OJ-113-2000 — Unfavorable legal opinion on the Regulation for demarcation and boundary marking of the public zone of the Maritime-Terrestrial ZoneOpinión jurídica desfavorable al Reglamento de demarcación y amojonamiento de la zona pública de la ZMT

Opinión Jurídica : 113 - J   del 11/10/2000   


OJ-113-2000
San José, 11 de octubre del 2000
 
Señores
F. Tomás Dueñas Leiva
Ministro de Comercio Exterior
Walter Nihaus
Ministro de Turismo

 

Estimados señores Ministros: Con aprobación del señor Procurador General de la República, doy
respuesta a su Oficio DM-735-00 del 2000, en el cual afirman que bajo la idea del Gobierno de la
República de analizar la normativa vigente y proponer mejoras que aseguren la protección de los
bienes jurídicos y favorezcan la transparencia en los procedimientos administrativos, se ha
elaborado un Reglamento para la demarcatoria y el amojonamiento de la zona pública en la marítimo
terrestre, del que nos solicitan una opinión jurídica. Según manifiestan, integra un bloque de
reformas junto con el proyecto de modificación parcial al Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo
Terrestre, del que ya vertimos parecer en el Oficio O.J.-096-2000, y un Reglamento de trámite de
visado de planos para la construcción en la zona marítimo terrestre, que contestaremos próximamente,
tan pronto lo permitan las actividades que de ordinario debemos atender. I.- PROYECTO DE REGLAMENTO
PARA PROMOVER LA PROTECCIÓN, DEMARCACIÓN Y AMOJONAMIENTO DE LA ZONA PÚBLICA DE LA ZONA MARÍTIMO
TERRESTRE De acuerdo con sus manifestaciones, el Proyecto denominado Reglamento para promover la
protección, amojonamiento y demarcatoria de la zona pública de la zona marítimo terrestre busca
"propiciar la demarcatoria de la zona pública" y "evitar el uso indebido, la usurpación de la zona
marítimo terrestre, la devastación del medio ambiente, así como la desviación de poder y abusos en
estos trámites" II.-PRIVATIZACIÓN, DESREGULACIÓN Y PROTECCIÓN AMBIENTAL El Proyecto, en esencia,
tiende a transferir a los topógrafos una función que en la actualidad es pública. Está en línea con
lo que ha dado en llamarse "la contratación de bienes y servicios al sector privado como mecanismo
para promover la modernización del Estado", título del seminario tuvo lugar en el Hotel Herradura el
21 de noviembre de 1997, con auspicio del Banco Mundial. Se encardina en el esquema de la
privatización o Reforma del Estado, con abandono de los esquemas de Derecho Público y el
consiguiente recurso a los moldes privatísticos para flexibilizar o agilizar la actuación
administrativa; todo dentro del moderno contexto de la globalización. Se trata del conocido fenómeno
que una importante doctrina llama la "huida del Derecho Administrativo" y advierte contra "el abuso
de las técnicas jurídico-privadas por parte de las Administraciones públicas que "sobre el
estandarte de la eficacia (entendida desde una perspectiva económica y no social) está acarreando la
eliminación de las garantías públicas de indudable trascendencia", y un abandono de los
procedimientos de control, en demérito del interés público prevaleciente (Gimeno Feliu, José. El
control de la contratación pública. Edit. Civitas. Madrid. 1995, pgs. 115 sigts. Vid. con relación
al tema, entre otros: Laguna de Paz, José Carlos. La renuncia de la Administración Pública al
Derecho Administrativo. R.A.P 136, pg. 210 ss. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid. Garrido
Falla, Fernando. Privatización y Reprivatización. R. A. P. 126, p. 16 ss. Martín-Retortillo Baquer,
Sebastián. Reflexiones sobre la huida del Derecho Administrativo. R.A. P. 140, pg. 25 ss. Del mismo
autor: Reflexiones sobre las privatizaciones. R.A.P. N° 144., pg. 7 ss.). Esta apertura al libre
ejercicio de actividades que están en la órbita administrativa, se acompaña de la atenuación
regulatoria. Va parejo, en consecuencia, con el proceso de desregulación emprendido por la Ley N°
7472, de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, para simplificar o
racionalizar trámites y requisitos o suprimir los no indispensables en el control y regulación de
las actividades económicas, que impidan, entorpezcan o distorsionen las transacciones de mercado.
Ley que si bien encarga a la Administración Pública "revisar, analizar y eliminar, cuando
corresponda, esos trámites y requisitos para proteger el ejercicio de la libertad de empresa y
garantizar la defensa de la productividad", lo hace dentro de ciertos límites, pues no puede
perjudicarse el ambiente, además de la salud (humana, animal y vegetal), la seguridad y los
estándares de calidad de vida, en consonancia con las respectivas leyes especiales y convenios
internacionales, debiendo cumplirse, como condición, las exigencias requeridas a fin de tutelar esos
bienes (art. 3, 7 y 8; 50 constitucional). Principio reproducido por su Reglamento en el artículo
4°: "Se consideran como únicas regulaciones aceptables a la actividad económica las que sean
necesarias para proteger la seguridad nacional, para la prevención de prácticas que puedan inducir a
error, la protección de la salud o la seguridad humanas, de la vida o la salud animal o vegetal, o
del medio ambiente". (Ver conexidad con el art. 8° ibid.). La importancia de mantener dichas
regulaciones administrativas se comentó durante el trámite legislativo del Proyecto de Ley 7472
(expediente 11.659): "La desregulación que se propone no persigue en forma alguna, debilitar los
controles en estas áreas. Por el contrario, se crean mecanismos más eficientes para la protección de
esos importantes aspectos" (f.22). Y más adelante se insistió en que "las regulaciones en estas
áreas forman parte consustancial e irrenunciable de la naturaleza fiscalizadora del aparato público,
como ente regulador de la sociedad" (fs. 680-681). Además debe subrayarse que los objetivos de la
ley de promover el proceso de competencia y libre comercio, con eliminación de las regulaciones
innecesarias a las actividades económicas y protección de los derechos e intereses del consumidor,
opera en un régimen de mercado, que es un campo diverso a los procedimientos de Derecho Público en
que se mueve el otorgamiento de concesiones del demanio costero. La zona marítimo terrestre forma
parte del medio ambiente. La demarcación de la zona pública, conforme veremos, es competencia
intransferible a los particulares, por Decreto, a más de que la falta de controles pone en riesgo de
perjudicar la integridad de los bienes. La apertura hacia la privatización, en consenso con los
autores, debe dejar a salvo las actividades públicas fundamentales o que tengan de gran relevancia
para la sociedad, más aún cuando no se cuenta con elementos que garanticen una mejor prestación para
el interés general, a un costo más bajo. En los dictámenes C-027-97 y C-010-2000 la Procuraduría
estimó contrarios al ordenamiento los contratos con el sector privado para prestar servicios
esenciales del Estado o que impliquen el ejercicio de potestades de imperio. III: INTRANSFERIBILIDAD
POR DECRETO DE LA COMPETENCIA DEL IGN PARA DEMARCAR LA ZONA PÚBLICA Un escollo es que la Ley del
Instituto Geográfico Nacional, N° 49 de 4 de julio de 1944, atribuye a ese ente, autoridad oficial
en representación del Estado (arts. 2 y 3 inc. g), como tareas principales la determinación
astronómica de los "puntos fundamentales que definen el trazo de las fronteras de la República" y
"puntos importantes en el interior del país". El ligamen con la "determinación astronómica" se
explica por el año (1944) de promulgación de la Ley, en que instalaban teodolitos para precisar la
posición geodésica de un punto respecto de las estrellas. La interpretación actualizada a los
métodos tecnológicos modernos se corresponde hoy a la determinación geodésica de puntos
fundamentales por medio de satélites o Posicionamiento Global Satelitario (G. P. S.). El vocablo
frontera sugiere el argumento de que la competencia del Instituto Geográfico Nacional para delimitar
el mar territorial y zonas inmediatas (trazar las coordenadas) es análoga a la de demarcar la zona
pública de la zona marítimo terrestre, "frontera" material con los mares y la propiedad privada.
Empero, contra la equiparación de ese término convencional con el del inciso en comentario se opone
el hecho de que la soberanía del Estado se prolonga al espacio marino, en la forma prescrita por el
art. 6° de la Constitución. Pero sin duda la demarcación de la zona pública lo es de "puntos
importantes en el interior del país" por varias razones: Primero, delimita la zona de acceso al mar,
con todo lo que comporta, donde se permite el libre tránsito, incluso a las autoridades para la
defensa nacional, preservar la seguridad, ejercer controles migratorios, aduaneros, fiscales,
sanitarios, de tráfico de drogas, la navegación, protección de los recursos marinos, salvamento o
socorro de náufragos, etc. No parece razonable trasladar a los particulares la demarcación de ese
bien público, de alta valía, existiendo un Instituto estatal con competencia específica y personal
capacitado para hacerlo. Segundo, el límite intermedio de la zona pública marca correlativamente el
fin de la zona restringida y –en principio- la línea de extensión territorial de la propiedad
privada hacia el Océano Pacífico y Atlántico. De manera indirecta, incide en el derecho fundamental
de propiedad, al fijar su alcance por el este y oeste del territorio nacional. Debe recordarse que
el régimen jurídico de los derechos fundamentales está reservado a la ley (Ley General de la
Administración Pública, art. 19). Tercero, la determinación de la zona pública afecta un ámbito en
que las personas pueden desplegar una de las manifestaciones de su libertad individual. La zona
pública está destinada al uso libre, gratuito e indiscriminado de los ciudadanos, para la práctica
de los deportes y actividades de sano esparcimiento físico y cultural (art. 20 de la Ley 6043 y 9 de
su Reglamento), sin más limitaciones que las admitidas por la propia ley. Redundarían en perjuicio
de esa esfera de libertad las reducciones en la anchura de la franja por errores de medición, que
escapen del control y posibilidad de rectificación estatal. De ahí que no es dable sustraer por
Decreto tan relevante función al Instituto oficial del Estado, para dejarla en manos de
profesionales privados. Cuarto: Una errónea la medición de la zona pública repercutiría en el
régimen concesional, toda vez que las Municipalidades podrían otorgar en concesión inmuebles que en
una correcta demarcatoria invaden y restringen la propiedad privada colindante o la zona pública,
con eventual responsabilidad administrativa. Lo que aconseja su ejecución por una institución
estatal especializada en ese tipo de trabajos, como es el IGN. Medidas desiguales para distintas
solicitudes de concesión podrían también generar conflictos a la Municipalidad en cuanto a la
ubicación correcta de un mismo lote o lotes contiguos. La demarcación de la zona pública tiene
asimismo íntima relación con ciertas tareas primordiales del Instituto Geográfico Nacional como la
fijación del nivel medio del mar o la medición de la red fundamental de nivelación con suficiente
densidad de cotas para servir a las diversas necesidades técnicas (art. 3, incs. h) e i); Ley N° 59
de 1944). El 1,15 mt. o 0,20 mts. son cotas de nivelación sobre el nivel medio del mar para
referenciar la colocación de hitos o mojones de la zona pública (art. 2° inc. ch del Reglamento a la
Ley 6043). Y el artículo 2° de la Ley N° 59 dispone que la autoridad oficial del I.G.N. "se extiende
a las actividades de cualquier orden que tengan por origen los trabajos confiados a su cargo o sean
consecuencia de éstos", sirviendo de pauta de interpretación (artículo 10 de la Ley General de la
Administración Pública), aunque versa sobre las materias técnicas mencionadas en el artículo
primero; a saber: estudios, investigaciones o labores de carácter geográfico, geodésico, geofísico y
de índole similar que tengan relación con la ejecución de la Carta Geográfica y Mapa Catastral de la
República. Pese a que no se plasma en el mapa geográfico del país, la demarcación de la zona pública
sí tiene relación con él, especialmente en los mapas a gran escala (1: 10.000), que deben mostrar la
zona marítimo terrestre como un importante bien nacional. Envuelve un estudio geográfico, porque
presupone la determinación de la naturaleza del bien (evidente en riscos, manglares, esteros, por
ej.); geodésico, porque se le da una posición geodésica a los mojones que señalizan el límite, de
gran utilidad para reamojonamientos posteriores; geofísico, cuando ocurren fenómenos naturales que
cambian la configuración de la zona pública y áreas marítimas adyacentes (caso del levantamiento de
la corteza terrestre en Limón, con motivo del terremoto, por ej.). El artículo 10 de la Ley del
Instituto Geográfico Nacional establece que "ninguna dependencia pública, persona o entidad privada
nacional o extranjera, podrá efectuar labores de la índole de las ejecutadas por el Instituto". Con
lo que los servicios del Estado "no podrán comprender labores cuya ejecución tenga por objeto",
entre otras, "la determinación de coordenadas trigonométricas o astronómicas" (inc. a), "la
confección de cartas de cualquier naturaleza" (inc. b), la obtención de los datos o valores
geométricos que éstas contienen (inc. c)" y "en general, toda operación técnica cuyos resultados o
valores sean de los que calcula o determina el Instituto en cualesquiera de sus actividades" (inc.
e). La fijación del límite de la zona pública con colocación de mojones implica darle posición
geodésica con coordenadas trigonométricas, a partir de datos o valores geométricos; información
objeto de archivo por el IGN en planos o cartas referenciales de posicionamiento. Otro asidero
posibilitarían las funciones del Instituto para la confección de mapas de los recursos naturales del
Estado, a escalas convenientes (art. 3 inc. ch; Ley 59 de 1944). La zona marítimo terrestre, en sus
dos secciones: zona pública y zona restringida, configura uno de ellos. Es congruente con esa
normativa el artículo 63 del Reglamento a la Ley 6043 que reconoce la competencia del Instituto
Geográfico Nacional para la delimitación de la zona pública, publicar el aviso de la misma en el
Diario Oficial y poner visto bueno, en lo atinente a ésta, a los planos que se registrarán en el
Catastro Nacional. De todo lo expuesto se colige que la demarcación de la zona pública de la zona
marítimo terrestre es una función exclusiva del Instituto Geográfico Nacional, en representación del
Estado, que está implícita dentro las atribuciones confiadas en su Ley de creación y, en especial,
por tratarse de puntos importantes en el interior del país, no susceptible de trasladarse a los
particulares por Decreto Ejecutivo, pues la competencia reglamentaria está subordinada al desarrollo
de los principios que de manera general dispuso el legislador, "sin que pueda ir más allá o contra
lo legislado" (resoluciones de la Sala Constitucional N° 1130-90 y 1195-91). Ninguna de las normas
que cita el Proyecto habilitan la modificación de atribuciones conferidas al IGN. "El principio de
legalidad o de regulación mínima es el título justificativo de la potestad" (ídem). Vía Decreto no
es posible alterar competencias públicas concedidas por ley ordinaria o que involucren el ejercicio
de potestades de imperio, ni afectar derechos individuales o libertades públicas (arts. 59.2 y de la
Ley General de la Administración Pública). En el dictamen C-090-2000 la Procuraduría expresó que
"aún en los supuestos en que la competencia no es de imperio, el Ejecutivo está obligado a respetar
la atribución hecha por ley. Ello en virtud del principio de legalidad y su corolario, el de la
jerarquía de sus normas". La única alternativa que admite la Ley N° 59 de 1944 es que Instituto
Geográfico Nacional autorice "la ejecución de aquellos trabajos que sean necesarios para su
determinación, cuando no esté en condiciones de ejecutarlos o de proporcionar a los interesados los
antecedentes técnicos que soliciten" (art. 11). Pero "corresponde al Instituto la total revisión y
aprobación" de las labores realizadas, y es obligación de los ejecutantes o autores entregar a éste,
sin costo, una copia autorizada de todos los planos, registros de observaciones, cálculos y demás
antecedentes que le conciernen (art. 12). Aquí el ingeniero topógrafo coadyuvaría en la prestación
del servicio, sin que el IGN delegue su responsabilidad. Las condiciones que presupone el primer
artículo pueden ser la falta de personal, equipo o recursos económicos. El Instituto podría carecer
de ciertos aparatos para realizar determinados trabajos y de los medios para adquirirlos. Pero, a
fin de convenir su ejecución con terceros, debe tener la capacidad técnica o los conocimientos
necesarios para la supervisar las labores e impartirles aprobación, sin lo cual no podría
contratarlos. Se enfatiza que la posibilidad del Instituto de contratar topógrafos para la
demarcataria de la zona pública está supeditada a la posterior revisión y aprobación, sólo sería
viable cuando no esté en condiciones de ejecutar los trabajos. Sin embargo, es un hecho indemostrado
