OJ-122-2000 — Permits for docks and fill in the Puntarenas estuary and applicable regimePermisos para muelles y rellenos en el estero de Puntarenas y régimen aplicable

Opinión Jurídica : 122 - J   del 06/11/2000   


OJ-122-2000
San José, 6 de noviembre del 2000

 

Señores
Lics. José Fco. Molina Román
Fiscal Auxiliar
Rodrigo Vásquez Retana
Fiscal Adjunto Puntarenas

 




Estimados señores:



 Con aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su Oficio donde nos
consulta a quién corresponde otorgar permisos para la construcción de muelles en zona del estero, lo
que –afirman- apareja la existencia de rellenos para ese fin; y si el cantón central de Puntarenas,
desde Chacarita hasta la Punta, en Barrio El Carmen, está comprendido dentro de la Ley de Zona
Marítimo Terrestre o por cuál ley se deben regir todos los acontecimientos que ahí se lleven a cabo
y lesionen bienes jurídicos tutelados.



 Indica que ello tiende a encauzar la acción de la Fiscalía Adjunta en denuncias relativas a los
temas en cuestión.



 De previo, se aclara que la contestación de los otros extremos que se detallan en su Oficio, por
versar estrictamente sobre materia penal, está a cargo del Procurador Penal Ambiental, Lic. Gilberth
Calderón Alvarado, conforme a la asignación del señor Procurador General Adjunto.




Relativo a los aspectos descritos en el primer párrafo, se hacen las siguientes consideraciones: 




1) IMPROCEDENCIA DE CONSULTA DE LOS ÓRGANOS DEL PODER JUDICIAL Y ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO



 En primer término ha de acotarse que de acuerdo con lo dispuesto en nuestra Ley Orgánica, N° 6815
de 27 de setiembre de 1982 (arts. 1° y 2°), la Procuraduría General de la República es órgano
superior consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, cuyos dictámenes son de
acatamiento obligatorio para la Administración consultante, y sus pronunciamientos constituyen
jurisprudencia administrativa.



 Luego, son los órganos de la misma Administración Pública, por medio de los jerarcas de los
diferentes niveles administrativos, los que pueden formular consultas a la Procuraduría, siempre que
acompañen la opinión de su asesor legal; consulta que será imperativa para el Poder Central, cuando
se trate de reclamaciones que puedan ocasionar egresos considerables (art. 4°).



 El requisito de adjuntar el criterio debidamente razonado de la asesoría legal es exigible también
en materia de zona marítimo terrestre, distinguiéndose al efecto la labor consultiva que desempeña
esta Entidad, de su participación en los procedimientos administrativos sancionadores o en gestiones
de anulación previstos por Ley.



 Están excluidos del trámite de consulta los asuntos propios de los órganos administrativos que
tienen una jurisdicción especial; supuesto en que se encuentran los casos concretos pendientes de
resolver ante las diversas instancias, pues por vía de dictamen vinculante sustituiríamos la
voluntad de la Administración activa, lo que no procede.



 En lo que hace a las funciones jurisdiccionales y a los órganos auxiliares de la Administración de
Justicia, como el Ministerio Público, rige el principio de separación e independencia de "Poderes",
que plasma la Constitución en el artículo 9°, en relación –para el caso- con el 149 de su Ley
Orgánica 7333, modificado por Ley 7728 de 15 de diciembre de 1997, el 84 ibid., 62 y sigts. Código
Procesal Penal y concordantes. (Vid. como antecedentes, el dictamen de la Procuraduría C-036-94 y la
Opinión Jurídica 0. J.- 103-98)



 No es dable entonces a los Fiscales en desempeño de sus cargos, de índole no administrativa,
consultar a la Procuraduría situaciones jurídicas específicas en las que están llamados a
pronunciarse con motivo de denuncias, ya sea para ejercer la acción penal, practicar diligencias
útiles conducentes a determinar la existencia de hechos delictivos o de expedientes judiciales en
trámite.



 Por tanto, tratándose de actos inherentes a la naturaleza del Ministerio Público e insustituibles
por esta Institución a través de dictamen, se emite por esta vez una opinión jurídica no vinculante,
a modo de apreciaciones generales en torno a lo consultado, con el afán de colaborar en el
cumplimiento de sus deberes.



 A efecto de dar respuesta a sus inquietudes, conviene hacer un repaso de la legislación dictada
para los diferentes sectores costeros del Cantón Central de Puntarenas:




2) SECTOR CHACARITA- DESEMBOCADURA DEL RÍO BARRANCA



 La revisión de la normativa inicia con la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Turismo, N°
1917 de 30 de julio de1955, que –destinando un ancho de cincuenta metros para la Carretera
Panorámica Barranca-Puntarenas- declaró zona de recreo y turismo la faja de doscientos metros de
ancho, partir de la pleamar ordinaria, comprendida dentro de la otrora Milla Marítima entre
Chacarita y un punto situado a kilómetro y medio al Sureste de la desembocadura del río Barranca, y
traspasó al Instituto Costarricense de Turismo la franja de ciento cincuenta metros restantes,
autorizándole a vender lotes con la finalidad de fomentar el turismo, a un precio irrisorio no menor
de dos colones el metro cuadrado (artículos 7, inciso c), y 49 a 66, derogados, en forma expresa, y
tácita el artículo 7, inciso c), por el numeral 1° de la Ley N° 4071 de 22 de enero de 1968).



 Al propósito de desarrollo turístico se unió la necesidad de procurar espacio disponible de
expansión hacia el Este, dada la situación geográfica de la ciudad de Puntarenas.



 En 1968, la Ley 4071 (artículo 2°) declaró zona urbana de Puntarenas la faja mencionada al comienzo
de este punto y, con exclusión de los primeros cincuenta metros, el Estado y el Instituto
Costarricense la traspasaron a la Municipalidad del lugar, salvo los derechos adquiridos por los
particulares o instituciones del Estado, mediante compra o prescripción decenal. A la vez, facultó a
la Municipalidad, previa inscripción registral, a extender títulos de propiedad a quienes hubieran
poseído lotes por más de diez años, en forma pacífica, pública, sin interrupción, a título de
dueños, con topes de cabida, frente y fondo (art 4°).



 La Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, N° 6043, que mantuvo la vigencia de la 4071, modificando sólo
el artículo 2°, permite a la Municipalidad de Puntarenas a vender, con avalúo de la Tributación
Directa, a los ocupantes, o en su defecto, a quienes pueda interesar, las demasías de los terrenos
vendidos por el Instituto Costarricense de Turismo en la franja marítimo terrestre de ciento
cincuenta metros de ancho, contiguo a la zona dedicada a la construcción de la alameda, entre
Chacarita y la desembocadura del río Barranca demasías. (arts. 76 y 82).



 Su Reglamento, Decreto Ejecutivo 7841 P del 16 de diciembre de 1977 (art. 95), impuso al Municipio
el deber de elaborar un plano topográfico de ambas porciones (demasías de los terrenos vendidos por
el ICT a particulares –alameda costanera prevista) y fijó la forma de ofertar a los ocupantes la
venta de las demasías.



 Una Ley de importancia en este sector es la 6523 del 25 de setiembre de 1980, que habilitó a la
Muncipalidad de Puntarenas a otorgar títulos de propiedad a los poseedores en precario, por un lapso
de cinco años, sobre parcelas destinadas a vivienda familar, en las fincas de su propiedad, sitas en
la zona urbana entre La Angostura y el río Barranca.



 A Boca del Río Barranca se le menciona en la Ley 5582 de 11 de octubre de 1974 (art. 5°), como
parte del trayecto de la carretera El Roble y Caldera, que debía construir el Ministerio de Obras
Públicas y Transportes a fin de comunicar la ciudad de Puntarenas con el área portuaria; en la 3549
de 10 de setiembre de 1965, de creación del distrito 8° del cantón central de Puntarenas (Barranca),
y en otras leyes adelante reseñadas, que proporcionan elementos de interés para precisar la
extensión de la ciudad.




3) SECTOR CHACARITA- LA PUNTA



 Para esta segunda sección se cita la Ley N° 57 de 17 de agosto de 1916 y 45 de 26 de junio de 1925,
que -sin perjuicio de mejor derecho- autorizó a la Municipalidad de Puntarenas a adjudicar lotes de
patrimonio familiar en "La Punta", de veinticinco metros de frente por treinta y cinco de fondo, a
personas que reunieran las condiciones de pobreza y honradez, constatables en procedimiento sumario
ante el Gobernador.



 De tales terrenos, la Municipalidad debía reservar la faja de cincuenta metros a uno y otro lado de
La Punta, a medir del límite de las más altas mareas, destinada a vía pública, y el área
indispensable para el establecimiento de un campo de sport.



 En forma semejante, la Ley 1309 de 27 de junio de 1951 facultó al Municipio a adjudicar lotes para
vivienda en el Barrio El Carmen, del que es parte La Punta, a personas pobres que demostrarán una
posesión de cinco años.



 Y en consonancia, la Ley 4928 de 17 de diciembre de 1971, en reforma al artículo 6° de la Ley 4558,
puso bajo el dominio de la Municipalidad de Puntarenas la franja de cincuenta metros de la zona
marítimo terrestre, a partir de la pleamar ordinaria, desde la desembocadura del río Barranca hasta
la Punta, autorizándole a arrendar esos terrenos para instalaciones turísticas. La Ley 4558 fue
suspendida por la 5602 de 4 de noviembre de 1974, artículo 1°, y finalmente derogada por la 6043, en
el artículo 82.




