inusual en los consumos de agua, muy superior a las proyecciones
realizadas para ese año, este hecho provocó una crisis en sus sistemas de abastecimiento obligando a
racionar el suministro...Para satisfacer esta demanda en aumento, la humanidad ha debido modificar
el ciclo natural hidrológico, mediante la construcción de pozos, embalses, sistemas de drenaje,
irrigación y construcción de acueductos. En Costa Rica...a pesar de que contamos con el privilegio
de una abundante precipitación anual, enfrentamos problemas de abastecimiento en algunas regiones
del país, problemas que tienden a agudizarse con el transcurso del tiempo por el crecimiento de la
población y por el impacto de factores negativos de índole climático, como el evento del El
Niño...Usualmente se observa un déficit de lluvia en la Vertiente Pacífica y un superávit en la
Vertiente del Caribe. Otra característica propia de estos años es la ocurrencia de eventos que
aportan gran cantidad de precipitación en pocos días, dentro de un patrón de días secos. Asimismo,
la estación seca, se vuelve más seca y cálida que lo normal en gran parte del territorio nacional
excepto en la Zona Norte donde las lluvias tienden a ser normales." ZAMORA A. (Adriana) y DELGADO A.
(W), El Fenómeno El Niño y los Consumos de Agua en el Área Metropolitana, Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados, San José, Costa Rica, 1998, pp. 1-5.-




La Ley 7575, artículo 33, declara como áreas de protección las siguientes:




 



 "a) Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de
modo horizontal.



 b) Una franja de quince metros en zona rural y de diez metros en zona urbana, medidas
horizontalmente a ambos lados, en las riberas de los ríos, quebradas o arroyos, si el terreno es
plano, y de cincuenta metros horizontales, si el terreno es quebrado.



 c) Una zona de cincuenta metros medida horizontalmente en las riberas de los lagos y embalses
naturales y en los lagos o embalses artificiales construidos por el Estado y sus instituciones. Se
exceptúan los lagos y embalses artificiales privados.



 d) Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por
los órganos competentes establecidos en el reglamento de esta ley."



 La norma tiene como finalidad, entre otras que veremos más adelante, conservar los recursos
hídricos y preservar la capa boscosa cercana a las fuentes de agua o regenerar la indebidamente
talada, y así mantener sus volúmenes en óptima calidad.-(3)




 



 (3) "Cuando existe una masa arbórea suficiente, la lluvia que cae sobre el suelo lo hace en una
forma más lenta y menos fuerte, al aminorar su caída las ramas y hojas de los árboles, que retienen
una gran cantidad de agua, y la liberan paulatinamente en forma de gotas o bajando por el tronco.
Esto permite que las aguas no discurran y erosionen las capas edáficas. También impide que la lluvia
dañe el suelo el sinnúmero de hojas sueltas en el sotobosque. El agua que finalmente llega a la
tierra de forma inofensiva, penetra a la capa de humus (capa superficial), que la absorbe como una
esponja. El resto del agua, por la fuerza de la gravedad, desciende a capas inferiores del suelo, y
es la que surge a la superficie a través de las nacientes o se almacena en los mantos acuíferos.
Esta agua es limpia y fresca. Además, los árboles de zonas nubosas devuelven al suelo en forma de
gotas una gran cantidad de agua condensada, aún en el verano, la que posteriormente llega a los
ríos. Es incuestionable, entonces, el papel que juegan los bosques en la existencia de agua de
primera calidad y en cantidad abundante durante todo el año." (Vaughan, Christopher. "La importancia
de la protección de las cuencas hidrográficas en Costa Rica" en Antología Conservación del Medio.
San José, EUNED, 1983, pp. 174-175)."




 



 En las áreas de protección sólo se permite excepcionalmente la eliminación de árboles en proyectos
declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional (artículo 34 ibídem), siempre y
cuando dichas áreas no estén localizadas dentro de las áreas silvestres protegidas o en general
dentro del Patrimonio Natural del Estado, pues en dicho caso también estarían amparadas por la
prohibición absoluta de corta o aprovechamiento de árboles establecida por los artículos 1 y 18 de
la misma ley.-




 



 La corta de árboles en casos de proyectos declarados de conveniencia nacional debe ser limitada,
proporcional y razonable para el fin, debiendo llenarse un cuestionario de preselección ante la
Administración Forestal del Estado, a fin de determinar la posibilidad de exigir una evaluación del
impacto ambiental (Ley Forestal, artículo 19 y dictamen Nº C-103-98 de 8 de junio de 1998).-(4)




 



 (4) En la discusión legislativa de este precepto se presentaron dos debates que ponen de manifiesto
el carácter excepcional del mismo:



 "DIPUTADO GONZALEZ VILLALOBOS: En el texto original o el dictamen unánime que estamos analizando en
el artículo 40 decía: "...Queda prohibida la corta o eliminación de árboles en las áreas de
protección descritas en el artículo anterior, a excepción de proyectos declarados por el Poder
Ejecutivo como de conveniencia nacional." Esto es muy técnico y realmente es un argumento técnico y
por lo tanto creemos que se requieren criterios técnicos, por lo tanto lo que estoy sugiriendo es
que se cambie en lugar de "proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia
nacional", se cambie por "salvo en los casos en que, con estricta sujeción a los criterios de
sostenibilidad determine el Poder Ejecutivo."



 DIPUTADO SOLIS FALLAS: Quiero recordemos cuál es el origen del artículo 40. Es mi entender que lo
que buscábamos nosotros era que en esas áreas no se pudiesen cortar árboles, excepto cuando por
proyectos de infraestructura, como carreteras, represas, etc., el Estado así lo determinara. Si
nosotros los trasladamos de ese criterio, que tal vez no está claro en el artículo y deberíamos
corregirlo si no lo está, al criterio que ahora quedaría de acuerdo con la moción del Diputado
González Villalobos, entonces ya entraríamos en que estas áreas sí se pueden cortar árboles de
acuerdo con criterios de tipo ambiental, de sostenibilidad, etc., pero yo entendía que nuestra
intención aquí era que en esa (sic) áreas no se cortaran árboles, excepto si el Estado iba a hacer
una represa, una carretera o algo así. El sentido de la moción del Diputado González Villalobos
cambia totalmente esa idea original.



 EL PRESIDENTE: Quiero apoyar la tesis del compañero Solís Fallas. Estos son los asuntos que he
venido señalando y que me preocupan mucho. Si los criterios de sostenibilidad son los que imperaron
en algunas zonas, por no decir cuáles, creo que estas son zonas que nosotros debemos proteger, son
intereses superiores que debemos valorar en su verdadera dimensión. Por lo tanto y con todo respeto,
tengo que oponerme a esta moción.




DIPUTADO GONZALEZ VILLALOBOS: Señor Presidente, retiro la moción.



 EL PRESIDENTE: Se tiene por RETIRADA la moción del Diputado González Villalobos." (Expediente
Legislativo a la Ley Forestal Nº 7575, folios 3562-3564).-



 "DIPUTADO FOURNIER ORIGGI: Quiero aclarar que el artículo 40 se refiere a condiciones del artículo
39, de varios incisos...Por ejemplo, en esta parte b), lo que pasaría es que cualquier desarrollo
forestal, que se haga, de una dos o tres hectáreas, se vería limitado si está a la par de un río, o
si la propiedad está partida por un río, y por eso creí recomendable, si se deja a criterio del plan
de manejo, que se pueda extraer, pero hay que sembrar, y que no cause un grave impacto al
ambiente...



 EL PRESIDENTE: Don Hernán, lamento discrepar en esto. Para mí es uno de los puntos fundamentales.
Inclusive habíamos mermado las zonas. Recuerdo que habíamos hablado de que eran embalses del Estado
y que eran de cien metros, lo redujimos a cincuenta metros y creo que es sumamente peligroso,
permitir la extracción de madera en una franja tan pequeña. Ahí ciertamente vamos a causarle un
grave deterioro a unas zonas protegidas, sobre todo en las veras de los ríos...un estudio que estuve
leyendo señalaba...la importancia que tienen, no sólo como zonas protectoras, sino que viene siendo
los corredores biológicos por excelencia...porque al ser la orilla de los ríos, la única parte
reforestada, es la única posibilidad que existe en muchos lugares, para que sirvan como corredores
biológicos, viéndolo desde el aspecto meramente ambiental, por lo cual en esto sí me opongo en forma
categórica, creo que hay muchos funcionarios responsables, don Hernán, pero hay algunos que son
verdaderos irresponsables y si una extracción de madera cae en uno de ellos una sola vez, habremos
causado un perjuicio que pudimos haber evitado previendo esto, creo que se han abierto muchas zonas,
muchos lugares, muchas posibilidades, por eso les digo que dejemos esa parte tal y como está en el
proyecto...




EL SECRETARIO: ¿Se considera suficientemente discutida la moción?



 EL PRESIDENTE: Discutida. DESECHADA." (Expediente Legislativo a la Ley Forestal Nº 7575, folios
3695-3696).-



 La Ley Forestal, artículo 2, inciso m), adicionado por Ley de Biodiversidad, Nº 7788 de 30 de abril
de 1998, artículo 114, entiende por actividades de conveniencia nacional: (5)




 



 (5) El Reglamento a la Ley Forestal, Decreto Nº 25721 de 17 de octubre de 1996 (La Gaceta Nº 16 de
23 de enero de 1997) definía con anterioridad en su artículo 2, el término "conveniencia nacional",
de manera menos genérica y más ilustrativa:



 "Conveniencia Nacional: Las actividades de conveniencia nacional son aquellas relacionadas con el
estudio y ejecución de proyectos o actividades de interés público efectuadas por las dependencias
centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, que brindan beneficios a
toda o parte de la sociedad, tales como: captación, transporte y abastecimiento de agua; oleoductos;
construcción de caminos; generación, transmisión y distribución de electricidad; transporte;
actividades mineras; canales de riego y drenaje; recuperación de áreas de vocación forestal;
conservación y manejo sostenible de los bosques; y otras de igual naturaleza que determine el MINAE
según las necesidades del país."




 



 "Actividades realizadas por las dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas
o la empresa privada, cuyos beneficios sociales sean mayores que los costos socioambientales.




El balance deberá hacerse mediante los instrumentos apropiados."