que el Instituto no haya podido atender los requerimientos que en tal sentido se le formularan. Por
tanto, la falta de delimitación de la zona pública en los sectores donde se pretenda obtener
concesión habría que achacarla a la inactividad de los interesados en solicitarla. IV.- LA FE
PÚBLICA DE LOS TOPOGRÁFOS O AGRIMENSORES NO SE EXTIENDE A LA DEMARCACIÓN DE LA ZONA PÚBLICA Un
segundo reparo es el alcance de la fe pública de los topógrafos, quienes, junto a los agrimensores y
notarios, son profesionales privados que ejercen una función pública, aunque sólo en algunos
aspectos de su labor. De la fe pública se ha dicho que es una "función específica, de carácter
público, cuya misión es robustecer con una presunción de verdad los hechos o actos sometidos a su
amparo" (Giménez Arnau, Enrique. Derecho Notarial Español. Revista Internacional de Notariado Latino
N° 64. La Plata. Argentina. I Sem. 1996). En fin, la fe pública da veracidad, legitima y afianza el
respaldo probatorio al acto y documento en que se asienta, mientras no se demuestre su falsedad;
evento en que se incurriría en responsabilidad, hasta penal (Ver Título XVI, Sección I, del Código
Penal; sobre todo los arts 357, falsificación de documentos públicos y auténticos, y 358, falsedad
ideológica). En punto a la función notarial, por ejemplo, el Código de la materia, con reglas más
explícitas, establece que "legitima y autentica los actos" en que el notario interviene, "con
sujeción a las regulaciones del presente Código y cualquier otra resultante de leyes especiales"
(art. 30). Esta sumisión a la ley se reitera en el artículo 31, cuando indica que el notario ha de
ejecutar su función "dentro de los límites que la ley señala para sus atribuciones y con observación
de los requisitos de ley". Y, en torno a sus efectos, por virtud de la fe pública, "se presumen
ciertas las manifestaciones del notario que consten en los instrumentos y demás documentos
autorizados por él" (ibd). La competencia para el desempeño de esta función se tiene y debe
ejercitarse con estricto apego a las leyes la otorgan. La presunción de certeza que aparejan las
actuaciones es colateral a la sujeción al principio de legalidad. Resta por ver los alcances de la
fe pública que tienen los topógrafos y agrimensores. Los orígenes sobre la regulación del ejercicio
de la topografía y agrimensura se remontan a la Ley N° 3454 de 14 de noviembre de 1964, que versa
sobre el otorgamiento de licencias para su ejercicio, aprobación de exámenes y composición del
Tribunal examinador a la sazón. Pero ni ésta ni su Reglamento, Decreto Ejecutivo N° 8 de 3 de
setiembre de 1965, previeron nada acerca de la fe pública de las labores. Tampoco hay previsión al
respecto en la Ley del Colegio de Ingenieros y Arquitectos, N° 4925 del 17 de diciembre de 1971, que
por Ley N° 5361 del 16 de octubre de 1973 adicionó como Colegio integrante del Colegio Federado al
Colegio de Ingenieros Topógrafos. "Engloba a los Ingenieros Topógrafos, Ingenieros Geodestas y
afines, así como a los Topógrafos, Agrimensores y Peritos Topógrafos…", con la particularidad de que
los tres últimos eran miembros sólo del Colegio de Ingenieros Topógrafos. La calidad que la Junta
Directiva General del Colegio Federado les reconoció en la sesión del 17 de setiembre de 1981, Acta
38-81 G: D fue la de miembros asociados. (Ver arts. 7 inc. i y 7° y Transitorio XII de la Ley 4925 y
derogatoria por la Ley de Presupuesto N° 7097 del 18 de agosto de 1988). Es la Ley para el Ejercicio
de Topografía y Agrimensura, N° 4294 de 19 de diciembre de 1968, la que se ocupa de la fe pública:
"Artículo 12.- Las personas autorizadas por ley que ejerzan la topografía o la agrimensura tendrán
fe pública en el ejercicio de su función como agrimensores". Norma que, con arreglo al contenido de
la función, desarrolla el Reglamento a esa Ley, Decreto N° 21 de 26 de febrero de 1970 (Gaceta del
28 del mismo mes y año): "Artículo 11.- De acuerdo con lo que dispone el artículo 12 de la Ley, las
personas autorizadas para ejercer la Topografía o la Agrimensura tendrán fe pública en el ejercicio
de su profesión únicamente como agrimensores, para lo cual se constituyen responsables de la
objetividad y corrección de la información gráfica y escrita que contengan los planos y documentos
por ellos suscritos, referentes a derroteros, áreas y localizaciones". Con lo anterior se relacionan
algunos otros preceptos reglamentarios, como el Reglamento Especial del Protocolo del Agrimensor
(Gaceta del martes 26 de agosto de 1983, pg. 22), artículo 2°, sobre la necesidad de anotar los
registros de las actividades de agrimensura en los protocolos, que son documentos del Estado, y 6°,
sobre el uso del Protocolo acorde con la legislación vigente en cuanto al ejercicio correcto de la
agrimensura. Igualmente, el Reglamento a la Ley del Catastro Nacional, Decreto N° 13607-J del 24 de
abril de 1982, artículo 1°, inciso i), define el protocolo del agrimensor como el conjunto de
documentos en que se consignan los levantamientos de agrimensura y topografía, efectuados por el
profesional autorizado por ley, y el artículo 51 reafirma que todo acto de levantamiento de
agrimensura debe registrarse en el protocolo del agrimensor. La calidad de fedatarios públicos
conlleva entonces la obligación de actuar con ajuste a la legalidad, custodiar los protocolos para
el cotejo, entregarlos al Catastro al concluirlos, etc. La Agrimensura consiste esencialmente en la
medición de terrenos, con técnicas e instrumentos apropiados, para determinar su forma, extensión y
otras características. Actividad que comparte con la Topografía, cuyo objeto la trasciende:
nivelación o trazado de curvas de nivel, etc. Tales mediciones se reproducen a escala reducida en un
plano con una figura similar. Así, a tenor del Reglamento a la Ley del Catastro Nacional (artículo
1°, inc. j) el plano de agrimensura es "el documento mediante el cual se representa en forma
gráfica, matemática, literal y jurídicamente sólo una finca, parcela o predio, que cumple con las
normas que establece el presente reglamento". La precisión legal de que "las personas autorizadas
para ejercer la topografía y agrimensura tendrán fe pública únicamente como agrimensores" fija la
órbita en que opera el carácter de fedatarios públicos. No abarcan todas las labores de los
topógrafos. La fe pública se circunscribe a la información gráfica y escrita consignada en planos y
documentos que suscriban los topógrafos y agrimensores "referentes a derroteros, áreas y
localizaciones". La demarcación de la línea de zona pública en espacios marítimo-terrestres –sobre
la base de curvas de nivel; art. 2°, inc. ch) del Reglamento a la Ley 6043- constituye una labor
diversa de la simple agrimensura, aplicada a las mediciones corrientes de inmuebles en tierra firme.
De donde se sigue que los topógrafos y agrimensores no tienen de fe pública para demarcar y amojonar
la zona pública de la zona marítimo-terrestre. Sí podrían amarrarse a la delimitación de zona
pública hecha por el Instituto Geográfico Nacional y proyectar longitudes para medir terrenos
situados dentro o fuera de la zona restringida. (A las definiciones legales existentes para la
actividad de Topografía y Agrimensura puede añadirse la enumeración de materias comunes y distintas
de una y otra que hace el Decreto N° 8 del 3 de setiembre de 1965). Especiales dificultades se
agregan en la demarcación y amojonamiento de zona pública en riscos o acantilados y manglares o
humedales cuando han sido talados, o si en el lugar no ha habido colocación de bancos de nivel por
el IGN de los que puedan partirse. En el caso de corta de mangle se perdería la experiencia del
Instituto Geográfico Nacional en materia de fotointerpretación o interpretación de fotografías áreas
de años anteriores que permitan determinar el sitio a que se extiende, considerando que las áreas
desprovistas de mangle continúan siendo de dominio público (Ley 6043; arts. 11 y 61; 4 de su
Reglamento; Decreto23247-MIRENEM de 20 de abril de 1994); o para replantear en el sitio correcto,
con base en sus datos referenciales, los mojones que han sido destruidos o corridos, y, en general,
uniformar la práctica de demarcaciones en tales hipótesis. Sobra decir que el estudio de manglares u
humedales requiere conocimientos ajenos a la disciplina de la agrimensura o topografía. En suma, con
independencia del problema de si los topógrafos están o no en posibilidad técnica para demarcar la
zona pública de la zona marítimo terrestre, la ley no les otorga fe pública para realizar dichas
labores. A esto se une la escasa o inexistente experiencia que tiene la mayoría de profesionales en
labores calificadas de ese género, las interpretaciones a que puede prestarse la estandarización y
colocación de mojones intermedios, etc. V.- COMENTARIOS SOBRE EL ARTICULADO Al margen de las
apreciaciones anotadas, se procede a comentar el Proyecto, en su parte considerativa y el
articulado. A) PARTE CONSIDERATIVA: Aun cuando en el Considerando a) se dice que la zona marítimo
terrestre "debe ser objeto de una regulación clara y consecuente con la protección requerida para
este bien tan preciado para los costarricenses", de la lectura del articulado no se desprende la
forma en que se consiguen esos objetivos de mayor protección y mejora en la demarcación. El b)
señala que la Ley de Zona Marítimo Terrestre obliga a las municipalidades y al ICT a demarcar y
amojonar la zona marítimo terrestre; obligación que no consta expresamente en ninguno de sus
artículos, menos aún para el ICT, que no tiene injerencia alguna en el particular. Por otro lado la
presunta obligación de demarcar de las municipalidades no se concilia con la circunstancia de que
sean los interesados quienes deben cubrir los gastos de la demarcación. Lo que sí tienen las
Municipalidades costeras es la obligación de velar por que esté demarcada la zona pública en los
lugares donde se va a otorgar concesión. Es correcto el distingo entre demarcar y amojonar. Demarcar
es precisar el límite; amojonar, colocar mojones o hitos que lo identifiquen o visualicen. En el c)
se afirma que por la carencia de recursos, la Municipalidad y el ICT han delegado en los
concesionarios de la zona marítimo terrestre la contratación y pago de esas labores. Se recalca la
extraña inclusión del ICT. En lo demás, el texto no es exacto, porque no ha habido delegación en el
sentido propio del término, sino autorización de la Municipalidad respectiva al interesado para
contratar, a expensas suyas y a través del Instituto Geográfico Nacional, la demarcación de la zona
pública. Es lo que prevé el artículo 62, párrafo 3°, del Reglamento a la Ley 6043. En uso de esa
facultad se han hecho las contrataciones y pago de estas labores. La frase "por carencia de
recursos" tergiversa su fundamento normativo. Es posible, y no faltarán casos demostrativos, que la
Municipalidad contrate directamente con el Instituto la realización de los trabajos, con dineros de
su presupuesto y la autorización del ente contralor en materia de hacienda pública. El d) alude a la
urgencia de amojonar y demarcar la zona pública en los litorales. Teniendo en cuenta que el
Proyecto, en las reformas del artículo 6, sigue el precedente de vincular la demarcación de la zona
pública al otorgamiento de concesiones, como un requisito de mismas, habría que concluir que si los
interesados no han solicitado la demarcación de la zona pública es porque no ha habido urgencia. Se
dijo que está sin justificar que el IGN no haya podido atender todos los requerimientos. A la
conveniencia de una amplia demarcación de la zona pública puede contraponerse la necesidad de
revisiones periódicas o reamojonamientos, a causa de los cambios de distancias que provoca la
dinámica marina y la forma de las playas con relación a la ubicación del 1,15 mt. o 0,20 mts.
(doctrina del art. 24; Ley 6043). De la protección del medio ambiente que propiciará la demarcación
no vuelve a ocuparse el Proyecto. El control, administración y usufructo son fijados por la Ley y no
se desarrolla la forma en que se "implementarán" con la sola demarcación. El considerando e) indica
que "es imprescindible regular los procedimientos de amojonamiento y demarcatoria con el fin de
proteger la zona marítimo terrestre". Sin embargo, pese a lo categórico del calificativo, el
articulado no pauta ese procedimiento, indicando la forma de amojonar y demarcar. En el f) se dice
que la Ley del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos incorporó el Colegio de Ingenieros
Topógrafos al Colegio Federado, que "es un órgano de carácter público". La frase no aclara el
Colegio a que se imputa, ni la razón por la que se inserta. De su confrontación con el artículo 2°
de la Ley 4925 y su reforma, se extrae que se refiere al segundo: "El Colegio Federado de Ingenieros
y Arquitectos de Costa Rica es un organismo de carácter público". Sea, un colegio profesional o
corporación de Derecho Público. El considerando g) apoya en el artículo 12 de la Ley para el
Ejercicio de la Topografía la fe pública que tienen los ingenieros topógrafos en el ejercicio de sus
funciones. No obstante, quedó sentado que esa fe pública no alcanza la demarcación de la zona
pública. Expresa el considerando h), con cita de la Ley 3454, sin concretar los artículos, que el
Colegio Federado es asesor de los Poderes del Estado en materias de su competencia y encargado de
velar por el decoro de las profesiones, reglamentar su ejercicio y vigilar el cumplimiento de las
leyes y reglamentos. Esto hace cuestionable la labor fiscalizadora y sancionadora atribuida a la
Comisión (art. 2°, pfo 2, y 3°, pfo. final del Proyecto. Vid. comentario al artículo 2). El número
de la Ley no guarda coincidencia con lo enunciado. Pareciera corresponder más bien a la Ley N° 3663,
reformada integralmente por la N° 4925 del 17 de diciembre de 1971, artículos 2°, incisos b) y g) y
23 inciso i). De los Poderes del Estado se habla ahí de dar opinión y asesorar "sobre consultas que
estos formulen". Debe tenerse presente que la demarcación de la zona pública no es competencia del
Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos. En el considerando i) se asevera que la falta de
conclusión de la labor de amojonamiento y demarcatoria ha provocado inmumerables conflictos para las
instituciones del Estado y las municipalidades de los litorales. Aparte de que es discutible que la
demarcatoria de la zona pública sea una labor que concluye, en razón de la posibilidad de
reamojonamientos debido a la dinámica marina y la variabilidad de las formas de las playas (doctrina
del articulo 24; Ley 6043), el texto no clarifica los conflictos a que se refiere, los que en el
supuesto de presentarse, se resolverían determinando la zona pública. B) ARTÍCULADO A continuación
se analiza el articulado en sí. 1°) REGISTRO DE PERSONAS AUTORIZADAS PARA REALIZAR DEMARCATORIAS El
Proyecto (artículo 1°) establece que los ingenieros topógrafos, activos y libre de juzgamientos por
delitos contra la fe pública y suspensiones en el ejercicio profesional, podrán acreditarse en el
Registro de Personas Autorizadas para Demarcar la Zona Pública de la Zona Marítimo Terrestre y
registrarse ante la Comisión de Registro de Personas Autorizadas para Amojonar y Demarcar la Zona
Pública de la Zona Marítimo Terrestre, instalada en el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos
(CFIA). Hay omisiones importantes a considerar, como son los ingenieros topógrafos que guarden
prisión preventiva y los condenados por delitos que pueden desmerecer la fe pública; por ejemplo,
contra la propiedad, buena fe, administración de justicia, confianza pública o por sustancias
psicotrópicas, drogas de uso no autorizado y actividades conexas. Con la solicitud de registro basta
suministrar el número de cédula y de afiliado en el CFIA, señalar lugar o medio para atender
notificaciones y adjuntar el curriculum vitae. Se encomienda al CFIA pedir al Registro Nacional de
Delincuentes la certificación de juzgamientos. Por la forma amplia en que se realiza la
acreditación, prácticamente cualquier ingeniero topógrafo que lo desee está en posibilidad de
ejercer esa función. Es de notar que el Proyecto no crea el mencionado Registro de Personas
Autorizadas para Amojonar. Parece confundirse con la Comisión de Registro. Tampoco especifica donde
estará localizado, ni la forma de operar. De las suspensiones en el ejercicio profesional, si bien
no se aclaran las causales y podrían ser hasta el simple atraso en el pago de cuotas (Ley 4925,
arts. 8 inc. f y 15; y 15 inc. c y 98 ss. de su Reglamento), sin nexo con irregularidades en el
ejercicio profesional, lo cierto es que ello incidiría en el requisito de que el ingeniero esté
activo. Con la mera calificación académica no se instituyen mecanismos comprobatorios de que el
ingeniero topógrafo está capacitado para demarcar la zona pública. El profesional que se enliste a
ese propósito debe no sólo calificar en lo académico, sino también tener conocimientos especiales,
diversos a los que cotidianamente utiliza, para cumplir en forma satisfactoria las tareas
encomendadas: manejo de la legislación de zona marítimo terrestre, las peculiaridades de las