4) SECTOR DEL ESTERO Y MANGLARES




4.1) ESTERO



 El vocablo usual de estero se liga a los terrenos adyacentes a una ría por los que se extienden las
crecidas de las mareas. Son de bajo relieve, pantanosos, intransitables y están total o parcialmente
cubiertos de plantas acuáticas, sobre todo manglares o humedales.



 Con otro significado denota el "canal estrecho que las mareas forman en las orillas o en los
relieves de las costas", y el "canal que une un río con el mar y sujeto a las mareas" (A. Andrés
Benito y O. Roger Loppacher. Diccionario del medio ambiente Edit. Escuela de Administración de
Empresas. Barcelona. 1994..p. 116. Diccionario Geográfico. Instituto Panamericano de Geografía e
Historia. Bogotá. 1965, pgs. 74 y 135. Cabanellas. Diccionario Usual de Derecho. Edit. Helista
S.R.L. Buenos Aires. 12° edic. T. III, p. 242).



 Concepto este último que se acerca al del Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre
(Decreto N° 26435-MINAE del 1° de octubre de 1997): Estero es "el depósito de agua salobre que
penetra en el continente manteniendo comunicación con el mar, con 50 metros o menos de ancho en su
desembocadura" (artículo 1°).



 En el ámbito de la Ley 6043 los esteros del territorio nacional y manglares de los litorales
continentales e insulares, cualquiera sea su extensión, son zona pública (art. 11), y cuando se
prolonguen por más de cincuenta metros, a su terminación comienza la zona restringida.



 El Reglamento, Decreto 7841-P, recogiendo el concepto del Instituto Panamericano de Geografía e
Historia, de la O. E. A. (Diccionario Geográfico cit.. Edic. 1965, pg. 17), define el estero como
"terreno inmediato a la orilla de una ría por la cual se extienden las aguas de las mareas", y ría
la "parte del río próxima a su entrada en el mar y hasta donde llegan las mareas". Ha de tenerse
presente que el litoral "se extiende por las rías y esteros permanentes hasta donde éstas sean
sensiblemente afectadas por las mareas y presenten características marinas definidas"(art. 2° inc. e
, f y h ibid., en conexión con el 9° de la Ley).



 Por principio, las aguas de los esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar
y los terrenos ganados a estos con motivo de la ejecución de obras son dominio público del Estado
(arts. 1 inc. II y 3 inc. V). También la Ley de Conservación de la Vida Silvestre contiene algunas
disposiciones sobre los esteros y humedales (arts. 2°, 7 inciso h, 68, 69, 103, 132 y Transitorio
III) y la Ley Orgánica del Ambiente (arts. 32 inc. f, 39 a 42 y 45)



 El Estero de Puntarenas se asocia a la segunda connotación vista. La Ley 1309 -se dijo- facultó al
Ayuntamiento a extender títulos inscribibles de propiedad a personas pobres con posesión quinquenal
sobre lotes de terreno aledaños al cuadrante oficial de barrio El Carmen, en las aguas que bordean
las aguas del Estero y de la Bahía. Los no ocupados en esa zona quedaron bajo dominio municipal, en
condición de dominio público, para dedicarlos a paseos, parque u otros usos de beneficio público, o
darlos en concesión para fines industriales (arts. 1° y 2°, éste modificado por el artículo 10 de la
Ley 4071de 22 de enero de 1968).



 La expresada Ley N° 4071 (art. 7°) transmitió a la Municipalidad de Puntarenas la zona marítimo-
terrestre, entre el Oeste de La Chacarita y Norte del Estero de Puntarenas, declarándola zona
urbana, y el cauce, vaso o álveo del Estero, y las aguas que discurren por él.




MANGLARES



 El artículo 7° de recién alusión fue interpretado auténticamente por la Ley 4155 del 16 de julio de
1968, numeral 1°, para aclarar que lo traspasado al Municipio es el dominio sobre la zona marítimo
terrestre que abarca el salado o manglar adjunto a los esteros que desaguan en la ría de Puntarenas,
y los doscientos metros de tierra firme lindante a ese salado.



 Asimismo media una declaratoria de reserva de utilidad pública de la zona de "Los Manglares"
ubicados al Norte del Estero de Puntarenas, con el objeto de que la Municipalidad la conserve para
fines turísticos, pesqueros y otros de interés público, evitando la contaminación de las aguas del
Estero, y para la seguridad y protección de la Ciudad de Puntarenas y sus vecindades (Ley 5582 del
11 de octubre de 1974, artículo 13).



 Para la vigilancia contra la destrucción irracional de los manglares del Golfo de Nicoya, se
dispuso la colaboración del Ministerio de Agricultura y Ganadería, competencias ahora asumidas por
el Ministerio del Ambiente y Energía, a solicitud de la Municipalidad,.



 Las áreas de mangle son inalienables, imprescriptibles e insusceptibles de ocupación privada.
Constituyen un componente de los ecosistemas de humedales estuarinos, de los que dependen gran
cantidad de especies de fauna terrestre y marina; y donde crece un reducido número de especies
vegetales de gran fragilidad (Decreto 22550).



 Inicialmente con la categoría de reservas forestales y hoy de humedales, los manglares son en la
actualidad áreas protegidas, de dominio público, integran el Patrimonio Natural del Estado desde esa
calificatoria y están bajo administración del Ministerio del Ambiente y Energía, a través del
Sistema Nacional de Areas Protegidas y sus respectivas Areas de Conservación regionales, regulados
en diversas normas (arts.11 y 61 de la Ley 6043; 4 de su Reglamento; Ley Orgánica del Ambiente, N°
7554 de 4 de octubre de 1995, arts. 31, apartes 1°, inc. h), y 2°; 32 inciso f); 39 sigts.; Convenio
de Humedales, aprobado por Ley 72224 de 2 de abril de 1991; Ley Forestal, arts. 1°, 13, 15 y 58
incs. a y b; Decreto 7210-A de del 19 de julio de 1977, sus reformas hasta el 23247-MIRENEM de 20 de
abril de 1994, que lo derogó y 23247 de 20 de abril de 1994; Ley de Biodiversidad, arts. 22 y 58
sigts.; Ley de Conservación de la Vida Silvestre, arts. 2, 7 inc. h, 103, 132, Transitorio III; 2°
de su Reglamento).



 A más de las devastaciones que sobrevienen a los desarrollos, un método empleado con frecuencia
para desecar manglares es el drenaje o construcción de canales. Por ello, la Ley Orgánica del
Ambiente, artículo 45, dispensa una amplia tutela y "prohibe las actividades orientadas a
interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, como la construcción de diques que
eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra
alteración que provoque el deterioro y la eliminación de tales ecosistemas".



 Y según el Decreto N° 23247 las áreas que han estado provistas de manglar, aun taladas continúan
siendo de dominio público.



 Atinente a lo anterior y a la importancia de los manglares, su régimen de bienes de dominio público
e imposibilidad jurídica de inscribirlos a nombre de particulares, puede consultarse el dictamen
C-102-96.




5) CONSTRUCCIÓN DE MUELLES EN LA ZONA DEL ESTERO Y RELLENOS




CONSTRUCCIÓN DE MUELLES Y AUTORIZACIÓN DE RELLENOS



 En sentido amplio, los muelles son construcciones permanentes, espigones o plataformas de cemento,
madera u otros materiales, con enlace a tierra firme, realizados en las márgenes fluviales,
marítimas o de esteros, con la dirección y altura convenientes para el atraque o aproximación de
embarcaciones (mayores o menores), el embarque o desembarque de personas, las operaciones de carga y
descarga de mercancías, así como la ejecución de los demás actos conexos con la navegación, tales
como aprovisionamiento, protección y reparación de naves, etc. En sentido estricto, serían
atracaderos las instalaciones o andenes pequeños que se utilizan para embarcaciones menores.



 En lo que concierne a la construcción de muelles, se anotó que la Ley 1309, artículo 2°, reformado
por el numeral 10 de la Ley 4071, confirió a la Municipalidad de Puntarenas el dominio público de
los terrenos no ocupados en la zona que bordean las aguas del Estero de Puntarenas, con la potestad
de otorgarlos en concesión, previendo que el Estado podía emplearlos para construir muelles,
defensas u otros usos de utilidad pública.



 La propia Ley 4071 (art. 8°) facultó a la Municipalidad de Puntarenas a dar concesiones para la
construcción de muelles u otras instalaciones industriales en los terrenos que le traspasó por el
artículo precedente (zona martítimo terestre al oeste de Chacarita y Norte del Estero de Puntarenas,
el álveo de éste y aguas que discurren por él), o bien para hacer trabajos de accesión o rellenos en
los terrenos particulares colindantes con el estero.