 Con base en lo expuesto, y sin perjuicio del control de constitucionalidad que ejerce la Sala
Constitucional, consideramos que los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal contienen típicas
limitaciones de interés social, que al igual a otras previstas en diversos cuerpos normativos de
nuestro ordenamiento jurídico, han evolucionado el concepto de límites externos a la propiedad
privada.-




 




En sentido análogo señala nuestro Tribunal Constitucional:



 "IV-...la posición del carácter absoluto de la propiedad como derecho ilimitado y exclusivo, sólo
afectado por motivos de expropiación para construir obras públicas -única limitación admitida en el
siglo pasado-, ha sido sustituida por una nueva visión de la propiedad, que sin dejar de estar
regulada como un derecho subjetivo, prevé que sus poderes son limitados y que además, está sujeta a
deberes y obligaciones...el sistema de limitaciones externas de la propiedad lo conforman las
limitaciones de interés social, que son de origen legislativo y de máxima importancia institucional,
al requerir para su imposición la aprobación legislativa con mayoría reforzada. Como queda dicho, en
principio, por sí mismas y por definición, las limitaciones de interés social impuestas a la
propiedad no son indemnizables, por no implicar una expropiación, es decir, cuando la propiedad no
sufre desmembraciones que hagan desaparecer el derecho. Desde luego que implican una carga o deber
jurídico -en sentido estricto-, de no hacer, o a lo sumo, de soportar la intromisión del Estado en
la propiedad con fines públicos, deber que se agrega a los poderes o facultades del propietario,
pero sin desnaturalizarlos o destruirlos...V-...Se modifica así la base jurídica sobre la que
descansa la protección de la propiedad y de ser un derecho exclusivo para el individuo, pasa a
corresponderle una obligación en favor de la armónica convivencia de la sociedad. Surgió la idea de
la "función social" de la propiedad, en la que todo individuo tiene la obligación de cumplir ciertas
obligaciones comunales, en razón directa del lugar que ocupa y de los intereses del grupo social que
lo representa. El contenido de esta "propiedad función", consiste en que el propietario tiene el
poder de emplear el bien objeto del dominio en la satisfacción de sus propias necesidades, pero
correspondiéndole el deber de ponerla también al servicio de las necesidades sociales cuando tal
comporta-miento sea imprescindible...VII.-Ciertas limitaciones a la propiedad han existido siempre
como reglas incorporadas al Código Civil...Otros ejemplos de lo anterior, lo constituyen las
exigencias de seguridad y salubridad públicas...recogidas principalmente en el Código Civil y en la
Ley General de Salud. En este orden de ideas, también deben citarse las leyes referentes a la
protección de bosques, bellezas naturales, patrimonio cultural y monumentos, que también implican
limitaciones a la propiedad, como la Ley Forestal, Nº 7174 de veintiocho de junio de mil novecientos
noventa, Ley de la Conservación de la Vida Silvestre Nº 7317, del veintiuno de octubre de mil
novecientos noventa y dos, y Ley de Patrimonio Histórico, Arquitectónico y Cultural Nº 4 de octubre
de mil novecientos noventa y cinco." Nº 4205-96 de 14:33 hrs. del 20 de agosto de 1996.- (El
destacado es nuestro).-



 Así, las áreas de protección constituyen limitaciones legítimas de carácter general al derecho de
propiedad, pues satisfacen un interés público imperativo, a través de criterios razonables, útiles y
oportunos; por ello las mismas no requieren indemnización previa (artículo 45 Constitucional,
párrafo segundo).-




 



 En esta línea de pensamiento, agrega la Sala Constitucional que los "límites razonables que el
Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente
posibles en tanto no vacíen su contenido. Cuando ello ocurre, deja de ser ya una limitación
razonable para convertirse en una privación del derecho mismo." (Voto Nº 5097-93).-




 



 Además, la Sala en mención sostiene que pueden imponerse límites "a los atributos de la propiedad,
en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida
claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos
parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser
indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal
identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien". (Voto Nº 2345-96). (La negrita es nuestra).-




 




III.- PRINCIPIO DE LEGALIDAD, ACTIVIDAD REGLADA Y POTESTAD DISCRECIONAL




 



 Como es sabido, el principio de legalidad es recogido por nuestra Carta Política en su ordinal 11,
indicando que los "funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad y no pueden
arrogarse facultades que la ley no les concede".-




 



 La Ley General de la Administración Pública, artículo 11, inciso 1º, agrega: "La Administración
Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar
aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus
fuentes".-




 



 Conforme a estas disposiciones, la Administración, a través de sus funcionarios, sólo puede
realizar actuaciones materiales y emitir actos administrativos autorizados por el ordenamiento
jurídico.-




 



 Por su parte, la actividad reglada es aquella en la cual la actuación de los órganos
administrativos es regulada con precisión por la ley:



 "La ley ha establecido de antemano las reglas a que tiene que ajustar sus decisiones el órgano
activo ante un caso concreto, ante tal o cual situación de hecho. En esta clase de actividad no
quedaría, en rigor, margen para la apreciación subjetiva. Al serle especificada y exigida al
administrador una determinada conducta, su arbitrio y libertad quedan restringidos a ella. Su
conducta está dictada con antelación por una regla de derecho y a ella debe atenerse." FERNANDEZ
VAZQUEZ (Emilio), Diccionario de Derecho Público, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1981, p.9.-



 La potestad discrecional, en cambio, es la conferida al órgano administrativo cuando el mandato
legislativo no determina en forma precisa su actividad en un caso particular y se limita a
establecer lineamientos generales para la consecución del fin público:



 "...la ley nunca podría prever todas las minucias y singularidades que presenta la compleja y
mutable realidad en que tiene que operar. Ha de existir, entonces un margen de libre apreciación en
los órganos administrativos. Este es el fundamento indiscutible de la
discrecionalidad...Generalmente la ley sólo señala cuál es el interés colectivo que debe
satisfacerse, en tanto que el administrador es el encargado de realizarlo prácticamente...La
discrecionalidad es, en cierto modo, una herramienta jurídica que se entrega al administrador para
que su gestión pueda responder a las necesidades de cada momento." FERNANDEZ VAZQUEZ, ibídem., p.8.-



 La actividad discrecional debe ejercerse de manera eficiente y razonable, está sometida a los
límites impuestos por el ordenamiento jurídico (Ley General de la Administración Pública, artículo
15, párrafo primero).-




 




Sobre el particular, esta Procuraduría ha indicado:



 "En ese tanto, la discrecionalidad administrativa no puede ser indeterminada, sino que debe
someterse siempre a ciertos elementos reglados. Dentro del caso que nos ocupa, el primero de ellos
en la propia Ley Forestal. Las actuaciones discrecionales siempre deberán tener como marco de
referencia esta Ley, siéndoles aplicables, de alguna manera, lo que ya dijimos sobre la potestad
reglamentaria; es decir, nunca podrán contradecir, sustituir o eliminar la Ley o parte de ella, sea
en su texto o su espíritu. Tampoco podrán ampliar su contenido a tal punto que impliquen en el fondo
nuevas disposiciones." Dictamen Nº C-188-96 de 13 de noviembre de 1996.-



 En este caso, es claro que el artículo 33, incisos a), b) y c), de la Ley Forestal contiene
disposiciones regladas, y por tanto prohibitivas para el ejercicio de una actuación administrativa
singular, como la discrecional por parte del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.-




 



 Así las cosas, el ejercicio de potestades discrecionales tendientes a atemperar las medidas
consagradas en dichos incisos en beneficio de la propiedad de los particulares, conlleva un acto
contrario al principio de legalidad y que afecta el interés público.-




 




IV.- APLICACION DE LA LEY FORESTAL EN LA ZONA URBANA Y ZONA RURAL




 



 En principio la ley se aplica en todo el territorio nacional conforme lo indicaba el Código Civil
(Ley 63 de 28 de setiembre de 1887) en su artículo 1º, texto original: "Las leyes son obligatorias
en todo el territorio costarricense desde el día que ellas mismas designan..."




 



 Sin embargo, la ley puede disponer expresamente, que sus disposiciones no se apliquen total o
parcialmente en determinadas áreas o a casos particulares, con el propósito de no causar graves
trastornos y para respetar de manera permanente o transitoria, bajo ciertos parámetros, derechos
anteriormente adquiridos con base en otras leyes.-




 



 Así, por ejemplo, el artículo 6 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre indica que las
"disposiciones de esta ley no se aplicarán a las áreas de las ciudades situadas en los litorales, ni
a las propiedades inscritas, con sujeción a la ley, a nombre de particulares, ni a aquellas cuya
legitimidad reconozcan las leyes." Igualmente los artículos 74 a 80, y Transitorios I a VIII,
establecen una serie de excepciones y restricciones para la aplicación de la Ley 6043 a los casos
especiales en ellos contemplados.-




Sobre el punto, comenta HERNANDEZ VALLE:



 "No obstante, es posible que una misma situación jurídica sea disciplinada en forma diferente
cuando haya de ser aplicada en dos regiones o lugares diferentes del territorio nacional, lo cual es
lógico, ya que las exigencias de un determinado lugar varían de manera ostensible respecto de las de
otro sitio." op.cit., p 530.-



 En este caso, el ente consultante desea saber si la Ley Forestal es aplicable o no a las zonas
urbanas.-




 



 Ante ello, en primer término, cabe señalar que ni la Ley Forestal ni ninguna otra norma legal
posterior exceptúan de su aplicación total a las zonas urbanas.-




 



 Si bien es cierto la Ley Forestal tiene como propósito fundamental la conservación de los bosques
naturales y el aprovechamiento de los recursos forestales (artículo 1º), lo anterior no impide a
dicha ley regular y tutelar otros objetivos conexos de interés público, como los que cumplen las
áreas de protección en todo el territorio nacional.-




 



 Nótese que el mismo artículo 33 de la Ley 7575 dispone en su inciso b) una franja de protección
contigua a los ríos de 15 metros en la zona rural y de 10 metros para la zona urbana, lo anterior
pone de manifiesto la voluntad legislativa para aplicar la ley incluso a las zonas urbanas en
determinados casos, incluidos por supuesto los elencados en el citado numeral cuando así
corresponda.-




 



 El problema a resolver cuando se aplique el inciso b) del artículo 33, será el de establecer los
límites entre zona urbana y zona rural, como lo evidenció el mismo Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo durante la tramitación de la Ley Forestal Nº 7032:



 "El término "rural", como el de "urbano", es muy amplio y pese a que hay muchas disposiciones
legales que los usan, no se ha definido, ni se señala en ninguna ley el funcionario o la dependencia
que tiene a su cargo la definición o la atribución de las condiciones de urbanos o rurales de los
inmuebles; por otro lado, el desarrollo urbano es cambiante y un predio rural hoy, mañana puede ser
urbano. El Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo por ley y porque así lo exige una bien
dirigida política de vivienda, debe realizar programas de vivienda y de desarrollo urbano no sólo en
las ciudades, sino que también en el sector rural; desarrollo urbano no significa propiciar el
crecimiento de las ciudades solamente, sino ordenar su expansión e incluso disuadir y hasta impedir
que el crecimiento abarque predios donde no es conveniente y aún prohibir el desarrollo de áreas
inconvenientes o de protección a recursos naturales." (Expediente Legislativo de la Ley 7032, folios
88-89).-