demarcatorias en acantilados o riscos y manglares, régimen de estos y de las áreas protegidas
costeras, etc. La oficiosa solicitud por el CFIA de los antecedentes penales del profesional no se
justifica. A más de ser una gestión de exclusiva incumbencia del profesional interesado, confunde la
labor de la Comisión de Registro con la del Colegio Federado. (Los antecedentes penales de una
persona son las inscripciones en el Registro Judicial de Delincuentes, excepción hecha de la
imposibilidad de certificar asientos con relación a condenatorias con más de diez años de cumplida
la condena, siempre que no se hubiere producido nueva inscripción. Votos de la Sala Constitucional
438-92 y 6287-93). La Ley para el ejercicio de la Topografía y Agrimensura N° 4294 de 16 de
diciembre de 1968 (arts. 4 a 8) autoriza a los ingenieros civiles, de minas, militares, agrónomos y
egresados de la carrera de Agronomía de la Universidad de Costa Rica a optar por la licencia para el
ejercicio de la Topografía en las situaciones que contempla. El Proyecto de Decreto no hace mención
alguna de estos profesionales. De la Ley 4294, la Sala Constitucional, en sentencia N° 6486-96, de
las 15 horas 6 minutos del 28 de noviembre de 1996, declaró inconstitucional el artículo 2° en tanto
exige el requisito de los veintiún años para ejercer la profesión de topógrafo. Estimó que se
produjo una invalidez sobreviniente con la reforma al artículo 90 de la Constitución (Ley N° 4763 de
17 de mayo de 1971), que redujo a dieciocho años la edad en que se adquiere la ciudadanía, posición
que adoptó para la capacidad civil la Ley 5476 de 21 de diciembre de 1973. 2): COMISIÓN DE REGISTRO
La Comisión de Registro de Personas Autorizadas para Amojonar y Demarcar la Zona Pública de la Zona
Marítimo Terrestre que se crea (art. 2°) está integrada por el Fiscal General del Colegio Federado
de Ingenieros y Arquitectos, un representa del Colegio de Topógrafos e Ingenieros Topógrafos, uno
del Instituto Geográfico Nacional y otro del Catastro Nacional, estos dos a designar por el Ministro
de Obras Públicas y Transportes y el Ministro de Justicia y Gracia, en su orden; miembros que se
eligen por años, a excepción del Fiscal del CFIA, cuyo cargo es permanente. La Comisión llevará un
registro de las personas autorizadas para demarcar y amojonar la zona pública, quienes están sujetas
a expulsión por incumplimiento de requisitos o deberes, previa notificación al interesado para que
haga las alegaciones correspondientes. La Comisión pondrá a disposición del público la lista de esas
personas, sesionará una vez por semana y reglamentará su funcionamiento. Cabe destacar que la
Comisión sería un órgano colegiado distinto del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, sin
que esclarezca el Proyecto la naturaleza jurídica que tendrá, sus atribuciones puntuales, la forma
de sesionar y tomar acuerdos; la razón de incluir al Instituto Geográfico Nacional, etc. Ni el
debido proceso a seguir para sancionar, las causales exactas de incumplimiento de deberes, el modo
de comprobación y medios de control. La norma presenta visos de ilegalidad. Por una parte, crea un
órgano con competencias sancionadoras y reglamentarias. Por otra, entra en conflicto con el
procedimiento y potestades administrativas sancionatorias instituidos en la Ley para el ejercicio de
la Topografía y la Agrimensura (arts. 9, 10 y 11), que encarga al Colegio de Ingenieros y
Arquitectos la fiscalización de su ejercicio y prevé que las quejas contra las personas autorizadas
para ejercer la topografía y la agrimensura se harán ante la Junta Directiva de ese Colegio, quien
las tramitará de acuerdo con su Ley Orgánica, fija penas a imponer al culpable, la constitución de
un Tribunal de Honor, etc. Ley 4925, arts. 59 ss; 15 inc. b de su Reglamento. El interés público en
el correcto ejercicio de las profesiones liberales es título de la intervención proteccionista del
Estado. El legislador delega la labor fiscalizadora en los Colegios Profesionales. La interferencia
de fiscalización parcial confiada por Decreto a una Comisión externa al Colegio Profesional (Colegio
Federado en el caso) reñiría con la ley que otorga a éste la potestad para vigilar el buen ejercicio
profesional de sus miembros, así como conocer y sancionar las faltas que cometan. Al decir de la
Sala Constitucional, la designación de Tribunales de Honor no contraviene la Constitución, ya que
deben observar en los asuntos sometidos a su conocimiento el debido proceso, en ejercicio de la
potestad disciplinaria (votos 1604-90, 4100-94 y 6578-94. 3) OBLIGACIONES DE LAS PERSONAS
AUTORIZADAS Los profesionales autorizados para amojonar y demarcar la zona pública tendrán las
obligaciones de registrar sus contratos ante el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos;
cumplir las normas de la Ley y Reglamento de Zona Marítimo-Terrestre; velar porque sus actuaciones
no perjudiquen los derechos demaniales del Estado, bajo las sanciones (penales, civiles y
administrativas) que genere la inobservancia de esa ley y de las que regulen su ejercicio
profesional; ubicar en el sitio los mojones, con el consecutivo y placa autorizados por el Catastro
Nacional; y a inscribir en el Catastro los planos, mostrando gráficamente la ubicación de los
mojones y la numeración. Se inhabilita a los profesionales autorizados para realizar demarcatorias y
amojonamientos en terrenos que estén solicitando en concesión o sus familiares, hasta tercer grado
por consaguinidad o afinidad, y se indica que las anomalías que cometan en las demarcatorias se
denunciarán ante la Procuraduría, el IGN y la Fiscalía Adjunta. Lo correcto es normar en artículos
distintos las obligaciones de los profesionales, impedimentos y denuncias por anomalías. Son
cuestiones disímiles. El registro de contratos ante el CFIA es requisito para las actuaciones
profesionales de sus agremiados y se ajusta a las disposiciones que lo rigen. La Ley 4925 (art. 53)
ordena que los contratos de servicio profesional, en lo que se refiere a la prestación del servicio
y su remuneración, deben confeccionarse en fórmulas expedidas al efecto por el Colegio Federado e
inscribirse en sus registros (Ver relación con el art. 64 de su Reglamento). La obligación de
cumplir la legislación sobre la zona marítimo terrestre y de no perjudicar con sus actuaciones ese
dominio público, expuestos a sanciones en su omisión, refuerza la necesidad de valorar, de previo a
autorizarles a ejercer los trabajos, el conocimiento en la materia. La remisión a la ley para las
sanciones que acarrea el desacato de sus normas respeta el principio de legalidad. Las nuevas
funciones del Catastro Nacional, de autorizar la colocación de mojones en la zona pública, con un
consecutivo y placas, requerirían enmienda legislativa; aspecto que se comenta en el artículo 5°.
Superado ese obstáculo, lo que el Catastro podría autorizar al topógrafo es a utilizar en sus
labores una numeración concreta, es decir, enumerar los mojones con cierto consecutivo (de un número
a otro), y a usar placas identificadas con características de forma y material para amojonar, entre
unas coordenadas precisas. La inscripción en el Catastro de los planos sobre lotes solicitados en
concesión ha de estar precedida de una planificación de la zona, que fije los diversos usos. El
Proyecto no aclara el mecanismo que empleará el Catastro para autorizar ese consecutivo y placa, ni
el tipo anomalías y la finalidad del envío de denuncias a la Procuraduría y al Instituto Geográfico
Nacional. La primera no ejerce control en la ejecución de operaciones eminentemente técnicas. El IGN
no ostenta potestades para sancionar a los ingenieros topógrafos y es relevado de las funciones de
demarcación y amojonamiento. Con el criterio de inhabilitación que adopta el Proyecto queda sin
explicar la exclusión del cónyuge o conviviente, las personas jurídicas en las que el topógrafo
tenga interés y soliciten al demarcación, e incluso amigos íntimos. En el último párrafo (art. 3°)
la expresión ambigua "persona autorizada en el ejercicio de sus funciones" parece referirse a
"persona autorizada para amojonar y demarcar la zona pública. 4): DEBERES DE LAS INSTITUCIONES El
deber de las entidades estatales y, en particular, el Instituto Geográfico Nacional y el Catastro,
de dar acceso continuo a sus registros, planos, mapas y archivos, a los profesionales autorizados
conforme al Proyecto de Decreto, es congruente con la garantía de acceso a los documentos públicos,
con las salvedades de ley, y al principio de transparencia. Implica proporcionar a los interesados
los antecedentes técnicos que soliciten para ejecutar los trabajos. Como la información que consta
en esos documentos es pública, el artículo no sería indispensable. El libre acceso de los ciudadanos
a los departamentos administrativos, con el propósito de información en asuntos de interés general,
salvo secretos de Estado, es principio constitucional (arts. 30 de la Constitución; 217, 272 y 273
de la Ley General de la Administración Pública, y votos de la Sala Constitucional números 655-90,
736-90,3024-93 y 0593-94, entre otros). Una norma semejante se halla en la Ley Orgánica de
Notariado, artículo 30, párrafo final: "Las dependencias públicas deben proporcionarle al notario
toda la información que requiera para el cumplimiento óptimo de su función". 5): LABORES DEL
CATASTRO Al Catastro Nacional se le imponen (art. 5) los deberes de llevar el consecutivo de mojones
para demarcar la zona pública; de responder en un plazo máximo de cinco días hábiles las solicitudes
que del número del mismo y de la placa oficial le hagan los profesionales; y de publicar los edictos
de las demarcatorias de zona pública y amojonamientos en la zona marítimo terrestre que estos hagan.
De no contestar el Catastro la solicitud, expresión preferible a la que usa el Proyecto, el
gestionante queda autorizado a ubicar "en el plano los mojones" y una constancia de la inercia del
Catastro a extender en el tiempo la numeración y placas". Si bien en el plano teórico no habría
inconveniente técnico en que el Catastro lleve un consecutivo para demarcar la zona pública y
publique los edictos de las demarcatorias, se reitera la necesidad de una reforma de ley para
excluir del Instituto Geográfico Nacional las funciones relativas a la demarcación y amojonamiento
de la zona pública, implícita en sus atribuciones, e incluirla en las del Catastro, al que no le
competen en la actualidad. En el fondo, equivale a sustituir funciones del IGN por el Catastro, lo
que por sí no es indicativo de una celeridad de trámites. Estrictamente las nuevas funciones no
están a tono con los objetivos de creación del Catastro Nacional y también debería valorarse la
dotación de personal y recursos suficientes para cumplirlas. Si el Catastro tuviera las placas, que
no las tiene, no podría entregarlas en forma gratuita a los particulares. Lo que podría hacer –se
dijo- es autorizar al profesional que adquiera las placas, con características prefijadas, y las use
en el amojonamiento. Hay serias reservas en cuanto a la autorización implícita que se da a los
profesionales de actuar si el Catastro no responde la solicitud en el plazo de cinco días, porque la
Sala Constitucional tiene establecido en su jurisprudencia, como principio constitucional, que el
silencio positivo de la Administración no opera cuando está de por medio la tutela del ambiente, del
que forman parte la zona marítimo terrestre, según jurisprudencia nuestra (dictámenes C-118-91,
C-004-98 y C-002-99, entre otros) y de la Sala Constitucional. De ésta puede consultarse la
sentencia 6332-94: "…la protección y preservación de la integridad del medio ambiente natural es un
derecho fundamental, de modo que no puede entenderse que el silencio positivo procede únicamente por
el transcurso del plazo dentro de la cual la Administración debió pronunciarse sobre el permiso…".
Voto 5745-99: en cuanto a "…la consideración de si en su favor ha ocurrido o no el silencio positivo
de que hablan los artículos 139 y 330 de la Ley General de la Administración Pública, esta Sala ha
sido conteste en reconocer que el principio de silencio positivo no opera de pleno derecho en
tratándose de actuaciones donde esté en juego la protección del medio ambiente" (Ver en igual
sentido, las resoluciones de la Sala Constitucional números 6836-93, 1180-E-94, 1730-94, 1731-94).
De manera que serían otros los medios a emplear para proteger el derecho de petición y de obtener
pronta contestación, garantizado constitucionalmente (arts. 27 de la Constitución y 32 de la Ley de
Jurisdicción Constitucional). No está de más anotar que el silencio positivo previsto por el
Reglamento a la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor (art. 7°) lo es
para las solicitudes de inscripción, registro, autorización o aprobación presentadas a la
Administración Públicas, relativas al "cumplimiento de trámites y requisitos necesarios para el
acceso de bienes al mercado nacional o con regulaciones al comercio"; que es una situación
diferente. El Proyecto omite detallar la actuación del profesional en el terreno ante la negativa de
respuesta del Catastro. Es claro que mientras no se le autorice a usar una determinada numeración
(el consecutivo que llama el Decreto), con su respectiva placa, lo que equivale a no autorizarlo a
amojonar en el caso concreto, no podría asumir cuales son los números que el Catastro le iría a
asignar y hacer la demarcación en el sitio. Además, si el profesional no realiza la demarcación en
la realidad, tampoco podría describirla en el plano. El artículo emplea la expresión incorrecta de
"ubicar los mojones en el plano". La parte final del artículo 5° se repite en la reforma que hace el
numeral 6° del artículo 63 del Reglamento a la Ley 6043, y tiene la omisión del diario en que se
harán las publicaciones de edictos. No es razonable, según se apuntó, que el Catastro "oficialice"
la demarcatoria con la publicación, sin comprobarla. Lo correcto sería que verifique las labores
realizadas por los topógrafos, haciendo una revisión técnica, con su equipo y personal, de las
bondades del trabajo, para garantizar que los mojones están bien constituidos o colocados, siguiendo
las especificaciones de rigor, y que no hay fallas en la operación. Tendría el inconveniente de que
en buena parte significa rehacer los trabajos. En todo caso, la pretendida mayor operatividad
administrativa –se repite- no debe equipararse a la absoluta liberación de controles en perjuicio de
bienes medioambientales de carácter colectivo. Es importante el amarre de los mojones a la red
geodésica nacional, que sean georeferenciados, a fin permitir el replanteo futuro ante una virtual
destrucción o corrimiento, y definirle al topógrafo la distancia entre los mojones a que deberá
colocarlos. 6): REFORMAS: El Proyecto (art. 6°) reforma los artículos 62, 63 y 96 del Reglamento a
la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre. a) REQUISITO Y COSTO DE DEMARCACIÓN DE ZONA PÚBLICA En el
artículo 62 se suprime el convenio con el IGN de las labores o estudios para demarcar la zona
pública, así como la solicitud que deben hacer los interesados a la Municipalidad a efecto de que se
les autorice esa contratación. En su lugar, se prevé la demarcatoria por un profesional en
topografía autorizado por la Comisión y conforme al "Decreto correspondiente"; frase oscura. Se
sobreentiende que es Decreto objeto del Proyecto. Para los litorales que presentan procesos
formadores de costas muy dinámicos, se mantiene la sujeción de la demarcatoria a las
especificaciones técnicas "reglamentadas y publicadas" -agrega el Proyecto- que emita el IGN, con
base en los estudios que realice en cada caso. A fin de cubrir el costo de los trabajos, el Proyecto
deja incólume la expresión de que correrá por cuenta de los interesados e introduce la novedad de
que las municipalidades se financien de acuerdo con lo establecido en los artículos 32 y 59 de la
Ley 6043. Como segunda opción conserva el cobro de tasa a los concesionarios de lotes colindantes
con la zona pública, calculada dividiendo el costo de la demarcación entre el número de metros
lineales que abarque; cobro que hará la municipalidad una vez otorgada la concesión. ----ooo----
Igual que el artículo vigente, el propuesto, pone de relieve la demarcación de zona pública como
requisito para otorgar concesiones, más que en la función protectora anunciada en la parte
considerativa. Aun cuando la norma destaca la prioridad municipal de demarcar las áreas de la zona
pública en que se contemple la construcción de obras y edificaciones, se debe hacer hincapié en que
éstas no pueden ejecutarse sino al amparo en una concesión debidamente inscrita y con apego al Plan
Regulador. Es contradictorio sustraer al IGN la competencia en las labores de demarcación de zona
pública y supeditar a sus pautas esos trabajos en las costas que presentan procesos muy dinámicos,
hasta con potestad para reglamentar las especificaciones técnicas. Denota un claro reconocimiento de
su especialidad en esta clase de asuntos, que por lo demás está justificada. La misma dinámica