 La Ley 6043 derogó todas las leyes que se le opongan, salvo la 4071 y 5469 (art. 82), y autorizó a
los poseedores de predios colindantes por el norte con el Estero de Puntarenas a solicitar
concesiones de tierras que se obtengan por accesión natural o artificial, así como de la parte mar
que se utilicen para embarcaderos (entre los que se hallan los muelles) u otras instalaciones de
tipo industrial o artesanal, siempre que no contribuyan a la contaminación de las aguas (art. 77).
Vale decir que el uso común se entiende por embarcadero el "muelle de un puerto en que se realizan
las operaciones de tomar y dejar pasaje" (Cabanellas, G. Ob. cit, T. III, pg. 58)



 El punto de los contaminantes es comprensible por la gradual y continua degradación de los esteros,
humedales y espacios acuáticos a consecuencia de la inadecuada eliminación de desechos y de la
ejecución de actos u obras que puedan disturbarlos.



 Si bien en el plano teórico la calidad de dominio público atribuida a los terrenos que se obtengan
por accesión natural o artificial en la zona del estero y áreas marinas (Ley de Aguas, arts. 1° inc.
II, 2° y 3° inc. III y V 3), consiente la posibilidad de darlos en concesiones e impide a los
particulares poseerlas de motu propio, titularlos o aumentar la cabida de los inmuebles contiguos,
en el acápite siguiente se cuestionan los rellenos en el estero.



 En desarrollo del artículo 77 de mérito, el Reglamento a la Ley 6043, tras reafirmar el carácter
demanial de los terrenos formados por accesión natural o artificial en el litoral sur del Estero de
Puntarenas y la propiedad pública del Estado, encarga su administración a la Municipalidad y el
otorgamiento de concesiones, ajustándose a los trámites regulares que pauta (art. 96). (Accesiones
naturales podrían ser los depósitos de arena que se produzcan debido a la variación "natural" del
cauce del Estero; por ejemplo, desplace hacia el norte. En la accesión artificial se incluirían los
denominados rellenos).



 Con arreglo al mismo Reglamento, las solicitudes de permiso para trabajos de relleno o accesión
artificial en el Estero de Puntarenas se presentarán a la Municipalidad de Puntarenas, la cual las
remitirá a los Ministerios de Obras Públicas y Transportes, del que debe acatar las normas que dicte
a ese fin, y al Ministerio de Agricultura y Ganadería, hoy Ministerio del Ambiente y Energía (arts.
22, pfo. 2°, y 72; Ley 6043 y 11 del Reglamento), para su aprobación. Una vez que cuente con este
pronunciamiento, la Municipalidad resolverá sobre la solicitud hecha con apego al Plan Regulador.
(artículo 97).



 Para la construcción de obras -entre éstas, muelles o embarcaderos- en terrenos provenientes de
accesiones naturales o artificiales o rellenos, y en la parte del mar a que se refiere el artículo
77 de la Ley, exige la autorización de las instituciones enumeradas en los artículos 18° de la Ley y
8° del Reglamento.



 La consulta al Ministerio del Ambiente y Energía, que –se dijo- reemplaza al efecto la competencia
del Ministerio de Agricultura y Ganadería, sobre las repercusiones ecológicas del proyecto, sería
obligada si los desarrollos en las cercanías de la costa pueden afectar los esteros o manglares
(doctrina de los artículos 22, pfo. 2°, de la Ley 6043 y 11 del Reglamento).



 La Procuraduría, en dictamen C-254-95 estableció que en los casos excepcionales contemplados por el
artículo 18 de la Ley 6043, cuando las obras consisten en construcciones permanentes la figura
jurídica a la que ha de recurrirse es la concesión, y no a la simple autorización, reservada para
instalaciones de poca envergadura, removibles y transitorias; precariedad que acarrea su eventual
revocatoria, por razones de oportunidad o conveniencia (art.154; Ley General de la Administración
Pública).




CUESTIONAMIENTO A LOS RELLENOS EN EL ESTERO



 Es cuestionable la permisión de rellenar el Estero de Puntarenas, porque atenta contra la
integridad física de ese bien ambiental, desvirtúa su destino y comporta un uso no racional
(artículo 50 de la Constitución, en armonía con el 50 y 51 inc. a) de la Ley Orgánica del Ambiente).



 Siendo insostenible el aprovechamiento del recurso y contrario al postulado del artículo 50
constitucional, se recomienda a la Fiscalía solicitar al Tribunal que conozca de esta clase de
asuntos que haga la consulta de constitucionalidad a la Sala Constitucional de los textos
correspondientes.



 En otro orden de ideas, a nivel técnico, no parece haber duda para calificar de humedal el Estero
de Puntarenas. Se adecúa a las definiciones dadas por la Ley Orgánica del Ambiente (art. 40), la Ley
de Conservación de la Vida Silvestre (art. 2°) y su Reglamento (art. 2°), como lugar de intercambio
de agua dulce y salobre que es, con dependencia del régimen acuático natural, inundaciones
permanentes, vegetación asociada típica, etc. La Ley de Conservación de la Vida Silvestre
tácitamente lo reconoce al regularlo junto a otros bienes de esa categoría: marismas, turberas,
pantanos, etc. (arts. 68, 103, 132, Transitorio III).



 Su condición de humedal lo haría ingresar al Patrimonio Natural del Estado, con las consabidas
consecuencias en cuanto a protección, labores a ejecutar, prohibición de cambio de uso del suelo,
alteración de ciclos naturales, etc. (Ley Forestal, arts. 1°, 13, 18 Ley Orgánica del Ambiente, art.
32, 35 y 45).



 Desde esta perspectiva, las normas la legislación costera que autorizan el relleno del Estero de
Puntarenas, entrarían en abierta pugna con las medioambientales, de carácter especial y fecha
posterior, quedando tácitamente modificadas en este aspecto; en particular, por la prohibición legal
absoluta de relleno (art. 45 de la Ley Orgánica del Ambiente).



 Empero, contra la argumentación anterior se opone el hecho de que el Estero de Puntarenas no cuenta
con una creación expresa y delimitación como humedal, según criterios técnicos; requisito
indispensable para considerarlo área silvestre protegida, a tono con la Ley de Vida Silvestre,
artículo 7°, párrafo final, en relación con el 32, inc. f) y 42 de la Ley Orgánica del Ambiente. Los
manglares adyacentes sí están cubiertos por la declaratoria genérica de humedales que hace de esas
áreas el Decreto 23247-MIRENEM. Y aunque el recurso hidrológico es fundamental en el ecosistema del
manglar, que conforma una sola unidad de elementos con el suelo, la flora y fauna asociadas, en el
plano jurídico el curso de agua debe incluirse en la delimitación del humedal creado para estimarlo
parte del mismo, pese a la uniforme calidad de dominio público del manglar y las aguas que lo
irrigan (vid. sentencia de la antigua Sala de Casación N° 121 de las 16 horas del 14 de noviembre de
1979).



 A las razones aducidas, se agrega el peligro que corre el ecosistema con la tendencia expansiva del
núcleo de población circundante, así como los fenómenos climáticos que en concurso con la dinámica
marina pueden afectar los grados de vulneración y riesgo de la delgada faja en que se encuentra el
Estero de Puntarenas. En aras de una mayor protección, se recomienda al Poder Ejecutivo, por medio
del Ministerio del Ambiente y Energía, considerar la posibilidad de ampliar al Estero de Puntarenas
la declaratoria de humedal que tienen los manglares anexos, con especificación de usos permitidos y
prohibidos (Sala Constitucional; voto C-049-98). Se sugiere extender la declaratoria a los humedales
enlistados en el Inventario de los Humedales de Costa Rica (MINAE-SINAC-UICN-ORMA. 1998, Edit.:
Rocío Córdoba Muñoz y otros) que aún no gozan de tutela legal expresa y a los que estime pertinentes
el Programa Nacional de Humedales, con la Asesoría del Consejo Nacional de Humedales.



 En el ínterin, deberá hacerse un uso muy restringido y excepcional de los actos facultativos que la
legislación costera autoriza a realizar en el Estero de Puntarenas, reduciendo al mínimo y mitigando
los daños previsibles, sin obstruir la circulación del agua y evitando variaciones en su curso.



 Incumbe al Area de Conservación del Pacífico Central, subsede en Esparza, del MINAE, valorar en
situaciones concretas y en tanto tengan acomodo en la Ley, alternativas a la instalación de muelles
que no impliquen rellenos y graves daños al ecosistema; por ejemplo, el uso de rampas móviles, con
pilotes.



 Los rellenos en manglares conllevan deterioro del ecosistema y están prohibidos. Detentar terrenos
demaniales provenientes de accesión en la zona del Estero haría incurrir en una posible usurpación
de dominio público.




6) TÉRMINOS REFERENCIALES DE LA CIUDAD DE PUNTARENAS




6.1) EXCLUSIÓN DE LAS CIUDADES DE LA LEY 6043. CONCEPTO



 La Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, N°6043, exceptúa de su aplicación las áreas de las ciudades
situadas en los litorales. Las razones de su exclusión se explicaron en nuestro dictamen C-002-99.




Ello plantea el problema del concepto de ciudad a los fines de esa Ley.



 "La ciudad aparece como una circunscripción territorial administrativa central, que agrupa un
número considerable de habitantes, quienes desenvuelven su actividad ordinaria dentro de un sistema
de vida urbano, bajo un gobierno local.