Esta problemática es reconocida por la misma Procuraduría:



 "A esto se añade la dificultad a menudo existente para precisar los límites de lo urbano, dado el
dinámico proceso de crecimiento o expansión que lo afecta, invadiendo lo rural y haciendo movediza o
sutil la frontera entre ambos." Dictamen Nº C-002-99 de 5 de enero de 1999.-




En relación con las zonas urbanas, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia sostiene:



 "XVI...Las zonas urbanas serían las circunscripciones territoriales cuyo uso racional será para la
habitación, y esos terrenos han de ser de tipo y de predisponibilidad para lo urbano, siendo
necesario que estén dotados de todos los servicios necesarios para que dicha actividad se desarrolle
adecuadamente con calle y servicios." Nº 34 de 15:00 hrs. del 27 de abril de 1990.-



 A lo anterior agregamos las zonas urbanas declaradas por ley, tales como la Zona Urbana del Barrio
Jacó (Ley 3549 de 20 de noviembre de 1965, artículo 5º) y la Zona Urbana entre Chacarita y Boca de
Barranca (Ley 4071 de 22 de enero de 1968, artículo 2º); así como las ciudades de cada cantón, pero
advirtiendo que en cada cantón sólo puede haber una ciudad.-(6)




 




(6) El tema fue abordado con amplitud también en el dictamen Nº C-002-99:



 "La Ley de la Planificación Urbana (art. 1º) y el Reglamento para el Control Nacional de
Fraccionamientos y Urbanizaciones (art.9) definen el área urbana como el "ámbito territorial de
desenvolvimiento de un centro de población". De donde se deduce que toda ciudad es área urbana, pero
a la inversa no siempre es así...Si bien la base territorial o el asiento geográfico del Municipio
es el cantón, su gobierno se instala en el centro de población de mayor importancia real y
desarrollo: la ciudad. De modo que en nuestro país hay una ciudad por cantón y Municipio. La ciudad
constituye fundamentalmente un centro administrativo unitario, y esa unidad es el municipio. Se
observa entonces la siguiente trilogía: el cantón es la base territorial de la Municipalidad, cuyo
gobierno tiene su sede en la ciudad, con lo que se da un amalgamiento de conceptos. Esta idea
prevaleciente de Municipio- ciudad y recíproco condicionamiento explica la necesidad de declaratoria
legislativa, toda vez que, por regla, involucra la creación de una nueva Municipalidad. ORTIZ ORTIZ,
al ligar el cantón, en tanto sede de la Municipalidad, ha escrito que se halla en un nexo de
"necesaria implicación jurídica e institucional con ésta, pues la creación de un cantón equivale a
la de una nueva municipalidad, como si fuese acto condición que impusiera simultáneamente la
aplicación del régimen municipal sobre el territorio afectado, incluyendo la creación de una nueva
Municipalidad". Otra razón que explica la declaratoria legislativa es que la ciudad forma parte
esencial del territorio del país. No existen ciudades fuera de la división político administrativa
de la Nación. En consecuencia, el título de ciudad ha de conferirlo el propio Estado, lo que hace
por medio del Congreso, en atención a su repercusiones jurídica, políticas, sociales y
económicas...La ciudad aparece como una circunscripción territorial administrativa, central, que
agrupa un número considerable de habitantes, quienes desenvuelven su actividad ordinaria dentro de
un sistema de vida urbano, bajo un gobierno local. La ciudad es el eje del cantón que concentra: la
sede del Gobierno local, los más destacados servicios públicos, comercios, actividades financieras,
industriales, desarrollo urbano, etc...En suma, la ciudad configura "el espacio geográfico
transformado por el hombre mediante la realización de un conjunto de construcciones con carácter de
continuidad y contigüidad; ocupado por una población relativamente grande, permanente y socialmente
heterogénea, en el que se dan funciones de residencia, gobierno, transformación e intercambio, con
un grado de equipamiento de servicios que asegura las condiciones de vida humana."




 



 Finalmente, y en vista de la parquedad del ordenamiento jurídico para conceptualizar las zonas
rurales, por exclusión deben entenderse como aquellas circunscripciones territoriales no
predisponibles para lo urbano, por no estar dotadas de todos los servicios necesarios al efecto.-




 




V.- ALINEAMIENTO DETERMINADO POR EL INVU Y COMPETENCIAS OTORGADAS A OTRAS INSTITUCIONES PUBLICAS




 



 La cuarta interrogante está referida a dilucidar si la competencia asignada al Instituto Nacional
de Vivienda y Urbanismo por el artículo 34 de Ley Forestal para fijar los alineamientos de las áreas
de protección, ocasiona la invasión de atribuciones conferidas a otros entes públicos, tales como la
Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y
Avenamiento (SENARA), el Ministerio del Ambiente y Energía (MINAE) y el Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados (ICAA).-




 



 En primer término, en relación con la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, ésta fue creada por la
Ley Orgánica del Ambiente, Nº 7554 del 4 de octubre de 1995, artículo 1º, como un órgano de
desconcentración máxima del MINAE, encargado de armonizar el impacto ambiental con los procesos
productivos.-




 



 De las atribuciones conferidas por el numeral 84 ibídem a la SETENA, ninguna de ellas presenta
duplicidad o conflicto con la atribución otorgada al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo por
el artículo 34 de la Ley Forestal.-




 



 Igual situación se presenta con el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento,
creado por Ley Nº 6877 de 4 de julio de 1983, artículo 3, con la finalidad de ejecutar la política
de aprovechamiento y distribución del agua para fines agropecuarios en armonía con el uso del suelo
y demás recursos naturales en los distritos de riego. Ninguno de sus objetivos o funciones descritos
por los numerales 2, 3 y 4 ibídem, atribuyen a esta institución autónoma la potestad de establecer
los alineamientos respectivos para las zonas de protección, con la salvedad de lo que se dirá más
adelante con respecto a las áreas de recarga acuífera.-




 



 En el caso del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, conforme a su Ley
Constitutiva, Nº 2726 de 14 de abril de 1961, artículos 1 y 2, le compete hacer cumplir la Ley
General de Agua Potable como ente rector en el aprovisionamiento a los habitantes de la República
del preciado líquido potable, evitando que el mismo sea contaminado.-




 



 Por su parte, entre otras tareas, el Ministerio del Ambiente y Energía es el ente rector en punto a
la conservación del recurso natural "agua" (Ley 7152 de 5 de junio de 1990, artículos 1º y 2º).-



 A ninguno de estos dos entes públicos les corresponde por disposición legal fijar el alineamiento
en las áreas de protección, aunque sí compete al MINAE, previa consulta al A. y A., al SENARA y
cualquier otro ente competente en materia de aguas, delimitar de manera razonable, útil y oportuna
las áreas de recarga acuífera:



 "Áreas de recarga acuífera: Superficies en las cuales ocurre la infiltración que alimenta a los
acuíferos y cauces de los ríos, según delimitación establecida por el Ministerio del Ambiente y
Energía por su propia iniciativa o a instancia de organizaciones interesadas, previa consulta con el
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas,
Riego y Avenamiento u otra entidad técnicamente competente en materia de aguas." (Ley Forestal,
artículo 2, inciso l), adicionado por Ley de Biodiversidad, Nº 7788 de 30 de abril de 1998, artículo
114).-(7)




(7): En similar sentido, ver Reglamento a la Ley Forestal, artículo 2.-




 



 Sobre la necesaria coordinación de competencias entre las instituciones que intervienen en la
determinación de las áreas de recarga acuífera este órgano asesor señaló Dictamen Nº C-019-98 de 6
de febrero de 1998:



 "...atendiendo a un principio de derecho administrativo como lo es la interpretación de las normas
debe buscar la mejor satisfacción del fin público -artículo 10 LGAP- se concluye que la mejor forma
de garantizar el recurso natural "agua" es coordinando la actividad que sobre él ostentan tanto el
A.y A. como otros repartos de la Administración...Igual línea de razonamiento es aplicable a lo
dispuesto en los artículos 33 de la Ley Forestal...en cuanto a las obligaciones que ostenta el A. y
A. con respecto a las áreas de recarga acuífera...se concluye que la intervención del Instituto en
el establecimiento de las áreas de recarga acuífera no es una competencia que haya sido trasladada
exclusivamente al MINAE, de donde la coordinación y ejecución de tareas atendiendo a la especialidad
y recursos con que cuenten cada uno de ellos se torna en indispensable para la consecución del fin
público que subyace en las normas (protección del ambiente)."



 Así las cosas, en las áreas de recarga acuífera, el INVU debe previamente, recabar el informe
técnico del MINAE sobre los límites de dichas zonas, y plasmarlos como alineamiento en los planos
que le sean presentados para ese efecto.-




 



 La quinta pregunta se refiere a si el Instituto debe respetar los criterios técnicos que dichos
entes viertan con alineamientos menores, y si debe contar con un criterio técnico que respalde su
propia decisión. -




 



 Como quedó claro, los alineamientos por establecer con respecto a las áreas de protección
contenidas en los incisos a), b) y c) del artículo 33 de la Ley Forestal, son actualmente del
resorte exclusivo del INVU, por lo cual ningún otro ente público puede fijarlos, y mucho menos
disponer un alineamiento menor, pues como expresamos en el punto III del presente dictamen, tal
actuación resultaría contraria al principio de legalidad y al interés público.-



 En relación con las áreas de protección descritas por el inciso d) ibídem, el INVU debe respetar
los límites fijados por el MINAE, como anteriormente se explicó.-




 



 Para los efectos del inciso a) del numeral 33 ibídem, que establece una área de protección de 100
metros a partir del borde de las nacientes permanentes, es conveniente que el INVU recabe el
criterio técnico del A. y A.,MINAE, o de cualquier otra entidad competente, para que informe si la
naciente es permanente o no. -




 



 En la determinación del alineamiento para las áreas de protección descritas en los incisos b y c)
ibídem, es importante tener presente algunos conceptos dados por el ordenamiento jurídico.-




 



 Para el caso del área de protección de 50 metros a ambos lados de las riberas de los ríos,
quebradas o arroyos cuando el terreno es quebrado, valga recordar que se "entiende por álveo o cauce
de un río o arroyo, el terreno que cubren sus aguas en las mayores crecidas ordinarias." (Ley de
aguas, artículo 69, párrafo segundo). Asimismo, por terrenos quebrados entendemos "aquellos que
tienen una pendiente promedio superior al cuarenta por ciento." (Reglamento a la Ley Forestal,
artículo 2).-




 