costera dificulta la generalización y reglamentación de las especificaciones. Más propio parece
determinar en forma casuística los métodos, procedimientos y clases de estudios que deben hacerse.
No es pertinente sustentar el cobro de la demarcatoria en el artículo 32 de la Ley 6043, que se
refiere al financiamiento por los bancos del Sistema Bancario Nacional de la elaboración de planos y
estudios de factibilidad de los desarrollos urbanos y turísticos, mediante créditos a las
municipalidades interesadas. En ninguno de esos conceptos encaja la demarcación de la zona pública.
La factibilidad se ubica en la fase de estudios o preinversión de un proyecto. Tiende a acreditar su
viabilidad y conveniencia, con las condiciones apropiadas de ejecución. Un documento acabado
incorpora información y análisis exhaustivo de las principales variables o indicadores de mercado,
tecnología, rentabilidad financiera, económica, social y ambiental. A esto se añade lo discutible
que resulta que la contratación de los trabajos de demarcación se haga entre particulares (el
interesado y el topógrafo), para llenar un requisito que el primero debe cumplir con motivo del
trámite de una concesión, y la Municipalidad asuma un crédito bancario para cubrir los gastos. Del
artículo 59 ibídem, que fija el empleo de los ingresos percibidos de las concesiones en la zona
restringida, no aclara el acápite en que se le da soporte, ni el orden o forma de distribuir los
gastos de demarcación entre los fondos públicos y el concesionario. No se enmarcarían, por ejemplo,
en los rubros de pago de mejoras a los particulares según lo previsto en la Ley 6043 (arts.8 y 60,
entre otros), o ubicadas dentro de la zona pública, servicios de asesoría, compra o expropiación de
terrenos (ver relación con los arts 78 y 79 del Reglamento). Las mejoras son obras de cierta
envergadura que acrecientan, de manera estable y sustancial, el valor de la cosa; o gastos
indispensables para la conservación del bien, al grado que de no hacerse, sobreviene su pérdida
irremisible o deterioro. Tan no genera la demarcatoria de la zona pública un plusvalor en el
inmueble de la concesión que no constituye un extremo a tomar en cuenta en el avalúo de la
Tributación Directa para incrementar el canon. En el espíritu del artículo es más bien una operación
que se dirige a identificar el límite externo de la zona de cincuenta metros de uso común, con el
fin preferente de satisfacer un requisito para el otorgamiento de concesión. Por sí no impide las
detenciones ilícitas del dominio público, ni reporta al concesionario un mayor aprovechamiento
económico del bien. La norma propuesta sería ilegal en tanto atente contra los artículos 32 y 59 Ley
6043, deje de cumplir sus objetivos y cambie en forma indebida el destino de los fondos obtenidos de
las concesiones. El cobro de la demarcatoria a los concesionarios colindantes con la zona pública
después de otorgada la concesión, obligaría a las municipalidades o al IGN a costearla de previo en
todos los casos, lo que enfrenta el problema de la falta de presupuesto y les expone a morosidades
en el pago. El pago anticipado por el solicitante (texto vigente) es sin perjuicio del reembolso a
que pueda tener derecho si no se le aprueba la concesión. b) PUBLICACIÓN DE DEMARCATORIA DE ZONA
PÚBLICA La reforma al artículo 63 sustituye el Instituto Geográfico Nacional por el Catastro
Nacional para la publicación de avisos de los sectores en que se ha delimitado la zona pública;
cambia el tiempo del verbo "demarcar" a una forma impersonal y suprime el segundo párrafo del
actual, que impide al Catastro registrar planos sin el visto bueno del I. G. N. en lo que concierne
a esa delimitación. Con la orientación del Proyecto, esto último no tendría razón de ser por el
reemplazo de funciones entre el IGN y el Catastro. Ya se comentó la necesidad de solventar su
reiteración con párrafo final del artículo 5°. c) TERRENOS COLINDANTES POR EL NORTE CON EL ESTERO DE
PUNTARENAS El artículo 96 del Reglamento, en desarrollo de lo dispuesto en el 77 de la Ley, autoriza
a los poseedores de predios colindantes por el norte con el estero de Puntarenas a solicitar
concesiones de las tierras que se adquieran por accesión natural o artificial, así como de la parte
de mar que utilicen para embarcaderos u otras instalaciones de tipo industrial o artesanal, siempre
que no contribuyan a la contaminación de las aguas. El artículo 96 en vigor, siguiendo la Ley de
Aguas, ratifica el carácter de dominio público de los terrenos formados por accesión natural o
artificial en el litoral sur del estero de Puntarenas y encarga su administración a la
Municipalidad, con la posibilidad de otorgarlos en concesión a los propietarios colindantes. La
variante se introduce en el párrafo que encomienda al Instituto Geográfico demarcar, en un plazo de
seis meses después de la publicación del Decreto, el límite de los terrenos colindantes por el norte
con el estero de Puntarenas. La reforma excluye al Instituto Geográfico Nacional de la demarcatoria,
elimina el plazo de seis meses y posibilita la ejecución de esos trabajos por profesionales en
topografía, autorizados por la Comisión "y conforme al decreto correspondiente"; frase ambigua. En
el contexto, se sobreentiende que es el Decreto que impulsa el Proyecto. Se hacen varias
observaciones. Primero. El caso se rige por una normativa especial y corre parejas con lo expuesto
en los comentarios en el artículo anterior. La ciudad de Puntarenas está excluida de la Ley 6043.
Segundo. Se trata de un deslinde en una situación diversa y estaría fuera de lugar dentro de un
reglamento para la demarcación y amojonamiento de la zona pública en la zona marítimo terrestre.
Tercero. Como el Reglamento a la Ley 6043, Decreto N° 7841-P rige desde el 4 de enero de 1978, el
citado plazo de seis meses venció hace más de doce años. Luego, si esa área estuviere aún sin
demarcar –en todo o en parte- por la institución especializada del Estado, y ello obedeciere a
conflictos con propietarios colindantes, nada garantiza que las dificultades se superarán
trasladando la ejecución de los trabajos a profesionales particulares, quienes no ejercen potestades
públicas. 7) DEROGATORIA En el artículo 7° no se comprende cuáles son las normas de rango inferior
que deroga en tanto se contrapongan, ni el motivo por el que omite las de igual jerarquía que
pudieran hallarse en esa situación.   8) TRASLADO DE MOJONES Y PLACAS   En el Transitorio Único se
establece el deber del Instituto Geográfico Nacional de trasladar al Catastro Nacional los
consecutivos de mojones y placas oficiales que tenga en su poder, dentro de un plazo máximo de ocho
días hábiles a partir de la publicación del Decreto. Con el cambio de competencias entre el
Instituto Geográfico Nacional y el Catastro, previas enmiendas de ley requeridas, procedería el
traslado de los consecutivos, pero no el de las placas oficiales, porque el IGN carece de un
depósito de los mojones y placas específicas en sus Oficinas, las que –hasta donde se sabe-,
contrata bajo modelos uniformes cada vez que el interesado le solicita un amojonamiento VII.-
CONSULTA DEL TEXTO Por mandato del artículo 361.2 de la Ley General de la Administración Pública a
las entidades representativas de intereses corporativos que puedan verse afectados por disposiciones
de carácter general, se les concederá la oportunidad de exponer su parecer, dentro del plazo de diez
días, salvo cuando se opongan razones de interés público o de urgencia debidamente consignadas en el
anteproyecto (vid. Voto de la Sala Constitucional N° 0538-96). El Proyecto –en principio- estaría
sujeto a la consulta del Colegio de Ingenieros y Arquitectos porque incide en el ejercicio de la
profesión de un sector de agremiados, su régimen sancionatorio, y no concurren razones excepcionales
para obviar la audiencia. Por lo demás, el artículo 109 y siguientes regula un trámite específico de
reforma al Reglamento a la Ley de ese Colegio (Decreto N° 3414-T), en el tanto pudiera verse
afectado por sus disposiciones. VIII.- NECESIDAD DE UNA CORRECTA REGULACIÓN PARA DESLINDAR EL
DEMANIO COSTERO En aras de una protección más eficiente, sea oportuno dejar constancia de la
necesidad de promover las respectivas modificaciones legislativas a fin de dotar a la Administración
de una verdadera potestad para definir los límites de los bienes inmuebles de dominio público y, en
concreto, del demanio litoral, similar a lo que ocurre en otras legislaciones más avanzadas. En
España, por ejemplo, el deslinde constituye un privilegio que faculta a la Administración a instruir
un procedimiento conducente a determinar los límites y el estado posesorio de sus inmuebles, a
reserva de las discusiones sobre propiedad que puedan plantearse en la sede jurisdiccional
ordinaria. La Ley de Costas, señala que el deslinde aprobado "declara la posesión y la titularidad
dominical a favor del Estado, dando lugar al amojonamiento y sin que las inscripciones del Registro
de la Propiedad puedan prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados" (art.
13.1). La trascendencia de esta potestad se manifiesta también en que la resolución que aprueba las
diligencias es título suficiente para "rectificar las situaciones jurídicas registrales
contradictorias con el deslinde" y "para que la Administración proceda a la inmatriculación de los
bienes cuando lo estime conveniente" (art. 13.2). La falta de un privilegio como éste en nuestro
medio obliga a la Administración a acudir a las diligencias judiciales de deslinde y amojonamiento,
regidas por normas civilistas, totalmente inadecuadas al régimen demanial y a la prontitud que
requiere su tutela. Trámites que se encuadran dentro de la actividad judicial no contenciosa, antes
jurisdicción voluntaria, donde la simple oposición del particular colindante les pone término y
obliga a discutir las pretensiones en la sede declarativa, con retraso en la defensa del bien. Ello
además de la existencia de normas impropias para conjugar los regímenes de propiedad pública, como
la de distribución proporcional entre las partes del exceso o faltante de cabida, etc. (arts. 796
inc. 9) del Código Procesal Civil y sigts.; y 299 del Código Civil). IX.- CONCLUSIONES: En resumen,
se arriba a las siguientes conclusiones: 1) El criterio de la Procuraduría es desfavorable al
Proyecto consultado por cuanto la demarcación de la zona pública de la zona marítimo terrestre es
función exclusiva del Instituto Geográfico Nacional, en representación del Estado, que está
implícita dentro de las atribuciones confiadas en su Ley de creación y, en especial, por tratarse de
puntos importantes en el interior del país, no susceptible de trasladarse profesionales particulares
por Decreto Ejecutivo. 2) En segundo término, con independencia de que los topógrafos estén o no en
posibilidad técnica de demarcar y amojonar la zona pública de la zona marítimo terrestre, la ley no
les otorga fe pública para realizar dichas labores. 3) Al sustraerse del Estado la posibilidad de
revisión y control de los trabajos, los posibles errores en la demarcación y amojonamiento podrían
redundar en detrimento de la propiedad privada colindante y del régimen concesional, con las
eventuales responsabilidades administrativas, o de la anchura de la zona pública, con perjuicio de
la integridad de la zona marítimo-terrestre y del espacio en que los ciudadanos pueden ejercer
libremente el uso común, sin más limitaciones que las señaladas por ley. 4) A esto se agrega la
escasa o inexistente experiencia que la mayoría de ingenieros topógrafos tienen en las labores
descritas, que son calificadas, y las interpretaciones a que puede prestarse la demarcación y
amojonamiento de secciones especiales, como riscos o acantilados y manglares o humedales, la
estandarización y colocación de mojones intermedios, etc. 5) El proceso de desregulación y apertura
al ejercicio particular de actividades que están en la órbita administrativa, no puede ir en
menoscabo de la protección del medio ambiente, del que forma parte la zona marítimo terrestre, ni de
los servicios esenciales del Estado. 6) Además, se le hacen cuestionamientos a la parte
considerativa y el articulado del Proyecto. De éste último, se destacan como omisiones o
deficiencias: Artículo 1°: Falta de creación del Registro de Personas Autorizadas para Demarcar y
Amojonar la Zona Pública, y de mecanismos comprobatorios de los conocimientos especiales que se
requieren para cumplir a esas funciones en forma adecuada. La exclusión de ingenieros civiles, de
minas, militares, agrónomos y egresados de la carrera de Agronomía que pueden ejercer la topografía;
de delitos conexos que pueden desmerecer la fe pública de los ingenieros topógrafos y los que
guarden prisión preventiva. Artículo 2°: Omite la naturaleza jurídica de la Comisión que se crea,
sus atribuciones puntuales, forma de sesionar y tomar acuerdos, medios de control, razón de incluir
al Instituto Geográfico Nacional, debido proceso a seguir para sancionar, causales exactas de
incumplimiento de deberes y modo de comprobación. Los visos de ilegalidad que presenta la creación
por Decreto de un órgano con competencias sancionadoras y reglamentarias (arts. 2° y 3°), que entra
en conflicto, al menos en parte, con las potestades otorgadas por el legislador al Colegio Federado
de Ingenieros y Arquitectos para vigilar el adecuado ejercicio profesional de sus miembros, así como
conocer y sancionar las faltas que cometan. Artículo 3°: Normación de cuestiones disímiles,
inhabilitación reglamentaria excluyendo al cónyuge o convivente, personas jurídicas en que el
topógrafo tenga interés y amigos íntimos. Asignación de nuevas funciones al Catastro Nacional sin
reforma legal. Falta precisar la autorización de éste y la finalidad del envío de denuncias sobre
operaciones técnicas a la Procuraduría. Al IGN, se releva en las funciones y carece de potestades
sancionadoras sobre los ingenieros topógrafos. Artículo 5°: la necesidad de reforma de ley para
excluir del Instituto Geográfico Nacional las funciones relativas a la demarcación y amojonamiento
de la zona pública, implícitas en sus atribuciones, e incluirlas en las del Catastro Nacional, al
que no le competen en la actualidad. La improcedencia de que el Catastro "oficialice" la
demarcatoria con la publicación, sin comprobarla; de que entregue las placas a los interesados en
forma gratuita; de "ubicar mojones en el plano"; y de la autorización tácita que se da a los
profesionales de actuar si el Catastro no responde la solicitud en el plazo de cinco días. Omite
indicar lo que hará el profesional en el terreno ante la negativa del Catastro y valorar la dotación
de personal y recursos suficientes para que el Catastro pueda cumplir las nuevas funciones
encomendadas, que estrictamente no están a tono con los objetivos de creación. Reitera en el último
párrafo la reforma que hace el artículo 6°. Artículo 6°: Contradicción de sustraer al IGN la
competencia en las labores de demarcación de la zona pública, y supeditar a sus pautas esos trabajos
en costas que presentan procesos muy dinámicos, con potestad de reglamentar las especificaciones
técnicas; reglamentación que dificulta la misma dinámica costera. Improcedencia de financiar los
costos de demarcación de acuerdo con lo establecido en el artículo 32 de la Ley 6043. Del 59 ibid.
no se aclara el rubro en que se le da soporte, en varios de los cuales no se enmarcarían; ni el
orden o forma de distribuir los gastos entre los fondos públicos y el concesionario. No es
recomendable el cobro de la demarcatoria a los concesionarios colindantes con la zona pública
después de otorgada la concesión, sin perjuicio del reembolso a que pueda tener derecho el
solicitante con el pago anticipado si no se le aprueba la concesión. La exclusión del IGN de la
demarcatoria del límite de los terrenos colindantes por el norte con el estero de Puntarenas y la
posibilidad de que los ingenieros topógrafos autorizados por la Comisión ejecuten esos trabajos,
corre parejas con lo expuesto en los comentarios al artículo anterior; amén de que se trata de una
situación ajena en un Reglamento para la demarcación y amojonamiento de la zona pública en la zona
marítimo terrestre y no garantiza la superación de virtuales dificultades que pudieran haberse
presentado con los propietarios colindantes. Artículo 7°: No se aclaran las normas de rango inferior
derogadas y excluye las de igual jerarquía en situación parecida. Transitorio Único: Requiere previa
enmienda de ley y no procede el traslado de placas oficiales al Catastro Nacional, por el IGN, de
las que carece. A más de que el Proyecto estaría sujeto al trámite de consulta del Colegio Federado
de Ingenieros y Arquitectos, el Reglamento a la Ley de ese Colegio (artículo 109 y siguientes)
contiene un trámite específico de reformas, en el tanto pudiera verse afectado por las
disposiciones. Se deja constancia de la necesidad de promover las respectivas modificaciones
legislativas a fin de dotar a la Administración de la potestad de deslinde del demanio costero y de
los inmuebles de dominio público, para su efectiva defensa. De los señores Ministros, con la debida
consideración,   Dr. José J. Barahona Vargas Procurador Ambiental