 La ciudad es el eje del cantón que concentra: la sede del gobierno local, los más destacados
servicios públicos, comercios, actividades financieras, industriales, desarrollo urbano, etc. Un
mínimo de habitantes es necesario, pero no describe por sí sólo el concepto. Implícitamente lo
reconoce la Ley de División Territorial Administrativa de la República, N° 4366 de 19 de agosto de
1969, que aunque asume como básico el factor poblacional para la creación de provincias, cantones y
distritos, autoriza a la Comisión de División Territorial Administrativa a ‘considerar otros
factores de tipo geográfico, económico y sociológico, para la formación de la División Territorial"
(dictamen C-002-99).



 "En suma, la ciudad configura el espacio geográfico transformado por el hombre mediante la
realización de un conjunto de construcciones con carácter de continuidad y contigüedad; ocupado por
una población relativamente grande, permanente y socialmente heterógenea, en la que se dan funciones
de residencia, transformación e intercambio, con un grado de equipamiento de servicios que asegura
las condiciones de vida humana" (ibid)



 "En nuestro país hay una ciudad por cantón y Municipio. La ciudad constituye fundamentalmente un
centro administrativo unitario, y esa unidad es el municipio. Se observa entonces la siguiente
trilogía: el cantón es la base territorial de la Municipalidad, cuyo gobierno tiene su sede en la
ciudad, con lo que se da un amalgamiento de conceptos" (ibid).




6.2) RELACIÓN CIUDAD-ZONA URBANA



 La Ley de Planificación Urbana (art. 1°) y el Reglamento para el Control Nacional de
Fraccionamientos y Urbanizaciones (art. I.9) definen el área urbana como el "ámbito territorial de
desenvolvimiento de un centro de población". De donde –como se dijo en el dictamen C-002-99- se
deduce que "toda ciudad es área urbana, pero a la inversa no siempre es así".



 "Con la errónea equiparación de los vocablos de ‘ciudad’ y ‘áreas urbanas’ bastaría la creación o
desarrollo de éstas para desafectar del demanio marítimo terrestre y privatizar los espacios en
cuestión, lo que no es el espírtitu que anima la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, orientada, al
contrario, por el régimen publicista (…). A esto se añade la dificultad a menudo existente para
precisar los límites de lo urbano, dado el dinámico proceso o expansión que lo afecta, invadiendo lo
rural y haciendo movediza o sutil la frontera entre ambos"




LA CIUDAD DE PUNTARENAS



 Aun cuando el Decreto Legislativo XXV del 17 de setiembre de 1858, que otorgó el título de Ciudad a
la población de Puntarenas, no especifica coordenadas, de la normativa aludida, dispersa por cierto,
pueden extraerse algunos términos referenciales de su extensión.



 Así, al sur tendríamos la playa del Océano Pacífico. La Ley N° 57 de 17 de agosto de 1916 precisa
que "los terrenos de La Punta" se localizan "en la ciudad de Puntarenas", e igual la 4928, al
adicionar el segundo párrafo al artículo 6 de la 4558 señala que "el extremo oeste de la ciudad de
Puntarenas" es el sitio "conocido con el nombre de la Punta"; y por el rumbo este menciona "la
desembocadura del río Barranca". Se complementa con las demás normas atrás relacionadas.



 El artículo 5° de la Ley 5582, sobre la construcción de la carretera El Roble-Caldera, emplea, sin
definirlo, el término "ciudad de Puntarenas" como punto a conectar con el área portuaria.



 Acorde con la Ley 1309 (art. 1°) los terrenos inmediatos al cuadrante oficial del barrio del
Carmen, en la zona que bordean las aguas del Estero y de la Bahía, están "en la ciudad de
Puntarenas".



 Sin embargo, la 4071 (art. 7) aclara que el cauce o álveo del Estero de Puntarenas y las aguas que
por él discurren están "frente a la ciudad de Puntarenas". Y si se encuentran frente a la ciudad, no
están dentro de ésta. De donde se seguiría la paradoja de que el cauce, vaso o cauce del Estero de
Puntarenas y las aguas que discurren por él, pese a su ubicación geográfica, jurídicamente no forman
parte de la ciudad, por su particular destino y naturaleza demanial. En cambio, el Reglamento a la
Ley sobre Zona Marítimo Terrestre dispone, que los rellenos o accesiones artificiales en el Estero
de Puntarenas deben tomar en consideración el Plan Regulador "de la ciudad", integrando esa área a
la ciudad para efectos de planificación.



 En lo que respecta a la extensión por el rumbo norte, la Ley 4071 es ambigua. Su artículo 6°
declara "zona urbana de la ciudad de Puntarenas, la antes referida más un kilómetro al Norte de
dicha zona", a delimitar por el Instituto Geográfico Nacional, mediante levantamiento de plano.



 Al confrontarlo con el artículo antecesor - el 5°- se observa que no tiene vinculación, y más bien
pareciera conectarse al 2°, sobre la declaración de "zona urbana de Puntarenas" de la faja de
doscientos metros de ancho, entre Chacarita y la desembocadura del río Barranca, y traslado a la
Municipalidad, excluida la franja para construir la carretera en proyecto. Con el kilómetro de más,
que no se pone bajo el dominio municipal, surge la duda –aquí carente de interés- de si es zona
urbana aledaña a la ciudad, similar a una zona portuaria, por ejemplo, o si pertenece a ésta. La
idea pudo ser la de supeditar su desarrollo a la planificación del lugar, en atención a las
repercusiones en su entorno.



 El legislador califica la zona marítimo terrestre al Oeste de la Chacarita y al Norte del Estero
como "zona urbana de la ciudad de Puntarenas" (art. 7°; Ley 4071) y encomienda al Instituto
Geográfico Nacional tiene el encargo de levantar un mapa o plano de esos terrenos (espacio de
reserva para carretera y resto entregado al municipio). Ubicación que confirma la interpretación
auténtica a ese numeral, por Ley 4155 del 16 de julio de 1968, cuando esclarece que la zona marítimo
terrestre traspasada a la Municipalidad de Puntarenas es "el salado o manglar, aledaño a los esteros
que desaguan en la ría de Puntarenas, y los doscientos metros en tierra firme lindante con dicho
salado, la que se declara zona urbana de la ciudad de Puntarenas".



 Estas orientaciones concuerdan con el trazado de los límites de la ciudad de Puntarenas según el
Instituto Geográfico Nacional (Oficio N° 222 del 2 de setiembre de 1980):



 "Partiendo de la Boca del río Barranca coordenadas 215 900- 455 250 se sigue por el litoral con
rumbo Oeste hasta la Punta en coordenadas 217 900- 443 050. De aquí en adelante el límite Norte de
la ciudad lo constituye el Estero de Puntarenas y los predios colindantes con el mismo están
cubiertos por en el Artículo 77 de la citada ley", sea la N° 6043.




Lo último presupone, desde luego, que debe respetarse la propiedad privada legítimamente adquirida.




7) CONCLUSIONES




De lo expuesto, en lo que es objeto de sus interrogantes, se concluye:



 El sector desde Chacarita hasta La Punta, en el Barrio El Carmen, está dentro del perímetro de la
ciudad de Puntarenas y, por tanto, excluido de la aplicación de la Ley sobre Zona Marítimo
Terrestre, la que no obstante contiene disposiciones expresas para cantón central de Puntarenas,
como son los artículos 76 y 77; 96 a 98 de su Reglamento y concordantes.




En resumen, esa normativa –en lo que aquí interesa- establece que:



 Los terrenos provenientes de accesión natural o artificial en el litoral sur del Estero de
Puntarenas, son de dominio público, propiedad del Estado y están administrados por la Municipalidad
del Cantón central de Puntarenas, la que podrá otorgarlos en concesión a los poseedores colindantes
por el norte con dicho Estero.



 Tanto para otorgar concesión sobre esos terrenos, como en la parte del mar que se utilicen para
construir muelles o embarcaderos u otras instalaciones industriales y artesanales, siempre que no
contaminen las aguas, debe seguirse los trámites pautados en el Reglamento a la Ley 6043 para las
concesiones ordinarias.



 La construcción de obras en tales áreas –como muelles- requiere además de las autorizaciones de las
instituciones indicadas en el artículo 18 de la Ley 6043 y 8 del Reglamento, o de los organismos que
han sustituido sus funciones.



 Compete también a la Municipalidad conocer de las solicitudes de permisos para hacer trabajos de
accesión o rellenos en la zona del Estero, la que –previo a resolver- debe remitirlas al Ministerio
del Ambiente y Energía (Area de Conservación Pacífico Central) y al Ministerio de Obras Públicas y
Transportes, para su aprobación, y además deberá acatar las normas que dicte el MOPT para tal efecto
y tomar en consideración el Plan Regulador de la ciudad.



 De conformidad con esas disposiciones, al ser la autorización un requisito previo a realizar los
trabajos de relleno o accesión artificial, la iniciación de los trabajos sin contar con ésta,
configuraría un acto ilícito, e igual detentar terrenos ganados al mar o Estero, por medios
artificiales (usurpación de dominio público).



 Sin embargo, es cuestionable la permisión de rellenar el Estero de Puntarenas, porque atenta contra
la integridad física de ese bien medioambiental, desvirtúa su destino y comporta un uso insostenible
del bien y estar en pugna con mormas ambientales posteriores y el artículo 50 constitucional. Razón
por la cual se recomienda a la Fiscalía solicitar al Tribunal que conozca de esta clase de asuntos
que haga la consulta de constitucionalidad a la Sala Constitucional de los textos correspondientes.