 Con respecto a los 50 metros de protección a ambos lados de las riberas de los lagos y embalses
naturales y en los lagos o embalses artificiales construidos por el Estado y sus instituciones,
recuérdese que se "entiende por vaso de un lago, laguna o estero, el depósito de la capacidad
necesaria para contener las aguas de las mayores crecientes ordinarias." (Ley de Aguas, artículo 69,
párrafo segundo). Además, lago será aquella "Gran masa permanente de agua depositada en hondonadas
del terreno" (Ley de Conservación de la Vida Silvestre, artículo 2); y embalse la "Acumulación de
aguas que se da como resultado de la retención que de ellas hace el hombre, generalmente para su
mayor aprovechamiento." (Ley de Conservación de la Vida Silvestre, artículo 2).-




 




VI.- DESBORDAMIENTO DE RIOS Y MEDIDAS DE PROTECCION




 



 Finalmente, se nos consulta si debido al desborde de ríos en algunas regiones del país se pueden
exigir alineamientos mayores a los establecidos en el artículo 33 de la Ley Forestal, pues los
actuales resultan insuficientes.-




 



 Ante ello debemos resaltar ahora que las áreas de protección también cumplen una vital función para
contrarrestar los efectos negativos producidos por el desbordamiento de los ríos y las inundaciones,
pues la vegetación tiene un efecto retardador del escurrimiento de las aguas superficiales
favoreciendo además el proceso de infiltración.-(8)




 




(8) Ver supra Nota Nº 3, p.7.-




 



 Estas zonas constituyen, entonces, importantes barreras de seguridad para aquellos habitantes de
terrenos cercanos a las corrientes, que en virtud de fenómenos climatológicos y procesos erosivos,
entre otros factores, provocan el aumento de sus caudales y aceleran el proceso de escorrentía.-(9)




 



 (9) Se designa con escorrentía al volumen de agua que fluye en las corrientes naturales. La
escorrentía en una región cualquiera, depende de la época del año de las condiciones fisiográficas
de la cuenca y de las condiciones climatológicas del momento, así como la cobertura vegetal de la
cuenca. Una cuenca totalmente cubierta de bosque tendrá un régimen mejor regulado que una cuenca
desforestada. (UNIVERSIDAD DE COSTA RICA, Facultad de Ingeniería, Departamento de Topografía,
Elementos de Hidrología, 1986, p. 32).-




 



 Ahora bien, la Administración no puede exigir alineamientos mayores a los previstos por el artículo
33 de la Ley Forestal para el propósito indicado por la institución consultante, pues ello sólo es
posible a través de una reforma legislativa con aprobación calificada, y que en todo caso debe
respetar los criterios de razonabilidad, oportunidad y utilidad anteriormente citados.-




 



 Sin embargo, dicho criterio presenta la salvedad de que las áreas de protección descritas en los
incisos a), b) y c) del artículo 33 ibídem, se localicen dentro de un área de recarga acuífera.-




 



 Además, es importante también tener presente que con base en la Ley Nacional de Emergencia,
artículo 2º, "el Poder Ejecutivo podrá decretar igualmente, y en casos de extrema urgencia,
restricciones temporales sobre el uso de la tierra, que se consideren necesarias para prevenir
desastres mayores; facilitar la construcción de obras o tomar las medidas necesarias para permitir
la evacuación de personas y bienes, en las zonas afectadas, así como restricciones sobre
habitalidad, tránsito e intercambio, que fueren necesarios para la atención de la emergencia".-




 




Sobre la constitucionalidad de esta norma expresó nuestro Tribunal Constitucional:



 "IV.- Actuaciones concretas tales como la imposición de las restricciones legales temporales sobre
el uso de la tierras, que sean necesarias para prevenir desastres mayores o para facilitar la
construcción de las obras necesarias para la evacuación de las personas y los bienes, en las zonas
afectadas, así como las restricciones sobre habitalidad, tránsito e intercambio que fueren
necesarias para la atención de la emergencia, e incluso la posibilidad de expropiar sin previa
indemnización, forma parte de las potestades excepcionales que la propia Constitución permite a fin
de salvaguardar los bienes jurídicos afectados por el estado de necesidad y urgencia producido...V.-
De lo expuesto se desprende que las potestades que otorga la Ley Nacional de Emergencia en sus
artículos 2 y 11, no constituyen sino el desarrollo válido de la norma constitucional que establece
en el estado de necesidad y urgencia, como único supuesto que legitima la inobservancia de los
trámites ordinarios previsto por el ordenamiento para el desenvolvimiento normal de la actividad
estatal y que éstas no resultan inconstitucionales, en el tanto se ejecutan para superar efectos de
ese estado, y dentro del marco establecido por el plan general de atención de la emergencia." Nº
3493-94 de 14:51 de 12 de julio de 1994.-



 Además, el Reglamento de Emergencia Nacionales de 7 de junio de 1996 (La Gaceta Nº 115 de 18 de
junio de 1996), señala como atribución de la Comisión Nacional de Emergencia la de recomendar "al
Poder Ejecutivo las medidas de orden y seguridad que deban tomarse en las zonas de peligro, para el
debido resguardo de personas y bienes, y hacerse cargo, directamente, de las medidas que sean
necesarias en aquellos casos en que así expresamente lo autorizare el Poder Ejecutivo." (10)




 



 (10) Sobre las potestades de realizar acciones de prevención por parte del Comisión Nacional de
Emergencias para proteger a las personas y los bienes en situaciones de peligro véase el dictamen Nº
C-257-98 de 30 de noviembre de 1998.-



 Asimismo, la Sala Constitucional considera de interés social, por estar dirigidas a proteger
intereses de la sociedad entera o de algunas de sus comunidades, las limitaciones por razones de
seguridad y salubridad: "Otros ejemplos de lo anterior lo constituyen las exigencias de seguridad y
salubridad públicas, las recogidas en la ley que permitan a la autoridad imponer al propietario
reparaciones, remodelaciones o demoliciones de edificaciones que amenacen ruina o resultan
insalubres, disposiciones recogidas principalmente en el Código Civil y la Ley General de Salud." Nº
4205-96 de 14:33 hrs. del 20 de agosto de 1996.- 18




 



 Por último, recordemos que las opiniones externadas con respecto a las áreas de protección tienen
como referencia el hecho de localizarse dentro de propiedad particular, de inexcusable comprobación
(dictamen Nº C-127-88 de 5 de agosto de 1988), pues en tratándose de áreas de restricción
delimitadas por el Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados (artículo 16 de la Ley General
de Agua Potable y 32 de la Ley de Aguas), o inalienabilidad del sector por afectación declarada a un
fin público, como lo sería el abastecimiento presente o futuro de agua potable (artículos 7, inciso
c), de la Ley de Tierras y Colonización; 31 de la Ley de Aguas, y 2º de la Ley General de Agua
Potable), estaría vedado el uso privativo por parte de los particulares y por ende también la
determinación y otorgamiento de alineamientos a su favor sobre dichos terrenos estatales.-




 




VII.- CONCLUSIONES




 




Con base en lo expuesto, concluimos que:




 



 1) Sin perjuicio del control de constitucionalidad que ejerce la Sala Constitucional, los artículos
33 y 34 de la Ley Forestal presentan típicas limitaciones de interés social que satisfacen un
interés público imperativo, por ello las mismas no requieren indemnización previa (artículo 45
Constitucional, párrafo segundo).-




 



 2) El artículo 33, incisos a), b) y c), ibídem, contiene disposiciones regladas, y por tanto
prohibitivas para el ejercicio de una actuación administrativa singular, como la discrecional por
parte del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. El ejercicio de potestades discrecionales
tendientes a atemperar las medidas consagradas en dichos incisos en beneficio de la propiedad de los
particulares, conlleva un acto contrario al principio de legalidad y que afecta el interés público.-




 



 3) La competencia para establecer alineamientos en las áreas de protección es del resorte exclusivo
del INVU, con la salvedad de que los límites de las áreas de recarga acuífera debe establecerlos el
MINAE, previa consulta al A. y A., al SENARA y cualquier otro ente competente en materia de aguas, y
el INVU debe circunscribirse a los mismos.-




 



 4) La fijación de un alineamiento menor al establecido por el ordenamiento jurídico resulta
contrario al principio de legalidad y al interés público.-




 



 5) Es conveniente que el INVU recabe criterio técnico de los entes públicos competentes en materia
del recurso hídrico para que, según el caso, determinen cuando una naciente es permanente o no.-




 



 6) La Administración no puede exigir alineamientos mayores a los previstos por el artículo 33 de la
Ley Forestal pues ello requiere una reforma legislativa con aprobación calificada, respetuosa de los
criterios de razonabilidad, oportunidad y utilidad. Sin embargo, dicho criterio presenta la salvedad
de que las áreas de protección descritas en los incisos a), b) y c) del artículo 33 ibídem, se
localicen dentro de un área de recarga acuífera.-




 



 7) En todo caso, la Ley Nacional de Emergencia, el Poder Ejecutivo y la Comisión Nacional de
Emergencia pueden adoptar acciones de prevención para proteger a las personas y los bienes en
situaciones de peligro, e incluso establecer restricciones temporales sobre el uso de la tierra en
casos de extrema urgencia.-




 



 8) Tratándose de áreas de restricción delimitadas por el Instituto Nacional de Acueductos y
Alcantarillados (artículo 16 de la Ley General de Agua Potable y 32 de la Ley de Aguas), o
inalienabilidad del sector por afectación declarada a un fin público, como lo sería el
abastecimiento presente o futuro de agua potable (artículos 7, inciso c), de la Ley de Tierras y
Colonización; 31 de la Ley de Aguas, y 2º de la Ley General de Agua Potable), estaría vedado el
otorgamiento de alineamientos a favor de intereses particulares sobre dichos terrenos estatales.-




 




Atentamente,




 




Lic.Mauricio Castro Lizano




Procuraduría Agraria




 




 




cc: Licda. Elizabeth Odio Benito




Ministra del Ambiente y Energía




Ing. Jorge Carballo Wedell




Presidente Ejecutivo




Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados

Opinion : 042 of 19/02/1999  

C-042-1999  

San José, February 19, 1999  

Architect  
Rodolfo Sancho Rojas  
Director of Urban Planning  
S. D.  

Dear Sir:  

 With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your Official Letter No. UR-662-98, supplemented by Official Letter No. UR-1016-98, concerning the consultation agreed upon by the Board of Directors of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo in Ordinary Session No. 4471 of February 25, 1998, regarding certain concerns presented about the scope and application of Articles 33 and 34 of the Ley Forestal, and the competence of said Institute to grant the alignments that must be processed in relation to protection areas.  