Legal Opinion: 113 - J of 11/10/2000

OJ-113-2000
San José, October 11, 2000

Gentlemen
F. Tomás Dueñas Leiva
Minister of Foreign Trade
Walter Nihaus
Minister of Tourism

Esteemed Ministers: With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your Official Letter DM-735-00 of 2000, in which you state that, under the idea of the Government of the Republic to analyze the current regulations and propose improvements that ensure the protection of legal rights and favor transparency in administrative procedures, a Regulation for the demarcation and monumentation of the public zone in the maritime-terrestrial zone has been drafted, for which you request a legal opinion. As you state, it forms part of a block of reforms together with the project for the partial modification of the Regulation to the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, on which we already gave our opinion in Official Letter O.J.-096-2000, and a Regulation on the procedure for the approval of construction plans in the maritime-terrestrial zone, which we will answer shortly, as soon as our ordinary duties permit. I.- DRAFT REGULATION TO PROMOTE THE PROTECTION, DEMARCATION, AND MONUMENTATION OF THE PUBLIC ZONE OF THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE According to your statements, the Draft called Regulation to promote the protection, monumentation, and demarcation of the public zone of the maritime-terrestrial zone seeks to "promote the demarcation of the public zone" and "prevent improper use, the usurpation of the maritime-terrestrial zone, the devastation of the environment, as well as the deviation of power and abuses in these procedures."

II.- PRIVATIZATION, DEREGULATION, AND ENVIRONMENTAL PROTECTION The Draft, in essence, tends to transfer to surveyors (topógrafos) a function that is currently public. It is in line with what has come to be called "the contracting of goods and services to the private sector as a mechanism to promote the modernization of the State," the title of a seminar that took place at the Hotel Herradura on November 21, 1997, with the sponsorship of the World Bank. It fits into the scheme of privatization or State Reform, with the abandonment of Public Law schemes and the consequent recourse to private law molds to make administrative action more flexible or agile; all within the modern context of globalization. This is the well-known phenomenon that an important doctrine calls the "flight from Administrative Law" and warns against "the abuse of legal-private techniques by Public Administrations which, under the banner of efficiency (understood from an economic and not a social perspective), is leading to the elimination of public guarantees of undeniable importance," and an abandonment of control procedures, to the detriment of the prevailing public interest (Gimeno Feliu, José. El control de la contratación pública. Edit. Civitas. Madrid. 1995, pgs. 115 et seq. See, in relation to the subject, among others: Laguna de Paz, José Carlos. La renuncia de la Administración Pública al Derecho Administrativo. R.A.P 136, pg. 210 et seq. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid. Garrido Falla, Fernando. Privatización y Reprivatización. R. A. P. 126, p. 16 et seq. Martín-Retortillo Baquer, Sebastián. Reflexiones sobre la huida del Derecho Administrativo. R.A. P. 140, pg. 25 et seq. By the same author: Reflexiones sobre las privatizaciones. R.A.P. N° 144., pg. 7 et seq.). This opening to the free exercise of activities that are in the administrative sphere is accompanied by regulatory attenuation. It goes hand in hand, consequently, with the deregulation process undertaken by Law No. 7472, on the Promotion of Competition and Effective Defense of the Consumer, to simplify or rationalize procedures and requirements or eliminate those that are not indispensable in the control and regulation of economic activities that impede, hinder, or distort market transactions.

A law which, while charging the Public Administration to "review, analyze, and eliminate, when appropriate, those procedures and requirements to protect the exercise of the freedom of enterprise and guarantee the defense of productivity," does so within certain limits, because the environment cannot be harmed, in addition to health (human, animal, and plant), safety, and quality-of-life standards, in accordance with the respective special laws and international agreements, with the necessary requirements for protecting those interests having to be met as a condition (Art. 3, 7, and 8; constitutional Art. 50). A principle reproduced by its Regulation in Article 4: "The only acceptable regulations on economic activity shall be those that are necessary to protect national security, for the prevention of practices that may induce error, the protection of human health or safety, animal or plant life or health, or the environment." (See the connection with Art. 8 ibid.). The importance of maintaining these administrative regulations was discussed during the legislative procedure of Bill 7472 (expediente 11.659): "The proposed deregulation does not seek in any way to weaken controls in these areas. On the contrary, more efficient mechanisms are created for the protection of these important aspects" (f.22). And later it was insisted that "regulations in these areas form a consubstantial and inalienable part of the supervisory nature of the public apparatus, as the regulatory entity of society" (fols. 680-681). Furthermore, it must be emphasized that the law's objectives to promote the competitive process and free trade, with the elimination of unnecessary regulations on economic activities and the protection of consumer rights and interests, operates within a market regime, which is a field distinct from the Public Law procedures in which the granting of concessions for the coastal public domain (demanio costero) takes place. The maritime-terrestrial zone is part of the environment. The demarcation of the public zone, as we shall see, is a competence that is non-transferable to private individuals by Decree, in addition to the fact that the lack of controls risks harming the integrity of these goods. The opening toward privatization, in consensus with the authors, must safeguard fundamental public activities or those of great relevance to society, even more so when there are no elements guaranteeing a better provision for the general interest, at a lower cost. In Opinions C-027-97 and C-010-2000, the Attorney General's Office deemed contracts with the private sector for providing essential State services or those involving the exercise of sovereign powers (potestades de imperio) to be contrary to the legal system.

III: NON-TRANSFERABILITY BY DECREE OF THE IGN'S COMPETENCE TO DEMARCATE THE PUBLIC ZONE One obstacle is that the Law of the National Geographic Institute (Instituto Geográfico Nacional, IGN), No. 49 of July 4, 1944, assigns to that entity, the official authority representing the State (Arts. 2 and 3, subsection g), as its main tasks, the astronomical determination of the "fundamental points that define the layout of the borders of the Republic" and "important points in the interior of the country." The link with "astronomical determination" is explained by the year (1944) of the law's enactment, when theodolites were set up to determine the geodetic position of a point relative to the stars. The updated interpretation to modern technological methods corresponds today to the geodetic determination of fundamental points by means of satellites or Global Positioning System (G. P. S.). The word "border" (frontera) suggests the argument that the competence of the IGN to delimit the territorial sea and immediate zones (to plot the coordinates) is analogous to that of demarcating the public zone of the maritime-terrestrial zone, the material "border" with the seas and private property.

However, against equating that conventional term with the one in the subsection under discussion is the fact that the State's sovereignty extends to the marine space, in the manner prescribed by Article 6 of the Constitution. But without doubt, the demarcation of the public zone constitutes the demarcation of "important points in the interior of the country" for several reasons: First, it delimits the zone of access to the sea, with all that it entails, where free transit is allowed, including for authorities for national defense, preserving security, exercising immigration, customs, fiscal, sanitary, drug-trafficking controls, navigation, protection of marine resources, rescue or aid to the shipwrecked, etc. It does not seem reasonable to transfer the demarcation of that public good, of high value, to private individuals, when there exists a state Institute with specific competence and trained personnel to do it. Second, the intermediate limit of the public zone correlatively marks the end of the restricted zone and –in principle– the line of territorial extension of private property toward the Pacific and Atlantic Oceans. Indirectly, it affects the fundamental right to property, by establishing its extent on the eastern and western boundaries within the national territory. It must be remembered that the legal regime of fundamental rights is reserved to the law (General Law of Public Administration, Art. 19). Third, the determination of the public zone affects an area in which persons can exercise one of the manifestations of their individual freedom. The public zone is intended for the free, gratuitous, and indiscriminate use of citizens, for the practice of sports and healthy physical and cultural leisure activities (Art. 20 of Law 6043 and 9 of its Regulation), without any limitations other than those permitted by the law itself. Reductions in the width of the strip due to measurement errors, which escape state control and the possibility of rectification, would be detrimental to that sphere of freedom. Hence, it is not permissible to remove such a relevant function from the official State Institute by Decree, to place it in the hands of private professionals. Fourth: An erroneous measurement of the public zone would affect the concession regime, since the Municipalities could grant concessions for properties that, in a correct demarcation, encroach upon and restrict the adjoining private property or the public zone, with potential administrative liability. This advises its execution by a state institution specialized in that type of work, such as the IGN. Unequal measurements for different concession applications could also create conflicts for the Municipality regarding the correct location of the same plot or contiguous plots.

The demarcation of the public zone also has a close relationship with certain core tasks of the IGN, such as establishing the mean sea level or measuring the fundamental leveling network with sufficient density of elevations to serve various technical needs (Art. 3, subsections h) and i); Law No. 59 of 1944). The 1.15 m or 0.20 m are elevation values (cotas de nivelación) above mean sea level to reference the placement of milestones or boundary markers (mojones) of the public zone (Art. 2, subsection ch) of the Regulation to Law 6043). And Article 2 of Law No. 59 provides that the official authority of the IGN "extends to activities of any order that originate from the works entrusted to its charge or are a consequence thereof," serving as a guideline for interpretation (Article 10 of the General Law of Public Administration), although it deals with the technical matters mentioned in Article one; namely: studies, investigations, or work of a geographic, geodetic, geophysical, and similar nature related to the execution of the Geographic Map and Cadastral Map of the Republic. Although it is not represented on the geographical map of the country, the demarcation of the public zone does relate to it, especially in large-scale maps (1:10,000), which must show the maritime-terrestrial zone as an important national asset. It involves a geographical study, because it presupposes the determination of the nature of the property (evident in cliffs (riscos), mangroves, estuaries, for example); geodetic, because a geodetic position is given to the boundary markers (mojones) that signal the limit, of great utility for subsequent remonumentation; geophysical, when natural phenomena occur that change the configuration of the public zone and adjacent maritime areas (the case of the uplifting of the earth's crust in Limón, due to the earthquake, for example).