 También se recomienda al Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente, considerar la
posibilidad de ampliar al Estero de Puntarenas la declaratoria de humedal que tienen los manglares
adyacentes, con especificación de usos permitidos y prohibidos. Declaratoria que se sugiere extender
a los humedales enlistados en el Inventario de los Humedales de Costa Rica (MINAE-SINAC-UICN-HORMA.
1998. Edit. Rocío Córdoba Muñoz y otros) y a los que estime pertinentes el Programa Nacional de
Humedales, con la Asesoría del Consejo Nacional de Humedales.



 En el ínterin deberá hacerse un uso muy restringido y excepcional de los actos facultativos que
autoriza a realizar la legislación sobre zona marítimo terrestre en dicho Estero, reducir al mínimo
y mitigar los daños previsibles, sin obstruir la circulación del agua y evitar variaciones en su
curso.



 Asimismo se aconseja al Area de Conservación del Pacífico Central, subsede en Esparza, del MINAE
valorar en situaciones concretas y en tanto tengan acomodo en la Ley, alternativas a la instalación
de muelles en el Estero que no impliquen rellenos y graves daños, como podrían ser, a manera de
ejemplo, el uso de rampas móviles, con pilotes.



 Los rellenos en los manglares, áreas que hoy integran el Patrimonio Natural del Estado y son
administradas por el Sistema Nacional del Areas Protegidas, a través del Area de Conservación
Pacífico Central, del Ministerio del Ambiente y Energía, deterioran el ecosistema y están
prohibidos.



 La tutela contra la lesión a bienes jurídicos concretos se rige por la normativa vigente a que se
ha hecho mención en esta respuesta y cualquier otra, específica o general, que sea aplicables al
bien o recurso de que se trate.




De ustedes, atentamente,




 



Dr. José J. Barahona Vargas
Procurador Ambiental
c. c.: Dra. Elizabeth Odio Benito
Ministra del Ambiente y Energía
Lic. Carlos A. Arias Núñez
Fiscal General de la República
Lic. Gilberth Calderón Alvarado
Procurador Penal Ambiental

Legal Opinion: 122 - J   of 11/06/2000  

OJ-122-2000
San José, November 6, 2000

Gentlemen
Lics. José Fco. Molina Román
Assistant Prosecutor
Rodrigo Vásquez Retana
Deputy Prosecutor Puntarenas

Dear Sirs:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your Official Letter in which you consult us as to who is responsible for granting permits for the construction of docks in the estuary (estero) zone, which – you assert – entails the existence of fill (rellenos) for that purpose; and whether the central canton of Puntarenas, from Chacarita to the Point (La Punta), in Barrio El Carmen, is included under the Maritime Zone Law (Ley de Zona Marítimo Terrestre) or by which law all events that take place there and harm protected legal interests should be governed.

You indicate that this is intended to channel the action of the Deputy Prosecutor's Office in complaints related to the subjects in question.

Beforehand, it is clarified that the response to the other points detailed in your Official Letter, since they deal strictly with criminal matters, is the responsibility of the Environmental Criminal Prosecutor, Lic. Gilberth Calderón Alvarado, in accordance with the assignment by the Deputy Attorney General.

Regarding the aspects described in the first paragraph, the following considerations are made:

1) INAPPROPRIATENESS OF CONSULTATION BY ORGANS OF THE JUDICIAL BRANCH AND SCOPE OF THIS PRONOUNCEMENT

First of all, it should be noted that, in accordance with the provisions of our Organic Law, No. 6815 of September 27, 1982 (arts. 1 and 2), the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration (Administración Pública), whose opinions are binding for the consulting Administration, and its pronouncements constitute administrative jurisprudence.

Therefore, it is the organs of the Public Administration itself, through the heads of the different administrative levels, that may formulate consultations to the Attorney General's Office, provided they enclose the opinion of their legal advisor; a consultation that shall be mandatory for the Central Government, when it involves claims that may cause considerable expenditures (art. 4).

The requirement to attach the duly reasoned opinion of the legal advisor is also demanded in matters of the maritime zone (zona marítimo terrestre), distinguishing for this purpose the consultative work performed by this Entity from its participation in the administrative sanctioning procedures or in annulment proceedings provided by Law.

Excluded from the consultation process are those matters proper to administrative organs that have a special jurisdiction; an assumption in which specific cases pending resolution before the various instances fall, since by means of a binding opinion we would substitute the will of the active Administration, which is not appropriate.

Regarding jurisdictional functions and the auxiliary organs of the Administration of Justice, such as the Public Prosecutor's Office (Ministerio Público), the principle of separation and independence of "Powers" governs, as enshrined in the Constitution in article 9, in relation – for the case – with article 149 of its Organic Law 7333, amended by Law 7728 of December 15, 1997, article 84 ibid., articles 62 et seq. of the Criminal Procedure Code (Código Procesal Penal) and concordant provisions. (See, as precedents, the opinion of the Attorney General's Office C-036-94 and Legal Opinion O.J.- 103-98)

It is therefore not permissible for Prosecutors, in the performance of their duties, which are non-administrative in nature, to consult the Attorney General's Office on specific legal situations on which they are called to rule by reason of complaints, whether to exercise criminal prosecution, conduct useful proceedings aimed at determining the existence of criminal acts, or regarding judicial files in process.

Therefore, as these are acts inherent to the nature of the Public Prosecutor's Office and that cannot be substituted by this Institution through an opinion, a non-binding legal opinion is issued this time, by way of general assessments regarding the matter consulted, with the desire to collaborate in the fulfillment of your duties.

In order to respond to your concerns, it is advisable to review the legislation enacted for the different coastal sectors of the Central Canton of Puntarenas:

2) CHACARITA - MOUTH OF THE BARRANCA RIVER SECTOR

The review of the regulations begins with the Organic Law of the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo), No. 1917 of July 30, 1955, which – allocating a width of fifty meters for the Barranca-Puntarenas Panoramic Highway – declared as a recreation and tourism zone the strip two hundred meters wide, measured from the ordinary high tide (pleamar ordinaria), included within the former Maritime Mile (Milla Marítima) between Chacarita and a point located one and a half kilometers Southeast of the mouth of the Barranca River, and transferred to the Costa Rican Tourism Institute the remaining one hundred fifty meter strip, authorizing it to sell lots for the purpose of promoting tourism, at a nominal price of no less than two colones per square meter (articles 7, subsection c), and 49 to 66, expressly repealed, and tacitly article 7, subsection c), by numeral 1 of Law No. 4071 of January 22, 1968).

The purpose of tourism development was joined by the need to provide available expansion space to the East, given the geographical situation of the city of Puntarenas.

In 1968, Law 4071 (article 2) declared the aforementioned strip at the beginning of this point as an urban zone (zona urbana) of Puntarenas and, excluding the first fifty meters, the State and the Costa Rican Institute transferred it to the Municipality of the place, except for the rights acquired by private individuals or State institutions, through purchase or ten-year adverse possession (prescripción decenal). At the same time, it empowered the Municipality, upon prior registry inscription, to issue title deeds to those who had possessed lots for more than ten years, peacefully, publicly, without interruption, in the capacity of owners, with limits on area, frontage, and depth (art 4).

The Law on the Maritime Zone (Ley sobre Zona Marítimo Terrestre), No. 6043, which maintained the validity of Law 4071, modifying only article 2, allows the Municipality of Puntarenas to sell, with an appraisal by the Direct Taxation authority, to the occupants, or failing that, to those who may be interested, the excess lands (demasías) of the lands sold by the Costa Rican Tourism Institute in the maritime zone (franja marítimo terrestre) one hundred fifty meters wide, adjacent to the zone dedicated to the construction of the promenade (alameda), between Chacarita and the mouth of the Barranca River. (arts. 76 and 82).

Its Regulation (Reglamento), Executive Decree (Decreto Ejecutivo) 7841 P of December 16, 1977 (art. 95), imposed on the Municipality the duty to prepare a topographic plan of both portions (excess lands from the lands sold by the ICT to private individuals – planned coastal promenade) and established the method of offering the sale of the excess lands to the occupants.

An important Law in this sector is No. 6523 of September 25, 1980, which enabled the Municipality of Puntarenas to grant title deeds to precarious possessors, for a period of five years, over parcels intended for family housing, on properties owned by it, located in the urban zone between La Angostura and the Barranca River.

Boca del Río Barranca is mentioned in Law 5582 of October 11, 1974 (art. 5), as part of the route of the El Roble and Caldera highway, which the Ministry of Public Works and Transport (Ministerio de Obras Públicas y Transportes) was to build in order to connect the city of Puntarenas with the port area; in Law 3549 of September 10, 1965, creating district 8 of the central canton of Puntarenas (Barranca), and in other laws reviewed below, which provide elements of interest to determine the extent of the city.

3) CHACARITA - THE POINT (LA PUNTA) SECTOR

For this second section, Law No. 57 of August 17, 1916, and Law 45 of June 26, 1925, are cited, which – without prejudice to a better right – authorized the Municipality of Puntarenas to award lots of family patrimony on "The Point" (La Punta), measuring twenty-five meters in frontage by thirty-five meters in depth, to persons meeting the conditions of poverty and honesty, verifiable in a summary proceeding before the Governor.