 The points consulted and outlined assertively to facilitate their understanding are the following: 1) whether the protection areas and the prohibition on cutting trees in them constitute a limitation that affects the essential core of the property right without prior indemnification; 2) whether Article 33 of the Ley Forestal permits the use of discretionary applications aimed at making said limitations less burdensome; 3) whether the Ley Forestal applies throughout the national territory, or whether, on the contrary, it loses effect in urban areas, since the law's protected legal interest is the forest, and if said forest does not exist, whether its application or that of other regulatory provisions applies; 4) whether the competence assigned to the INVU by Article 34 of the Ley Forestal causes an invasion of powers conferred upon other bodies such as SETENA, SENARA, MINAE, and ICAA; 5) whether the Institute must respect the technical criteria of said organizations with smaller alignments, and whether it must have a technical criterion supporting its own decision; 6) whether, due to river overflows in some regions of the country, greater alignments than those established by law can be required, as the current ones prove insufficient.  

I.- LIMITATIONS ON FUNDAMENTAL RIGHTS  

 Fundamental rights such as the right to work, private property, freedom of enterprise and commerce, consumer rights, and the right to a healthy and ecologically balanced environment, require regulation and governance by law.  

 In such cases, a legal reserve exists, defined as the impediment to regulating certain matters through acts other than law, and to intervening specifically in them through acts not consented to, foreseen, and expressly regulated by the legislator.  

 In this regard, HERNANDEZ VALLE points out that we have a legal reserve for "the establishment of crimes and penalties (Art 39 C.P.), the creation and modification of taxes (Art 121, subsection 13 C.P.); the regulation of fundamental rights (doctrine of Article 28 C.P.). An absolute reserve also exists for the creation of courts of justice (Art 121, subsection 20 C.P.); for imposing limitations on private property for reasons of social interest (Art 45 C.P.); for the creation of new monopolies in favor of the State and the Municipalities (Art 46 C.P.)." HERNANDEZ VALLE (Rúben): El Derecho de la Constitución, Volume I, Editorial Juricentro, San José, Costa Rica, 1993, p. 528.  

 The legal reserve constitutes a limit on the regulatory power, and with much greater reason, on discretionary power:  

 "...neither in executive decrees, much less in autonomous decrees or other lower-ranking norms or acts, could the law validly delegate the determination of regulations or restrictions that only it is empowered to impose...all administrative activity in this matter is necessarily regulated, without the possibility of granting discretionary powers to the Administration, because these would obviously imply an abandonment of the legal reserve itself." Sala Constitucional, No. 3550 of November 24, 1992.  

 Even, according to Article 28 of the Magna Carta, and with the exceptions invoked therein, it could be argued that in matters of fundamental freedoms, a constitutional reserve exists.  

In an analogous direction, the Sala Constitucional holds:  

 "...Article 28 of the Constitution, seen as a guarantee, implies the inexistence of regulatory powers to restrict fundamental freedoms or rights, and the loss of legislative powers to regulate private actions outside the exceptions of that article in its second paragraph, which thus creates a true constitutional reserve in favor of the individual, to whom it guarantees their freedom against their fellow beings, but, above all, against public power." No. 1635-90 of November 14, 1990.  

 The foregoing does not prevent a matter reserved to law from being supplemented by an executive decree, provided that the law circumscribes and directs its content and determines its limits and purposes, since the former cannot establish new duties nor suppress rights enshrined in the law it executes.  

 "...only through formal law, emanating from the Legislative Branch through the procedure provided for in the Constitution for the issuance of laws, is it possible to regulate and, where appropriate, restrict fundamental rights and freedoms—all, of course, to the extent that their nature and regime permit it, and within the applicable constitutional limitations...only the executive decrees of those laws can develop the precepts thereof, it being understood that they cannot increase the restrictions established nor create those not established by them, and that they must rigorously respect their essential content..." Sala Constitucional, No. 1156-94 of March 1, 1994.  

 The criterion of accepting the imposition of external limits (limitations) on fundamental rights is also settled:  

 "The thesis that some subjective rights are not absolute, in the sense that they are born limited, is widely accepted; firstly, because they develop within the framework of the rules regulating social coexistence; and secondly, because their exercise is subject to intrinsic limits to their own nature. These limits refer to the right itself, that is, to its specific content, such that the Constitution, when enshrining a public freedom and referring it to the law for its definition, does so for it to determine its scope...The limitations refer to the effective exercise of public freedoms, that is, they imply by themselves a diminution in the juridical sphere of the individual, under certain conditions and in specific circumstances. For this reason, they constitute the boundaries of the right, beyond which one is not before its legitimate exercise. For limitations on fundamental rights to be valid, they must be contained in the Constitution itself, or failing that, it must authorize the legislator to impose them, under certain conditions." Sala Constitucional, No. 3173-93 of July 6, 1993.  

II.- PROTECTION AREAS, WATER RESOURCES, AND SOCIAL INTEREST LIMITATIONS  

 In our case, the consulting body questions whether the limitations contained in Articles 33 and 34 of the Ley Forestal affect the essential core of the property right, and therefore require prior indemnification.  

 First, let us recall that protective areas are not recent, but have their normative antecedent in the Ley Forestal No. 4465 of November 25, 1969, Articles 83 to 87. (1)  

 (1) Precisely in relation to the limitations on property contained in the Forestry Bill, among them the zones adjacent to national waters and hydrographic basins, Lic. Víctor Bulgarelli Flores, Agrarian Attorney, through Official Letter No. 69-PA-68 of June 15, 1968, stated: "The legal norms contained in the Forestry Bill are well-founded in the existing legal provisions, and do not present implications regarding the constitutional concept of private property, since the Political Constitution itself, in its Article 45, expresses the cases in which that right can be limited. Consequently, and because it is a law of public interest that protects natural resources in general, its provisions do not oppose the constitutional principle." (Legislative File of Law 4465, folio 57).  

 Likewise, forestry laws 7032 of May 5, 1986, and 7174 of June 28, 1990, reiterated in their numerals 68 to 70 these protection zones, which evidences the interest of our legislators in protecting them. (2)  

 (2) Thus spoke Congressman Rodríguez Quesada during the processing of the Ley Forestal, No. 7032: "...we see this spectacle so unpleasant for the country's ecological development, where water had not yet been exhausted, in many places this water became contaminated. Very important animals were exterminated from the point of view of scientific vision...every day, from north to south, from the few forests remaining to the country, cars or trucks pass full of logs, of precious woods...destroying the roads due to the immense quantities that are transited daily and also at night, because the woods are smuggled to avoid paying taxes...The destruction of the vegetation has brought about profoundly serious problems such as erosion; there we see from time to time serious floods, for those of us with experience who live near some rivers, we realize that the erosion from the northern zone brings with it, cycle by cycle, very dangerous floods...if we respect the few forests we have left, these will have enormous importance...on the climate,...the rainfall over the basins that are also fundamental for the existence of this country; for livestock, for man, for future reserves or hydroelectric projects, because the hydroelectric dams will depend on them, as well as the conservation and formation of soils that need to be revitalized...it is important that we recognize that the water storage capacity depends and will depend on them, from the forests and their role as regulators of water supply, which are not always duly appreciated." (Legislative File of Law 7032, folios 951-956).  

 Regarding the social need to protect water resources and their areas of influence, this Attorney General's Office has expressed:  

 "Water is one of the indispensable elements for sustaining terrestrial ecosystems; without it, life on Earth would simply not exist...The great number of fields that depend on its use represents an ever-increasing demand that forces rationing of the resource and an increase in pressure upon it. At the same time, inadequate, abusive, and contaminating uses (discharge of poorly treated domestic wastewater, deficient controls of industrial waste, loss and destruction of catchment zones, imprudent location of factories, deforestation, shifting agriculture and cultivation methods, among others) reduce water quality daily to dangerous levels, damages that in some cases are already practically irreparable... Also, the large number of urbanizations that have proliferated in recent years causes a great runoff problem, by channeling large quantities of water into collectors, increasing their volume and causing constant floods...One of the main contaminants of springs (manantiales) and streams, and which accompanies housing construction, is undoubtedly what are called black water...The elimination of black water until its final destination (almost always a watercourse) can follow several paths. From its direct discharge, the most serious of all due to the indisputable repercussions at the environmental level and especially on human health, to passing through treatment plants with different degrees of purification...Another form of eliminating black water is the so-called septic tanks...The water tables can also suffer deterioration, since nitrates from septic tanks, for example, can pass through layers of soil and rock of certain thickness, in processes that can take up to years, and reach them, contaminating them." (OJ-033-95 of September 20, 1995, pp.1-7).  

 Likewise, our specialized doctrine criticizes the lack of application of urban planning norms for the conservation of aquifers, rivers, and green areas, necessary to prevent water contamination, soil erosion, floods, and to cover the increased demand for water resources:  

 "The growth of the Greater Metropolitan Area of San José has been characterized by...speculative urban expansion and the lack of urbanistic rigor has allowed the establishment of large urbanized areas of low quality, with insufficient services and defective infrastructure. The urbanistic norms have established relatively low indices for green areas, and the protection of rivers, aquifers, and other natural areas has not occurred." BRENES MATA (Eduardo), Gran Area Metropolitana, El transporte, el uso del suelo y la calidad del aire como factores de Desarrollo, Forum: "Seguimiento y permanencia del Modelo de Desarrollo Sostenible en Costa Rica," September, 1997, p. 4.  

 "The total population of Costa Rica is estimated at 3,923,562 inhabitants, of which 3,228,562 are Costa Ricans and 700,000 are foreigners. Of these, 69% receive water of potable quality (2,694,362 inhabitants)...If a growth rate of 2.3% per year (12) is used and the total population of Costa Rica is estimated at 3,923,562 inhabitants...we obtain 4,319,998 inhabitants in the year 2000...The inversely proportional relationship between the deterioration and scarcity of water resources and the increase in population worldwide forces us to carry out projections with the objective of planning the necessary works or projects to cover the possible demand of water for human consumption...World overpopulation and the deterioration of water resources must force the definition of the different uses of water and soil to protect hydrographic basins, which has as an indispensable requirement avoiding deforestation and applying existing legislation." MORA ALVARADO (Darner), Agua de Consumo Humano y Evacuación de Excretas: Situación de Costa Rica en el Contexto Mundial, Período 1990-2000, Laboratorio Nacional de Aguas, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, San José, Costa Rica, 1997, pp. 4-10.  

 The growing demand for water resources is also caused by external natural factors such as the El Niño Phenomenon, which in our country acquires special relevance according to recent studies by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados:  

 "In the first quarter of 1997, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados noted an unusual increase in water consumption, much higher than the projections made for that year, this fact caused a crisis in its supply systems forcing rationing of the supply...To satisfy this increasing demand, humanity has had to modify the natural hydrological cycle, through the construction of wells, reservoirs, drainage systems, irrigation, and aqueduct construction. In Costa Rica...despite having the privilege of abundant annual rainfall, we face supply problems in some regions of the country, problems that tend to worsen over time due to population growth and the impact of negative climatic factors, such as the El Niño event...A rainfall deficit is usually observed in the Pacific Watershed and a surplus in the Caribbean Watershed. Another characteristic of these years is the occurrence of events that bring a large amount of precipitation in a few days, within a pattern of dry days. Likewise, the dry season becomes drier and warmer than normal in a large part of the national territory, except in the Northern Zone where rains tend to be normal." ZAMORA A. (Adriana) and DELGADO A. (W), El Fenómeno El Niño y los Consumos de Agua en el Área Metropolitana, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, San José, Costa Rica, 1998, pp. 1-5.  