Article 10 of the Law of the National Geographic Institute (Instituto Geográfico Nacional, IGN) establishes that "no public agency, person, or national or foreign private entity may carry out work of the nature of those performed by the Institute." Thus, State services "may not include work whose execution has as its object," among others, "the determination of trigonometric or astronomical coordinates" (subsection a), "the making of maps of any nature" (subsection b), the obtaining of the geometric data or values these contain (subsection c)" and "in general, any technical operation whose results or values are of those calculated or determined by the Institute in any of its activities" (subsection e). Establishing the boundary of the public zone by placing boundary markers (mojones) implies giving it a geodetic position with trigonometric coordinates, based on geometric data or values; information that is archived by the IGN in reference positioning maps or charts. Another basis could be the Institute's functions for making maps of the State's natural resources, at convenient scales (Art. 3 subsection ch); Law 59 of 1944). The maritime-terrestrial zone, in its two sections: public zone and restricted zone, constitutes one of them. Consistent with those regulations is Article 63 of the Regulation to Law 6043, which recognizes the competence of the IGN for the delimitation of the public zone, publishing the notice thereof in the Official Gazette (Diario Oficial) and approving, regarding this zone, the plans to be registered in the National Cadastre (Catastro Nacional).

From all the foregoing, it is inferred that the demarcation of the public zone of the maritime-terrestrial zone is an exclusive function of the IGN, on behalf of the State, which is implicit within the powers entrusted in its enabling Law and, especially, because they concern important points in the interior of the country, not susceptible to being transferred to private individuals by Executive Decree, because the regulatory authority is subordinate to the development of the principles generally established by the legislator, "without being able to go beyond or against what has been legislated" (resolutions of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) No. 1130-90 and 1195-91). None of the rules cited by the Draft enable the modification of powers conferred upon the IGN. "The principle of legality or minimum regulation is the justifying basis of the authority" (idem). It is not possible via Decree to alter public competences granted by ordinary law or that involve the exercise of sovereign powers (potestades de imperio), nor to affect individual rights or public freedoms (Arts. 59.2 and of the General Law of Public Administration). In Opinion C-090-2000, the Attorney General's Office stated that "even in cases where the competence is not a sovereign power, the Executive is obliged to respect the attribution made by law. This by virtue of the principle of legality and its corollary, the hierarchy of norms."

The only alternative allowed by Law No. 59 of 1944 is for the IGN to authorize "the execution of those works that are necessary for its determination, when it is not in a condition to execute them or to provide the interested parties with the technical background they request" (Art. 11). But "the total revision and approval" of the work performed corresponds to the Institute, and the executors or authors are obliged to deliver to it, free of charge, an authorized copy of all the plans, observation records, calculations, and other background information that concern it (Art. 12). Here, the surveyor-engineer would assist in the provision of the service, without the IGN delegating its responsibility. The conditions presupposed by the first article could be the lack of personnel, equipment, or economic resources. The Institute might lack certain apparatuses to carry out certain works and the means to acquire them. But, in order to arrange their execution with third parties, it must have the technical capacity or the necessary knowledge to supervise the work and grant approval, without which it could not contract them. It is emphasized that the Institute's possibility of contracting surveyors for the demarcation of the public zone is subject to subsequent review and approval, and would only be viable when it is not in a condition to execute the work. However, it is an unproven fact that the Institute has not been able to meet the requests made to it in this regard. Therefore, the lack of delimitation of the public zone in the sectors where it is intended to obtain a concession would have to be attributed to the inactivity of the interested parties in requesting it.

IV.- THE PUBLIC FAITH OF SURVEYORS (TOPOGRÁFOS) OR LAND SURVEYORS (AGRIMENSORES) DOES NOT EXTEND TO THE DEMARCATION OF THE PUBLIC ZONE A second objection is the scope of the public faith (fe pública) of surveyors (topógrafos), who, together with land surveyors (agrimensores) and notaries, are private professionals who exercise a public function, although only in some aspects of their work. It has been said of public faith (fe pública) that it is a "specific function, of a public nature, whose mission is to strengthen with a presumption of truth the facts or acts submitted to its protection" (Giménez Arnau, Enrique. Derecho Notarial Español. Revista Internacional de Notariado Latino No. 64. La Plata. Argentina. I Sem. 1996). In short, public faith (fe pública) gives veracity, legitimizes, and reinforces the probative value of the act and document on which it is based, as long as its falsity is not proven; an event in which liability, including criminal liability, would be incurred (See Title XVI, Section I, of the Penal Code; especially Arts. 357, falsification of public and authentic documents, and 358, ideological falsehood). Regarding the notarial function, for example, the Code on the matter, with more explicit rules, establishes that it "legitimizes and authenticates the acts" in which the notary intervenes, "subject to the regulations of this Code and any other resulting from special laws" (Art. 30). This submission to the law is reiterated in Article 31, when it indicates that the notary must exercise their function "within the limits that the law sets for their powers and with observance of the legal requirements." And, regarding its effects, by virtue of public faith (fe pública), "the statements of the notary contained in the instruments and other documents authorized by him are presumed to be true" (ibid). The competence to perform this function is held and must be exercised in strict adherence to the laws that grant it. The presumption of certainty that accompanies the proceedings is collateral to the subjection to the principle of legality.

The scope of the public faith (fe pública) held by surveyors (topógrafos) and land surveyors (agrimensores) remains to be seen. The origins of the regulation of the practice of surveying (topografía) and land surveying (agrimensura) date back to Law No. 3454 of November 14, 1964, which deals with the granting of licenses for their practice, the approval of exams, and the composition of the examining board at that time. But neither this law nor its Regulation, Executive Decree No. 8 of September 3, 1965, provided anything regarding the public faith (fe pública) of the work. There is also no provision in this regard in the Law of the College of Engineers and Architects (Colegio de Ingenieros y Arquitectos), No. 4925 of December 17, 1971, which by Law No. 5361 of October 16, 1973, added the College of Surveyor Engineers (Colegio de Ingenieros Topógrafos) as a member college of the Federated College (Colegio Federado). "It encompasses Surveyor Engineers (Ingenieros Topógrafos), Geodetic Engineers (Ingenieros Geodestas) and related professionals, as well as Surveyors (Topógrafos), Land Surveyors (Agrimensores) and Expert Surveyors (Peritos Topógrafos)…," with the particularity that the last three were members only of the College of Surveyor Engineers. The status that the General Board of Directors of the Federated College recognized for them in the session of September 17, 1981, Minutes 38-81 G: D, was that of associate members. (See Arts. 7 subsection i and 7 and Transitional Provision XII of Law 4925 and repeal by Budget Law No. 7097 of August 18, 1988).

It is the Law for the Practice of Surveying and Land Surveying, No. 4294 of December 19, 1968, that deals with public faith (fe pública): "Article 12.- Persons authorized by law to practice surveying (topografía) or land surveying (agrimensura) shall have public faith (fe pública) in the exercise of their function as land surveyors (agrimensores)." A rule that, in accordance with the content of the function, is developed by the Regulation to that Law, Decree No. 21 of February 26, 1970 (Gazette of the 28th of the same month and year): "Article 11.- In accordance with the provisions of Article 12 of the Law, persons authorized to practice Surveying (Topografía) or Land Surveying (Agrimensura) shall have public faith (fe pública) in the exercise of their profession solely as land surveyors (agrimensores), for which they become responsible for the objectivity and correctness of the graphic and written information contained in the plans and documents signed by them, referring to boundaries (derroteros), areas, and locations."

Related to the above are some other regulatory provisions, such as the Special Regulation of the Land Surveyor's Protocol (Reglamento Especial del Protocolo del Agrimensor) (Gazette of Tuesday, August 26, 1983, pg. 22), Article 2, on the need to record land surveying activities in the protocols, which are State documents, and 6, on the use of the Protocol in accordance with current legislation regarding the correct practice of land surveying (agrimensura). Likewise, the Regulation to the Law of the National Cadastre, Decree No. 13607-J of April 24, 1982, Article 1, subsection i), defines the land surveyor's protocol as the set of documents in which the land surveying and topographic surveys, carried out by the professional authorized by law, are recorded, and Article 51 reaffirms that every act of land surveying must be registered in the land surveyor's protocol. The status of public attestors then entails the obligation to act in accordance with legality, to safeguard the protocols for comparison, to deliver them to the Cadastre upon completion, etc.

Land Surveying (Agrimensura) essentially consists of the measurement of land, with appropriate techniques and instruments, to determine its shape, extension, and other characteristics. An activity shared with Surveying (Topografía), whose object transcends it: leveling or drawing of contour lines, etc. Such measurements are reproduced at a reduced scale on a plan with a similar figure. Thus, under the terms of the Regulation to the Law of the National Cadastre (Article 1, subsection j), the land surveying plan is "the document by which only one farm, parcel, or property is represented graphically, mathematically, literally, and legally, which complies with the rules established by this regulation." The legal specification that "persons authorized to practice surveying and land surveying shall have public faith solely as land surveyors" defines the sphere in which the character of public attestors operates. It does not cover all the work of surveyors (topógrafos). The public faith (fe pública) is limited to the graphic and written information recorded in plans and documents signed by surveyors (topógrafos) and land surveyors (agrimensores) "referring to boundaries (derroteros), areas, and locations." The demarcation of the public zone line in maritime-terrestrial areas –based on contour lines; Art. 2, subsection ch) of the Regulation to Law 6043– constitutes work different from simple land surveying (agrimensura), which is applied to ordinary measurements of real estate on solid ground.

It follows that surveyors (topógrafos) and land surveyors (agrimensores) do not have public faith (fe pública) to demarcate and monument the public zone of the maritime-terrestrial zone. They could tie their work to the delimitation of the public zone carried out by the IGN and project lengths to measure lands located inside or outside the restricted zone. (To the existing legal definitions for the activity of Surveying (Topografía) and Land Surveying (Agrimensura), the enumeration of common and distinct subjects of both made by Decree No. 8 of September 3, 1965, can be added). Special difficulties are added in the demarcation and monumentation of the public zone on cliffs (riscos) or bluffs and in mangroves or wetlands when they have been felled, or if no benchmarks have been placed in the area by the IGN from which to start. In the case of mangrove cutting, the experience of the IGN in photointerpretation or interpretation of aerial photographs from previous years would be lost, which allows determining the site to which it extends, considering that areas devoid of mangrove remain in the public domain (Law 6043; Arts. 11 and 61; 4 of its Regulation; Decree 23247-MIRENEM of April 20, 1994); or to reposition the boundary markers (mojones) that have been destroyed or moved at the correct site, based on their referential data, and, in general, to standardize the practice of demarcations in such hypotheses. Needless to say, the study of mangroves or wetlands requires knowledge outside the discipline of land surveying (agrimensura) or surveying (topografía). In sum, regardless of the problem of whether surveyors (topógrafos) are or are not technically able to demarcate the public zone of the maritime-terrestrial zone, the law does not grant them public faith (fe pública) to carry out this work. Added to this is the limited or non-existent experience that most professionals have in qualified work of this kind, the interpretations to which standardization and the placement of intermediate boundary markers may lend itself, etc.

V.- COMMENTS ON THE ARTICLES Apart from the noted observations, we proceed to comment on the Draft, in its recital part and articles. A) RECITAL PART: Although Recital a) states that the maritime-terrestrial zone "must be the object of clear regulation consistent with the protection required for this asset so precious to Costa Ricans," a reading of the articles does not reveal how these objectives of greater protection and improvement in demarcation are achieved. Recital b) indicates that the Law on the Maritime-Terrestrial Zone obliges the municipalities and the ICT to demarcate and monument the maritime-terrestrial zone; an obligation that is not expressly stated in any of its articles, even less so for the ICT, which has no involvement whatsoever in this particular matter. On the other hand, the supposed obligation of the municipalities to demarcate is not reconciled with the circumstance that it is the interested parties who must cover the costs of the demarcation. What the coastal Municipalities do have is the obligation to ensure that the public zone is demarcated in the places where a concession is to be granted. The distinction between demarcating and monumenting is correct. To demarcate (demarcar) is to establish the limit; to monument (amojonar) is to place boundary markers (mojones) or milestones that identify or visualize it.

In Recital c) it is stated that due to the lack of resources, the Municipality and the ICT have delegated to the concessionaires of the maritime-terrestrial zone the contracting and payment for this work. The strange inclusion of the ICT is emphasized. For the rest, the text is not accurate, because there has been no delegation in the proper sense of the term, but rather authorization from the respective Municipality to the interested party to contract, at their own expense and through the IGN, the demarcation of the public zone. This is what is provided for in Article 62, paragraph 3, of the Regulation to Law 6043. In the exercise of that power, the contracting and payment for this work have been done. The phrase "due to lack of resources" distorts its normative basis. It is possible, and there will be no lack of demonstrative cases, for the Municipality to contract directly with the Institute to carry out the work, with funds from its budget and the authorization of the controlling entity in matters of public finance.

Recital d) alludes to the urgency of monumenting and demarcating the public zone on the coastlines. Taking into account that the Draft, in the amendments to Article 6, follows the precedent of linking the demarcation of the public zone to the granting of concessions, as a requirement thereof, it would have to be concluded that if the interested parties have not requested the demarcation of the public zone, it is because there has been no urgency. It was stated that it is unsubstantiated that the IGN has not been able to attend to all requests. Against the convenience of a broad demarcation of the public zone, the need for periodic revisions or remonumentation can be considered, due to the changes in distances caused by marine dynamics and the shape of the beaches in relation to the location of the 1.15 m or 0.20 m (doctrine of Art. 24; Law 6043). The Draft does not return to the protection of the environment that the demarcation will promote. Control, administration, and usufruct are established by the Law, and the manner in which they will be "implemented" with the mere demarcation is not developed.

Recital e) indicates that "it is essential to regulate the monumentation and demarcation procedures in order to protect the maritime-terrestrial zone." However, despite the categorical nature of the qualifier, the articles do not set out that procedure, indicating the manner of monumenting and demarcating. Recital f) states that the Law of the Federated College of Engineers and Architects (Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos) incorporated the College of Surveyor Engineers (Colegio de Ingenieros Topógrafos) into the Federated College, which "is a public body." The phrase does not clarify the College to which it is attributed, nor the reason for its insertion. From its comparison with Article 2 of Law 4925 and its amendment, it is deduced that it refers to the latter: "The Federated College of Engineers and Architects of Costa Rica is a public body." That is, a professional association or corporation under Public Law. Recital g) relies on Article 12 of the Law for the Practice of Surveying (Ley para el Ejercicio de la Topografía) as the basis for the public faith (fe pública) that surveyor engineers (ingenieros topógrafos) have in the exercise of their functions.