Of such lands, the Municipality had to reserve the strip of fifty meters on one side and the other of The Point, measured from the limit of the highest tides, designated for a public road, and the area necessary for the establishment of a sports field.

Similarly, Law 1309 of June 27, 1951, empowered the Municipality to award lots for housing in Barrio El Carmen, of which The Point is a part, to poor persons who could demonstrate five years of possession.

And in line with this, Law 4928 of December 17, 1971, amending article 6 of Law 4558, placed under the ownership of the Municipality of Puntarenas the strip of fifty meters of the maritime zone (zona marítimo terrestre), measured from the ordinary high tide, from the mouth of the Barranca River to The Point, authorizing it to lease those lands for tourism installations. Law 4558 was suspended by Law 5602 of November 4, 1974, article 1, and finally repealed by Law 6043, in article 82.

4) ESTUARY AND MANGROVE SWAMPS (MANGLARES) SECTOR

4.1) ESTUARY (ESTERO)

The common word estuary (estero) is linked to the lands adjacent to a ria (ría) over which the tidal floods extend. They are low-relief, swampy, impassable and are totally or partially covered with aquatic plants, especially mangroves or wetlands (humedales).

With another meaning, it denotes the "narrow channel that tides form on the shores or in the coastal reliefs," and the "channel that connects a river with the sea and is subject to tides" (A. Andrés Benito y O. Roger Loppacher. Diccionario del medio ambiente Edit. Escuela de Administración de Empresas. Barcelona. 1994..p. 116. Diccionario Geográfico. Instituto Panamericano de Geografía e Historia. Bogotá. 1965, pgs. 74 y 135. Cabanellas. Diccionario Usual de Derecho. Edit. Helista S.R.L. Buenos Aires. 12th edic. T. III, p. 242).

This last concept is close to that of the Regulation to the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de Vida Silvestre) (Decree No. 26435-MINAE of October 1, 1997): Estuary (Estero) is "the deposit of brackish water that penetrates the continent maintaining communication with the sea, with 50 meters or less of width at its mouth" (article 1).

In the context of Law 6043, the estuaries (esteros) of the national territory and the mangrove swamps (manglares) of the continental and insular coastlines, whatever their extent, are public zone (zona pública) (art. 11), and when they extend for more than fifty meters, the restricted zone (zona restringida) begins at their termination.

The Regulation, Decree 7841-P, adopting the concept of the Pan-American Institute of Geography and History, of the OAS (cited Diccionario Geográfico. 1965 Ed., pg. 17), defines an estuary (estero) as "land immediately adjacent to the shore of a ria over which the tidal waters extend," and ria (ría) as the "part of the river close to its entrance into the sea and up to where the tides reach." It must be borne in mind that the coastline (litoral) "extends through the permanent rias and estuaries up to where they are sensibly affected by the tides and present defined marine characteristics" (art. 2 subsections e, f and h ibid., in connection with art. 9 of the Law).

As a principle, the waters of the estuaries (esteros) that communicate permanently or intermittently with the sea and the lands gained from these due to the execution of works are public domain of the State (arts. 1 subsection II and 3 subsection V). Also, the Wildlife Conservation Law contains some provisions on estuaries (esteros) and wetlands (humedales) (arts. 2, 7 subsection h, 68, 69, 103, 132 and Transitory III) and the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente) (arts. 32 subsection f, 39 to 42 and 45)

The Estero de Puntarenas is associated with the second connotation seen. Law 1309 – it was said – empowered the Municipal Council to issue registrable title deeds to poor persons with five-year possession over lots of land adjacent to the official block of Barrio El Carmen, on the waters bordering the waters of the Estero and the Bay. Those not occupied in that zone remained under municipal ownership, as public domain, to dedicate them to promenades, parks, or other uses of public benefit, or to grant them in concession for industrial purposes (arts. 1 and 2, the latter modified by article 10 of Law 4071 of January 22, 1968).

The aforementioned Law No. 4071 (art. 7) transferred to the Municipality of Puntarenas the maritime zone (zona marítimo-terrestre), between the West of La Chacarita and the North of the Estero de Puntarenas, declaring it an urban zone, and the channel, bed or basin (cauce, vaso o álveo) of the Estero, and the waters that flow through it.

MANGROVE SWAMPS (MANGLARES)

The recently alluded-to article 7 was authentically interpreted by Law 4155 of July 16, 1968, numeral 1, to clarify that what was transferred to the Municipality is the ownership over the maritime zone (zona marítimo terrestre) encompassing the salt marsh or mangrove swamp (salado o manglar) adjacent to the estuaries (esteros) that drain into the ria of Puntarenas, and the two hundred meters of firm land bordering that salt marsh.

Likewise, a declaration of public utility reserve exists for the "Los Manglares" zone located North of the Estero de Puntarenas, with the purpose that the Municipality conserve it for tourism, fishing, and other public interest purposes, preventing the contamination of the waters of the Estero, and for the security and protection of the City of Puntarenas and its surroundings (Law 5582 of October 11, 1974, article 13).

For vigilance against the irrational destruction of the mangrove swamps (manglares) of the Gulf of Nicoya, the collaboration of the Ministry of Agriculture and Livestock (Ministerio de Agricultura y Ganadería) was arranged, powers now assumed by the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía), at the request of the Municipality.

Mangrove areas are inalienable, imprescriptible, and not susceptible to private occupation. They constitute a component of the estuarine wetland ecosystems, on which a large number of terrestrial and marine fauna species depend; and where a reduced number of highly fragile plant species grows (Decree 22550).

Initially with the category of forest reserves and now of wetlands (humedales), the mangrove swamps (manglares) are currently protected areas, of public domain, they form part of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) since that qualification, and are under the administration of the Ministry of Environment and Energy, through the National System of Protected Areas (Sistema Nacional de Areas Protegidas) and their respective regional Conservation Areas (Areas de Conservación), regulated in various norms (arts. 11 and 61 of Law 6043; 4 of its Regulation; Organic Law of the Environment, No. 7554 of October 4, 1995, arts. 31, paragraphs 1, subsection h), and 2; 32 subsection f); 39 et seq.; Wetlands Convention, approved by Law 72224 of April 2, 1991; Forestry Law (Ley Forestal), arts. 1, 13, 15 and 58 subsections a and b; Decree 7210-A of July 19, 1977, its amendments up to 23247-MIRENEM of April 20, 1994, which repealed it, and 23247 of April 20, 1994; Biodiversity Law, arts. 22 and 58 et seq.; Wildlife Conservation Law, arts. 2, 7 subsection h, 103, 132, Transitory III; 2 of its Regulation).

In addition to the devastations following development, a frequently used method to drain mangrove swamps (manglares) is drainage or construction of canals. Therefore, the Organic Law of the Environment, article 45, provides broad protection and "prohibits activities aimed at interrupting the natural cycles of wetland ecosystems, such as the construction of dikes that prevent the flow of marine or continental waters, drainage, drying up, fill (relleno) or any other alteration that causes the deterioration and elimination of such ecosystems."

And according to Decree No. 23247, areas that have been provided with mangrove swamp (manglar), even if felled, continue to be public domain.

Regarding the foregoing and the importance of the mangrove swamps (manglares), their regime as public domain property and the legal impossibility of registering them in the name of private individuals, opinion C-102-96 can be consulted.

5) CONSTRUCTION OF DOCKS IN THE ESTUARY ZONE AND FILLS (RELLENOS)

CONSTRUCTION OF DOCKS AND AUTHORIZATION OF FILLS (RELLENOS)

In a broad sense, docks (muelles) are permanent constructions, breakwaters, or platforms of cement, wood, or other materials, linked to firm land, built on river, maritime, or estuary (estero) margins, with the direction and height convenient for the berthing or approach of vessels (large or small), the embarkation or disembarkation of persons, the loading and unloading operations of goods, as well as the execution of other acts connected with navigation, such as provisioning, protection, and repair of ships, etc. In a strict sense, landings (atracaderos) would be the small installations or platforms used for small boats.

Regarding the construction of docks (muelles), it was noted that Law 1309, article 2, amended by numeral 10 of Law 4071, conferred on the Municipality of Puntarenas the public domain of the unoccupied lands in the zone bordering the waters of the Estero de Puntarenas, with the power to grant them in concession, providing that the State could use them to build docks (muelles), defenses, or other uses of public utility.

Law 4071 itself (art. 8) empowered the Municipality of Puntarenas to grant concessions for the construction of docks (muelles) or other industrial installations on the lands transferred to it by the preceding article (maritime zone to the west of Chacarita and North of the Estero de Puntarenas, the bed of said estuary and the waters that flow through it), or else to carry out accretion works or fill (rellenos) on the private lands adjacent to the estuary (estero).

Law 6043 repealed all laws that oppose it, except Law 4071 and 5469 (art. 82), and authorized the possessors of properties bordering the Estero de Puntarenas on the north to request concessions for lands obtained by natural or artificial accretion (accesión natural o artificial), as well as for the part of the sea used for landing stages (embarcaderos) (among which are docks (muelles)) or other industrial or artisanal installations, provided they do not contribute to the contamination of the waters (art. 77). It is worth noting that in common usage, a landing stage (embarcadero) is understood as the "dock of a port where operations of taking and leaving passengers are carried out" (Cabanellas, G. Op. cit, T. III, pg. 58)

The point about contaminants is understandable due to the gradual and continuous degradation of estuaries (esteros), wetlands (humedales), and aquatic spaces as a consequence of inadequate waste disposal and the execution of acts or works that may disturb them.