Law 7575, Article 33, declares the following as protection areas:  

 "a) The areas bordering permanent springs (nacientes), defined within a radius of one hundred meters measured horizontally.  
 b) A strip of fifteen meters in rural areas and ten meters in urban areas, measured horizontally on both sides, on the banks of rivers, streams, or creeks, if the terrain is flat, and fifty horizontal meters, if the terrain is rough.  
 c) A zone of fifty meters measured horizontally on the banks of natural lakes and reservoirs and artificial lakes or reservoirs built by the State and its institutions. Private artificial lakes and reservoirs are excepted.  
 d) The recharge areas and aquifers of the springs (manantiales), whose limits shall be determined by the competent bodies established in the regulation of this law."  

 The norm's purpose, among others we will see later, is to conserve water resources and preserve the forest cover (capa boscosa) near water sources or regenerate improperly cut forest cover, and thus maintain its volumes in optimal quality. (3)  

 (3) "When sufficient tree mass exists, the rain that falls on the ground does so in a slower and less strong manner, by the branches and leaves of the trees slowing its fall, retaining a great quantity of water, and releasing it gradually in the form of drops or flowing down the trunk. This allows the waters not to run off and erode the edaphic layers. The countless loose leaves on the undergrowth also prevent the rain from damaging the soil. The water that finally reaches the earth harmlessly penetrates the humus layer (superficial layer), which absorbs it like a sponge. The rest of the water, by the force of gravity, descends to lower layers of the soil, and it is this water that emerges to the surface through the springs (nacientes) or is stored in the aquiferous mantles. This water is clean and fresh. Furthermore, trees in cloudy zones return to the ground in the form of drops a large amount of condensed water, even in summer, which subsequently reaches the rivers. The role played by forests in the existence of high-quality water and in abundant quantity throughout the year is unquestionable, then." (Vaughan, Christopher. "La importancia de la protección de las cuencas hidrográficas en Costa Rica" in Antología Conservación del Medio. San José, EUNED, 1983, pp. 174-175).  

 In protection areas, the elimination of trees is only permitted exceptionally for projects declared by the Executive Branch to be of national convenience (Article 34 ibidem), provided that said areas are not located within the protected wildernesses (áreas silvestres protegidas) or, in general, within the Natural Heritage of the State, since in such case they would also be covered by the absolute prohibition on cutting or harvesting trees established by Articles 1 and 18 of the same law.  

 The cutting of trees in cases of projects declared to be of national convenience must be limited, proportional, and reasonable for the purpose, and a pre-selection questionnaire must be completed before the State Forest Administration, in order to determine the possibility of requiring an environmental impact assessment (evaluación del impacto ambiental) (Ley Forestal, Article 19 and Opinion No. C-103-98 of June 8, 1998). (4)  

 (4) In the legislative discussion of this precept, two debates arose that reveal the exceptional nature thereof: "CONGRESSMAN GONZALEZ VILLALOBOS: In the original text or the unanimous report we are analyzing, Article 40 stated: '...The cutting or elimination of trees in the protection areas described in the preceding article is prohibited, with the exception of projects declared by the Executive Branch to be of national convenience.' This is very technical and it is really a technical argument, and therefore we believe technical criteria are required, so what I am suggesting is that instead of 'projects declared by the Executive Branch to be of national convenience,' it be changed to 'except in cases where, with strict adherence to sustainability criteria, the Executive Branch determines.' CONGRESSMAN SOLIS FALLAS: I want us to remember the origin of Article 40. It is my understanding that what we were seeking was that trees could not be cut in those areas, except when for infrastructure projects, such as roads, dams, etc., the State so determined. If we move from that criterion, which is perhaps not clear in the article and we should correct if it is not, to the criterion that would now remain according to the motion of Congressman González Villalobos, then we would be entering into whether trees can be cut in these areas according to environmental criteria, sustainability, etc., but I understood that our intent here was that in that (sic) areas trees would not be cut, except if the State was going to build a dam, a road, or something of that nature. The sense of Congressman González Villalobos's motion completely changes that original idea. THE PRESIDENT: I want to support the thesis of colleague Solís Fallas. These are the matters I have been pointing out and that worry me greatly. If the sustainability criteria were what prevailed in some areas, not to say which ones, I believe these are areas that we must protect, they are superior interests that we must value in their true dimension. Therefore, and with all due respect, I must oppose this motion. CONGRESSMAN GONZALEZ VILLALOBOS: Mr. President, I withdraw the motion. THE PRESIDENT: The motion by Congressman González Villalobos is hereby WITHDRAWN." (Legislative File for the Ley Forestal No. 7575, folios 3562-3564). "CONGRESSMAN FOURNIER ORIGGI: I want to clarify that Article 40 refers to the conditions of Article 39, of various subsections...For example, in this part b), what would happen is that any forest development carried out, of one, two, or three hectares, would be limited if it is beside a river, or if the property is bisected by a river, and for that reason I thought it advisable, if it is left to the criterion of the management plan, that extraction could be allowed, but reforestation must be carried out, and that it does not cause a severe impact to the environment... THE PRESIDENT: Don Hernán, I regret disagreeing on this point. For me, it is one of the fundamental points. We had even reduced the zones. I remember we had spoken about State reservoirs being one hundred meters, we reduced it to fifty meters, and I believe it is extremely dangerous to permit the extraction of timber in such a small strip. There we would certainly cause severe deterioration to protected areas, especially on the riverbanks...a study I was reading pointed out...the importance they have, not only as protective zones, but also being the biological corridors par excellence...because since the riverbanks are the only reforested part, it is the only possibility that exists in many places for them to serve as biological corridors, looking at it from a purely environmental aspect, for which reason on this matter I categorically oppose it, I believe there are many responsible officials, Don Hernán, but there are some who are truly irresponsible, and if a timber extraction falls into the hands of one of them just once, we will have caused a harm that we could have avoided by foreseeing this, I believe many zones, many places, many possibilities have been opened, that is why I say let us leave that part as it is in the bill... THE SECRETARY: Is the motion considered sufficiently discussed? THE PRESIDENT: Discussed. REJECTED." (Legislative File for the Ley Forestal No. 7575, folios 3695-3696).  

 The Ley Forestal, Article 2, subsection m), added by the Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1998, Article 114, understands activities of national convenience to be: (5)  

 (5) The Regulation to the Forest Law, Executive Decree No. 25721 of October 17, 1996 (La Gaceta No. 16 of January 23, 1997) previously defined in its Article 2 the term "national convenience," in a less generic and more illustrative manner: "National Convenience: Activities of national convenience are those related to the study and execution of projects or activities of public interest carried out by the centralized dependencies of the State, autonomous institutions, or private enterprise, which provide benefits to all or part of society, such as: water catchment, transportation, and supply; oil pipelines; road construction; generation, transmission, and distribution of electricity; transportation; mining activities; irrigation and drainage canals; recovery of areas suitable for forest use; conservation and sustainable management of forests; and others of a similar nature as determined by MINAE according to the country's needs."  

 "Activities carried out by the centralized dependencies of the State, autonomous institutions, or private enterprise, whose social benefits are greater than the socio-environmental costs. The balance shall be made using the appropriate instruments."  

 Based on the foregoing, and without prejudice to the constitutionality control exercised by the Sala Constitucional, we consider that Articles 33 and 34 of the Ley Forestal contain typical social interest limitations, which, like others provided for in various normative bodies of our legal system, have evolved the concept of external limits to private property.  

In an analogous sense, our Constitutional Court points out:  

 "IV-...the position of the absolute character of property as an unlimited and exclusive right, only affected by reasons of expropriation to build public works—the only limitation admitted in the last century—has been replaced by a new vision of property, which, while still regulated as a subjective right, provides that its powers are limited and that, in addition, it is subject to duties and obligations...the system of external limitations on property is made up of social interest limitations, which are of legislative origin and of maximum institutional importance, as they require legislative approval by an enhanced majority for their imposition. As stated, in principle, by themselves and by definition, social interest limitations imposed on property are not compensable, as they do not imply an expropriation, that is, when the property does not suffer dismemberments that cause the right to disappear. They certainly imply a burden or legal duty—in the strict sense—of not doing, or at most, of tolerating the State's intrusion into the property for public purposes, a duty that is added to the owner's powers or faculties, but without denaturalizing or destroying them...V-...Thus, the legal basis on which the protection of property rests is modified, and from being an exclusive right for the individual, it comes to correspond to an obligation in favor of the harmonious coexistence of society. The idea of the 'social function' of property arose, by which every individual has the obligation to fulfill certain communal obligations, in direct relation to the place they occupy and the interests of the social group they represent. The content of this 'property function' consists of the owner having the power to use the good, which is the object of ownership, in the satisfaction of their own needs, but they are also subject to the duty of placing it at the service of social needs when such behavior is essential...VII.-Certain limitations on property have always existed as rules incorporated into the Civil Code...Other examples of the foregoing are public safety and health requirements...primarily included in the Civil Code and the Ley General de Salud. In this vein, the laws concerning the protection of forests, natural beauties, cultural heritage, and monuments, which also imply limitations on property, must also be cited, such as the Ley Forestal, No. 7174 of June twenty-eighth, nineteen ninety, Ley de la Conservación de la Vida Silvestre No. 7317, of October twenty-first, nineteen ninety-two, and Ley de Patrimonio Histórico, Arquitectónico y Cultural No. 4 of October, nineteen ninety-five." No. 4205-96 of 14:33 hrs. of August 20, 1996. (The emphasis is ours).  

 Thus, the protection areas constitute legitimate limitations of a general nature on the property right, since they satisfy an imperative public interest, through reasonable, useful, and timely criteria; therefore, they do not require prior indemnification (Article 45 of the Constitution, second paragraph).  

 In this line of thought, the Sala Constitucional adds that the "reasonable limits that the State can impose on private property, in accordance with its nature, are constitutionally possible as long as they do not empty its content. When that occurs, it ceases to be a reasonable limitation and becomes a deprivation of the right itself." (Vote No. 5097-93).