Nonetheless, it was established that this public faith does not extend to the demarcation of the public zone. Considerando h) states, citing Law 3454 without specifying the articles, that the Colegio Federado is an advisor to the Branches of Government in matters within its competence and is responsible for safeguarding the decorum of the professions, regulating their practice, and monitoring compliance with laws and regulations. This makes the oversight and sanctioning function attributed to the Commission questionable (Art. 2, para. 2, and Art. 3, final para. of the Draft. See commentary on Article 2). The Law number does not match what is stated. It would seem to correspond instead to Law No. 3663, comprehensively reformed by Law No. 4925 of December 17, 1971, Articles 2, subsections b) and g) and 23, subsection i). Regarding the Branches of Government, it speaks of giving an opinion and advising "on consultations that these formulate." It must be kept in mind that the demarcation of the public zone is not the competence of the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos. Considerando i) asserts that the failure to complete the work of monumentation and demarcation has caused countless conflicts for State institutions and coastal municipalities. Aside from the fact that it is debatable that the demarcation of the public zone is a task that concludes, given the possibility of re-monumentations due to marine dynamics and the variability of beach forms (doctrine of Article 24; Law 6043), the text does not clarify the conflicts to which it refers, which, should they arise, would be resolved by determining the public zone. B) ARTICLES The articles themselves are analyzed below. 1) REGISTRY OF PERSONS AUTHORIZED TO PERFORM DEMARCATIONS The Draft (Article 1) establishes that topographical engineers, active and free from prosecutions for crimes against public faith and suspensions in professional practice, may accredit themselves in the Registry of Persons Authorized to Demarcate the Public Zone of the Maritime-Terrestrial Zone (Registro de Personas Autorizadas para Demarcar la Zona Pública de la Zona Marítimo Terrestre) and register before the Registry Commission of Persons Authorized to Monument and Demarcate the Public Zone of the Maritime-Terrestrial Zone (Comisión de Registro de Personas Autorizadas para Amojonar y Demarcar la Zona Pública de la Zona Marítimo Terrestre), installed at the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA). There are important omissions to consider, such as topographical engineers who are in pretrial detention and those convicted of crimes that may diminish public faith; for example, crimes against property, good faith, administration of justice, public trust, or involving psychotropic substances, unauthorized drugs, and related activities. For the registration application, it is sufficient to provide the ID number and CFIA membership number, indicate a place or means for receiving notifications, and attach the curriculum vitae. The CFIA is tasked with requesting a certification of prosecutions from the National Registry of Offenders (Registro Nacional de Delincuentes). Due to the broad manner in which accreditation is carried out, practically any topographical engineer who wishes to do so is in a position to exercise this function. It is noteworthy that the Draft does not create the aforementioned Registry of Persons Authorized to Monument. It seems to be confused with the Registry Commission. Nor does it specify where it will be located or how it will operate. Regarding suspensions in professional practice, while the grounds are not clarified and could even be a simple delay in paying dues (Law 4925, Arts. 8, subsection f and 15; and 15, subsection c and 98 et seq. of its Regulation), without any link to irregularities in professional practice, the fact is that this would affect the requirement that the engineer be active. With mere academic qualification, no verification mechanisms are instituted to ensure that the topographical engineer is qualified to demarcate the public zone. The professional who enlists for this purpose must not only qualify academically but also have specialized knowledge, different from what they use daily, to satisfactorily fulfill the assigned tasks: handling of maritime-terrestrial zone legislation, the peculiarities of demarcations on cliffs or crags and mangroves, the regime governing these and protected coastal areas, etc. The ex officio request by the CFIA for the professional's criminal record is unjustified. Besides being a procedure of exclusive concern to the interested professional, it confuses the work of the Registry Commission with that of the Colegio Federado. (A person's criminal records are the entries in the Judicial Registry of Offenders, with the exception of the impossibility of certifying entries related to convictions more than ten years after the sentence has been served, provided no new entry has been made. Decisions of the Constitutional Chamber 438-92 and 6287-93). The Law for the Practice of Surveying and Geodesy No. 4294 of December 16, 1968 (Arts. 4 to 8) authorizes civil, mining, military, and agronomic engineers, and graduates of the Agronomy program at the University of Costa Rica to opt for the license to practice Surveying in the situations it contemplates. The Draft Decree makes no mention whatsoever of these professionals. Regarding Law 4294, the Constitutional Chamber, in judgment No. 6486-96, at 3:06 p.m. on November 28, 1996, declared Article 2 unconstitutional insofar as it requires the age of twenty-one years to practice the profession of surveyor. It held that a supervening invalidity occurred with the reform of Article 90 of the Constitution (Law No. 4763 of May 17, 1971), which reduced the age at which citizenship is acquired to eighteen years, a position adopted for civil capacity by Law 5476 of December 21, 1973. 2): REGISTRY COMMISSION The Registry Commission of Persons Authorized to Monument and Demarcate the Public Zone of the Maritime-Terrestrial Zone that is created (Art. 2) is composed of the Attorney General (Fiscal General) of the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, a representative from the College of Surveyors and Topographical Engineers (Colegio de Topógrafos e Ingenieros Topógrafos), one from the National Geographic Institute (Instituto Geográfico Nacional), and another from the National Cadastre (Catastro Nacional), the latter two to be appointed by the Minister of Public Works and Transport and the Minister of Justice and Grace, respectively; members are elected for terms of years, with the exception of the Attorney General of the CFIA, whose position is permanent. The Commission shall keep a registry of persons authorized to demarcate and monument the public zone, who are subject to expulsion for non-compliance with requirements or duties, after prior notification to the interested party so they may make the corresponding allegations. The Commission shall make the list of these persons available to the public, shall meet once a week, and shall regulate its own functioning. It should be noted that the Commission would be a collegiate body distinct from the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, without the Draft clarifying the legal nature it will have, its specific powers, the manner of meeting and adopting agreements; the reason for including the National Geographic Institute, etc. Nor does it clarify the due process to be followed for sanctioning, the exact grounds for non-compliance with duties, the method of verification, and means of control. The provision shows signs of illegality. On one hand, it creates a body with sanctioning and regulatory powers. On the other, it conflicts with the administrative sanctioning procedure and powers instituted in the Law for the Practice of Surveying and Geodesy (Arts. 9, 10, and 11), which entrusts the College of Engineers and Architects with the oversight of its practice and provides that complaints against persons authorized to practice surveying and geodesy shall be made to the Board of Directors of that College, which shall process them in accordance with its Organic Law, sets penalties to be imposed on the guilty party, provides for the constitution of a Court of Honor (Tribunal de Honor), etc. Law 4925, Arts. 59 et seq.; 15, subsection b of its Regulation. The public interest in the proper exercise of liberal professions is the basis for the protectionist intervention of the State. The legislator delegates the oversight function to the Professional Associations (Colegios Profesionales). The interference of partial oversight entrusted by Decree to a Commission external to the Professional Association (the Colegio Federado in this case) would conflict with the law that grants the latter the power to monitor the proper professional practice of its members, as well as to hear and sanction the offenses they commit. According to the Constitutional Chamber, the appointment of Courts of Honor does not contravene the Constitution, provided they must observe due process in matters submitted to their cognizance, in the exercise of disciplinary power (decisions 1604-90, 4100-94, and 6578-94). 3) OBLIGATIONS OF AUTHORIZED PERSONS Professionals authorized to monument and demarcate the public zone shall have the obligations to register their contracts with the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos; comply with the norms of the Law and Regulation of the Maritime-Terrestrial Zone; ensure that their actions do not harm the State's domain rights, under the sanctions (criminal, civil, and administrative) arising from non-observance of that law and those regulating their professional practice; place the monuments on site, with the consecutive number and plate authorized by the National Cadastre; and register the plans with the Cadastre, graphically showing the location of the monuments and the numbering. Professionals authorized to perform demarcations and monumentations are disqualified from doing so on lands for which they or their relatives, up to the third degree of consanguinity or affinity, are applying for a concession, and it is indicated that anomalies they commit in the demarcations shall be reported to the Procuraduría, the IGN, and the Deputy Public Prosecutor (Fiscalía Adjunta). The correct approach is to regulate the obligations of professionals, disqualifications, and reports of anomalies in separate articles. These are dissimilar matters. The registration of contracts with the CFIA is a requirement for the professional actions of its members and conforms to the provisions governing it. Law 4925 (Art. 53) orders that contracts for professional services, with respect to service provision and remuneration, must be drawn up on forms issued for this purpose by the Colegio Federado and registered in its records (See relationship with Art. 64 of its Regulation). The obligation to comply with legislation on the maritime-terrestrial zone and not to harm that public domain through their actions, subject to sanctions in case of omission, reinforces the need to evaluate, prior to authorizing them to perform the work, their knowledge of the subject matter. The referral to the law for sanctions resulting from disregard of its norms respects the principle of legality. The new functions of the National Cadastre, to authorize the placement of monuments in the public zone, with a consecutive number and plates, would require a legislative amendment; an aspect commented on in Article 5. Once that obstacle is overcome, what the Cadastre could authorize the surveyor to do is to use a specific numbering in their work, that is, to number the monuments with a certain consecutive sequence (from one number to another), and to use plates identified with shape and material characteristics for monumentation, between precise coordinates. The registration in the Cadastre of plans for lots requested in concession must be preceded by planning for the zone, which establishes the various uses. The Draft does not clarify the mechanism that the Cadastre will use to authorize this consecutive numbering and plate, nor the type of anomalies or the purpose of sending reports to the Procuraduría and the National Geographic Institute. The former does not exercise control over the execution of eminently technical operations. The IGN does not possess powers to sanction topographical engineers and is relieved of demarcation and monumentation functions. With the disqualification criterion adopted by the Draft, the exclusion of the spouse or cohabitant, legal entities in which the surveyor has an interest and which request the demarcation, and even close friends, remains unexplained. In the last paragraph (Art. 3), the ambiguous expression "person authorized in the exercise of their functions" appears to refer to "person authorized to monument and demarcate the public zone." 4): DUTIES OF INSTITUTIONS The duty of state entities, and in particular the National Geographic Institute and the Cadastre, to provide continuous access to their records, plans, maps, and archives to professionals authorized under the Draft Decree, is consistent with the guarantee of access to public documents, with legal exceptions, and the principle of transparency. It implies providing interested parties with the technical background information they request to carry out the work. Since the information contained in these documents is public, the article would not be indispensable. Free access by citizens to administrative departments, for the purpose of information on matters of general interest, except for State secrets, is a constitutional principle (Arts. 30 of the Constitution; 217, 272, and 273 of the General Law of Public Administration, and decisions of the Constitutional Chamber numbers 655-90, 736-90, 3024-93, and 0593-94, among others). A similar provision is found in the Organic Law for Notaries, Article 30, final paragraph: "Public offices must provide the notary with all the information required for the optimal fulfillment of their function." 5): CADASTRE TASKS The National Cadastre is charged (Art. 5) with the duties of keeping the consecutive numbering of monuments to demarcate the public zone; responding within a maximum period of five business days to requests made by professionals for the number thereof and the official plate; and publishing the edicts of the public zone demarcations and monumentations in the maritime-terrestrial zone carried out by them. If the Cadastre does not respond to the request—a preferable expression to the one used by the Draft—the petitioner is authorized to "locate the monuments on the plan" and a record of the Cadastre's inertia in extending the numbering and plates over time. Although in theory there would be no technical inconvenience in the Cadastre keeping a consecutive numbering to demarcate the public zone and publishing the edicts of demarcations, the need for a law reform is reiterated to exclude from the National Geographic Institute the functions related to the demarcation and monumentation of the public zone, implicit in its powers, and to include them in those of the Cadastre, which does not currently hold such competence. In essence, it amounts to substituting the IGN's functions with the Cadastre, which in itself is not indicative of procedural speed. Strictly speaking, the new functions are not in line with the objectives for which the National Cadastre was created, and the provision of sufficient personnel and resources to fulfill them should also be evaluated. If the Cadastre had the plates, which it does not, it could not provide them free of charge to private individuals. What it could do—as stated—is authorize the professional to acquire plates, with pre-established characteristics, and use them in the monumentation. There are serious reservations regarding the implicit authorization given to professionals to proceed if the Cadastre does not respond to the request within five days, because the Constitutional Chamber has established in its jurisprudence, as a constitutional principle, that the positive silence of the Administration does not apply when the protection of the environment is at stake, of which the maritime-terrestrial zone forms a part, according to our jurisprudence (opinions C-118-91, C-004-98, and C-002-99, among others) and that of the Constitutional Chamber. From the latter, judgment 6332-94 can be consulted: "…the protection and preservation of the integrity of the natural environment is a fundamental right, so it cannot be understood that positive silence occurs solely by the lapse of the period within which the Administration should have ruled on the permit…". Decision 5745-99: regarding "…the consideration of whether positive silence, as referred to in Articles 139 and 330 of the General Law of Public Administration, has occurred in its favor, this Chamber has been unanimous in recognizing that the principle of positive silence does not operate automatically in proceedings where the protection of the environment is at stake" (See in the same vein, Constitutional Chamber resolutions numbers 6836-93, 1180-E-94, 1730-94, 1731-94). Thus, other means would have to be employed to protect the right to petition and to obtain a prompt response, constitutionally guaranteed (Arts. 27 of the Constitution and 32 of the Law of Constitutional Jurisdiction). It is worth noting that the positive silence provided for by the Regulation to the Law for the Promotion of Competition and Effective Defense of the Consumer (Art. 7) applies solely to applications for registration, licensing, authorization, or approval submitted to Public Administrations, relating to "the fulfillment of procedures and requirements necessary for the access of goods to the national market or with commercial regulations"; which is a different situation. The Draft omits detailing the professional's action on the ground in the face of the Cadastre's failure to respond. It is clear that as long as they are not authorized to use a specific numbering (the consecutive number referred to by the Decree), with its respective plate—which amounts to not authorizing them to monument in the specific case—they could not assume what numbers the Cadastre would assign them and perform the demarcation on site. Furthermore, if the professional does not perform the demarcation in reality, they could not describe it on the plan either. The article uses the incorrect expression "locate the monuments on the plan." The final part of Article 5 is repeated in the amendment made by numeral 6 of Article 63 of the Regulation to Law 6043, and it contains the omission of the newspaper in which the edict publications will be made. It is not reasonable, as noted, for the Cadastre to "officialize" the demarcation through publication, without verifying it. The correct approach would be to verify the work performed by the surveyors, conducting a technical review, with its own equipment and personnel, of the quality of the work, to ensure that the monuments are properly constituted or placed, following the strict specifications, and that there are no errors in the operation. This would have the drawback of largely meaning redoing the work. In any case, the intended greater administrative operability—we repeat—should not be equated with the absolute elimination of controls to the detriment of collective environmental assets. It is important to tie the monuments to the national geodetic network, so that they are georeferenced, in order to allow for future re-establishment in the event of virtual destruction or displacement, and to define for the surveyor the distance between the monuments at which they must place them. 6): AMENDMENTS: The Draft (Art. 6) amends Articles 62, 63, and 96 of the Regulation to the Law on the Maritime-Terrestrial Zone. a) REQUIREMENT AND COST OF DEMARCATION OF THE PUBLIC ZONE In Article 62, the agreement with the IGN for the demarcation work or studies of the public zone is removed, as well as the application that interested parties must make to the Municipality so that such contracting is authorized. In its place, demarcation is provided for by a surveying professional authorized by the Commission and in accordance with the "corresponding Decree"; an obscure phrase. It is implied that this is the Decree that is the object of the Draft. For coastlines exhibiting highly dynamic coastal formation processes, the subjection of the demarcation to the technical specifications "regulated and published" —the Draft adds— issued by the IGN, based on studies it carries out in each case, is maintained. In order to cover the cost of the work, the Draft leaves unchanged the expression that it will be at the expense of the interested parties and introduces the novelty that the municipalities shall finance themselves in accordance with the provisions of Articles 32 and 59 of Law 6043. As a second option, it retains the charging of a rate to concessionaires of lots adjacent to the public zone, calculated by dividing the cost of the demarcation by the number of linear meters it covers; a charge the municipality shall make once the concession is granted. ----ooo---- Like the current article, the proposed one highlights the demarcation of the public zone as a requirement for granting concessions, rather than the protective function announced in the recitals. Even though the norm emphasizes the municipal priority to demarcate the areas of the public zone where the construction of works and buildings is contemplated, it must be stressed that these can only be executed under a duly registered concession and in compliance with the Regulatory Plan (Plan Regulador). It is contradictory to remove the IGN's competence in the work of demarcating the public zone and yet to make that work subject to its guidelines on coasts exhibiting highly dynamic processes, even with the power to regulate the technical specifications. It denotes a clear recognition of its specialty in this class of matters, which is otherwise justified. The very coastal dynamics make generalizing and regulating the specifications difficult. It seems more appropriate to determine the methods, procedures, and types of studies to be conducted on a case-by-case basis. It is not pertinent to base the charging of the demarcation on Article 32 of Law 6043, which refers to the financing by banks of the National Banking System (Sistema Bancario Nacional) of the preparation of plans and feasibility studies for urban and tourism developments, through credits to the interested municipalities. The demarcation of the public zone fits into none of those concepts. Feasibility is located in the study or pre-investment phase of a project. It aims to demonstrate its viability and convenience, under appropriate execution conditions. A completed document incorporates exhaustive information and analysis of the main market, technology, financial, economic, social, and environmental profitability variables or indicators. To this is added the debatable nature of the fact that the contracting of demarcation work is done between private parties (the interested party and the surveyor), to fulfill a requirement that the former must meet for the processing of a concession, and the Municipality assumes a bank credit to cover the expenses. Regarding Article 59 ibidem, which sets the use of income received from concessions in the restricted zone, it does not clarify the subsection on which it is based, nor the order or manner of distributing the demarcation expenses between public funds and the concessionaire. They would not fit, for example, under the headings of payment for betterments to individuals as provided for in Law 6043 (Arts. 8 and 60, among others), or located within the public zone, consulting services, purchase or expropriation of land (see relationship with Arts. 78 and 79 of the Regulation). Betterments are works of a certain magnitude that increase, in a stable and substantial manner, the value of the thing; or expenses indispensable for the conservation of the asset, to the degree that if not undertaken, its irremediable loss or deterioration ensues. The demarcation of the public zone does not generate added value in the real estate of the concession, to the point that it does not constitute a factor to be considered in the Direct Taxation appraisal for increasing the fee. In the spirit of the article, it is rather an operation aimed at identifying the external boundary of the fifty-meter zone of common use, with the primary purpose of satisfying a requirement for granting the concession. By itself, it does not prevent illicit encroachments on the public domain, nor does it yield greater economic utilization of the asset for the concessionaire. The proposed norm would be illegal insofar as it violates Articles 32 and 59 of Law 6043, fails to fulfill their objectives, and improperly changes the destination of funds obtained from concessions. Charging the demarcation to concessionaires adjacent to the public zone after the concession is granted would oblige the municipalities or the IGN to cover the cost upfront in all cases, which confronts the problem of lack of budget and exposes them to payment defaults. Advance payment by the applicant (current text) is without prejudice to any reimbursement to which they may be entitled if the concession is not approved. b) PUBLICATION OF PUBLIC ZONE DEMARCATION The amendment to Article 63 replaces the National Geographic Institute with the National Cadastre for the publication of notices of sectors where the public zone has been delimited; changes the verb tense from "demarcate" to an impersonal form and deletes the second paragraph of the current article, which prevents the Cadastre from registering plans without the approval of the I.G.N. regarding this delimitation. With the Draft's orientation, this last point would have no reason to exist due to the replacement of functions between the IGN and the Cadastre. The need to resolve its reiteration with the final paragraph of Article 5 has already been commented on. c) LANDS ADJACENT TO THE NORTH WITH THE ESTERO DE PUNTARENAS Article 96 of the Regulation, in development of the provisions of Article 77 of the Law, authorizes possessors of properties adjacent to the north with the Estero de Puntarenas to request concessions for lands acquired by natural or artificial accretion, as well as the part of the sea they use for docks or other industrial or artisanal installations, provided they do not contribute to water pollution. The current Article 96, following the Water Law, ratifies the public domain character of the lands formed by natural or artificial accretion on the southern shore of the Estero de Puntarenas and entrusts their administration to the Municipality, with the possibility of granting them in concession to the adjacent owners. The variation is introduced in the paragraph that entrusts the Geographic Institute with demarcating, within a period of six months after the publication of the Decree, the boundary of the lands adjacent to the north with the Estero de Puntarenas. The amendment excludes the National Geographic Institute from the demarcation, eliminates the six-month deadline, and enables the execution of this work by surveying professionals, authorized by the Commission "and in accordance with the corresponding decree"; an ambiguous phrase. In context, it is understood to be the Decree promoted by the Draft. Several observations are made. First. The case is governed by special regulations and parallels what was stated in the comments on the preceding article. The city of Puntarenas is excluded from Law 6043. Second. This concerns a boundary determination in a different situation and would be out of place within a regulation for the demarcation and monumentation of the public zone in the maritime-terrestrial zone. Third. Since the Regulation to Law 6043, Decree No. 7841-P, has been in effect since January 4, 1978, the cited six-month period expired more than twelve years ago. Therefore, if that area is still undemarcated—in whole or in part—by the specialized State institution, and this is due to conflicts with adjacent owners, nothing guarantees that the difficulties will be overcome by transferring the execution of the work to private professionals, who do not exercise public powers. 7) DEROGATION In Article 7, it is not clear which lower-ranking norms it derogates insofar as they conflict, nor the reason why it omits those of equal hierarchy that might be in that situation. 8) TRANSFER OF MONUMENTS AND PLATES In the Sole Transitory Provision, the duty of the National Geographic Institute is established to transfer to the National Cadastre the consecutive numbering of monuments and official plates it holds, within a maximum period of eight business days from the publication of the Decree. With the change of competences between the National Geographic Institute and the Cadastre, subject to the required prior legal amendments, the transfer of the consecutive numbering would be appropriate, but not that of the official plates, because the IGN lacks a deposit of specific monuments and plates in its Offices, which—as far as is known—it contracts under uniform models each time an interested party requests a monumentation. VII.- CONSULTATION ON THE TEXT By mandate of Article 361.2 of the General Law of Public Administration, representative entities of corporate interests that may be affected by provisions of a general nature shall be granted the opportunity to express their opinion, within a period of ten days, except when opposed by reasons of public interest or duly recorded urgency in the preliminary draft (see Decision of the Constitutional Chamber No. 0538-96). The Draft—in principle—would be subject to consultation with the College of Engineers and Architects because it affects the professional practice of a sector of its members, their sanctioning regime, and no exceptional reasons exist to bypass the hearing. Furthermore, Article 109 et seq. regulate a specific procedure for amending the Regulation to the Law of that College (Decree No. 3414-T), insofar as it might be affected by its provisions. VIII.- NEED FOR CORRECT REGULATION TO DELIMIT THE COASTAL DOMAIN In the interest of more efficient protection, it is timely to place on record the need to promote the respective legislative modifications in order to provide the Administration with a true power to define the boundaries of public domain real estate assets and, specifically, of the coastal domain, similar to what occurs in other more advanced legislation.