Although on a theoretical level, the public domain quality attributed to lands obtained by natural or artificial accretion (accesión natural o artificial) in the estuary zone (zona del estero) and marine areas (Water Law (Ley de Aguas), arts. 1 subsection II, 2 and 3 subsections III and V), allows the possibility of granting them in concessions and prevents private individuals from possessing them on their own initiative, titling them, or increasing the area of adjacent properties, in the following subsection, fill (rellenos) in the estuary (estero) are questioned.

In development of the aforementioned article 77, the Regulation to Law 6043, after reaffirming the public domain character (carácter demanial) of the lands formed by natural or artificial accretion on the southern coastline of the Estero de Puntarenas and the public property of the State, entrusts its administration to the Municipality and the granting of concessions, adhering to the regular procedures it stipulates (art. 96). (Natural accretions could be the sand deposits produced due to the "natural" variation of the Estero's course; for example, displacement to the north. Artificial accretion would include the so-called fill (rellenos)).

In accordance with the same Regulation, applications for a permit for fill (relleno) works or artificial accretion in the Estero de Puntarenas shall be submitted to the Municipality of Puntarenas, which shall forward them to the Ministries of Public Works and Transport (Ministerio de Obras Públicas y Transportes), whose rules issued for this purpose it must obey, and to the Ministry of Agriculture and Livestock, now the Ministry of Environment and Energy (arts. 22, para. 2, and 72; Law 6043 and 11 of the Regulation), for their approval. Once it has this pronouncement, the Municipality shall resolve on the application made in accordance with the Regulatory Plan (Plan Regulador) (article 97).

For the construction of works – among these, docks (muelles) or landing stages (embarcaderos) – on lands derived from natural or artificial accretions or fill (rellenos), and on the part of the sea referred to in article 77 of the Law, it requires the authorization of the institutions listed in articles 18 of the Law and 8 of the Regulation.

Consultation with the Ministry of Environment and Energy, which – it was said – replaces for this purpose the competence of the Ministry of Agriculture and Livestock, regarding the ecological repercussions of the project, would be mandatory if developments near the coast could affect estuaries (esteros) or mangrove swamps (manglares) (doctrine of articles 22, para. 2, of Law 6043 and 11 of the Regulation).

The Attorney General's Office, in opinion C-254-95, established that in the exceptional cases contemplated by article 18 of Law 6043, when the works consist of permanent constructions, the legal figure to be resorted to is the concession (concesión), and not the simple authorization, reserved for small-scale, removable, and transitory installations; precariousness that entails its eventual revocation, for reasons of opportunity or convenience (art. 154; General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública)).

QUESTIONING OF FILL (RELLENOS) IN THE ESTUARY (ESTERO)

The permitting of fill (rellenar) in the Estero de Puntarenas is questionable, because it threatens the physical integrity of that environmental good, distorts its purpose, and involves non-rational use (article 50 of the Constitution, in harmony with articles 50 and 51 subsection a) of the Organic Law of the Environment).

Since the exploitation of the resource is unsustainable and contrary to the postulate of article 50 of the Constitution, it is recommended that the Prosecutor's Office request the Court hearing this type of matter to submit the corresponding texts for a constitutional consultation to the Constitutional Chamber (Sala Constitucional).

In another line of thought, at a technical level, there seems to be no doubt in classifying the Estero de Puntarenas as a wetland (humedal). It conforms to the definitions given by the Organic Law of the Environment (art. 40), the Wildlife Conservation Law (art. 2), and its Regulation (art. 2), as it is a place of exchange of fresh and brackish water, dependent on the natural aquatic regime, permanent floods, typical associated vegetation, etc. The Wildlife Conservation Law tacitly recognizes it by regulating it alongside other goods of that category: salt marshes, peat bogs, swamps, etc. (arts. 68, 103, 132, Transitory III).

Its wetland (humedal) status would make it part of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), with the known consequences in terms of protection, tasks to be executed, prohibition of land-use change (cambio de uso del suelo), alteration of natural cycles, etc. (Forestry Law, arts. 1, 13, 18 Organic Law of the Environment, arts. 32, 35 and 45).

From this perspective, the norms of coastal legislation that authorize the fill (relleno) of the Estero de Puntarenas would enter into open conflict with the environmental norms, which are of a special nature and later date, thereby being tacitly amended in this respect; in particular, by the legal absolute prohibition of fill (relleno) (art. 45 of the Organic Law of the Environment).

However, against the foregoing argument is the fact that the Estero de Puntarenas does not have an express creation and delimitation as a wetland (humedal), according to technical criteria; an essential requirement to consider it a protected wild area, in accordance with the Wildlife Law, article 7, final paragraph, in relation to articles 32, subsection f) and 42 of the Organic Law of the Environment. The adjacent mangrove swamps (manglares) are covered by the general declaration of wetlands (humedales) that Decree 23247-MIRENEM makes for those areas. And although the hydrological resource is fundamental in the mangrove swamp (manglar) ecosystem, which forms a single unit of elements with the soil, the associated flora and fauna, on the legal plane, the watercourse must be included in the delimitation of the created wetland (humedal) to consider it part thereof, despite the uniform public domain quality of the mangrove swamp (manglar) and the waters that irrigate it (see judgment of the former Court of Cassation (Sala de Casación) No. 121 of 4 p.m. on November 14, 1979).

To the reasons adduced is added the danger that the ecosystem faces with the expansive tendency of the surrounding population center, as well as the climatic phenomena that, in conjunction with marine dynamics, can affect the degrees of vulnerability and risk to the thin strip of land where the Estero de Puntarenas is located. For the sake of greater protection, it is recommended that the Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy, consider the possibility of extending the wetland (humedal) declaration that the annexed mangrove swamps (manglares) have to the Estero de Puntarenas, specifying permitted and prohibited uses (Constitutional Chamber; vote C-049-98). It is suggested to extend the declaration to the wetlands (humedales) listed in the Inventory of Wetlands of Costa Rica (Inventario de los Humedales de Costa Rica) (MINAE-SINAC-UICN-ORMA. 1998, Edit.: Rocío Córdoba Muñoz and others) that still do not enjoy express legal protection and to those deemed pertinent by the National Wetlands Program (Programa Nacional de Humedales), with the Advice of the National Wetlands Council (Consejo Nacional de Humedales).

In the interim, very restricted and exceptional use must be made of the facultative acts that coastal legislation authorizes to be carried out in the Estero de Puntarenas, minimizing and mitigating foreseeable damage, without obstructing the circulation of water and avoiding variations in its course.

It is incumbent upon the Central Pacific Conservation Area (Area de Conservación del Pacífico Central), sub-headquarters in Esparza, of MINAE, to assess in specific situations and as long as they have accommodation in the Law, alternatives to the installation of docks (muelles) that do not involve fill (rellenos) and serious damage to the ecosystem; for example, the use of mobile ramps, with piles.

Fill (rellenos) in mangrove swamps (manglares) entail deterioration of the ecosystem and are prohibited. Holding public domain lands (terrenos demaniales) derived from accretion in the estuary zone (zona del Estero) would potentially constitute an encroachment upon public domain (usurpación de dominio público).

6) REFERENCED TERMS OF THE CITY OF PUNTARENAS

6.1) EXCLUSION OF CITIES FROM LAW 6043. CONCEPT

The Law on the Maritime Zone (Ley sobre Zona Marítimo Terrestre), No. 6043, exempts the areas of cities located on the coastlines from its application. The reasons for their exclusion were explained in our opinion C-002-99.

This raises the problem of the concept of a city for the purposes of said Law.

"The city appears as a central administrative territorial circumscription, which brings together a considerable number of inhabitants, who carry out their ordinary activity within an urban lifestyle system, under a local government."

"The city is the axis of the canton that concentrates: the seat of the local government, the most prominent public services, commerce, financial and industrial activities, urban development, etc. A minimum number of inhabitants is necessary, but does not by itself describe the concept. It is implicitly recognized by the Law of Territorial Administrative Division of the Republic (Ley de División Territorial Administrativa de la República), No. 4366 of August 19, 1969, which, although it assumes the population factor as basic for the creation of provinces, cantons, and districts, authorizes the National Territorial Administrative Division Commission (Comisión de División Territorial Administrativa) to 'consider other geographic, economic, and sociological factors for the formation of the Territorial Division'" (opinion C-002-99).

"In summary, the city configures the geographical space transformed by man through the realization of a set of constructions with a character of continuity and contiguity; occupied by a relatively large, permanent, and socially heterogeneous population, in which functions of residence, transformation, and exchange occur, with a degree of service provision that ensures the conditions of human life" (ibid)

"In our country there is one city per canton and Municipality. The city fundamentally constitutes a unitary administrative center, and that unit is the municipality. The following trilogy is thus observed: the canton is the territorial base of the Municipality, whose government has its seat in the city, resulting in an amalgam of concepts" (ibid).