Furthermore, the Chamber in question holds that limits may be imposed "on the attributes of property, insofar as the owner reserves for himself the possibility of normally exploiting the asset, clearly excluding the part or function affected by the limitation imposed by the State. Outside of these parameters, if social welfare requires sacrifices from one or only a few, compensation must be paid, just as occurs when the sacrifice imposed on the owner is of such identity that it causes him to lose the asset in its entirety." (Voto Nº 2345-96). (Emphasis is ours).-


 


III.- PRINCIPLE OF LEGALITY, REGULATED ACTIVITY AND DISCRETIONARY POWER


 

 As is known, the principle of legality is enshrined in our Political Constitution in its article 11, indicating that "public officials are mere depositaries of authority and cannot arrogate to themselves powers that the law does not grant them."-


 

 The General Law of Public Administration, Article 11, subsection 1, adds: "The Public Administration shall act subject to the legal system and may only carry out those acts or provide those public services that said system authorizes, according to the hierarchical scale of its sources."-


 

 Pursuant to these provisions, the Administration, through its officials, may only perform material actions and issue administrative acts authorized by the legal system.-


 

 For its part, regulated activity is that in which the actions of administrative bodies are precisely regulated by law:

 "The law has established in advance the rules to which the active body must adjust its decisions in a specific case, before such or such a factual situation. In this type of activity, strictly speaking, there would be no margin for subjective appreciation. As a specific conduct is specified and required of the administrator, his discretion and freedom are restricted to it. His conduct is dictated in advance by a rule of law and he must abide by it." FERNANDEZ VAZQUEZ (Emilio), Diccionario de Derecho Público, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1981, p.9.-

 Discretionary power, on the other hand, is that conferred on the administrative body when the legislative mandate does not precisely determine its activity in a particular case and is limited to establishing general guidelines for the achievement of the public purpose:

 "...the law could never foresee all the minutiae and singularities presented by the complex and mutable reality in which it has to operate. There must exist, then, a margin of free appreciation in the administrative bodies. This is the undisputed foundation of discretion...Generally, the law only indicates what collective interest must be satisfied, while the administrator is responsible for practically achieving it...Discretion is, in a way, a legal tool given to the administrator so that his management can respond to the needs of each moment." FERNANDEZ VAZQUEZ, ibid., p.8.-

 Discretionary activity must be exercised efficiently and reasonably, and is subject to the limits imposed by the legal system (General Law of Public Administration, Article 15, first paragraph).-


 


On this matter, this Attorney General's Office has stated:

 "To that extent, administrative discretion cannot be indeterminate, but must always be subject to certain regulated elements. Within the case at hand, the first of these is the Ley Forestal itself. Discretionary actions must always have this Law as their frame of reference, and what we have already said about regulatory power is applicable to them in some way; that is, they can never contradict, substitute, or eliminate the Law or any part of it, whether in its text or its spirit. Nor can they expand its content to such an extent that they fundamentally imply new provisions." Dictamen Nº C-188-96 of November 13, 1996.-

 In this case, it is clear that Article 33, subsections a), b), and c), of the Ley Forestal contains regulated provisions, and therefore prohibitive ones for the exercise of a singular administrative action, such as a discretionary one by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.-


 

 Thus, the exercise of discretionary powers aimed at moderating the measures enshrined in said subsections for the benefit of the property of private individuals entails an act contrary to the principle of legality and which affects the public interest.-


 


IV.- APPLICATION OF THE LEY FORESTAL IN THE URBAN ZONE AND RURAL ZONE


 

 In principle, the law applies throughout the national territory, as indicated by the Civil Code (Ley 63 of September 28, 1887) in its Article 1, original text: "Laws are binding throughout the Costa Rican territory from the day they themselves designate..."


 

 However, the law may expressly provide that its provisions are not applied in whole or in part in certain areas or to particular cases, for the purpose of not causing serious disruption and to permanently or temporarily respect, under certain parameters, rights previously acquired under other laws.-


 

 Thus, for example, Article 6 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone indicates that the "provisions of this law shall not apply to the areas of cities situated on the coastlines, nor to properties registered, in accordance with the law, in the name of private individuals, nor to those whose legitimacy is recognized by the laws." Similarly, Articles 74 to 80, and Transitional Provisions I to VIII, establish a series of exceptions and restrictions for the application of Ley 6043 to the special cases contemplated therein.-


On this point, HERNANDEZ VALLE comments:

 "Notwithstanding, it is possible that the same legal situation may be disciplined differently when it is to be applied in two different regions or places of the national territory, which is logical, since the demands of a particular place vary ostensibly from those of another place." op.cit., p 530.-

 In this case, the consulting entity wishes to know whether the Ley Forestal is applicable or not to urban zones.-


 

 In this regard, first of all, it should be noted that neither the Ley Forestal nor any other subsequent legal norm excepts urban zones from its total application.-


 

 While it is true that the fundamental purpose of the Ley Forestal is the conservation of natural forests and the use of forest resources (Article 1), the foregoing does not prevent said law from regulating and protecting other related public interest objectives, such as those fulfilled by protection areas throughout the national territory.-


 

 It should be noted that the same Article 33 of Ley 7575 provides in its subsection b) for a protection strip adjacent to rivers of 15 meters in the rural zone and 10 meters for the urban zone; the foregoing reveals the legislative will to apply the law even to urban zones in certain cases, including of course those listed in the cited numeral when applicable.-


 

 The problem to be resolved when applying subsection b) of Article 33 will be that of establishing the limits between the urban zone and the rural zone, as evidenced by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo itself during the processing of the Ley Forestal Nº 7032:

 "The term 'rural,' like 'urban,' is very broad and, despite there being many legal provisions that use them, it has not been defined, nor is the official or agency responsible for defining or attributing the urban or rural conditions of properties indicated in any law; on the other hand, urban development is changing and a rural property today may be urban tomorrow. The Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, by law and because a well-directed housing policy so requires, must carry out housing and urban development programs not only in the cities, but also in the rural sector; urban development does not mean only fostering the growth of cities, but also ordering their expansion and even dissuading and preventing growth from encompassing properties where it is not convenient, and even prohibiting the development of inconvenient areas or areas for the protection of natural resources." (Expediente Legislativo de la Ley 7032, folios 88-89).-


This problem is recognized by the Attorney General's Office itself:

 "To this is added the often-existing difficulty of specifying the limits of the urban, given the dynamic process of growth or expansion that affects it, invading the rural and making the border between the two shifting or subtle." Dictamen Nº C-002-99 of January 5, 1999.-


Regarding urban zones, the First Chamber of the Supreme Court of Justice holds:

 "XVI...Urban zones would be the territorial circumscriptions whose rational use shall be for habitation, and those lands must be of a type and have a predisposition for the urban, it being necessary that they are equipped with all the necessary services so that said activity develops adequately with streets and services." Nº 34 of 15:00 hrs. of April 27, 1990.-

 To the foregoing, we add the urban zones declared by law, such as the Zona Urbana del Barrio Jacó (Ley 3549 of November 20, 1965, Article 5) and the Zona Urbana entre Chacarita y Boca de Barranca (Ley 4071 of January 22, 1968, Article 2); as well as the cities of each canton, but noting that in each canton there can only be one city.-(6)


 


(6) The topic was also addressed extensively in Dictamen Nº C-002-99:

 "The Urban Planning Law (Art. 1) and the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones (Art. 9) define the urban area as the 'territorial sphere of development of a population center.' From which it is deduced that every city is an urban area, but the reverse is not always true...Although the territorial base or geographic seat of the Municipality is the canton, its government is installed in the population center of greatest real importance and development: the city. So in our country, there is one city per canton and Municipality. The city fundamentally constitutes a unitary administrative center, and that unit is the municipality. The following trilogy is thus observed: the canton is the territorial base of the Municipalidad, whose government has its seat in the city, thereby creating an amalgamation of concepts. This prevailing idea of Municipality-city and reciprocal conditioning explains the need for a legislative declaration, since, as a rule, it involves the creation of a new Municipalidad. ORTIZ ORTIZ, when linking the canton, as the seat of the Municipalidad, has written that it is in a nexus of 'necessary legal and institutional implication with it, since the creation of a canton is equivalent to that of a new municipality, as if it were a conditional act that simultaneously imposes the application of the municipal regime over the affected territory, including the creation of a new Municipalidad.' Another reason that explains the legislative declaration is that the city forms an essential part of the country's territory. No cities exist outside the political-administrative division of the Nation. Consequently, the title of city must be conferred by the State itself, which it does through Congress, in consideration of its legal, political, social, and economic repercussions...The city appears as a central administrative territorial circumscription, which groups a considerable number of inhabitants, who carry out their ordinary activity within an urban life system, under local government. The city is the axis of the canton which concentrates: the seat of local Government, the most prominent public services, commerce, financial activities, industries, urban development, etc...In summary, the city configures 'the geographic space transformed by man through the realization of a set of constructions with a character of continuity and contiguity; occupied by a relatively large, permanent, and socially heterogeneous population, in which functions of residence, government, transformation, and exchange take place, with a degree of service provision that ensures the conditions of human life.'"


 

 Finally, and in view of the sparseness of the legal system regarding the conceptualization of rural zones, by exclusion they must be understood as those territorial circumscriptions not predisposed for urban use, as they are not equipped with all the necessary services for that purpose.-


 


V.- BUILDING LINE DETERMINED BY THE INVU AND POWERS GRANTED TO OTHER PUBLIC INSTITUTIONS


 

 The fourth question is aimed at elucidating whether the competence assigned to the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo by Article 34 of the Ley Forestal to fix the building lines of protection areas causes an invasion of attributes conferred on other public entities, such as the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), the Ministerio del Ambiente y Energía (MINAE), and the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA).-


 

 First of all, with respect to the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, it was created by the Organic Law of the Environment, Nº 7554 of October 4, 1995, Article 1, as a body of maximum deconcentration of the MINAE, responsible for harmonizing environmental impact with productive processes.-


 

 Of the powers conferred by Article 84 ibidem to SETENA, none of them presents duplication or conflict with the power granted to the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo by Article 34 of the Ley Forestal.-


 

 The same situation occurs with the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, created by Ley Nº 6877 of July 4, 1983, Article 3, for the purpose of executing the policy for the use and distribution of water for agricultural purposes in harmony with land use and other natural resources in irrigation districts. None of its objectives or functions described by Articles 2, 3, and 4 ibidem attribute to this autonomous institution the power to establish the respective building lines for protection zones, with the exception of what will be said later regarding aquifer recharge areas.-


 

 In the case of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, according to its Constitutive Law, Nº 2726 of April 14, 1961, Articles 1 and 2, it is responsible for enforcing the General Law of Drinking Water as the governing entity in the provision of the precious potable liquid to the inhabitants of the Republic, preventing it from being contaminated.-


 

 For its part, among other tasks, the Ministerio del Ambiente y Energía is the governing entity regarding the conservation of the natural resource "water" (Ley 7152 of June 5, 1990, Articles 1 and 2).-

 Neither of these two public entities is legally responsible for fixing the building line in protection areas, although the MINAE is responsible, after consulting with the A. y A., SENARA, and any other competent entity on water matters, for reasonably, usefully, and timely delimiting the aquifer recharge areas:

 "Aquifer recharge areas: Surfaces where infiltration occurs that feeds aquifers and river channels, according to the delimitation established by the Ministerio del Ambiente y Energía on its own initiative or at the request of interested organizations, after consulting with the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, or another technically competent entity on water matters." (Ley Forestal, Article 2, subsection l), added by the Biodiversity Law, Nº 7788 of April 30, 1998, Article 114).-(7)


(7): In a similar vein, see Reglamento a la Ley Forestal, Article 2.-


 

 Regarding the necessary coordination of competencies among the institutions involved in determining aquifer recharge areas, this advisory body issued Dictamen Nº C-019-98 of February 6, 1998:

 "...in accordance with a principle of administrative law, which is that the interpretation of norms must seek the best satisfaction of the public purpose - Article 10 LGAP - it is concluded that the best way to guarantee the natural resource 'water' is by coordinating the activity over it held by both the A. y A. and other branches of the Administration...The same line of reasoning is applicable to the provisions of Article 33 of the Ley Forestal...regarding the obligations held by the A. y A. with respect to aquifer recharge areas...it is concluded that the Institute's intervention in establishing aquifer recharge areas is not a competence that has been exclusively transferred to MINAE, hence the coordination and execution of tasks, attending to the specialty and resources each one has, becomes indispensable for achieving the public purpose underlying the norms (environmental protection)."