In Spain, for example, the demarcation (deslinde) constitutes a privilege that empowers the Administration to conduct a proceeding aimed at determining the boundaries and possessory status of its immovable property, without prejudice to discussions on ownership that may be raised in the ordinary jurisdictional venue. The Coastal Law states that the approved demarcation "declares possession and public domain ownership (titularidad demanial) in favor of the State, giving rise to the setting of boundary markers (amojonamiento) and such that the registrations of the Property Registry cannot prevail over the public domain nature (naturaleza demanial) of the demarcated assets" (art. 13.1). The significance of this power is also manifested in that the resolution approving the proceedings is sufficient title to "rectify registry legal situations contradictory to the demarcation" and "for the Administration to proceed with the first registration (inmatriculación) of the assets when it deems it convenient" (art. 13.2). The lack of a privilege such as this in our environment forces the Administration to resort to judicial demarcation and boundary marker proceedings, governed by civil-law rules, totally inadequate for the public domain regime and the promptness required for its protection. These are procedures that fall within non-contentious judicial activity, formerly voluntary jurisdiction, where the simple opposition of the neighboring private party terminates them and forces the discussion of claims in the declaratory venue, delaying the defense of the property. This is in addition to the existence of rules unsuitable for reconciling public property regimes, such as the rule of proportional distribution between the parties of the excess or shortfall in area, etc. (arts. 796 para. 9) of the Civil Procedure Code and following; and 299 of the Civil Code). IX.- CONCLUSIONS: In summary, the following conclusions are reached: 1) The Office of the Attorney General's (Procuraduría) opinion is unfavorable to the consulted Project insofar as the demarcation of the public zone of the maritime-terrestrial zone is an exclusive function of the Instituto Geográfico Nacional (IGN), in representation of the State, which is implicit within the powers entrusted in its Law of creation and, especially, because these are important points in the interior of the country, not susceptible to being transferred to private professionals by Decreto Ejecutivo. 2) Second, independently of whether or not surveyors (topógrafos) are technically able to demarcate and set boundary markers for the public zone of the maritime-terrestrial zone, the law does not grant them public faith to perform such tasks. 3) By removing from the State the possibility of reviewing and controlling the work, possible errors in the demarcation and boundary marker setting could redound to the detriment of neighboring private property and the concession regime, with potential administrative liabilities, or to the detriment of the width of the public zone, harming the integrity of the maritime-terrestrial zone and the space in which citizens can freely exercise common use, without further limitations than those indicated by law. 4) Added to this is the scarce or nonexistent experience that the majority of surveying engineers (ingenieros topógrafos) have in the described tasks, which are specialized, and the interpretations to which the demarcation and boundary marker setting of special sections may lend itself, such as cliffs or bluffs and mangroves or wetlands, the standardization and placement of intermediate boundary markers, etc. 5) The process of deregulation and opening to the private exercise of activities that are within the administrative sphere cannot be to the detriment of environmental protection, of which the maritime-terrestrial zone forms a part, nor of the essential services of the State. 6) In addition, questions are raised regarding the recitals section and the articles of the Project. Of the latter, the following omissions or deficiencies are highlighted: Article 1: Lack of creation of the Registry of Persons Authorized to Demarcate and Set Boundary Markers for the Public Zone, and of mechanisms to verify the specialized knowledge required to adequately fulfill these functions. The exclusion of civil engineers, mining engineers, military engineers, agronomists, and graduates of the Agronomy program who can practice surveying; of related crimes that may detract from the public faith of surveying engineers and those held in preventive detention. Article 2: Omits the legal nature of the Commission being created, its specific powers, the manner of meeting and reaching agreements, means of control, reason for including the Instituto Geográfico Nacional, the due process to be followed for sanctioning, exact grounds for breach of duties, and method of verification. The indications of illegality presented by the creation by Decree of a body with sanctioning and regulatory powers (arts. 2 and 3), which conflicts, at least in part, with the powers granted by the legislator to the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos to oversee the adequate professional practice of its members, as well as to hear and sanction the faults they commit. Article 3: Regulation of dissimilar matters, regulatory disqualification excluding the spouse or cohabitant, legal entities in which the surveyor has an interest, and close friends. Assignment of new functions to the Catastro Nacional without legal reform. Failure to specify its authorization and the purpose of sending complaints about technical operations to the Office of the Attorney General. To the IGN, it is replaced in its functions and lacks sanctioning powers over surveying engineers. Article 5: the need for legal reform to exclude from the Instituto Geográfico Nacional the functions relating to the demarcation and boundary marker setting of the public zone, implicit in its powers, and to include them in those of the Catastro Nacional, to which they do not currently pertain. The impropriety of the Catastro "officializing" the demarcation by publication, without verifying it; of delivering the plates to the interested parties free of charge; of "placing boundary markers on the map"; and of the tacit authorization given to professionals to act if the Catastro does not respond to the request within five days. Omits indicating what the professional will do in the field in the event of a refusal by the Catastro and evaluating the provision of sufficient personnel and resources for the Catastro to fulfill the new entrusted functions, which strictly are not in line with the objectives of its creation. Reiterates in the last paragraph the reform made by Article 6. Article 6: Contradiction of removing from the IGN competence in the tasks of demarcating the public zone, and subjecting such work on coasts that present highly dynamic processes to its guidelines, with the power to regulate the technical specifications; a regulation that hinders the coastal dynamics themselves. Impropriety of financing the demarcation costs in accordance with the provisions of Article 32 of Ley 6043. Regarding 59 ibid., the item under which support is given is not clarified, in several of which they would not be framed; nor the order or manner of distributing the expenses between the public funds and the concessionaire. Charging for the demarcation to concessionaires bordering the public zone after the concession has been granted is not advisable, without prejudice to the reimbursement to which the applicant with advance payment may be entitled if the concession is not approved. The exclusion of the IGN from the demarcation of the boundary of the lands bordering the Puntarenas estuary to the north and the possibility that surveying engineers authorized by the Commission perform such work goes hand in hand with that stated in the comments to the previous article; besides the fact that this is a situation extraneous to a Regulation for the demarcation and boundary marker setting of the public zone in the maritime-terrestrial zone and does not guarantee overcoming potential difficulties that may have arisen with the neighboring owners. Article 7: The repealed lower-ranking rules are not clarified and it excludes those of equal hierarchy in a similar situation. Sole Transitory Provision: Requires prior amendment of the law, and the transfer of official plaques to the Catastro Nacional by the IGN, of which it has none, is improper. In addition to the fact that the Project would be subject to the consultation procedure of the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, the Regulation to the Law of that Colegio (Article 109 and following) contains a specific reform procedure, insofar as it may be affected by the provisions. It is placed on record the need to promote the respective legislative modifications in order to endow the Administration with the power of demarcation of the coastal public domain (demanio costero) and of immovable property in the public domain, for its effective defense. To Messrs. Ministers, with due consideration, Dr. José J. Barahona Vargas Environmental Attorney (Procurador Ambiental)