6.2) RELATION CITY-URBAN ZONE

The Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) (art. 1) and the Regulation for the National Control of Subdivisions (fraccionamientos) and Urbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones) (art. I.9) define the urban area (área urbana) as the "territorial sphere of development of a population center." From which – as stated in opinion C-002-99 – it is deduced that "every city is an urban area, but the reverse is not always true."

"With the erroneous equivalence of the terms 'city' and 'urban areas', the mere creation or development of the latter would be sufficient to release them from the maritime public domain (demanio marítimo terrestre) and privatize the spaces in question, which is not the spirit that animates the Law on the Maritime Zone (Ley sobre Zona Marítimo Terrestre), oriented, on the contrary, by the public law regime (...). To this is added the difficulty often existing in specifying the limits of what is urban, given the dynamic process or expansion that affects it, invading the rural and making the border between both shifting or subtle."

THE CITY OF PUNTARENAS

Even though Legislative Decree XXV of September 17, 1858, which granted the title of City to the population of Puntarenas, does not specify coordinates, from the alluded-to regulations, scattered to be sure, some referenced terms of its extension can be extracted.

Thus, to the south we would have the Pacific Ocean beach. Law No. 57 of August 17, 1916, specifies that "the lands of The Point (La Punta)" are located "in the city of Puntarenas," and similarly Law 4928, when adding the second paragraph to article 6 of Law 4558, indicates that "the western end of the city of Puntarenas" is the site "known by the name of the Point (la Punta)"; and for the eastern direction, it mentions "the mouth of the Barranca River." It is complemented by the other norms previously related.

Article 5 of Law 5582, concerning the construction of the El Roble-Caldera highway, uses, without defining it, the term "ciudad de Puntarenas" as a point to be connected with the port area.

In accordance with Law 1309 (art. 1°), the land immediately adjacent to the official quadrant of the Barrio del Carmen, in the area bordered by the waters of the Estero and the Bay, is "en la ciudad de Puntarenas."

However, Law 4071 (art. 7) clarifies that the channel or bed (cauce o álveo) of the Estero de Puntarenas and the waters flowing through it are "frente a la ciudad de Puntarenas." And if they are in front of the city, they are not within it. From which would follow the paradox that the channel, vessel, or bed (cauce, vaso o cauce) of the Estero de Puntarenas and the waters that flow through it, despite their geographic location, do not legally form part of the city, due to their particular purpose and public domain nature (naturaleza demanial). In contrast, the Regulation to the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Reglamento a la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre) provides that artificial fill or accretion (rellenos o accesiones artificiales) in the Estero de Puntarenas must take into consideration the Regulatory Plan (Plan Regulador) "of the city," integrating that area into the city for planning purposes.

With respect to the extension in the northern direction, Law 4071 is ambiguous. Its Article 6° declares "zona urbana de la ciudad de Puntarenas, the zone previously referred to plus one kilometer to the North of said zone," to be delimited by the Instituto Geográfico Nacional, by means of a plat survey (levantamiento de plano).

When compared with the preceding article—Article 5°—it is observed that there is no connection, and it rather seems to link to Article 2°, regarding the declaration of the two-hundred-meter-wide strip between Chacarita and the mouth of the Barranca River as "zona urbana de Puntarenas," and its transfer to the Municipality, excluding the strip for constructing the planned highway. With the additional kilometer, which is not placed under municipal domain, the question arises—here lacking relevance—of whether it is an urban zone adjacent to the city, similar to a port zone, for example, or if it belongs to the city. The idea may have been to subject its development to local planning, in consideration of the repercussions on its surroundings.

The legislator classifies the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) to the West of Chacarita and to the North of the Estero as "zona urbana de la ciudad de Puntarenas" (art. 7°; Law 4071) and entrusts the Instituto Geográfico Nacional with the task of preparing a map or plat (mapa o plano) of those lands (space reserved for the highway and the remainder delivered to the municipality). A location confirmed by the authentic interpretation of that provision, by Law 4155 of July 16, 1968, when it clarifies that the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) transferred to the Municipality of Puntarenas is "the salt flat or mangrove swamp (salado o manglar), adjacent to the estuaries (esteros) that empty into the Puntarenas estuary (ría de Puntarenas), and the two hundred meters on firm land bordering said salt flat, which is declared zona urbana de la ciudad de Puntarenas."

These guidelines agree with the delineation of the limits of the ciudad de Puntarenas according to the Instituto Geográfico Nacional (Official Communication N° 222 of September 2, 1980):

"Starting from the Mouth of the Barranca River coordinates 215 900- 455 250, the urban boundary follows the coastline in a Westward direction to the Point (Punta) at coordinates 217 900- 443 050. From here onward, the Northern limit of the city is constituted by the Estero de Puntarenas and the properties adjacent to it are covered by Article 77 of the cited law," that is, Law N° 6043.

The latter presupposes, of course, that legitimately acquired private property must be respected.

7) CONCLUSIONS

From the foregoing, with respect to the subject matter of your questions, the following is concluded:

The sector from Chacarita to La Punta, in Barrio El Carmen, is within the perimeter of the ciudad de Puntarenas and, therefore, excluded from the application of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Ley sobre Zona Marítimo Terrestre), which nonetheless contains express provisions for the central canton of Puntarenas, such as Articles 76 and 77; 96 to 98 of its Regulation and concordant provisions.

In summary, that body of regulations—in what is relevant here—establishes that:

The lands arising from natural or artificial accretion (accesión natural o artificial) on the southern shore (litoral sur) of the Estero de Puntarenas are public domain (dominio público), owned by the State, and are administered by the Municipality of the Central Canton of Puntarenas, which may grant them in concession (concesión) to the possessors bordering the north side of said Estero.

Both for granting a concession (concesión) over these lands, and for the part of the sea used to construct docks or wharves (muelles o embarcaderos) or other industrial and artisanal installations, provided they do not contaminate the waters, the procedures set forth in the Regulation to Law 6043 for ordinary concessions must be followed.

The construction of works in such areas—such as docks—also requires the authorizations of the institutions indicated in Article 18 of Law 6043 and Article 8 of the Regulation, or of the bodies that have replaced their functions.

The Municipality is also responsible for handling applications for permits to carry out accretion or fill works (trabajos de accesión o rellenos) in the Estero zone, which—prior to rendering a decision—must forward them to the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía, Central Pacific Conservation Area — Area de Conservación Pacífico Central) and to the Ministry of Public Works and Transportation (Ministerio de Obras Públicas y Transportes), for their approval, and must also comply with the rules dictated by the MOPT for such purpose and take into consideration the Regulatory Plan (Plan Regulador) of the city.

In accordance with those provisions, since the authorization is a prerequisite for carrying out fill or artificial accretion works (trabajos de relleno o accesión artificial), the initiation of works without having obtained it would constitute an unlawful act, and likewise, possessing land gained from the sea or Estero by artificial means (usurpation of public domain).

However, the permissibility of filling (rellenar) the Estero de Puntarenas is questionable, because it threatens the physical integrity of that environmental asset, distorts its purpose, entails an unsustainable use of the asset, and conflicts with subsequent environmental norms and Article 50 of the Constitution. For this reason, it is recommended that the Public Prosecutor's Office (Fiscalía) request the Court that hears this type of matter to refer the corresponding texts to the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) for a constitutional review.

It is also recommended that the Executive Branch, through the Ministry of Environment, consider the possibility of extending the wetland (humedal) designation held by the adjacent mangrove swamps to the Estero de Puntarenas, with specification of permitted and prohibited uses. It is suggested that this declaration be extended to the wetlands listed in the Inventory of Wetlands of Costa Rica (Inventario de los Humedales de Costa Rica) (MINAE-SINAC-UICN-HORMA. 1998. Edit. Rocío Córdoba Muñoz and others) and to those deemed pertinent by the National Wetlands Program (Programa Nacional de Humedales), with the advisory assistance of the National Wetlands Council (Consejo Nacional de Humedales).

In the interim, a very restricted and exceptional use must be made of the permissive acts that the legislation on the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) authorizes to be carried out in said Estero, minimizing and mitigating foreseeable damages to the greatest extent possible, without obstructing the circulation of water and avoiding variations in its course.

It is also advised that the Central Pacific Conservation Area (Area de Conservación Pacífico Central), sub-office in Esparza, of the MINAE assess in specific situations and to the extent they are accommodated by the Law, alternatives to the installation of docks (muelles) in the Estero that do not involve fill and serious damage, such as could be, by way of example, the use of mobile ramps with pilings.

Fill (Rellenos) in mangrove swamps, areas that today form part of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) and are administered by the National System of Protected Areas (Sistema Nacional de Áreas Protegidas), through the Central Pacific Conservation Area (Area de Conservación Pacífico Central) of the Ministry of Environment and Energy, deteriorates the ecosystem and is prohibited.

Protection against injury to specific legal interests is governed by the current regulations that have been mentioned in this response and any other, specific or general, that may be applicable to the asset or resource in question.

Yours sincerely,

 

Dr. José J. Barahona Vargas
Environmental Attorney (Procurador Ambiental)
cc: Dra. Elizabeth Odio Benito
Minister of Environment and Energy
Lic. Carlos A. Arias Núñez
Attorney General of the Republic
Lic. Gilberth Calderón Alvarado
Environmental Criminal Attorney (Procurador Penal Ambiental)