 Therefore, in aquifer recharge areas, the INVU must first obtain the technical report from the MINAE on the limits of said zones and reflect them as building lines on the plans presented to it for that purpose.-


 

 The fifth question refers to whether the Institute must respect the technical criteria that said entities issue with smaller building lines, and whether it must have a technical criterion that supports its own decision.-


 

 As has been made clear, the building lines to be established with respect to the protection areas contained in subsections a), b), and c) of Article 33 of the Ley Forestal are currently the exclusive domain of the INVU, and therefore no other public entity may set them, much less provide for a smaller building line, since, as we expressed in point III of this opinion, such action would be contrary to the principle of legality and the public interest.-

 Regarding the protection areas described in subsection d) ibidem, the INVU must respect the limits set by the MINAE, as previously explained.-


 

 For the purposes of subsection a) of Article 33 ibidem, which establishes a protection area of 100 meters from the edge of permanent springs (nacientes permanentes), it is advisable for the INVU to obtain the technical criterion of the A. y A., MINAE, or any other competent entity, so that it may report whether the spring (naciente) is permanent or not.-


 

 When determining the building line for the protection areas described in subsections b) and c) ibidem, it is important to keep in mind certain concepts provided by the legal system.-


 

 For the case of the protection area of 50 meters on both sides of the banks of rivers, streams, or brooks when the terrain is broken, it is worth remembering that "álveo or channel of a river or stream is understood to be the land covered by its waters in the highest ordinary floods." (Law of Waters, Article 69, second paragraph). Likewise, broken terrain is understood as "that which has an average slope greater than forty percent." (Reglamento a la Ley Forestal, Article 2).-


 

 With respect to the 50 meters of protection on both sides of the banks of natural lakes and reservoirs and in artificial lakes or reservoirs built by the State and its institutions, it should be remembered that "the basin of a lake, lagoon, or estuary is understood to be the deposit of the necessary capacity to contain the waters of the highest ordinary floods." (Law of Waters, Article 69, second paragraph). Additionally, a lake is that "Large permanent mass of water deposited in hollows of the land" (Wildlife Conservation Law, Article 2); and a reservoir is the "Accumulation of waters resulting from their retention by man, generally for their greater utilization." (Wildlife Conservation Law, Article 2).-


 


VI.- RIVER OVERFLOWING AND PROTECTION MEASURES


 

 Finally, we are consulted as to whether, due to the overflowing of rivers in some regions of the country, larger building lines than those established in Article 33 of the Ley Forestal can be required, as the current ones are insufficient.-


 

 In light of this, we must now highlight that the protection areas also fulfill a vital function in counteracting the negative effects produced by river overflowing and flooding, because the vegetation has a retarding effect on the runoff of surface waters, also favoring the infiltration process.-(8)


 


(8) See supra Note Nº 3, p.7.-


 

 These zones constitute, therefore, important safety barriers for those inhabitants of lands near the currents, which, by virtue of climatological phenomena and erosive processes, among other factors, cause an increase in their flow and accelerate the runoff process.-(9)


 

 (9) Runoff refers to the volume of water flowing in natural currents. Runoff in any given region depends on the time of year, the physiographic conditions of the watershed, and the climatological conditions of the moment, as well as the vegetative cover of the watershed. A watershed totally covered with forest will have a better-regulated regime than a deforested watershed. (UNIVERSIDAD DE COSTA RICA, School of Engineering, Department of Topography, Elementos de Hidrología, 1986, p. 32).-


 

 That being said, the Administration cannot require larger building lines than those provided for in Article 33 of the Ley Forestal for the purpose indicated by the consulting institution, because that is only possible through a legislative reform with a qualified approval, and which in any case must respect the criteria of reasonableness, opportunity, and utility previously cited.-


 

 However, there is an exception to this criterion if the protection areas described in subsections a), b), and c) of Article 33 ibidem are located within an aquifer recharge area.-


 

 Furthermore, it is also important to keep in mind that, based on the National Emergency Law, Article 2, "the Executive Branch may likewise decree, and in cases of extreme urgency, temporary restrictions on land use that are considered necessary to prevent greater disasters; facilitate the construction of works or take the necessary measures to allow the evacuation of persons and goods in the affected zones, as well as restrictions on habitability, transit, and exchange that are necessary for attending to the emergency."-


 


Regarding the constitutionality of this norm, our Constitutional Court stated:

 "IV.- Specific actions such as the imposition of temporary legal restrictions on land use, which are necessary to prevent greater disasters or to facilitate the construction of works necessary for the evacuation of persons and goods in the affected zones, as well as restrictions on habitability, transit, and exchange that are necessary for attending to the emergency, and even the possibility of expropriating without prior compensation, form part of the exceptional powers that the Constitution itself permits in order to safeguard the legal interests affected by the state of necessity and urgency produced...V.- From the foregoing, it follows that the powers granted by the National Emergency Law in its Articles 2 and 11 constitute nothing other than the valid development of the constitutional norm that establishes the state of necessity and urgency as the sole circumstance legitimizing the non-observance of the ordinary procedures provided by the legal system for the normal development of state activity, and that these are not unconstitutional, insofar as they are executed to overcome the effects of that state, and within the framework established by the general emergency response plan." Nº 3493-94 of 14:51 of July 12, 1994.-

 Additionally, the National Emergency Regulations of June 7, 1996 (La Gaceta Nº 115 of June 18, 1996), indicate that it is an attribute of the National Emergency Commission to recommend "to the Executive Branch the order and security measures that should be taken in danger zones for the proper safeguarding of persons and goods, and to take direct charge of the measures that are necessary in those cases where expressly authorized by the Executive Branch." (10)


 

 (10) Regarding the powers to carry out prevention actions by the National Emergency Commission to protect persons and goods in dangerous situations, see Dictamen Nº C-257-98 of November 30, 1998.-

 Likewise, the Constitutional Chamber considers limitations for reasons of safety and public health to be of social interest, as they are aimed at protecting the interests of the entire society or some of its communities: "Other examples of the foregoing are the public safety and health requirements, those contained in the law that allow the authority to impose on the property owner repairs, remodeling, or demolitions of buildings that threaten ruin or are unhealthy, provisions mainly collected in the Civil Code and the General Health Law." Nº 4205-96 of 14:33 hrs. of August 20, 1996.- 18


 

 Finally, let us remember that the opinions expressed with respect to protection areas have as their reference the fact of being located within private property, which must be inexcusably verified (Dictamen Nº C-127-88 of August 5, 1988), because in the case of restricted areas delimited by the Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados (Article 16 of the General Law of Drinking Water and 32 of the Law of Waters), or the inalienability of the sector due to a declared affectation to a public purpose, such as the present or future supply of drinking water (Articles 7, subsection c), of the Land and Colonization Law; 31 of the Law of Waters, and 2 of the General Law of Drinking Water), the private use by individuals would be prohibited, and therefore the determination and granting of building lines in their favor over said state lands would also be prohibited.-


 


VII.- CONCLUSIONS


 


Based on the foregoing, we conclude that:


 

 1) Without prejudice to the constitutional review exercised by the Constitutional Chamber, Articles 33 and 34 of the Ley Forestal present typical social interest limitations that satisfy an imperative public interest; therefore, they do not require prior compensation (Article 45 of the Constitution, second paragraph).-


 

 2) Article 33, subsections a), b), and c), ibidem, contains regulated provisions, and therefore prohibitive ones for the exercise of a singular administrative action, such as a discretionary one by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. The exercise of discretionary powers aimed at moderating the measures enshrined in said subsections for the benefit of the property of private individuals entails an act contrary to the principle of legality and which affects the public interest.-


 

 3) The competence to establish building lines in protection areas is the exclusive domain of the INVU, with the exception that the limits of the aquifer recharge areas must be established by the MINAE, after consulting with the A. y A., SENARA, and any other entity competent in water matters, and the INVU must adhere to these limits.-


 

 4) The setting of a building line smaller than that established by the legal system is contrary to the principle of legality and the public interest.-


 

 5) It is advisable for the INVU to obtain the technical criterion of the public entities competent in the matter of water resources so that, depending on the case, they determine when a spring (naciente) is permanent or not.-


 

 6) The Administration cannot require larger building lines than those provided for in Article 33 of the Ley Forestal, as this requires a legislative reform with a qualified approval, respectful of the criteria of reasonableness, opportunity, and utility. However, there is an exception to this criterion if the protection areas described in subsections a), b), and c) of Article 33 ibidem are located within an aquifer recharge area.-


 

 7) In any case, under the National Emergency Law, the Executive Branch and the National Emergency Commission can adopt prevention actions to protect persons and goods in dangerous situations, and even establish temporary restrictions on land use in cases of extreme urgency.-


 

 8) In the case of restricted areas delimited by the Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados (Article 16 of the General Law of Drinking Water and 32 of the Law of Waters), or the inalienability of the sector due to a declared affectation to a public purpose, such as the present or future supply of drinking water (Articles 7, subsection c), of the Land and Colonization Law; 31 of the Law of Waters, and 2 of the General Law of Drinking Water), the granting of building lines in favor of private interests over said state lands would be prohibited.-


 


Sincerely,


 


Lic. Mauricio Castro Lizano


Agrarian Attorney General's Office


 


 


cc: Licda. Elizabeth Odio Benito


Minister of Environment and Energy


Eng. Jorge Carballo Wedell


Executive President


Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados