C-210-2002 — Administration of the Iguanita National Wildlife Refuge and granting of concessions in the Papagayo Gulf Tourism ProjectAdministración del Refugio Nacional de Vida Silvestre Iguanita y otorgamiento de concesiones en el Proyecto Turístico Golfo de Papagayo

Dictamen : 210 del 21/08/2002   



C-210-2002




21 de agosto del 2002




 




 




 




Señor




Rubén Pacheco Lutz




Presidente Ejecutivo




Instituto Costarricense de Turismo




S. D.




 




 




 Estimado señor:



     Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta al escrito de ese Instituto,
en el cual siguiendo instrucciones del Consejo Director de Papagayo, se nos consulta sobre distintos
tópicos del accionar de ese órgano.



     Se dice que a tono con las Leyes números 6043, artículo 74; 6370 y 6758, el Instituto
Costarricense de Turismo tiene la administración de los terrenos del Proyecto Turístico Golfo de
Papagayo.



     No obstante, el Decreto Ejecutivo N° 23217-MIRENEM-TUR creó el Refugio Nacional de Vida
Silvestre Iguanita, ubicado dentro de los límites de ese Proyecto, y al amparo de la Ley de Vida
Silvestre, artículos 80, 82 y 84, la administración de los refugios de propiedad estatal compete a
la Dirección de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía.



     Por lo anterior, se nos solicita definir si la administración del sector declarado como Refugio
Nacional de Vida Silvestre Iguanita, incluyendo el otorgamiento de concesiones, corresponde al
Instituto Costarricense de Turismo o a la Dirección General de Vida Silvestre.



     Al ser la consulta de interés para el Ministerio del Ambiente y Energía, se confirió audiencia
por el plazo de diez días hábiles a su titular, quien trasladó la respuesta al Director del Sistema
Nacional de Areas de Conservación.



     En opinión de éste, el Decreto 23217-MIRENEM-TUR originó competencias concurrentes entre el ICT
y el MINAE en el mismo espacio geográfico afectado por las Leyes 6043, 6370, 6758 y 6963, que pueden
asumirse con el esquema de coadministración: el ICT otorga la concesión turística, incorporando la
variable ambiental, y el SINAC maneja los recursos naturales del sitio.



     El criterio de la Dirección Legal del ICT, adjunto a la consulta, es favorable a la
administración del MINAE dentro del área del Refugio, en congruencia con los objetivos del Proyecto,
lo que –expresa- puede concretarse en un convenio específico entre sendas dependencias.



     Para la ubicación contextual del tema sobre el que gira la interrogante, es necesario abordar
los aspectos que se comentan de seguido:




I.- REGIMEN JURÍDICO DEL PROYECTO DE DESARROLLO TURÍSTICO DE PAPAGAYO




I.1) MARCO LEGAL



     Como apuntamos en otra ocasión, el Proyecto Turístico de Papagayo tiene su germen en los
estudios de factibilidad técnica financiados por el Banco Centroamericano de Integración Económica,
que determinaron ese lugar como el de mayor potencial turístico centroamericano en el campo
denominado sol-playa-mar. Al inicio constituyó un importante esfuerzo en la materia, comprensivo de
quince playas, alrededor de dos mil hectáreas de superficie y la pretensión de construir hoteles de
lujo, gran cantidad de habitaciones, cabinas, camping, canchas de golf y tenis; piscinas, museo
arqueológico, etc.



     En ejecución del Proyecto se ha trabajado, entre otros extremos, sobre la idea de implantar la
infraestructura de apoyo, adquisición de terrenos y la remodelación del aeropuerto de Liberia, a fin
de capacitarlo como terminal alterna del Juan Santamaría en la recepción de aviones grandes, etc.,
al servicio del levantamiento de la infraestructura hotelera. (Oficio del 18 de junio de 1990,
dirigido al entonces Ministro de Gobernación).



     El Proyecto ha suscitado varias publicaciones nacionales: ZUNIGA UMAÑA, Francisco: El Proyecto
Turístico de Papagayo: la importancia de evaluar el impacto social. Ambientico N° 35, pgs. 12 ss.
Analiza su dimensión socioeconómica y critica el aislamiento del Proyecto de las comunidades locales
y la construcción de obras que dificultan el acceso a las playas. VARGAS MENA, Emilio, Papagayo en
la conyuntura ambiental: vigencia del turismo de sol y playa. Ambietico N° 19, pg. 9 ss. Sobre la
génesis y seguimiento del Proyecto e inconsistencias del ICT en su política de turismo sustentable.
Cita a GONZÁLEZ, L, Papagayo: paraíso de dudas e irregularidades. En: ES, 13,5-94:22. GONZALEZ,
León, Papagayo ¿modelo de desarrollo turístico?. Ambientico N° 19, pg. 12 ss. Sobre la necesidad de
contar con reglas claras para el Proyecto y de dar mayor relevancia a la perspectiva ambiental.
CARRANZA, Manuel: Irrespeto a la Ley en el Proyecto Turístico Papagayo. Ambientico 19, pg. 14. Se
centra en el traspaso y propiedad pública de los terrenos. ZURCHER, Joyce, La Defensoría de los
Habitantes ante el caso Papagayo. Ambientico 19, pg. 15. Enfatiza el sometimiento de las concesiones
al Plan Maestro. ROJAS, Carmen, Turismo ecológicamente peligroso y económicamente incierto, en
Revista de Ciencias Ambientales N° 17. UNA, a pgs. 49-50 en torno al complejo turístico de Papagayo
como megaproyecto costero, etc.



     En lo periodístico: Papagayo en la encrucijada. La República, 12 de junio de 1995, pg. 6.
Contradicciones continúan en Papagayo. La República, del 15 de junio de 1995, pg. 6. Idem, Marina
Papagayo. Ejemplo de turismo sustentable. Calderón pide indagar anomalías en Papagayo. La Nación del
13 de diciembre de 1993, pg. 12 A. Idem, pg.25: Pacheco Freddy: El Golfo de Papagayo y el Turismo
del siglo XXI. ICT y la puesta a derecho del Proyecto de Desarrollo Turístico de Golfo de Papagayo.
La Nación del 12 de marzo de 1995, y otros.




    Para la regulación del Proyecto Turístico de Papagayo se ha emitido una profusa normativa:



Ley 5847 del 18 de noviembre de 1975 (Alcance N° 194-A, a La Gaceta N° 223 del 22 de noviembre de
1975). Ratifica el Contrato de Préstamo celebrado entre el Instituto Costarricense de Turismo y el
Banco Centroamericano de Integración Económica, por trescientos setenta mil dólares, para financiar
la elaboración del estudio de factibilidad técnico- económico y preparar el plan maestro. Autoriza
al Poder Ejecutivo a garantizar la obligación contraída por el ICT ante el ente prestatario. El
Estado se comprometió a ejecutar, por medio de una ley especial, el Proyecto de Desarrollo Turístico
que pusiera de relieve el estudio de factibilidad. Ley 6043 de 2 de marzo de 1977, artículo 74, y su
Reglamento, Decreto 7841-P de 16 de diciembre de 1977, artículo 93. La primera transfiere al
Instituto Costarricense de Turismo la administración del Proyecto de Desarrollo Integral de Bahía
Culebra; encarga al Poder Ejecutivo dictar, previa consulta con ese Instituto, la reglamentación que
regirá ese desarrollo, y atribuye a las Municipalidades de Liberia y Carrillo el usufructo y
percepción de cánones. El segundo reproduce el mismo principio, pauta lo referente al trámite de
concesiones, su comunicación a la Municipalidad, y supedita la zona a las normas especiales que se
dicten y, en lo que compagine, a dicha Ley y Reglamento. Ley 6370 del 3 de setiembre de 1979.
Declara de interés público, con fines de expropiación, los bienes inmuebles, derechos e intereses
legítimos requeridos para ejecutar el Proyecto Turístico en Bahía Culebra. Ley N° 6447 de 16 de
junio de 1980. Aprueba el convenio por seiscientos diez mil dólares que suscribió el Gobierno de la
República con el Banco Centroamericano de Integración Económica, a efecto de financiar los estudios,
diseños finales de ingeniería y preparación de documentos de licitación para la primera etapa. Por
el artículo VI, sección 2), el prestatario y/o el Organo Ejecutor debe cuidar que todos los bienes y
servicios financiados se utilicen exclusivamente en el Proyecto. Ley N° 6758 del 4 de junio de 1982
(Gaceta N° 122 del 25 de junio de 1982). Regula el desarrollo y ejecución del Proyecto Turístico de
Papagayo. Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, N° 7744 (Gaceta N° 26 de 6 de febrero
de 1998, artículo 25, y Transitorio III de su Reglamento (Decreto N° 27030-TUR-MINAE-S-MOPT. Gaceta
N° 96 del 20 de mayo de 1998)), sobre la competencia del ICT en el otorgamiento de concesiones
dentro del Proyecto del Golfo de Papagayo. Decreto N° 7780-T de 17 de noviembre de 1977 (Gaceta 239
del 19 de diciembre de 1977, Alcance 183). Declara zona de interés público la necesaria para
realizar el proyecto "Polo Turístico de Bahía Culebra", define sus derroteros y prohibe a las
Municipalidades de Liberia y Carrillo extender permisos para construir que hagan más onerosa la
expropiación de los inmuebles. Decreto N° 23305-MP-J-TUR del 5 de mayo de 1994 (Gaceta N° 99 del 24
de mayo de 1994). Modifica el último párrafo del artículo 6° del Decreto 22489-MP-J-TUR, para la
inscripción de concesiones del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo. Decreto N° 22489-MP-J-TUR del 2
de setiembre de 1992 (Gaceta 174 de 10 de setiembre de 1993). Crea el Registro de Concesiones del
Proyecto Turístico de Golfo Papagayo como Sección del Registro General de Concesiones del Registro
Público de la Propiedad. Decreto N° 21828 MT-MEIC del 17 de diciembre de 1992 (Gaceta N° 24 del 4 de
febrero de 1993). Crea el Fondo de Desarrollo Turístico del Proyecto Golfo de Papagayo. Decreto N°
22163-MP-H-TUR del 22 de abril de 1993. (Gaceta N° 95 del 19 mayo de 1993). Autoriza a los Bancos
del Sistema Bancario Nacional e instituciones del Estado a otorgar préstamos a los concesionarios
del desarrollo turístico de Papagayo, con garantía de la concesión. Derogado por el Decreto N° 29794
del 30n de agosto del 2001. (Gaceta N° 180 del 9 de setiembre del 2001). Ver sobre este tema, el
dictamen C-103-93. Decreto N° 22190 H-TUR del 10 de mayo de 1993 (Gaceta N° 101 del 27 de mayo de
1993). Modifica el Decreto 21756 MP-J-TUR del 24 de noviembre de 1992 (Gaceta N° 3 del 6 de enero de
1993), sobre la inscripción en el Registro de Concesiones del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo,
de las concesiones, actos y contratos que las afecten, así como su traslado al Registro Nacional.
Decreto N° 22426-MEIC-TUR del 2 de julio de 1993 (Gaceta N° 159 del 20 de agosto de 1993. Modifica
el Decreto 21828 del 17 de diciembre de 1992 (Gaceta N° 24 del 4 de febrero de 1993), art. 8, para
las actividades del Fondo de Desarrollo Turístico. Decreto N° 22665-MP-J-TUR del 23 de octubre de
1993. Autoriza al Catastro Nacional a inscribir los planos de agrimensura sin el amojonamiento y
visado del Instituto Geográfico Nacional, para registrar en el Registro Nacional las concesiones que
otorgue el ICT en el Proyecto Turístico Golfo Papagayo.

La Procuraduría cuestionó la legalidad de este Decreto, entre otros en los dictámenes C-171-93 y
C-045-94, a raíz de lo cual fue derogado por el Decreto 23066-MP-TUR del 17 de marzo de 1994 (Gaceta
N° 65 del 5 de abril de 1994). Se dijo entonces que por criterios de razonabilidad, orden, certeza y
economía, "lo correcto es practicar el acto demarcatorio de la Zona Pública previo a otorgar la
concesión, y no después".



Decreto N° 28335-MP del 13 de diciembre de 1999 (Gaceta N° 247 del 21 de diciembre de 1999). Declara
de conveniencia nacional las actividades desarrolladas por la empresa Ecodesarrollo de Papagayo S.
A. Decreto N° 24231-J-TUR de 24 de abril de 1995 (Gaceta N° 100 del 25 de mayo de 1995). Reforma y
adiciona el Decreto N° 22489-MP-J-TUR, en cuanto a requisitos y formalidades para la inscripción de
concesiones en el Registro General de Concesiones de la Zona Marítimo Terrestre. Decreto 24400-MP-J-
TUR del 12 de mayo de 1995 (Gaceta N° 130 del 10 de julio de 1995). Modifica y adiciona el Decreto
N° 22489-MP-J-TUR. Deroga el Decreto 24231- J-TUR. Directriz N° 003 del 7 de junio de 1995 (Gaceta
127 del 5 de julio de 1995), al Instituto Costarricense de Turismo, para que normalizara las
concesiones otorgadas dentro del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, "con estricto apego a las
regulaciones vigentes y al alto interés nacional y regional, teniendo en cuenta los postulados del
desarrollo sostenible". Reglamento "Plan Maestro General del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo
(Acuerdo aprobado en la sesión ordinaria de la Junta Directiva del Instituto Costarricense de
Turismo, N° 4572, artículo 2, inciso VIII, celebrada el 10 de julio de 1995. Gaceta N° 140 del 24 de
julio de 1995). Decreto N° 25439-MP-TUR del 27 de agosto de 1996 (Gaceta N° 173 del 11 de setiembre
de 1996), Reglamento a la Ley para el Desarrollo y Ejecución del Proyecto Turístico Golfo de
Papagayo. Concierne al otorgamiento de concesiones y al régimen disciplinario aplicable a los
concesionarios en caso de incumplimiento. Decreto N° 29794-MP-TUR del 30 de agosto del 2001 (Gaceta
180 del 19 de setiembre del 2001). Rige la constitución de garantías reales que graven las
concesiones del Polo Turístico Golfo Papagayo. En el art. 7° deroga el Decreto 22163. Reforma al
Plan Maestro General. Sesión de Junta Directiva del ICT N° 5013, artículo 3, inciso 1, celebrada el
3 de abril del 2000 (Gaceta N° 88 del 9 de mayo del 2000, pgs. 19-20).

I.2) TITULARIDAD PÚBLICA Y ADMINISTRACIÓN DEL ICT EN EL AREA DEL PROYECTO



     Con exclusión de la zona pública, que es área de uso común y libre tránsito, vedada –en
principio- al uso particular o privativo (Ley 6758 de 4 de junio de 1982, art 18), los terrenos, de
titularidad pública, que el Estado traspasó, a título gratuito, al Instituto Costarricense de
Turismo, a nombre de quien se hallan inscritos en el Registro de la Propiedad Inmueble (finca número
23252, Partido de Guanacaste, están destinados al otorgamiento de concesiones, con encaje al trámite
del Reglamento a la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre (art. 93) y al Reglamento a la Ley 6758 (vid.
esa Ley y dictámenes C-171-93, C-028-94 y C-094-2000).



     El Decreto N° 22190 H-TUR del 10 de mayo de 1993, que modificó el artículo 7 inc a) del Decreto
21756 MPJTUR hace referencia a "los inmuebles propiedad del Instituto Costarricense de Turismo en
Bahía Culebra, según la Ley 6758". A esa entidad, como "propietaria de casi la totalidad del área"
dedicada al Proyecto Turístico de Papagayo, se le menciona en el Decreto N° 23217-MIRENEM-TUR
(considerando 2°).



     Acorde con el artículo 74 de la Ley 6043, la administración del territorio afecto al Proyecto
de Desarrollo Integral de Papagayo está confiada al Instituto Costarricense de Turismo. Las
Municipalidades de Liberia y Carrillo conservan el derecho a percibir los cánones provenientes de
las concesiones y están impedidas para suspender o transar su pago (dictámenes C-171-93, C-028-94,
C-181-94, C-106-95, C-187-96, C-151-97, C-080-98 y C-094-2000).



     Administración reafirmada por el artículo 93 de su Reglamento. Añade que en "en todo lo demás",
para esta zona rigen "las disposiciones de la Ley y el reglamento, sin perjuicio de las normas
especiales que se puedan dictar".



     Sobre la naturaleza demanial del inmueble, manifestamos en el dictamen C-171-93, que la frase
"En todo lo demás" comprende la índole de los bienes objeto de concesión, que la Ley 6043, art. 1°,
en conexidad con el concepto legal del art 2° inc. j) del propio Reglamento, califican de dominio
público. "Tampoco la Ley 6758 hace diferencia entre las concesiones de los terrenos ubicados en la
zona marítimo terrestre, conforme a la nominación de la Ley 6043, del resto de espacios,
uniformándolos bajo el instituto común de la dominialidad, regida por los principios de Derecho
Administrativo. Ni habría razón para ese distingo, pues el Proyecto de Desarrollo Integral de
Papagayo "es uno de los que el Instituto Costarricense de Turismo puede formular a tenor de lo
enunciado en la Ley sobre zona Marítimo Terrestre, artículo 28, con normas específicas, habida
cuenta de su envergadura, costo y financiación".



     Los terrenos adquiridos por el ICT para ejecutar el Proyecto de Papagayo, se reiteró en el
dictamen C-194-94, son demaniales; fin público asignado en la Ley 6370, artículos 1° y 10. Carácter
que evidencia su forma de explotación, inherente a los bienes de dominio público. "El dominio
publico se usa con base a concesiones". García-Trevijano Fos, José A. Titularidad y afectación
demanial en el ordenamiento jurídico español. RAP N° 29. Instituto de Estudios Políticos. Madrid.
1959, pg. 18.



     El uso común de la Zona Pública (Ley 6758, art 18), el régimen publicístico de las concesiones
y la pervivencia parcial de la Ley 6043 y su Reglamento, revelan que los terrenos del Proyecto de
Papagayo "participan del status demanial atribuido a la zona marítimo terrestre en todo el país"
(dictamen C-171-93).



     Como expresó la Sala Constitucional, al conocer la acción de inconstitucionalidad contra la
reforma al Decreto Ejecutivo N° 22.489-MP-J-TUR, resolución de 10:15 hrs. del 27 de octubre de 1995,
aun cuando "la Constitución Política no llega a ocuparse de temas relacionados con la zona marítimo-
terrestre", dada la extraordinaria variabilidad legislativa en la materia, puede asegurarse que "el
núcleo inamovible de la ley reguladora de la zona marítimo terrestre ha sido el relativo a la franja
de cincuenta metros de ancho a partir de la pleamar ordinaria, declarada pública, y como tal, no
solamente es imposible apropiársela por ningún modo, sino que ha sido puesta al servicio de todas
las personas, sin excepción. La demanialidad de esa franja, pues, ha tenido un reconocimiento
jurídico sostenido y podría estimarse prima facie que, por inveterada, resulta intangible para el
legislador" (Sala Constitucional, voto 5210-97, de las 16 horas del 2 de setiembre de 1997,
considerando IV).



     En orden a la titularidad pública y potestades de administración, la tutela de las áreas del
Proyecto de Papagayo compete al ICT, ente que ha de emplear los medios o mecanismos brindados por el
ordenamiento para proteger los bienes, conservarlos y adoptar las acciones necesarias para evitar
perjuicio a sus condiciones naturales (dictamen C-171-93, C-028-94, C-106-95 y C-151-97). La Oficina
Ejecutora del Proyecto, creada por el propio ICT, es la que tiene las facultades de administrar y
controlar el desarrollo del Proyecto (Ley 6758, art 9°).




I.3) RESPETO A COMPETENCIAS ESPECÍFICAS



     Las facultades de administración ejercida por el ICT dentro del área del Proyecto Turístico de
Papagayo, hemos dicho, lo son a reserva de las competencias singulares que tengan otros órganos o
entes administrativos en materias especiales o la tutela y gestión de recursos naturales o bienes
culturales de patrimonio nacional.



     Sería el caso de las áreas silvestres protegidas estatales, debidamente creadas, objetos del
Patrimonio Arqueológico Nacional, minerales –metálicos y no metálicos-, materia forestal, vías
públicas y construcciones, competencia que retienen las Municipalidades de Liberia y Carrillo, pero
en aras de un desarrollo planificado de la zona y consecuente con los fines turísticos atribuidos,
se subordina a las directrices de la concesión, autorizaciones y lineamientos previos que emita el
ICT, de acuerdo con la Ley, y a la observancia de los requisitos adicionales. En el área destinada
al desarrollo del Proyecto Turístico las obras previstas deben ajustarse al Plan Maestro aprobado
por el ICT (Ley 6758, art. 2. Dictámenes C-006-88, C-173-93, C-028-94, C-181-94, C-106-95, C-151-97,
C-080-98 y O. J.-018-2002). Sobre bienes culturales, cfr.: Solís del Vecchio, Felipe: Nuevos datos
en la arqueología de Bahía Culebra. Guanacaste. Gutiérrez G. Maritza. La ictiofauna del sitio
arqueológico Nacascolo, Bahía Culebra. Ambos en la revista Vínculos N° 22, pg. 37 ss y 157 ss. En la
República del 12 de junio de 1995, pg. 6A: 60 sitios arqueológicos. Nacascolo, zona indígena).



     En atención al impacto que producen, la Ley 6043, arts. 57, inciso e), en nexo con el 3, in
fine, 68, párrafo final y 93 de su Reglamento, veda las actividades extractivas o mineras en zonas
turísticas.



     La normativa del Proyecto Turístico del Golfo de Papagayo es especial, sin constituir éste un
régimen de excepción frente al resto del ordenamiento jurídico vigente, el que resulta aplicable, en
lo compatible. En tanto no riña con aquella, persiste la legislación sobre la zona marítimo
terrestre (C-171-93, C-106-95 y C-151-97).




II.- POTESTAD DEL PODER EJECUTIVO DE CREAR REFUGIOS NACIONALES DE VIDA SILVESTRE



     El Poder Ejecutivo (Presidente de la República y Ministro del Ambiente y Energía), con apego a
cánones constitucionales (arts. 50 y 140, incisos 3 y 18), internacionales y legales, está
autorizado para declarar Refugios de Vida Silvestre y otras áreas silvestres protegidas, a fin de
conservar y proteger recursos naturales renovables significativos.



     En el plano internacional, el deber del Estado de proteger la vida silvestre tiene asidero en
diversos instrumentos: Convención sobre la Protección de la Naturaleza y Conservación de la Fauna
Silvestre en el Hemisferio Occidental (vigente, ratificada por el país en 1967); Convención para la
Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los países de América (Ley 3763 del
19/10/1966); Convenio de Diversidad Biológica, el Convenio Centroamericano de Biodiversidad; la
Convención sobre el Comercio de Flora y Fauna Silvestres Amenazadas (CITES), Ley N° 5605 de
30/10/1974; Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural (aprobada por Ley N°
5980 de 1976; el Convenio Centroamericano para la Protección del Ambiente (firmado en San José en
1989), etc.



     A nivel legislativo la competencia viene dada por el artículo 82 de la Ley de Conservación de
la Vida Silvestre, que encomienda al Poder Ejecutivo la creación de Refugios Nacionales de Vida
Silvestre para la proteger e investigar la flora y fauna silvestres; sobre todo, de las que se
encuentren en vías de extinción. El artículo 7°, inciso b), ibid pone en manos de la Dirección
General de Vida Silvestre la función de recomendar el establecimiento de refugios nacionales.




Otras normas complementan esta habilitación:



 a) La Ley de Biodiversidad, art. 58, remite a la Ley Orgánica del Ambiente la clasificación,
requisitos y mecanismos para instituir áreas silvestres protegidas, que han sido declaradas por
tener ecosistemas significativos, la existencia de especies amenazadas, incidir en la reproducción y
otras necesidades, y su significado histórico y cultural.



 b) Por su parte, la Ley Orgánica del Ambiente, art. 32, faculta al Poder Ejecutivo, por intermedio
del Ministerio del Ambiente y Energía, a establecer Refugios Nacionales de Vida Silvestre (inciso e)
u otra categoría de manejo que ese numeral enlista. La creación de áreas silvestres protegidas puede
hacerse por Ley o Decreto (artículo 36, inc. f).



 c) La Ley Forestal, artículo 3°, considera Area Silvestre Protegida al "espacio, cualquiera que sea
su categoría de manejo, estructurado por el Poder Ejecutivo para la conservación y protección,
tomando en consideración sus parámetros geográficos, bióticos, sociales y económicos que justifiquen
el interés público." (Idem en: Políticas para Areas Silvestres Protegidas de Costa Rica. MINAE-
SINAC. 1997, p. 30, y Convenio de Biodiversidad (aprobado por Ley 7416, artículo 2°).



     Similares disposiciones se hallaban en las derogadas Leyes Forestales números 4465 (arts. 2 inc
b, 10 inc e, 18 y 22; la 7032 (arts. 10, 35, 36 y 37), la 7174 (art. 10 incs. a e i, 36 inc. e y
65), y en la Ley de Conservación de la Fauna Silvestre, N° 6919, art 18.



     El Decreto, en tanto ejecutor de la ley o leyes habilitantes, concreta un área geográfica que
criterios de oportunidad y conveniencia aconsejan resguardar como Refugio Nacional de Vida
Silvestre, destinándola a ese cometido. Hecho lo anterior, los efectos en punto al uso o goce de los
terrenos inmersos quedan dados por ley.



     A esta competencia para delimitar –vía decreto- áreas silvestres en las que se aplicará el
régimen en cuestión fijado por ley, se refirió la Sala Constitucional en las sentencias 7020-95 y
1019-97, destacando que son "actos administrativos propios de la Administración Pública, para hacer
efectivo el contenido de la legislación emitida", sea de "una reglamentación necesaria y legítima
para cumplir los fines de la ley", imprescindible para lograr sus objetivos. "La autorización al
Poder Administrador de determinar las especies o categorías de áreas protegidas dentro de ciertos
parámetros trazados es del todo factible" (Sala Constitucional, voto 5893-95).



     La facultad conferida al Poder Administrativo para decretar áreas silvestres protegidas es una
valiosa herramienta jurídica para el logro de los objetivos legales de proteger, conservar, mejorar
y fomentar esos recursos. Versa sobre cuestiones técnicas, de detalle, concerniente a distintos
factores o elementos, valorables en contacto con la realidad, consustanciales a las funciones del
Poder Ejecutivo.



     Incluso en terrenos de dominio privado puede el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del
Ambiente y Energía, decretar áreas silvestres protegidas, en los términos del artículo 2° ibid.



     De la creación de Refugios Nacionales de Vida Silvestre en terrenos de las instituciones
autónomas, semiautónomas y Municipalidades nos ocuparemos en el punto III.



 II.1) DECLARATORIA DE REFUGIOS NACIONALES DE VIDA SILVESTRE DENTRO DEL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO
TERRESTRE COMO RÉGIMEN EXCLUYENTE



     En ese orden de ideas, no habría impedimento para declarar –vía Decreto- Refugios Nacionales de
Vida Silvestre dentro del demanio costero del Estado.



     En el dictamen C-174-87 expusimos que no es óbice la declaratoria de áreas silvestres
protegidas en superficies de la zona marítimo terrestre, de patrimonio nacional. Primero, porque
estando sustraídas de la Ley 6043, con el calificativo de "reservas equivalentes", no hay roce de
normas o de competencias. Segundo, porque la facultad administrativa de establecerlas en bienes
estatales alcanza todo el territorio nacional. Tercero, debido a que esos recursos deben protegerse
con tratamiento privilegiado allí donde las circunstancias lo ameriten y se den las condiciones
biológicas, físicas y ambientales. Muchos bancos naturales de especies vitales (faunísticas o
vegetales), terrestres y marinas, se encuentran en zonas marítimo-terrestre. Cuarto, porque cuando
sean terrenos de la Administración Pública clasificados por el MINAE y cubiertos de bosque, pasan
automáticamente a ser administrados por el Ministerio del ramo.



     La Ley de Fauna Silvestre anterior, N° 6919 del 17 de noviembre de 1983, y la actual, N°7317
del 7 de diciembre de 1992, ambas Transitorio I, son ejemplos de ello, al crear el Refugio de Vida
Silvestre Ostional en los doscientos metros de la zona marítimo terrestre, desde Punta India hasta
Punta Guiones.



     En este sentido se ha pronunciado la Sala Constitucional, entre otras, en las siguientes
resoluciones:



 a) Como "el Estado tiene plena jurisdicción" sobre la zona marítimo terrestre, "resulta ilógico
pensar que la Administración esté limitada o imposibilitada en su actuación, en procura del
resguardo de la flora y la fauna de nuestros recursos naturales" (votos 5976-93, 5977-93 y 2863-97).



 b) Si el Estado "debe velar por la conservación de sus Recursos Naturales por mandato
constitucional" (…), "puede reservar para la conservación de la fauna y la flora" los terrenos
contenidos dentro de la zona marítimo terrestre, de patrimonio nacional (voto 2863-97).



 c) La protección del recurso que hay en la zona marítimo terrestre, a través del Refugio Nacional
de Vida Silvestre, "es reconocido tanto por la legislación internacional, por las leyes especiales
dictadas al efecto, como por los textos de las cartas políticas" (voto 5977-93).



     La declaratoria de Refugio Nacional de Vida Silvestre en segmentos de la zona marítimo
terrestre comporta un cambio administrativo del área, sujeta en adelante a nuevos fines públicos y
planes de manejo que aseguren eficaz tutela, conservación, mejora de los recursos y el logro de
beneficios adicionales: fomentar el desarrollo económico social del poblado, apoyar investigaciones
científicas, promover programas de educación ambiental, etc.



     La administración de esas áreas silvestres, como externamos en los dictámenes C-174-87 y
C-015-88 y se comentará en el aparte II.3, corresponde en exclusiva al Ministerio del Ambiente y
Energía, a la sazón Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas.



     Sobre la administración de los refugios nacionales de vida silvestre y de las áreas silvestres
propiedad del Estado por la Dirección de Vida Silvestre, luego sustituida por el SINAC, vid.: Ley
7152 del 5 de junio de 1990, de Conversión del Ministerio de Industria, Energía y Minas en
Ministerio del Ambiente y Energía, arts. 4 a 6. Respecto de la incorporación automática a patrimonio
forestal del Estado de los inmuebles forestales de las instituciones autónomas, clasificados por el
MINAE, cfr.: de la Sala Constitucional los votos 2863-97 y 1763-94, y los dictámenes de la
Procuraduría C-174-87, C-186-90 y C-191-96.




II.2) LAS RESERVAS EQUIVALENTES COMO PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN



     Conviene detenernos en el principio interpretativo que ofrece la Ley 6043, artículo 73, al
excluir de su aplicación los parques nacionales y reservas equivalentes. Debidamente constituidos,
se rigen por su respectiva legislación.



     El vocablo "reservas equivalentes" engloba todas las áreas silvestres protegidas estatales,
supeditadas a planes de manejo que aseguren la adecuada protección, conservación y uso racional de
los recursos naturales para un desarrollo sostenible (dictamen C-174-87). La equivalencia estriba en
su especial naturaleza y en la extensión de los efectos que la norma concede.



     Ese criterio se reitera en los dictámenes C-015-88, C-154-95, C-191-96, C-026-2001, la O.
J.-062-2000, y lo confirman los votos de la Sala Constitucional números 5173-94, 1886-95, 1887-95 y
1998-01822, al entender comprendidos en la frase de reservas "equivalentes" a los refugios
nacionales de vida silvestre, que regula su normativa particular y margina las Municipalidades de la
administración y usufructo (artículo 3° de la Ley de Zona Marítimo Terrestre). La competencia de los
órganos del MINAE está inmersa en los aspectos técnicos que apareja el manejo y tutela del área.



     Ha querido el legislador, con buen tino, instituir regímenes excluyentes entre la zona marítimo
terrestre ordinaria de la Ley 6043, y las categorías que conforman el Patrimonio Natural del Estado,
en vista de las disímiles finalidades a alcanzar con la afectación de las áreas silvestres estatales
y los criterios que requiere su administración.



     En la actualidad, áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado, además de los
refugios nacionales de vida silvestre, son los parques nacionales, reservas biológicas, reservas
forestales, zonas protectoras, monumentos naturales y humedales, que cuentan con una legislación
específica: Ley Forestal (arts. 1°, 3° inc. i, 13 ss. y 58), Ley Orgánica del Ambiente (art. 32 y
sigts., 39 a 45), Ley de Vida Silvestre (arts. 2°, 7 inc. h, 82 ss, 103, 132 y Transitorio III), Ley
de Biodiversidad (arts. 58 ss.); Ley 7224 de 9 de abril de 1991, de aprobación del Convenio
Internacional de Humedales, etc.



     De no darse los defectos formales que se analizan en el punto IV, y en particular en el IV.4),
el citado artículo 73 de la Ley 6043 serviría de pauta interpretativa, en integración conexa con las
normas del Proyecto de Desarrollo de Papagayo, a falta de disposiciones expresas en éstas (doctrina
del art. 10.2 de la Ley General de la Administración Pública), ante la conjugación de las Leyes 6043
y 6370, y la subsistencia parcial de la primera, en lo que congenie (arts. 93 del Reglamento a la
Ley 6043 y dictamen C-171-93).




II.3) ADMINISTRACIÓN DE LAS AREAS SILVESTRES PROTEGIDAS POR PARTE DEL SINAC



     El artículo 83 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, N° 7317 de 30 de octubre de
1992, prescribe que "la Dirección General de Vida Silvestre tendrá las facultades y deberes que
establece la Ley 6043, respecto de los Refugios Nacionales de Vida Silvestre que incluyen áreas de
la zona marítimo terrestre", con lo que restituye en parte su vigencia, dentro del ámbito y a los
objetivos que indica (dictamen C-026-2001, del 7 de febrero del 2001).



     Por el artículo 7°, inciso b), ibídem, es competencia de esa Dirección administrar los Refugios
Nacionales de Vida Silvestre. El artículo 98 de su Reglamento aclara que a esos efectos, el art. 83
de la Ley "incluye únicamente los Refugios Nacionales de Vida Silvestre de propiedad estatal".



     Con el modelo de manejo de los recursos naturales y administración descentralizada, con
participación comunitaria, que se acoge a mediados de la década de los años 90, el Sistema Nacional
de Areas de Conservación (SINAC), por medio de sus Areas de Conservación Regionales, del MINAE,
ejerce las funciones y competencias de la antigua Dirección General de Vida Silvestre, Dirección
General Forestal y el Servicio de Parques Nacionales, con una unidad administrativa única. (Ley de
Biodiversidad, art 22, pfo. 2°).



      Se pretendió un enfoque conservacionista integral, unificador y descentralizado. Así, se lee
en el Plan Nacional de Desarrollo 1994-1998: "Se promoverá un sistema de manejo descentralizado,
basado en la participación comunitaria y en la alta capacidad gerencial" (pgs. 146-147).



     En suma, el Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC) se define como "un sistema de
gestión institucional descentralizado y participativo que integra las competencias en materia
forestal, de vida silvestre y áreas protegidas, con el fin de planificar y ejecutar procesos
dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales del país". En lo
administrativo, "el SINAC es un sistema constituido por subsistemas denominados Areas de
Conservación y una sede central" (Políticas para Areas Silvestres Protegidas de Costa Rica.
Ministerio del Ambiente. Sistema Nacional de Areas de Conservación. 1997, pg. 33).



     A su vez, el Area de Conservación es "una unidad territorial administrativamente delimitada, en
donde se interrelacionan actividades tanto privadas como estatales y se buscan soluciones conjuntas,
orientadas por estrategias de conservación y desarrollo sostenible de los recursos naturales y
culturales" (Idem, pg. 30).



     Está en sincronía con el capítulo 10 de la Agenda 21, al proponer un análisis integrado de
todos los asuntos que afectan la planificación y administración de los recursos de la tierra para el
desarrollo sustentable.



     El Reglamento General del MIRENEM precedente, Decreto Ejecutivo N° 24652-MIRENEM del 20 de
setiembre de 1995, publicado en La Gaceta N° 187 del 3 de octubre de 1995 (arts. 7, inciso 3, 11 y
12), y el nuevo del Ministerio del Ambiente y Energía, Decreto N° 30077-MINAE del 2002, publicado en
la Gaceta N° 11 del 16 de enero del 2002 (arts.6, inciso a), 15 y sigtes, agregan el Sistema
Nacional de Areas de Conservación a la estructura organizativa de ese Ministerio.



     Su soporte legislativo se asienta en la Ley de Biodiversidad, N° 7788 de 30 de abril de 1998
(Gaceta N° 101 del 27 de mayo de 1998), artículo 22. En su literalidad, es "sistema de gestión y
coordinación institucional desconcentrado y participativo, que integrará las competencias en materia
forestal, vida silvestre y áreas protegidas".



     Contra ese artículo 22 de la Ley de Biodiversidad hay pendiente una acción de
inconstitucionalidad (expediente N° 98-006524-007-CO-M) interpuesta por la Procuraduría General de
la República. Impugnó creación del SINAC como órgano desconcentrado, con personería jurídica propia,
desnaturalización del esquema jerárquico del Ministerio y la posibilidad de administrar fondos
públicos, en contravención con los principios constitucionales sobre la Hacienda Pública.



 III.- POTESTAD DEL PODER EJECUTIVO DE CREAR REFUGIOS NACIONALES DE VIDA SILVESTRE EN INMUEBLES DE
LAS INSTITUCIONES AUTONÓMAS



     La potestad del Poder Ejecutivo de declarar refugios nacionales para proteger e investigar la
flora y fauna silvestres, y de manera especial las que se encuentren en vías de extinción (art. 82
de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre), en inmuebles de las instituciones autónomas,
semiautónomas y Municipalidades conlleva el requisito obligatorio de obtener por parte del Poder
Ejecutivo el "previo acuerdo favorable" de éstas (artículo 84 de la Ley de Conservación de la Vida
Silvestre).



     Se trata de fincas que pertenecen a esos entes. La expresión "en terrenos de..." designa
claramente una relación propietaria, como al final lo clarifica la norma para los terrenos
particulares. El respeto a estas titularidades que serán afectadas a los fines públicos del refugio
motiva la previa autorización exigida.



     Tal supuesto no se daría, por ejemplo, con la zona marítimo terrestre integrante del patrimonio
nacional, que constituye propiedad pública del Estado (art. 1° de la Ley 6043), al sobrevenir una
declaratoria que haga ingresar secciones de aquella al Patrimonio Natural del Estado, por cuanto las
Municipalidades litorales son sólo meras administradoras y usufructuarias (art. 3 ibid). Sin que
ello en modo alguno quebrante el régimen de autonomía municipal, ya que, se señaló líneas arriba, el
Poder Ejecutivo ostenta amplia competencia para crear en todo el país refugios de vida silvestre en
terrenos estatales costeros, con miras a una mejor tutela de los recursos cuando así convenga a los
intereses públicos.



     No empece, para la declaratoria de Refugio Nacional en ese evento es recomendable la
coordinación preliminar con la Municipalidad litoral, en virtud de las modificaciones que operará en
el régimen y con el objeto de evitarles el despliegue de actuaciones discordantes.



     La Sala Constitucional, en Voto 2863-97 de 15 horas 45 minutos del 22 de mayo de 1997, se
pronunció en lo atinente a la falta de notificación a la Municipalidad a propósito del Decreto
Ejecutivo 25139-MINAE, publicado en La Gaceta N° 100 del 26 de mayo de 1996, que creó el Refugio
Nacional de Vida Silvestre de Propiedad Mixta Portalón, abarcando la zona marítimo terrestre de
Playa Portalón, en Aguirre. Para la Sala, al formar parte de su Patrimonio Forestal los terrenos de
aptitud forestal contenidos en la zona marítimo terrestre, el Estado "puede reservarlos para la
conservación de la fauna y la flora sin necesidad de que se dé notificación alguna a la
Municipalidad". "Siendo que el Estado debe velar por la conservación de sus Recursos Naturales por
mandato constitucional, la legalidad del Decreto es evidente y no resulta transgresor de las
competencias municipales en cuanto a su administración".



     Y al resolver la acción de inconstitucionalidad contra el Decreto N° 23150, creador del Refugio
de Vida Silvestre Camaronal, en playa Camaronal, planteada por la Municipalidad de Nandayure, por
estimar que la falta de audiencia viola el principio de autonomía municipal, la Sala Constitucional,
en resolución 1998-01822, denegó la demanda aduciendo que para el ejercicio de la potestad normativa
o reglamentaria del Poder Ejecutivo "no ha previsto el constituyente la necesidad de otorgar la
audiencia que se echa de menos".




III.1) EL REQUISITO DEL PREVIO ACUERDO FAVORABLE DE LA INSTITUCIÓN



     El ejercicio de la competencia del Poder Ejecutivo para decretar Refugios Nacionales de Vida
Silvestre en terrenos de entidades públicas descentralizadas, hemos visto, se condiciona a recabar
el consentimiento previo de la entidad a que el inmueble ingrese a ese régimen de protección.



     El artículo 84 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre faculta al Poder Ejecutivo a
declarar "refugios nacionales de vida silvestre dentro de las reservas forestales y en los terrenos
de las instituciones autónomas o semiautónomas y municipales, previo acuerdo favorable de éstas".



     Se complementa con el artículo 85 ibídem. Dispone que los traspasos de terrenos de las
instituciones mencionadas para la creación de un refugio nacional de vida silvestre, "se realizarán
por medio de la Notaría del Estado y quedarán exentos del pago de toda clase de impuestos, derechos
y timbres".



     La norma más próxima que se hallaba en la Ley 6919 del 10 de abril de 1984 (Gaceta N° 101 del
28/5/84) era el párrafo final del artículo 18: "Las instituciones autónomas y semiatónomas quedan
autorizadas para traspasar gratuitamente al Estado, terrenos que por su riqueza ecológica sean
idóneos para el establecimiento de refugios nacionales de fauna silvestre".



     El acuerdo previo de la entidad pública, en consulta del Poder Ejecutivo, a favor de constituir
el Refugio Nacional de Vida Silvestre, acarrea el traspaso del bien, con la adopción de medidas
necesarias para formalizarlo ante la Notaría del Estado, a fin de que sea administrado por el
Ministerio del Ambiente y Energía.



     El espíritu que anima la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, artículo 84, en ligamen con
el 85 ibid, es que la transferencia del inmueble de la entidad pública al Estado se haga en forma
gratuita. El otorgamiento de la escritura inscribible actualiza la titularidad en el Registro
Público y publicita a terceros registrales tal circunstancia y el nuevo régimen.



     La obtención del acuerdo favorable es un trámite preceptivo o requisito procedimental para
promulgar el Decreto. Lo propio es que el consentimiento de la institución se consigne de manera
expresa, como justificante, en su parte considerativa. Si el Poder Ejecutivo pudiera prescindir de
él y dictar el Decreto contra la voluntad del ente a que pertenece el inmueble, su exigencia se
tornaría írrita.   



     Se concilia con el principio de autonomía en la gestión del patrimonio de la entidad, para el
logro de los fines públicos que debe perseguir, y se explica también por las modificación que la
declaratoria generará, con incidencia en las relaciones jurídicas con los administrados.



     Aun cuando la Ley de Conservación de la Vida Silvestre deja irresuelto el problema sobre la
forma de proceder si la entidad pública rehusa la cesión del bien para realizar el nuevo destino, es
evidente que no podría desentenderse del deber constitucional que tienen los Poderes Públicos de
proteger los recursos naturales y el medio ambiente e incentivar la creación de áreas silvestres
protegidas (artículos 50 de la Constitución y 60 de la Ley de Biodiversidad).




IV.- CREACIÓN DEL REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE IGUANITA DENTRO DEL PROYECTO DE PAPAGAYO



     Con fundamento en los artículos 7 y 82 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre en vigor, el
Decreto N° 23217-MIRENEM-TUR del 28 de abril de 1994 (Gaceta N° 92 del 13 de mayo de 1994),
estableció el Refugio Nacional de Vida Silvestre Iguanita, en los distritos de Nacascolo y Sardinal,
cantones de Liberia y Carrillo respectivamente. Ubicado en una franja costera del Proyecto Turístico
de Papagayo, se extiende hasta la línea de pleamar ordinaria de Playa Iguanita, la que califica como
área de gran belleza escénica, con diversidad de recursos marinos y de vida silvestre (especies
animales y vegetales), que es necesario proteger.



     Se estimó que el Refugio "brindaría oportunidades para la investigación, protección, manejo
sostenido de los recursos naturales a través de la implementación de pequeños proyectos de
desarrollo turístico de bajo impacto".



     El Decreto instituyó una Comisión Tripartita, compuesta por un representante de las
Municipalidades de Liberia y Carrillo, del Ministerio de Recursos Naturales y de la Oficina
Ejecutora del Proyecto Papagayo. Comisión a la que hizo responsable de elaborar el Plan de Manejo
para el Refugio, con acople al Plan de Manejo del Proyecto de Pagagayo. Mantuvo la aplicación de la
Ley Forestal sobre las zonas protectoras en las márgenes de la Quebrada Grande, previó la
suscripción de convenios de cooperación entre el Ministerio de Recursos Naturales y las
Municipalidades de Liberia y Carrillo para proteger el Refugio, y derogó el Decreto Ejecutivo N°
22304-MIRENEM.



     Este declaró, dentro del Patrimonio Forestal del Estado, la categoría de manejo –inédita- de
Paisaje Protegido, el "Bosque Quebrada Grande", que iniciaba en el límite de los doscientos metros
de la zona marítimo terrestre, conteniendo dentro de su perímetro la cuenca media de Quebrada
Grande. Puso a cargo de una Comisión Coordinadora, con representantes municipales, del MIRENEM y la
Asociación de Desarrollo Comunal de Guardia de Liberia, las labores a ejecutarse.



     A partir de apreciaciones similares acerca de sus valores ecológicos y recreativos, calificó
Playa Iguanita como sitio "ideal para desarrollar un proyecto recreacional y turístico de pequeña
escala", con criterios apropiados a manejo sustentable.



     Tuvo por objetivos proteger y mantener la diversidad biológica de los ecosistemas marinos y
terrestres del área, promover la utilización sostenible de sus recursos, participar a las
comunidades aledañas en el manejo sostenido, contrarrestar la creciente demanda y presión de los
proyectos turísticos a gran escala en el lugar, las quemas incontroladas y el uso incorrecto de la
tierra.




IV.1) INCUMPLIMIENTO DEL TRÁMITE DE ACUERDO PREVIO DEL ICT PARA LA CRECIÓN DEL REFUGIO



     La Ley N° 1917 de 30 de julio de 1955 creó el Instituto Costarricense de Turismo como entidad
autónoma y funciona bajo la dirección de una Junta Directiva, órgano superior de gobierno, que tiene
entre sus atribuciones autorizar la enajenación de inmuebles (arts.1°, 14 y 26 inciso g). El último
numeral se aviene al artículo 84 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, en cuanto exige el
consentimiento del ente público propietario de los terrenos en que se va a constituir el Refugio
Nacional de Vida Silvestre.



     Luego, como al ICT está adscrita la titularidad pública del inmueble que integra el Proyecto
Turístico de Papagayo, para anexar parte de éste al Refugio Nacional de Vida Silvestre Iguanita, no
podía obviarse el acuerdo de su Junta Directiva exteriorizando su consentimiento.



     Ese acuerdo no consta que se haya dado, ni el ICT objetó el Decreto en su momento, por
omisiones en su elaboración. Dejó así decaer tácitamente la posibilidad de combatir cualquier
virtual invalidez, al no hacerlo dentro del plazo procesal respectivo, bajo sanción de caducidad.



     De todas suertes, es de notar que ya a la fecha en se formuló la consulta había transcurrido
con creces el plazo máximo de impugnación directa, en vía administrativa o judicial, del Decreto N°
23217-MIRENEM-TUR del 28 de abril de 1994, el cual es de cuatro años (doctrina de los artículos 173,
175 y 183 de la Ley General de la Administración Pública y, entre otras, la sentencia de la Sala
Primera de la Corte N° 294 de 14:30 hrs. del 10 de octubre de 1994, en especial, el considerando
IV).



     Por el contrario, la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo, al aprobar el Plan
Maestro General del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, en la sesión ordinaria celebrada el 10 de
julio de 1995, N° 4572, artículo 2, inciso VIII, admitió como principio orientador de ese Plan "el
respeto total a las áreas protegidas" (ver artículo 3°), que es genérico.



 IV.2) FIRMA DEL DECRETO 23217-MIRENEM-TUR POR EL MINISTRO DE TURISMO NO SUSTITUYE ACUERDO DE JUNTA
DIRECTIVA DEL ICT



     Para la Dirección Legal del ICT, el consentimiento de ese Instituto se deduce de la firma del
Decreto 23217-MIRENEM-TUR, que realizó el Ministro de Turismo, quien fungía simultáneamente como
Presidente Ejecutivo de la entidad y del Consejo Director del Proyecto de Papagayo. Ello en razón de
que no pudo localizar el acuerdo de la Junta Directiva o del Consejo Director de Papagayo que lo
corrobore. (Oficio DL-828-00).



     El argumento no se comparte, por dos razones. Primero: porque el entonces Ministro de Turismo
era titular de un Ministerio sin cartera, y como tal, no estaba autorizado para firmar Decretos.
"Los Ministros sin cartera no pueden integrar el Poder Ejecutivo para los efectos del artículo 140
de la Constitución, por no tener a su cargo un ramo de actividad ejecutiva. Es necesario que el
Decreto que se promulgue sea suscrito por el Ministro que en su defecto asumiría su función".
(Opinión Jurídica O. J.- 062-2000 y O. J.123-2000, pg. 4, y dictámenes C-095-94 y C-212-92).



     Y Segundo, porque el Presidente de un órgano colegiado no sustituye la voluntad de éste. El
Presidente del ICT es el principal funcionario directivo del Instituto, el de mayor jerarquía, pero
no reemplaza las decisiones de la Junta. Antes bien, debe velar por la ejecución de las que son
tomadas por ésta, y ha de someter a su conocimiento los asuntos que le correspondan (Ley N° 1917 del
9 de agosto de 1955, arts. 28, inciso b, y Ley 4646 de 20 de octubre de 1970, arts. 4, inciso a).



     En los órganos colegiados, el ejercicio de la función se encomienda a la pluralidad de personas
físicas o agentes que lo componen y actúan entre sí, en plano de igualdad, sin perjuicio de las
atribuciones a cargo exclusivo de la persona que dirige o preside el organismo.



     Pero ninguna de las personas integrantes del órgano tiene competencia para emitir el acto por
sí sola. En los colegios, normalmente las decisiones que exteriorizan su voluntad unitaria (acto
colegial) se toman por "mayoría" de las voluntades particulares coincidentes, previa deliberación y
votación (Cfr. Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Edit. Abeledo-Perrot. Buenos
Aires. 1965, Tomo I, pgs. 109 ss. Zanobini, Guido. Curso de Derecho Administrativo. Edics. Arayú.
Buenos Aires. 1954, pg. 184 ss. Galateria, Gli organi collegiali administrativi. Giuffré. Milán. I.
1956, II. 1959, entre otros).



 IV.3) MUTACIONES DEMANIALES. LA AFECTACIÓN LEGAL COMO LÍMITE INTERPRETATIVO DEL ARTÍCULO 84 DE LA
LEY DE VIDA SILVESTRE



     Si bien el artículo 84 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre alude a los bienes de las
instituciones autónomas, semiautónomas y Municipalidades, y estos pueden ser de dominio privado o de
dominio público, deben hacerse algunas precisiones.



     Con la salvedad que se dirá en el epígrafe IV.4), en nuestro criterio, el texto legal se
refiere a ambos tipos de patrimonio, sin hacer distingo. No podría interpretarse en demérito de la
vida silvestre, que no conoce de categorías jurídicas.



     Así, no habría inconveniente en que por Decreto Ejecutivo, contando con el previo acuerdo
favorable del ente a que están adscritos bienes de dominio público, pueda verificarse la mutación
demanial para dedicarlos a la conservación de la vida silvestre, si hubiesen sido afectados por acto
administrativo singular, con sustento en una Ley, lo que no conculca el principio de jerarquía
normativa. El cambio de afectación no perturbaría la naturaleza de los bienes, pues continúan dentro
del mismo régimen de dominio público, para cumplir el nuevo destino (Ley de Conservación de Vida
Silvestre, art. 3°).



     La declaratoria de Refugio Nacional en esos bienes demaniales operará modificaciones en su
titularidad y destino (mutación demanial), administración, usos (predominantes, permitidos,
compatibles, prohibidos, etc.) o aprovechamiento; traslados de competencia para la planificación del
área, conservación, protección, percepción de cánones por las utilizaciones diferenciales o los
derechos reales administrativos que se otorguen (el dominio público es un instrumento para el
ejercicio de competencias administrativas), variaciones de legislación, etc.; elementos todos que
configuran una transformación en el estatuto jurídico. (Sobre los derechos reales administrativos,
cfr.: voto de la Sala Constitucional N° 5210-97; Opiniones Jurídicas de la Procuraduría números
051-2001, 072-2001, 138-2001 y dictamen C-009-2000).



     Legislaciones como la Ley de Patrimonio del Estado de España (Decreto 1.022/1964, de 15 de
abril de 1964. BOE de 7 de mayo), arts. 124 y 125, limitan la mutación de destino de los bienes
demaniales estatales a las relaciones interorgánicas o entre departamentos ministeriales, con cambio
de órgano, audiencia a los Ministerios interesados, incoación de expediente y seguimiento del
respectivo trámite (mutación demanial interna dentro de la misma persona jurídico pública).



     Sin embargo, en doctrina se admite que la mutación demanial externa a que dan lugar las
relaciones intersubjetivas entre entidades administrativas, no entran en pugna con la regla de
inalienabilidad, que sólo sustrae aquellos bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye las
transmisiones en la esfera del Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más
intenso a tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice la
inseparatibilidad del régimen de domino público.



     Se altera el destino que originó la primitiva afectación, pero el bien conserva el carácter
demanial que antes tenía, el carácter servicial a una función pública. (Cassese, Sebastiano llama
mutación subjetiva de la demanialidad a este transferimiento del bien de un ente público a otro. Le
destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962, pg. 140).



     Sobre el tema, cfr., entre otros: WALINE, M., Les mutations demaniales. Etude des rapports des
Administrations publiques á l’ occasion de leurs domanes publicas respectiv. Paris. 1925, pg. 173
ss. CLAVERO AREVALO, Manuel Fco. La inalienabilidad del dominio público, RAP N° 25, pg. 40-41.
GARCIA TREVIJANO, pg. 24. Parada, pg. 71-72. GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo. Apuntes de Derecho
Administrativo. Facultad de Derecho, Universidad Complutense. Madrid. 1967-68, pg. 31 ss.; redit. en
1981-82. Del mismo autor, Los principios de la nueva Ley de Expropiación Forzosa. Madrid, 1956, pg.
56. PAREJO ALFONSO, Luciano, Dominio público: un ensayo de reconstrucción de una teoría general. RAP
100-102, 1983, p. 2421. LOPEZ PELLICER, José A., Lecciones de Derecho Administrativo. Edit. DM. PPU.
Murcia. T. II, pgs. 376-77. SANCHEZ MORÓN, M. y otros, Los bienes de dominio público (Régimen
Jurídico). Edit. Tecnos. S. A. Madrid. 1997, pgs.42-43. BOCANEGRA SIERRA, Raúl, Lecciones de dominio
público. Obra colectiva. Edit. Colex. Madrid. 1999, pgs. 34-35 SAYAGUÉS LASO, Enrique, Tratado de
Derecho Administrativo. T II. Edit. Martín Bianchi Altuna. Montevideo, 1959, pg. 281.



     En recta exégesis del texto, el artículo 84 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre
halla un límite interpretativo si los bienes demaniales de la institución fueron afectados por ley a
un fin público; hipótesis en que el Poder Ejecutivo no podría operar la mutación.



 IV.4) IMPROCEDENCIA DE CAMBIAR LA AFECTACIÓN A LOS TERRENOS DEL AREA DESTINADA AL PROYECTO
TURÍSTICO PAPAGAYO POR VÍA DE DECRETO



     Con todo, prescindiendo de los defectos que el Decreto pudiera tener, carece de cobertura para
modificar la afectación legal del sector. En el dictamen C-028-94 dijimos que "el destino asignado
por ley a un espacio de dominio público sólo puede cambiarse por acto legislativo, y que el uso del
área destinada al Proyecto de Papagayo es turístico".



     Criterio que tiene el aval de la doctrina. A modo de ejemplo, Clavero Arévalo, Catedrático de
Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla, sostiene que si la titularidad administrativa
del dominio público es atribuida por ley, cualquier cambio supone una modificación legal. De donde
colige que "son válidas las transmisiones de titularidad de este dominio, siempre que se realice por
disposiciones del debido rango legal". (La inalienabilidad del dominio público, RAP N° 25, pg. 51).



     Es la posición que se recoge en Fuentes Bodelón, Fernando: "Si la afectación se ha hecho por
Ley formal, la mutación requiere una norma de igual rango" (Derecho Administrativo de los bienes.
Publicaciones de la Escuela Nacional de la Administración Pública. Madrid. 1977, pg. 86). Y en
Bocanegra, Raúl y otros profesores de Derecho Administrativo de la Universidad de Oviedo: "Hay que
partir de la regla general según la cual se exige que el acto por el que se efectúa la mutación
tenga, al menos, el mismo rango que la afectación; así, cuando la afectación se haga por Ley, la
mutación también tiene que hacerse por Ley formal" (Bocanegra Sierra, Raúl, Lecciones de dominio
público. Obra colectiva. Edit. Colex. Madrid. 1999, pgs. 34-35).



     López Pellicer, José A., Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Murcia, al
comentar el tema de la mutación demanial, exceptúa del procedimiento administrativo establecido en
el artículo 125 de la Ley de Patrimonio Español, "los supuestos de afectación ope legis", los que
"por exigencia del principio de legalidad, requerirán de otra Ley que determine el cambio de
afectación" (Ob. cit., pg. 377).



     Acogiendo a la tesis de respetar la voluntad legislativa, Sayaguez Lazo, Enrique, afirma que
las mutaciones con traspasos demaniales de un ente público a otro "deben efectuarse mediante ley"
(Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Montevideo. 1959, N° 752, pg. 281).



     Forsthoff, Ernest, escribe que las variaciones introducidos a la utilización de las cosas
públicas exigen modificar la afectación, y esto "necesita la cooperación de los que han participado
en la dedicación" o destino (Tratado de Derecho Administrativo. Instituto de Estudios Políticos.
Madrid. 1958,pg. 498).



     Marienhoff, trae a colación jurisprudencia de su país en el sentido de que cuando los bienes de
domino público afectados por ley deban "facilitar la realización de un nuevo destino" de utilidad
general, de más amplio concepto que el primitivo, el cambio de destino ha de ser "declarado por una
ley de la Nación" (Tratado Derecho Administrativo. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1998, pgs. 312-313,
y en Villegas, Wálter. Régimen jurídico de la expropiación. Edics. Depalma. Buenos Aires. 1973, pg.
73 ss.).



     Lo anterior es armónico con el principio general de Derecho Público sobre el paralelismo de las
competencias, por cuyo mérito la autoridad competente para modificar o dictar un acto es la misma
habilitada para emitirlo, a falta de norma expresa que determine otra diversa. (Cfr. acerca de este
principio, Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II, N° 4091 a).1).



     Aunque la mutación demanial y la desafectación son nociones diferentes, presuponen un cambio
del destino inicial del bien y, por ahí, participan de similitud interpretativa. Al decir de la Sala
Constitucional cuando los bienes demaniales tienen ese carácter a causa de una afectación legal,
"solamente por ley se puede privar o modificar el régimen especial que los regula" (resolución N°
2000-10466).



     Para la Sala Constitucional, si la afectación a uso público es de tipo legal, "invalida los
actos administrativos de enajenación o aplicación a otros usos" (voto 3789-92).



     Otro tanto hace la Ley de Contratación Administrativa, N° 7494 de 2 de mayo de 1995, artículo
69, al prever que los bienes inmuebles afectos a un fin público, "podrán desafectarse por el mismo
procedimiento utilizado para establecer su destino actual".



     En la especie, no es dable al Poder Ejecutivo invadir las competencias del legislador, separar
del destino público original fijado por éste a los terrenos que conforman el área del Proyecto de
Desarrollo Turístico de Papagayo y variarlo hacia el futuro, vinculándolos a una finalidad distinta.



     Para las enmiendas de rigor, ha de canalizar su iniciativa mediante el trámite de ley. Se
requiere un acto legislativo que modifique el fin público a que está dedicado en la actualidad el
sector donde se decretó el Refugio, para perseguir otro diferente y prioritario, atendiendo a una
nueva valoración de las características físicas e idoneidad de los bienes y las necesidades públicas
que ahora conviene satisfacer.



     El conflicto planteado en los bienes en cuestión entre los dos intereses públicos en juego
(desarrollo turístico y protección de la vida silvestre) debe ponderarse y resolverse por la
Asamblea Legislativa. A ésta incumbe decidir si modifica el destino que les imprimió y al que
sirven, para adscribirlos a otro fin público, de mayor preeminencia o más elevado rango, con el
consiguiente traslado de competencias.



     La situación difiere –insistimos- con la creación por Decreto de áreas silvestres protegidas
dentro de la zona marítimo terrestre. Como espacios territoriales del patrimonio nacional que son,
el Estado puede asignarles ese destino cuando lo estime más conveniente a los intereses públicos.



     Ateniéndonos a los límites de la potestad reglamentaria, el Decreto no puede infringir el
contenido de la Ley que reglamenta, ni dejar insubsistente o ir contra disposiciones de otra Ley.
(Fiorini, Bartolomé A., Manual de Derecho Administrativo, La Ley S. A., Buenos Aires, 1968, pg.
260).



     Algunos antecedentes de la Sala Constitucional ponen de manifiesto esta postura: "La sumisión
del reglamento a la ley es absoluta" e implica que "no puede dejar sin efecto los preceptos legales
o contradecirlos, no puede suplir la ley produciendo un determinado efecto no querido por el
legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta (voto 6689-96.
En sentido similar, votos 2934-93, 5227-94, 6198-95, 2381-96, 2382-96, 1607-98, 0998-98, 1998-07967,
1999-05445, 1999-05669, 1999-07619, 1999-09236).



     "La facultad reglamentaria está reducida a parámetros muy definidos que la condicionan y
limitan, puesto que la misma en ningún caso puede violentar la dinámica propia e inmanente que
deriva de la división de poderes y que constituye, por así decirlo la esencia del sistema
democrático. Uno de esos parámetros fundamentales de la facultad reglamentaria es el hecho de que
dentro del sistema democrático, los poderes públicos tienen claramente definidas sus funciones, sin
que pueda ninguno de ellos asumir las propias de los otros". (…) " Cuando el Poder Ejecutivo, al
dictar un Decreto, se extralimita en sus facultades reglamentarias, con invasión de funciones
legislativas, incurre en quebranto de los arts. 9, párrafo 2°, 121, inciso 1) y 140, inciso 3), éste
al no velar tampoco por el exacto cumplimiento de las leyes" (Sala Constitucional, voto 0031-95. Vid
en sentido análogo los votos 243-93, 1876, 1635, 1130 de 1990).



 V.- ADMINISTRACIÓN Y OTORGAMIENTO DE CONCESIONES SOBRE LOS TERRENOS QUE ABARCÓ LA DECLARATORIA DEL
REFUGIO NACIONAL IGUANITA



     Ciertamente se presenta un aparente conflicto de competencias y administración. Por una parte,
el artículo 74 de la Ley 6043, sobre Zona Marítimo Terrestre, en relación con la Ley 6758 del 22 de
junio de 1982, Reguladora del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, arts. 2°, 3°, 9° y 12, y la Ley
6370 del 13 de setiembre de 1979, Relativa a la Adquisición de Tierras para el Desarrollo Turístico
Golfo de Papagayo, arts. 1°, 2° y 10 (ver punto I.1) supra), otorgan al Instituto Costarricense de
Turismo la administración –incluso la titularidad pública, se acotó arriba- del área que comprenden
el Proyecto Turístico Golfo de Papagayo.



     En tanto que el Decreto N° 23217-MIRENEM-TUR, creador del Refugio Nacional de Vida Silvestre
Iguanita dentro del Proyecto Turístico de Papagayo, en consonancia con la Ley de Conservación de
Vida Silvestre, N° 7317 de 30 de octubre de 1992, artículo 82, confieren su administración a la
Dirección General de Vida Silvestre, hoy Sistema Nacional de Areas de Conservación, a través del
Area de Conservación del lugar.



     La administración que dinama de las citadas Leyes es exclusiva, y no consiente el esquema de
coadministración que propugna la Asesoría del MINAE, con engarce en el artículo 3° del Decreto
23217-MIRENEM-TUR. El arts. 82, pfo. 2°, de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre subraya "la
competencia y manejo exclusivos" del MINAE. Tratándose de competencias públicas, para implementar la
figura de coadministración se requiere una Ley formal (doctrina del artículo 59 de la Ley General de
la Administración Pública).



     Se recalcó que la falta del previo acuerdo favorable del ICT, para promulgar el Decreto
23217-MIRENEM-TUR, aunado a su reconocimiento del respeto a las áreas silvestres protegidas como
principio rector del Plan Maestro de Papagayo, al aprobarlo, y a la expiración del plazo para la
impugnación directa del Decreto, perdían relieve frente al problema insalvable de que éste no puede
cambiar el destino público a que están afectos por ley los terrenos del Proyecto del Desarrollo
Turístico de Papagayo, toda vez que es imprescindible realizar la mutación demanial mediante ley.



     El Decreto, aunque se apoye en la Ley de Vida Silvestre, continúa teniendo naturaleza
administrativa, igual que el acuerdo favorable que pudo tomar la Junta Directiva del ICT, con ajuste
al artículo 84 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, que -por lo mismo- sería también
insuficiente para efectuar el cambio de destino.



     En acatamiento del principio de jerarquía normativa del ordenamiento-expresamos en la O.
J.-065-2001, reiterando la jurisprudencia constitucional y administrativa, que en presencia de una
incompatibilidad entre la Ley y un Decreto el operador jurídico debe optar por la aplicación de la
primera, que por ser norma de rango superior prevalece sobre la de inferior categoría. (Sala
Constitucional, voto 0031-95).



     "El ordenamiento jurídico administrativo tiene un orden jerárquico, al que deben sujetarse los
órganos del Estado en función del llamado principio de legalidad o lo que es lo mismo, que a ninguno
de ellos le está permitido alterar arbitrariamente esa escala jerárquica, que en nuestro caso, ha
sido recogido por el artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública" (Sala
Constitucional, voto 6689-96. En sentido similar, votos 243-93, 7335-94, 5227-94, 02623-95, 2382-96,
2381-96, 0313-98, 1607-98, 0998-98, 1998-076, etc.)



     De donde se sigue que ante la antinomia entre la Leyes 6043, artículo 74, en correspondencia
con la Ley 6370 y 6758, y el Decreto N° 2317-MIRENEM-TUR, habrá de darse preponderancia a la
aplicación de esas Leyes.



     Como corolario, la administración de los terrenos en que irrumpió la declaratoria del Refugio
Nacional de Vida Silvestre dentro del Proyecto de Desarrollo Turístico de Papagayo y el otorgamiento
de concesiones corresponde al Instituto Costarricense de Turismo mientras la Asamblea Legislativa no
modifique el destino público que asignó al sector involucrado, con base en la recomendación del
Poder Ejecutivo e informes técnicos del MINAE (Ley de Biodiversidad, art. 58; Ley Orgánica del
Ambiente, art. 36) acerca de la necesidad de constituir dicha área silvestre protegida abarcando
porciones territoriales del expresado Proyecto.



     Por la trascendencia del pronunciamiento, que no puede obviar la aptitud o vocación natural de
los bienes, es necesario hacer dos observaciones:




V.1) POSICIÓN DE LA PROCURADURÍA EN DEFENSA DEL AMBIENTE



     En primer término ha de quedar claro que con arreglo a nuestra Ley Orgánica, la línea asumida
por la Procuraduría ha sido siempre en defensa de los recursos naturales, en especial, de los
existentes en el demanio costero, y de salvaguarda del ambiente, con el fin de garantizar el derecho
constitucional a un ambiente apropiado.



     Posición que se ha visto reflejada en innumerables pronunciamientos vertidos, al contestar
consultas y acciones de inconstitucionalidad, audiencias de la Asamblea Legislativa sobre Proyectos
de Leyes, consultas del Poder Ejecutivo relativas a Proyectos de Decretos, y en múltiples
actuaciones en sede administrativa y judicial.



     Empero, como órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, debe
velar por la correcta interpretación de las normas.



     La conciliación de ambas atribuciones lleva a afirmar que si bien los poderes públicos tienen
la obligación de proteger los recursos naturales y el medio ambiente, dentro de las competencias que
les atañen, no deben hacerlo a contrapelo del ordenamiento jurídico y de los principios que lo
rigen, sino adecuándose a sus cauces normativos.



     En el caso, ha de tenerse presente que la tutela del derecho a un ambiente sano es un valor
constitucional, pero también lo es el respeto al principio de la jerarquía normativa, contra el cual
aquella no puede ir, pues ambos han de coexistir en armonía.



     De ahí que a pesar de nuestro interés por mantener los postulados tuitivos y normas del Decreto
que declaró el Refugio Nacional de Vida Silvestre Iguanita, nos enfrentamos al problema
infranqueable reseñado en el aparte IV.4, que no nos deja alternativa a favor de esa tesis.



     Para que cuente con la protección legal como área silvestre, se recomienda al Poder Ejecutivo
cursar a la Asamblea Legislativa, a la brevedad posible, la iniciativa de crear el Refugio por ley,
consultando al Instituto. (Art. 190 de la Constitución y votos de la Sala Constitucional números
1633-93 y 3-92).




V.2) DEBER DE PROTECCIÓN DE LA VIDA SILVESTRE Y DEL AMBIENTE POR PARTE DEL ICT



     En el dictamen C-026-2001, dirigido a la Gerencia del ICT, recordamos el deber de proteger los
bienes medioambientales costeros que recae sobre todos los habitantes del país e instituciones
estatales, y obliga a hacer sostenibles las relaciones del hombre con el medio, incluido el marino
costero.



     Se cimienta en el mandato del artículo 50 constitucional, con carácter vinculante para los
poderes públicos, en la órbita de sus competencias, y limita la discrecionalidad de la
Administración al otorgar títulos de utilización del dominio público marítimo terrestre.



     Asimismo, halla vigencia el artículo 60 de la Ley de Biodiversidad: "Las áreas silvestres
protegidas, además de las estatales, pueden ser municipales, mixtas o de propiedad privada. Por la
gran importancia que tienen para asegurar la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad
del país, el Ministerio del Ambiente y Energía y todos los entes públicos, incentivarán su creación,
además, vigilarán y ayudarán su gestión".




    Ayudar es colaborar, cooperar; no coadministrar.



     Se hizo énfasis en que el criterio de sostenibilidad y uso racional compagina "la conservación
de los recursos con el desarrollo, integra los costos ambientales en el análisis del beneficio
económico, preserva los ecosistemas, belleza escénica o elementos paisajísticos, etc. El desarrollo
sostenible rechaza la práctica de obtener la máxima rentabilidad a corto plazo, a expensas de
desmejorar la calidad de los elementos naturales, comprometiendo su capacidad para satisfacer las
necesidades futuras".



     Con cita de votos de la Sala Constitucional, subrayamos que: a) No es permitido a las
autoridades públicas otorgar concesiones que redunden en detrimento del ambiente, aun cuando se haga
con el fin de traer beneficios económicos (sentencia 05906-99). b) Omitir el ejercicio de las
funciones de vigilancia en materia de protección ambiental encomendadas a los entes públicos, puede
acarrearles responsabilidad (resolución 5527-94, cons. IV); c) Es necesaria la concordancia de la
promoción del desarrollo económico con la custodia del ambiente (voto 2231-96, entre muchos), y
tomar acciones contra el deterioro físico en los proyectos cercanos al mar, que aumentan la
probabilidad de afectación perniciosa a los ecosistemas litorales; y d) En un área protegida no
deben admitirse usos que desprotejan la biodiversidad (voto 1998-01822).



     Lo anterior cobra mayor realce en el caso que se examina, por cuanto pese a los defectos
formales que pueda tener la declaratoria del Refugio Nacional de Vida Silvestre Iguanita, es
innegable la existencia de las especies y ecosistemas silvestres que busca poner en recaudo.



     Por tanto, el ICT no podría tomar decisiones que causen perjuicio sensible a esos recursos o al
medio ambiente, ni es aconsejable que con su actuar comprometa la debida constitución del Refugio,
si fuere esa la voluntad del Poder Ejecutivo y Legislativo. La coordinación con el MINAE e
implementación de proyectos ecoturísticos viables, de bajo impacto, podrían hallar el equilibrio de
intereses.



     Sobre ecoturismo, cfr.: art. 18 de la Ley Forestal, definición en art. 1° de su Reglamento,
Revista de Ciencias Ambientales N° 17, UNA. Ambientico N° 98, nov. 2001, UNA. Acuña, Marvin y
Villalobos, Daniel: Ecoturismo en Costa Rica: competitividad y sostenibilidad. Lizano, Rodolfo, El
ecoturismo como modelo de desarrollo. Solano, Leyla: Ecoturismo comunitario en Costa Rica. Nuevos
enfoques y actores. Mora Castellano, Eduardo, El ecoturismo costarricense es un simple turismo con
muy mal eco. Ambientico. N° 19, UNA, pg. 6 ss. McCarthy, Ronald y otro: Las áreas protegidas de
Centroamérica. Revista de Ciencias Ambientales N° 16, pg. 37, entre otros.




                    VI.- CONCLUSIONES




De todo cuanto precede se concluye que:



 1) El Instituto Costarricense de Turismo ostenta la titularidad pública, administración y tutela
del sector territorial afecto al Proyecto de Desarrollo Integral de Papagayo, que el Estado le
traspasó por Ley 6370 y se halla inscrito a su nombre en el Registro Público de la Propiedad
Inmueble. La administración y control de ese desarrollo está a cargo de la Oficina Ejecutora del
Proyecto, que creó el propio ICT, con base en la Ley 6758, artículo 9°.



     Salvo la zona pública, que por destino legal primigenio es de acceso y uso común, libre,
gratuito e igualitario para el tránsito peatonal, la práctica de actividades recreativas y de sana
esparción físico-cultural, el territorio remanente está dedicado al otorgamiento de concesiones, con
apego a los postulados del desarrollo sostenible, las directrices del Plan Maestro y demás
disposiciones aplicables. Las Municipalidades de Liberia y Carrillo conservan el derecho a percibir
los cánones provenientes de esas concesiones.



 2) Las facultades de administración que ejerce el ICT en el área destinada al Proyecto de
Desarrollo Turístico de Papagayo, lo es a reserva de las competencias legales de otros órganos o
entes administrativos en materias singulares o la tutela y administración de recursos naturales o
bienes culturales del patrimonio nacional, las que han de respetarse.



     Si bien la normativa del Proyecto Turístico de Papagayo es especial, éste no constituye un
régimen de excepción frente al resto del ordenamiento jurídico.



 3) A efecto de dar efectividad a la legislación emitida e instrumentos internacionales aprobados
por el país, el Poder Ejecutivo está facultado para decretar Refugios Nacionales de Vida Silvestre,
incluido el demanio costero del Estado, mediante la delimitación del área geográfica en que se
aplicará el régimen jurídico de esa categoría.



     En lo que respecta al litoral estatal, los Refugios Nacionales ahí ubicados, con la
nomenclatura de reserva equivalente, quedan excluidos de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre,
regulados por la legislación respectiva y bajo la administración del Sistema Nacional de Areas de
Conservación (SINAC), que en el nuevo esquema de manejo de los recursos naturales y de
administración descentralizada releva las funciones y competencias de la Dirección General de Vida
Silvestre.



     En el caso, ese criterio, que establece el artículo 73 de la Ley 6043, serviría de pauta
interpretativa, en lo compatible (art. 93 de su Reglamento), al Proyecto de Desarrollo Turístico de
Papagayo, si el Refugio Nacional de Vida Silvestre Iguanita se hubiera constituido debidamente, lo
que no ocurrió.



 4) La declaratoria de Refugios Nacionales de Vida Silvestre en inmuebles pertenecientes a las
instituciones autónomas, semiautónomas y Municipalidades, conlleva, como requisito obligatorio, el
trámite de obtener por parte del Poder Ejecutivo el "previo acuerdo favorable" de éstas (art. 84;
Ley de Conservación de la Vida Silvestre).



     Supuesto que no se da con la zona marítimo terrestre, integrante del patrimonio nacional, al
sobrevenir una declaración de ese género. El Estado puede reservar los terrenos que estime
convenientes a los intereses públicos para la conservación de la flora y fauna silvestres, sin
necesidad de audiencia municipal, aunque se recomienda la coordinación preliminar para prevenir
actuaciones discordantes con el nuevo régimen.



 5) No consta que para la creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Iguanita, por Decreto N°
23217-MIRENEM-TUR del 28 de abril de 1994, en Playa Iguanita, dentro del Proyecto Turístico de
Papagayo, se recabara el acuerdo favorable de la Junta Directiva del ICT, el cual no puede tenerse
por subsanado con la firma del Decreto que realizó el entonces Ministro de Turismo, quien fungía
simultáneamente como Presidente Ejecutivo de la Institución y del Consejo Director del Proyecto de
Papagayo. Esto por cuanto era titular de un Ministerio sin cartera, que no tenía a cargo un ramo de
actividad ejecutiva, con lo que no podía integrar el Poder Ejecutivo para los efectos del artículo
140 de la Constitución. Tampoco tenía competencia para emitir el acuerdo por sí sólo y sustituir a
la Junta del ICT. En los colegios, las decisiones que exteriorizan su voluntad unitaria (acto
colegial) se toman por mayoría de las voluntades particulares coincidentes, previa deliberación y
votación.



     De todas suertes, a la fecha en se formuló la consulta había transcurrido con creces el plazo
procesal para la impugnación directa del Decreto, por eventuales omisiones en su elaboración, bajo
sanción de caducidad. Y al aprobar el Plan Maestro General del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo,
por sesión ordinaria celebrada el 10 de julio de 1995, N° 4572, artículo 2, inciso VIII, la Junta
Directiva del Instituto Costarricense de Turismo admitió como principio orientador de ese Plan "el
respeto total a las áreas protegidas" (artículo 3°), que es genérico.



 6) Prescindiendo de los defectos formales que el Decreto pudiera tener, es claro que carece de
cobertura suficiente para modificar la afectación hecha por Ley al área del Proyecto Turístico de
Papagayo, la que sólo por un acto del mismo rango podría cambiarse, e invalida los actos
administrativos de aplicación a otros usos prioritarios. La autoridad competente para operar la
mutación demanial es la habilitada para afectar el bien, a falta de norma expresa que determine otra
diversa (principio de paralelismo de las competencias). La afectación legal constituye un límite
interpretativo del artículo 84 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre.



     El Decreto, aun con apoyo en la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, continúa teniendo
naturaleza administrativa, igual que el acuerdo favorable que pudo adoptar la Junta Directiva del
ICT, con ajuste al artículo 84 de mérito, que -por lo mismo- sería insuficiente para efectuar el
cambio de destino.



 7) La mutación demanial, por Decreto Ejecutivo, para dedicar a la conservación de la vida silvestre
bienes de dominio público de una entidad autónoma, semiatónoma o municipal, sólo sería posible si
estos estuvieran afectados por acto administrativo singular, con sustento en una Ley, y se obtuviere
el previo acuerdo favorable de la institución a que están adscritos.



     En tal hipótesis, la declaratoria de Refugio Nacional de Vida Silvestre operaría modificaciones
en la titularidad y destino de los bienes, administración, usos (predominantes, permitidos,
compatibles, prohibidos, etc.) o aprovechamiento; traslados de competencia para la planificación del
área, conservación, protección, percepción de cánones por las utilizaciones diferenciales o los
derechos reales administrativos que se otorguen, variaciones de legislación, etc.; elementos todos
que configuran una transformación en su estatuto jurídico.



 8) En acatamiento del principio de jerarquía normativa, ante la aparente antinomia surgida entre el
artículo 74 de la Ley 6043, en enlace con las Leyes 6758 y 6370, y el Decreto N° 23217-MIRENEM-TUR,
creador del Refugio Nacional de Vida Silvestre Iguanita dentro del Proyecto Turístico de Papagayo,
el operador jurídico ha de optar por la aplicación de esas Leyes, que por ser de rango superior
prevalecen sobre las normas de inferior categoría (artículo 6° de la Ley General de la
Administración Publica).



     En consecuencia, la administración de los terrenos en que irrumpió la declaratoria del Refugio
Nacional de Vida Silvestre Iguanita y el otorgamiento de concesiones corresponde al Instituto
Costarricense de Turismo, mientras la Asamblea Legislativa no modifique el destino público que
asignó al sector involucrado, con fundamento en la recomendación del Poder Ejecutivo e informes
técnicos del MINAE acerca de la necesidad de constituir esa área silvestre protegida, abarcando
espacios territoriales del mencionado Proyecto (Ley de Biodiversidad, art. 58; Ley Orgánica del
Ambiente, art. 36).



 9) Se aclara que con arreglo a nuestra Ley Orgánica, la posición asumida por la Procuraduría ha
sido siempre en defensa de los recursos naturales, en especial los existentes en el demanio costero,
y de salvaguarda del ambiente, con el fin de garantizar el derecho constitucional a un medio
ambiente apropiado. Mas, como órgano superior, técnico-jurídico de la Administración Pública,
también debe velar por la correcta interpretación de las normas.



     De la conciliación de ambas atribuciones se infiere que los poderes públicos tienen la
obligación de proteger el medio ambiente, dentro de las competencias que les atañen, pero no deben
hacerlo a contrapelo del ordenamiento jurídico y de los principios que lo rigen, sino adecuándose a
sus cauces normativos. La tutela del derecho a un ambiente sano y el respeto al principio de
jerarquía normativa son dos valores constitucionales que han de coexistir en armonía.



     De ahí que a pesar de nuestro interés por mantener los postulados tuitivos y normas del Decreto
que creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre Iguanita, nos enfrentamos al problema infranqueable
reseñado en los aparte IV.4 y VI.6 que no nos deja opción a favor de esa postura.



     Para que cuente con la protección legal como área silvestre, se recomienda al Poder Ejecutivo
cursar a la Asamblea Legislativa, a la brevedad posible, la iniciativa de crear el Refugio por ley,
consultando al Instituto. (Art. 190 de la Constitución y votos de la Sala Constitucional números
1633-93 y 3-92).



 10) Soslayando los defectos formales que pueda tener la declaratoria del Refugio Nacional de Vida
Silvestre Iguanita, al ser innegable la existencia de las especies y ecosistemas que busca
preservar, y que por mandato de los artículos 50 de la Constitución y 60 de la Ley de Biodiversidad,
el ICT ha de proteger los recursos naturales y el medio ambiente en el otorgamiento de títulos para
utilizar el dominio marítimo terrestre del Proyecto de Desarrollo Turístico de Papagayo, incentivar
la creación del Refugio y ayudar a su gestión, no podrá tomar decisiones que causen perjuicio
sensible a la vida silvestre del lugar, ni es aconsejable que con sus actuaciones comprometa su
debida constitución, si esa fuere la voluntad del Poder Ejecutivo y Legislativo, y tuviere respaldo
técnico.



     La coordinación con el MINAE e implementación de proyectos ecoturísticos viables, de bajo
impacto, podrían hallar el equilibrio de intereses.




 




Del señor Ministro, atentamente,




 




 




Dr. José J. Barahona Vargas




        Procurador Director




Area de Derecho Agrario y Ambiental




 




 




 




JJBV/fmc




ci: Lic. Carlos Manuel Rodríguez Echandi




Ministro del Ambiente y Energía

Legal Opinion: 210 of 21/08/2002

C-210-2002

August 21, 2002

Mr.
Rubén Pacheco Lutz
Executive President
Instituto Costarricense de Turismo
S. D.

Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General, I am responding to the submission from that Institute, in which, following instructions from the Papagayo Board of Directors, we are consulted on various topics concerning the actions of that body.

It is stated that, in accordance with Laws No. 6043, Article 74; 6370, and 6758, the Instituto Costarricense de Turismo has the administration of the lands of the Proyecto Turístico Golfo de Papagayo.

However, Executive Decree No. 23217-MIRENEM-TUR created the Refugio Nacional de Vida Silvestre Iguanita, located within the boundaries of that Project, and under the Ley de Vida Silvestre, Articles 80, 82, and 84, the administration of state-owned refuges (refugios de propiedad estatal) is the responsibility of the Dirección de Vida Silvestre of the Ministerio del Ambiente y Energía.

Therefore, we are asked to define whether the administration of the sector declared as the Refugio Nacional de Vida Silvestre Iguanita, including the granting of concessions (concesiones), corresponds to the Instituto Costarricense de Turismo or to the Dirección General de Vida Silvestre.

As the consultation is of interest to the Ministerio del Ambiente y Energía, a hearing was granted for a period of ten working days to its head, who forwarded the response to the Director of the Sistema Nacional de Areas de Conservación.

In his opinion, Decree 23217-MIRENEM-TUR created concurrent powers (competencias concurrentes) between the ICT and MINAE in the same geographical space affected by Laws 6043, 6370, 6758, and 6963, which can be managed through a co-administration (coadministración) scheme: the ICT grants the tourism concession, incorporating the environmental variable, and SINAC manages the site's natural resources.

The opinion of the Legal Directorate of the ICT, attached to the consultation, is favorable to MINAE's administration within the Refuge area, consistent with the Project's objectives, which—it states—can be realized through a specific agreement between the respective units.

For the contextual placement of the subject around which the question revolves, it is necessary to address the aspects discussed below:

I.- LEGAL REGIME OF THE PAPAGAYO TOURISM DEVELOPMENT PROJECT

I.1) LEGAL FRAMEWORK

As we noted on another occasion, the Proyecto Turístico de Papagayo has its origin in the technical feasibility studies financed by the Banco Centroamericano de Integración Económica, which determined this location as having the greatest Central American tourism potential in the sun-beach-sea sector. Initially, it constituted a significant effort in the field, encompassing fifteen beaches, around two thousand hectares of surface area, and the aim of building luxury hotels, a large number of rooms, cabins, camping facilities, golf and tennis courts; swimming pools, an archaeological museum, etc.

In executing the Project, work has been done, among other aspects, on the idea of implementing support infrastructure, land acquisition, and the remodeling of the Liberia airport, in order to enable it as an alternate terminal to Juan Santamaría for receiving large aircraft, etc., in service of the construction of hotel infrastructure. (Official communication of June 18, 1990, addressed to the then Minister of Governance).

The Project has prompted several national publications: ZUNIGA UMAÑA, Francisco: El Proyecto Turístico de Papagayo: la importancia de evaluar el impacto social. Ambientico No. 35, pp. 12 ff. Analyzes its socioeconomic dimension and criticizes the Project's isolation from local communities and the construction of works that hinder access to the beaches. VARGAS MENA, Emilio, Papagayo en la coyuntura ambiental: vigencia del turismo de sol y playa. Ambientico No. 19, p. 9 ff. On the genesis and follow-up of the Project and ICT's inconsistencies in its sustainable tourism policy. Cites GONZÁLEZ, L, Papagayo: paraíso de dudas e irregularidades. In: ES, 13,5-94:22. GONZALEZ, León, Papagayo ¿modelo de desarrollo turístico?. Ambientico No. 19, p. 12 ff. On the need for clear rules for the Project and to give greater relevance to the environmental perspective. CARRANZA, Manuel: Irrespeto a la Ley en el Proyecto Turístico Papagayo. Ambientico 19, p. 14. Focuses on the transfer and public ownership of the lands. ZURCHER, Joyce, La Defensoría de los Habitantes ante el caso Papagayo. Ambientico 19, p. 15. Emphasizes the submission of concessions to the Master Plan. ROJAS, Carmen, Turismo ecológicamente peligroso y económicamente incierto, in Revista de Ciencias Ambientales No. 17. UNA, at pp. 49-50 regarding the Papagayo tourism complex as a coastal megaproject, etc.

In journalistic terms: Papagayo en la encrucijada. La República, June 12, 1995, p. 6. Contradicciones continúan en Papagayo. La República, June 15, 1995, p. 6. Idem, Marina Papagayo. Ejemplo de turismo sustentable. Calderón pide indagar anomalías en Papagayo. La Nación, December 13, 1993, p. 12 A. Idem, p.25: Pacheco Freddy: El Golfo de Papagayo y el Turismo del siglo XXI. ICT y la puesta a derecho del Proyecto de Desarrollo Turístico de Golfo de Papagayo. La Nación, March 12, 1995, and others.

A profuse body of regulations has been issued for the regulation of the Proyecto Turístico de Papagayo:

Law 5847 of November 18, 1975 (Alcance No. 194-A, to La Gaceta No. 223 of November 22, 1975). Ratifies the Loan Agreement entered into between the Instituto Costarricense de Turismo and the Banco Centroamericano de Integración Económica, for three hundred seventy thousand dollars, to finance the preparation of the technical-economic feasibility study and prepare the master plan. Authorizes the Executive Branch to guarantee the obligation contracted by the ICT before the lending entity. The State committed to executing, by means of a special law, the Tourism Development Project that the feasibility study would highlight. Law 6043 of March 2, 1977, Article 74, and its Regulation, Decree 7841-P of December 16, 1977, Article 93. The first transfers to the Instituto Costarricense de Turismo the administration of the Proyecto de Desarrollo Integral de Bahía Culebra; tasks the Executive Branch with issuing, after consulting with that Institute, the regulations that will govern that development, and attributes to the Municipalities of Liberia and Carrillo the usufruct and collection of fees (cánones). The second reproduces the same principle, establishes provisions regarding the procedure for concessions, their communication to the Municipality, and subjects the zone to the special rules that may be issued and, to the extent compatible, to said Law and Regulation. Law 6370 of September 3, 1979. Declares of public interest, for expropriation purposes, the real estate, rights, and legitimate interests required to execute the Tourism Project in Bahía Culebra. Law No. 6447 of June 16, 1980. Approves the agreement for six hundred ten thousand dollars signed by the Government of the Republic with the Banco Centroamericano de Integración Económica, for the purpose of financing studies, final engineering designs, and preparation of bidding documents for the first stage. Under Article VI, Section 2), the borrower and/or the Executing Agency must ensure that all financed goods and services are used exclusively for the Project. Law No. 6758 of June 4, 1982 (Gaceta No. 122 of June 25, 1982). Regulates the development and execution of the Proyecto Turístico de Papagayo. Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, No. 7744 (Gaceta No. 26 of February 6, 1998, Article 25, and Transitorio III of its Regulation (Decree No. 27030-TUR-MINAE-S-MOPT. Gaceta No. 96 of May 20, 1998)), on the ICT's competence in granting concessions within the Golfo de Papagayo Project. Decree No. 7780-T of November 17, 1977 (Gaceta 239 of December 19, 1977, Alcance 183). Declares a zone of public interest the area necessary to carry out the "Polo Turístico de Bahía Culebra" project, defines its boundaries, and prohibits the Municipalities of Liberia and Carrillo from granting building permits that would make the expropriation of properties more onerous. Decree No. 23305-MP-J-TUR of May 5, 1994 (Gaceta No. 99 of May 24, 1994). Modifies the last paragraph of Article 6 of Decree 22489-MP-J-TUR, for the registration of concessions of the Proyecto Turístico Golfo de Papagayo. Decree No. 22489-MP-J-TUR of September 2, 1992 (Gaceta 174 of September 10, 1993). Creates the Registro de Concesiones of the Proyecto Turístico de Golfo Papagayo as a Section of the Registro General de Concesiones of the Registro Público de la Propiedad. Decree No. 21828 MT-MEIC of December 17, 1992 (Gaceta No. 24 of February 4, 1993). Creates the Fondo de Desarrollo Turístico of the Proyecto Golfo de Papagayo. Decree No. 22163-MP-H-TUR of April 22, 1993. (Gaceta No. 95 of May 19, 1993). Authorizes the Banks of the National Banking System and State institutions to grant loans to concessionaires of the Papagayo tourism development, with the concession as collateral. Repealed by Decree No. 29794 of August 30, 2001. (Gaceta No. 180 of September 9, 2001). See on this topic, opinion C-103-93. Decree No. 22190 H-TUR of May 10, 1993 (Gaceta No. 101 of May 27, 1993). Modifies Decree 21756 MP-J-TUR of November 24, 1992 (Gaceta No. 3 of January 6, 1993), on the registration in the Registro de Concesiones of the Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, of concessions, acts, and contracts affecting them, as well as their transfer to the Registro Nacional. Decree No. 22426-MEIC-TUR of July 2, 1993 (Gaceta No. 159 of August 20, 1993. Modifies Decree 21828 of December 17, 1992 (Gaceta No. 24 of February 4, 1993), Art. 8, for the activities of the Fondo de Desarrollo Turístico. Decree No. 22665-MP-J-TUR of October 23, 1993. Authorizes the Catastro Nacional to register survey plans without the monumentation (amojonamiento) and approval of the Instituto Geográfico Nacional, in order to register in the Registro Nacional the concessions granted by the ICT in the Proyecto Turístico Golfo Papagayo.

The Procuraduría questioned the legality of this Decree, among others in opinions C-171-93 and C-045-94, as a result of which it was repealed by Decree 23066-MP-TUR of March 17, 1994 (Gaceta No. 65 of April 5, 1994). It was stated then that for reasons of reasonableness, order, certainty, and economy, "the correct practice is to perform the demarcation act of the Zona Pública prior to granting the concession, and not afterwards."

Decree No. 28335-MP of December 13, 1999 (Gaceta No. 247 of December 21, 1999). Declares the activities carried out by the company Ecodesarrollo de Papagayo S. A. to be of national convenience. Decree No. 24231-J-TUR of April 24, 1995 (Gaceta No. 100 of May 25, 1995). Reforms and adds to Decree No. 22489-MP-J-TUR, regarding requirements and formalities for the registration of concessions in the Registro General de Concesiones of the Zona Marítimo Terrestre. Decree 24400-MP-J-TUR of May 12, 1995 (Gaceta No. 130 of July 10, 1995). Modifies and adds to Decree No. 22489-MP-J-TUR. Repeals Decree 24231-J-TUR. Directive No. 003 of June 7, 1995 (Gaceta 127 of July 5, 1995), to the Instituto Costarricense de Turismo, to normalize the concessions granted within the Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, "with strict adherence to the current regulations and the high national and regional interest, taking into account the tenets of sustainable development." Regulation "Plan Maestro General of the Proyecto Turístico Golfo de Papagayo" (Agreement approved in the ordinary session of the Board of Directors of the Instituto Costarricense de Turismo, No. 4572, Article 2, section VIII, held on July 10, 1995. Gaceta No. 140 of July 24, 1995). Decree No. 25439-MP-TUR of August 27, 1996 (Gaceta No. 173 of September 11, 1996), Regulation to the Law for the Development and Execution of the Proyecto Turístico Golfo de Papagayo. Concerns the granting of concessions and the disciplinary regime applicable to concessionaires in case of non-compliance. Decree No. 29794-MP-TUR of August 30, 2001 (Gaceta 180 of September 19, 2001). Governs the constitution of security interests (garantías reales) encumbering the concessions of the Polo Turístico Golfo Papagayo. In Art. 7, repeals Decree 22163. Reform of the Plan Maestro General. ICT Board of Directors Session No. 5013, Article 3, section 1, held on April 3, 2000 (Gaceta No. 88 of May 9, 2000, pp. 19-20).

I.2) PUBLIC OWNERSHIP AND ADMINISTRATION BY ICT IN THE PROJECT AREA

With the exclusion of the zona pública, which is an area of common use and free transit, barred—in principle—from particular or private use (Law 6758 of June 4, 1982, Art 18), the lands, of public ownership (titularidad pública), which the State transferred, free of charge, to the Instituto Costarricense de Turismo, in whose name they are registered in the Registro de la Propiedad Inmueble (property number 23252, Partido de Guanacaste), are intended for the granting of concessions, in accordance with the procedure of the Regulation to the Law on the Zona Marítimo Terrestre (Art. 93) and the Regulation to Law 6758 (see that Law and opinions C-171-93, C-028-94, and C-094-2000).

Decree No. 22190 H-TUR of May 10, 1993, which modified Article 7, section a) of Decree 21756 MPJTUR, refers to "the properties owned by the Instituto Costarricense de Turismo in Bahía Culebra, according to Law 6758". That entity, as "owner of almost the entire area" dedicated to the Proyecto Turístico de Papagayo, is mentioned in Decree No. 23217-MIRENEM-TUR (second whereas clause (considerando 2°)).

In accordance with Article 74 of Law 6043, the administration of the territory assigned to the Proyecto de Desarrollo Integral de Papagayo is entrusted to the Instituto Costarricense de Turismo. The Municipalities of Liberia and Carrillo retain the right to collect the fees (cánones) from the concessions and are prevented from suspending or settling their payment (opinions C-171-93, C-028-94, C-181-94, C-106-95, C-187-96, C-151-97, C-080-98, and C-094-2000).

Administration reaffirmed by Article 93 of its Regulation. It adds that "in all other respects", the provisions of the Law and the regulation govern this zone, without prejudice to any special rules that may be issued.

Regarding the public domain nature (naturaleza demanial) of the property, we stated in opinion C-171-93 that the phrase "In all other respects" encompasses the nature of the assets subject to concession, which Law 6043, Art. 1, in connection with the legal definition of Art. 2, section j) of the Regulation itself, classify as public domain. "Neither does Law 6758 differentiate between concessions of lands located in the zona marítimo terrestre, according to the designation of Law 6043, and the rest of the spaces, standardizing them under the common institute of public domain, governed by the principles of Administrative Law. Nor would there be a reason for this distinction, since the Proyecto de Desarrollo Integral de Papagayo 'is one that the Instituto Costarricense de Turismo can formulate pursuant to the provisions of the Law on the Zona Marítimo Terrestre, Article 28, with specific rules, given its scope, cost, and financing.'"

The lands acquired by the ICT to execute the Papagayo Project, it was reiterated in opinion C-194-94, are public domain (demaniales); a public purpose assigned in Law 6370, Articles 1 and 10. A characteristic evidenced by its form of exploitation, inherent to public domain assets. "Public domain is used based on concessions." García-Trevijano Fos, José A. Titularidad y afectación demanial en el ordenamiento jurídico español. RAP No. 29. Instituto de Estudios Políticos. Madrid. 1959, p. 18.

The common use of the Zona Pública (Law 6758, Art 18), the public-law regime (régimen publicístico) of the concessions, and the partial survival of Law 6043 and its Regulation, reveal that the lands of the Papagayo Project "share in the public domain status attributed to the zona marítimo terrestre throughout the country" (opinion C-171-93).

As the Sala Constitucional stated, when hearing the action of unconstitutionality against the reform to Executive Decree No. 22.489-MP-J-TUR, resolution of 10:15 a.m. on October 27, 1995, even though "the Political Constitution does not address issues related to the zona marítimo-terrestre," given the extraordinary legislative variability on the subject, it can be asserted that "the immovable core of the law regulating the zona marítimo terrestre has been that relating to the strip fifty meters wide from the ordinary high tide, declared public, and as such, not only is it impossible to appropriate it by any means, but it has been placed at the service of all persons, without exception. The public domain status of that strip, therefore, has had sustained legal recognition and could be considered prima facie that, by being long-standing, it is intangible for the legislator" (Sala Constitucional, vote 5210-97, of 4:00 p.m. on September 2, 1997, Considerando IV).

Regarding public ownership and administrative powers, the stewardship of the Papagayo Project areas rests with the ICT, an entity that must use the means or mechanisms provided by the legal system to protect the assets, preserve them, and adopt the necessary actions to prevent damage to their natural conditions (opinions C-171-93, C-028-94, C-106-95, and C-151-97). The Oficina Ejecutora del Proyecto, created by the ICT itself, is the one with the powers to administer and control the development of the Project (Law 6758, Art 9).

I.3) RESPECT FOR SPECIFIC COMPETENCIES

The administrative powers exercised by the ICT within the area of the Proyecto Turístico de Papagayo, we have said, are subject to the specific competences (competencias singulares) that other administrative bodies or entities may have in special matters or the stewardship and management of natural resources or cultural assets of national heritage.

This would be the case of state-owned protected wild areas, duly created, objects of the National Archaeological Heritage, minerals—metallic and non-metallic—, forestry matters, public roads, and constructions, a competence retained by the Municipalities of Liberia and Carrillo, but for the sake of planned development of the zone and consistent with the assigned tourism purposes, it is subordinated to the guidelines of the concession, previous authorizations, and directives issued by the ICT, in accordance with the Law, and to the observance of additional requirements. In the area intended for the development of the Tourism Project, the planned works must conform to the Master Plan approved by the ICT (Law 6758, Art. 2. Opinions C-006-88, C-173-93, C-028-94, C-181-94, C-106-95, C-151-97, C-080-98, and O. J.-018-2002). Regarding cultural assets, cf.: Solís del Vecchio, Felipe: Nuevos datos en la arqueología de Bahía Culebra. Guanacaste. Gutiérrez G. Maritza. La ictiofauna del sitio arqueológico Nacascolo, Bahía Culebra. Both in the journal Vínculos No. 22, p. 37 ff and 157 ff. In La República of June 12, 1995, p. 6A: 60 archaeological sites. Nacascolo, indigenous zone).

Given the impact they produce, Law 6043, Arts. 57, section e), in connection with 3, in fine, 68, final paragraph, and 93 of its Regulation, prohibits extractive or mining activities in tourism zones.

The regulations of the Proyecto Turístico del Golfo de Papagayo are special, without this constituting a regime of exception vis-à-vis the rest of the applicable legal system, which remains applicable, insofar as compatible. As long as it does not conflict with the former, the legislation on the zona marítimo terrestre persists (C-171-93, C-106-95, and C-151-97).

II.- POWER OF THE EXECUTIVE BRANCH TO CREATE REFUGIOS NACIONALES DE VIDA SILVESTRE

The Executive Branch (President of the Republic and Minister of the Ambiente y Energía), in compliance with constitutional (Arts. 50 and 140, sections 3 and 18), international, and legal canons, is authorized to declare Refugios de Vida Silvestre and other protected wild areas (áreas silvestres protegidas), in order to conserve and protect significant renewable natural resources.

At the international level, the State's duty to protect wildlife is grounded in various instruments: Convention on the Protection of Nature and Preservation of Wildlife in the Western Hemisphere (in force, ratified by the country in 1967); Convention for the Protection of the Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the Countries of America (Law 3763 of 19/10/1966); Convention on Biological Diversity, the Convenio Centroamericano de Biodiversidad; the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES), Law No. 5605 of 30/10/1974; Convention for the Protection of the World Cultural and Natural Heritage (approved by Law No. 5980 of 1976; the Convenio Centroamericano para la Protección del Ambiente (signed in San José in 1989), etc.

At the legislative level, the competence is provided by Article 82 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, which entrusts the Executive Branch with the creation of Refugios Nacionales de Vida Silvestre to protect and research wild flora and fauna, especially those species in danger of extinction. Article 7, section b), ibid, places in the hands of the Dirección General de Vida Silvestre the function of recommending the establishment of national refuges.

Other norms complement this authorization:

 a) The Ley de Biodiversidad, Art. 58, refers to the Ley Orgánica del Ambiente for the classification, requirements, and mechanisms to establish protected wild areas, which have been declared for having significant ecosystems, the existence of threatened species, impacting reproduction and other needs, and their historical and cultural significance.

 b) For its part, the Ley Orgánica del Ambiente, Art. 32, empowers the Executive Branch, through the Ministerio del Ambiente y Energía, to establish Refugios Nacionales de Vida Silvestre (section e) or another management category listed in that article. The creation of protected wild areas can be done by Law or Decree (Article 36, section f).

 c) The Ley Forestal, Article 3, considers a Protected Wild Area (Area Silvestre Protegida) as a "space, whatever its management category, structured by the Executive Branch for conservation and protection, taking into consideration its geographical, biotic, social, and economic parameters that justify the public interest." (Idem in: Políticas para Areas Silvestres Protegidas de Costa Rica. MINAE-SINAC. 1997, p. 30, and Convention on Biological Diversity (approved by Law 7416, Article 2).

Similar provisions were found in the repealed Forestry Laws No. 4465 (Arts. 2 sec. b, 10 sec. e, 18, and 22); 7032 (Arts. 10, 35, 36, and 37); 7174 (Art. 10 secs. a and i, 36 sec. e, and 65), and in the Ley de Conservación de la Fauna Silvestre, No. 6919, Art 18.

The Decree, as executor of the enabling law or laws, delineates a geographical area that criteria of opportunity and convenience advise safeguarding as a Refugio Nacional de Vida Silvestre, allocating it to that purpose. Once this is done, the effects regarding the use or enjoyment of the lands encompassed are established by law.

This competence to delimit—via decree—wild areas where the regime in question established by law will apply, was referred to by the Sala Constitucional in rulings 7020-95 and 1019-97, highlighting that they are "administrative acts pertaining to the Public Administration, to give effect to the content of the issued legislation," that is, "a necessary and legitimate regulation to fulfill the purposes of the law," indispensable for achieving its objectives. "The authorization to the Administrative Power to determine the species or categories of protected areas within certain established parameters is entirely feasible" (Sala Constitucional, vote 5893-95).

The power granted to the Administrative Power to decree protected wild areas is a valuable legal tool for achieving the legal objectives of protecting, conserving, improving, and promoting those resources. It concerns technical, detailed matters, related to different factors or elements, assessable in contact with reality, inherent to the functions of the Executive Branch.

Even on privately owned lands, the Executive Branch, through the Ministerio del Ambiente y Energía, can decree protected wild areas, under the terms of Article 2 ibid.

The creation of Refugios Nacionales de Vida Silvestre on lands of autonomous institutions, semi-autonomous institutions, and Municipalities will be addressed in point III.

 II.1) DECLARATION OF REFUGIOS NACIONALES DE VIDA SILVESTRE WITHIN THE PUBLIC DOMAIN OF THE ZONA MARÍTIMO TERRESTRE AS AN EXCLUDING REGIME

In that order of ideas, there would be no impediment to declaring—via Decree—Refugios Nacionales de Vida Silvestre within the State's coastal public domain.

In opinion C-174-87 we stated that the declaration of protected wild areas on surfaces of the zona marítimo terrestre, of national heritage, is not an obstacle. First, because being excluded from Law 6043, with the designation of "equivalent reserves" (reservas equivalentes), there is no conflict of norms or competences. Second, because the administrative power to establish them on State assets extends to the entire national territory. Third, because these resources must be protected with privileged treatment wherever circumstances warrant and the biological, physical, and environmental conditions exist. Many natural banks of vital species (faunal or plant), terrestrial and marine, are found in maritime-terrestrial zones. Fourth, because when lands belonging to the Public Administration are classified by MINAE and covered with forest, they automatically pass to be administered by the Ministry of the relevant sector.

The previous Ley de Fauna Silvestre, No. 6919 of November 17, 1983, and the current one, No. 7317 of December 7, 1992, both Transitorio I, are examples of this, creating the Refugio de Vida Silvestre Ostional in the two hundred meters of the zona marítimo terrestre, from Punta India to Punta Guiones.

In this sense, the Sala Constitucional has ruled, among others, in the following resolutions:

 a) Since "the State has full jurisdiction" over the zona marítimo terrestre, "it is illogical to think that the Administration is limited or unable to act, in pursuit of the protection of the flora and fauna of our natural resources" (votes 5976-93, 5977-93, and 2863-97).

 b) If the State "must ensure the conservation of its Natural Resources by constitutional mandate" (…), it "may reserve for the conservation of fauna and flora" the lands contained within the zona marítimo terrestre, of national heritage (vote 2863-97).

 c) The protection of the resource within the zona marítimo terrestre, through the Refugio Nacional de Vida Silvestre, "is recognized both by international legislation, by special laws enacted for that purpose, and by the texts of the political charters" (vote 5977-93).

The declaration of a Refugio Nacional de Vida Silvestre in segments of the zona marítimo terrestre entails an administrative change of the area, subject henceforth to new public purposes and management plans that ensure effective stewardship, conservation, improvement of resources, and the achievement of additional benefits: fostering the social economic development of the town, supporting scientific research, promoting environmental education programs, etc.

The administration of those wild areas, as we expressed in opinions C-174-87 and C-015-88 and will be discussed in section II.3, corresponds exclusively to the Ministerio del Ambiente y Energía, formerly the Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas.

Regarding the administration of the national wildlife refuges and state-owned wild areas by the Dirección de Vida Silvestre, subsequently replaced by SINAC, see: Law 7152 of June 5, 1990, on the Conversion of the Ministerio de Industria, Energía y Minas into the Ministerio del Ambiente y Energía, Arts. 4 to 6. Concerning the automatic incorporation into the State's forest heritage of forest properties of autonomous institutions, classified by MINAE, cf.: Sala Constitucional votes 2863-97 and 1763-94, and Procuraduría opinions C-174-87, C-186-90, and C-191-96.

II.2) EQUIVALENT RESERVES AS A PRINCIPLE OF INTERPRETATION

It is worthwhile to dwell on the interpretive principle offered by Law 6043, Article 73, when excluding national parks and equivalent reserves from its application. Duly constituted, they are governed by their respective legislation.

The term "equivalent reserves" encompasses all state-owned protected wild areas, subject to management plans that ensure the adequate protection, conservation, and rational use of natural resources for sustainable development (opinion C-174-87). The equivalence lies in their special nature and in the scope of the effects that the norm grants.

This criterion is reiterated in opinions C-015-88, C-154-95, C-191-96, C-026-2001, O.
J.-062-2000, and is confirmed by Constitutional Chamber rulings numbers 5173-94, 1886-95, 1887-95, and
1998-01822, in understanding that the phrase "equivalent" reserves includes national
wildlife refuges, which are governed by their own specific regulations and exclude Municipalities from
administration and usufruct (article 3 of the Zona Marítimo Terrestre Law). The competence of
MINAE bodies is immersed in the technical aspects involved in the management and stewardship of the area.

    The legislature has wisely sought to establish mutually exclusive regimes between the ordinary
zona marítimo terrestre of Law 6043 and the categories that make up the State's Natural Heritage,
given the differing objectives to be achieved by the designation of state wilderness areas
and the criteria their administration requires.

    At present, protected wilderness areas of the State's Natural Heritage, in addition to
national wildlife refuges, include national parks, biological reserves, forest
reserves, protective zones, natural monuments, and wetlands, which have specific
legislation: Forest Law (Ley Forestal) (arts. 1, 3 subsec. i, 13 et seq., and 58), Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) (art. 32 and
following, 39 to 45), Wildlife Law (Ley de Vida Silvestre) (arts. 2, 7 subsec. h, 82 et seq.,
103, 132, and Transitory Provision III), Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) (arts. 58 et seq.); Law 7224 of April 9, 1991, approving the International
Wetlands Convention, etc.

    If the formal defects analyzed in section IV, and particularly in IV.4), are not present,
the aforementioned article 73 of Law 6043 would serve as an interpretive guideline, in connected integration with
the norms of the Papagayo Development Project, in the absence of express provisions therein (doctrine
of art. 10.2 of the General Public Administration Law), given the conjunction of Laws 6043
and 6370, and the partial survival of the former, in what is compatible (arts. 93 of the Regulation to
Law 6043 and opinion C-171-93).


II.3) ADMINISTRATION OF PROTECTED WILDERNESS AREAS BY SINAC

    Article 83 of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre), No. 7317 of October 30,
1992, prescribes that "the Dirección General de Vida Silvestre shall have the powers and duties established by Law 6043, regarding National Wildlife Refuges that include areas of
the zona marítimo terrestre," thereby partially restoring its validity, within the scope and for
the objectives it indicates (opinion C-026-2001, of February 7, 2001).

    By article 7, subsection b), ibid., that Directorate is responsible for administering National
Wildlife Refuges. Article 98 of its Regulation clarifies that for those purposes, art. 83
of the Law "includes only state-owned National Wildlife Refuges."

    With the natural resource management and decentralized administration model, with
community participation, adopted in the mid-1990s, the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional
de Areas de Conservación, SINAC), through its Regional Conservation Areas (Areas de Conservación), under MINAE,
exercises the functions and competences of the former Dirección General de Vida Silvestre, Dirección
General Forestal, and the Servicio de Parques Nacionales, through a single administrative unit (Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), art. 22,
para. 2).

    A comprehensive, unifying, and decentralized conservation approach was intended. Thus, it is stated
in the 1994-1998 National Development Plan (Plan Nacional de Desarrollo): "A decentralized management system will be promoted,
based on community participation and high managerial capacity" (pp. 146-147).

    In sum, the National System of Conservation Areas (SINAC) is defined as "a decentralized and participatory institutional management
system that integrates competences in forestry, wildlife, and protected areas, in order to plan and execute processes
aimed at achieving sustainability in the management of the country's natural resources." Administratively,
"SINAC is a system made up of subsystems called Conservation Areas and a central headquarters" (Policies for Protected Wilderness Areas of Costa Rica (Políticas para Areas Silvestres Protegidas de Costa Rica).
Ministry of the Environment. National System of Conservation Areas. 1997, p. 33).

    In turn, a Conservation Area is "an administratively delimited territorial unit,
where both private and state activities interrelate, and joint solutions are sought,
guided by conservation strategies and sustainable development of natural and
cultural resources" (Idem, p. 30).

    This is in sync with Chapter 10 of Agenda 21, by proposing an integrated analysis of
all issues affecting the planning and administration of land resources for
sustainable development.

    The preceding General Regulation of MIRENEM, Executive Decree No. 24652-MIRENEM of September
20, 1995, published in La Gaceta No. 187 of October 3, 1995 (arts. 7, subsection 3, 11, and
12), and the new one of the Ministry of Environment and Energy, Decree No. 30077-MINAE of 2002, published in
La Gaceta No. 11 of January 16, 2002 (arts. 6, subsection a), 15, and following), add the National
System of Conservation Areas to the organizational structure of that Ministry.

    Its legislative support rests on the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), No. 7788 of April 30, 1998
(La Gaceta No. 101 of May 27, 1998), article 22. Literally, it is a "deconcentrated and participatory institutional management and
coordination system, which will integrate competences in forestry, wildlife, and protected areas."

    An unconstitutionality action (file No. 98-006524-007-CO-M) filed by the Procuraduría General de
la República is pending against that article 22 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad). It challenged the creation of SINAC as a deconcentrated body, with its own legal personality,
a distortion of the Ministry's hierarchical scheme, and the possibility of administering public
funds, in contravention of constitutional principles regarding the Public Treasury.

 III.- POWER OF THE EXECUTIVE BRANCH TO CREATE NATIONAL WILDLIFE REFUGES ON PROPERTIES OF
AUTONOMOUS INSTITUTIONS

    The power of the Executive Branch to declare national refuges to protect and research
wild flora and fauna, and especially those in danger of extinction (art. 82
of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre)), on properties of autonomous institutions,
semi-autonomous institutions, and Municipalities, entails the mandatory requirement of obtaining from the
Executive Branch the "prior favorable agreement" of those entities (article 84 of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida
Silvestre)).

    These are properties belonging to those entities. The expression "on lands of..." clearly
designates a proprietary relationship, as the norm finally clarifies for private
lands. Respect for these ownerships that will be designated for the public purposes of the refuge
motivates the required prior authorization.

    Such an assumption would not arise, for example, with the zona marítimo terrestre forming part of the national
heritage, which constitutes public property of the State (art. 1 of Law 6043), when a
declaration is made causing sections of that zone to enter the State's Natural Heritage, since
coastal Municipalities are merely administrators and usufructuaries (art. 3 ibid). This does not
in any way breach the regime of municipal autonomy, since, as noted above, the
Executive Branch holds broad competence to create wildlife refuges throughout the country on
coastal state lands, with a view to better stewardship of the resources when it suits
public interests.

    Nevertheless, for the declaration of a National Refuge in that event, prior
coordination with the coastal Municipality is advisable, by virtue of the modifications to be made to
the regime and in order to prevent the deployment of discordant actions by them.

    The Constitutional Chamber, in Ruling 2863-97, at 3:45 p.m. on May 22, 1997,
ruled on the matter of the lack of notification to the Municipality regarding the Executive
Decree 25139-MINAE, published in La Gaceta No. 100 of May 26, 1996, which created the Mixed-Ownership National
Wildlife Refuge Portalón (Refugio Nacional de Vida Silvestre de Propiedad Mixta Portalón), encompassing the zona marítimo terrestre of
Playa Portalón, in Aguirre. For the Chamber, since the lands of
forest aptitude contained in the zona marítimo terrestre form part of its Forest Heritage (Patrimonio Forestal), the State
"may reserve them for the conservation of fauna and flora without the need for any notification to the
Municipality." "Given that the State must ensure the conservation of its Natural Resources by
constitutional mandate, the legality of the Decree is evident and it does not transgress
municipal competences regarding its administration."

    And in resolving the unconstitutionality action against Decree No. 23150, which created the Wildlife
Refuge Camaronal (Refugio de Vida Silvestre Camaronal), on Playa Camaronal, filed by the Municipality of Nandayure,
considering that the lack of a hearing violated the principle of municipal autonomy, the Constitutional Chamber,
in resolution 1998-01822, rejected the claim, arguing that for the exercise of the regulatory
or rulemaking power of the Executive Branch, "the constituent has not provided for the need to grant the
hearing that is claimed missing."


III.1) THE REQUIREMENT OF THE PRIOR FAVORABLE AGREEMENT OF THE INSTITUTION

    The exercise of the Executive Branch's competence to decree National Wildlife Refuges on lands of decentralized public entities, we have seen, is conditional upon obtaining
the prior consent of the entity for the property to enter that protection regime.

    Article 84 of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre) empowers the Executive Branch to
declare "national wildlife refuges within forest reserves and on lands
of autonomous or semi-autonomous and municipal institutions, subject to the prior favorable agreement thereof."

    This is supplemented by article 85 ibid. It provides that transfers of lands from the
institutions mentioned for the creation of a national wildlife refuge "shall be carried out
through the State Notary's Office (Notaría del Estado) and shall be exempt from the payment of all kinds of taxes, fees,
and stamps."

    The closest norm found in Law 6919 of April 10, 1984 (La Gaceta No. 101 of
May 28, 1984) was the final paragraph of article 18: "Autonomous and semi-autonomous institutions are
authorized to transfer, free of charge, to the State, lands that, due to their ecological richness, are
suitable for the establishment of national wildlife refuges."

    The prior agreement of the public entity, at the request of the Executive Branch, in favor of establishing
the National Wildlife Refuge, entails the transfer of the asset, with the adoption of the necessary
measures to formalize it before the State Notary's Office (Notaría del Estado), so that it may be administered by the
Ministry of Environment and Energy.

    The spirit animating the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre), article 84, in connection with
85 ibid., is that the transfer of the property from the public entity to the State be made
gratuitously. The execution of the registrable deed updates the ownership in the Public
Registry and publicizes to third-party registrants such circumstance and the new regime.

    Obtaining the favorable agreement is a mandatory procedure or procedural requirement to
promulgate the Decree. It is proper that the institution's consent be stated expressly,
as justification, in its recitals (parte considerativa). If the Executive Branch could dispense with
it and issue the Decree against the will of the entity to which the property belongs, its requirement
would become meaningless.

    This is reconciled with the principle of autonomy in managing the entity's assets, for the
achievement of the public purposes it must pursue, and is also explained by the modifications the
declaration will generate, impacting legal relationships with the administered parties.

    Although the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre) leaves unresolved the problem of the
procedure to follow if the public entity refuses to cede the asset for the new purpose, it is
evident that it could not disregard the constitutional duty of the Public Authorities to
protect natural resources and the environment and to encourage the creation of protected wilderness
areas (articles 50 of the Constitution and 60 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad)).


IV.- CREATION OF THE NATIONAL WILDLIFE REFUGE IGUANITA (REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE IGUANITA) WITHIN THE PAPAGAYO PROJECT

    Based on articles 7 and 82 of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de Vida Silvestre) in force,
Decree No. 23217-MIRENEM-TUR of April 28, 1994 (La Gaceta No. 92 of May 13, 1994),
established the National Wildlife Refuge Iguanita, in the districts of Nacascolo and Sardinal,
cantons of Liberia and Carrillo, respectively. Located on a coastal strip of the Papagayo Tourist
Project, it extends to the ordinary high-water line (línea de pleamar ordinaria) of Playa Iguanita, which it qualifies as
an area of great scenic beauty, with diversity of marine resources and wildlife (animal
and plant species), that must be protected.

    It was considered that the Refuge "would provide opportunities for research, protection, and sustainable
management of natural resources through the implementation of small low-impact
tourism development projects."

    The Decree established a Tripartite Commission, composed of a representative from the
Municipalities of Liberia and Carrillo, from the Ministry of Natural Resources, and from the
Executing Office of the Papagayo Project. A Commission that was made responsible for preparing the Management
Plan for the Refuge, in alignment with the Management Plan of the Papagayo Project. It maintained the application of the
Forest Law (Ley Forestal) regarding protective zones on the banks of Quebrada Grande, provided for the
signing of cooperation agreements between the Ministry of Natural Resources and the
Municipalities of Liberia and Carrillo to protect the Refuge, and repealed Executive Decree No.
22304-MIRENEM.

    The latter declared, within the State's Forest Heritage (Patrimonio Forestal del Estado), the management category –unprecedented–
of Protected Landscape (Paisaje Protegido), the "Bosque Quebrada Grande," which began at the two-hundred-meter
limit of the zona marítimo terrestre, containing within its perimeter the middle basin of Quebrada
Grande. It placed the work to be carried out under the responsibility of a Coordinating Commission, with municipal representatives, from MIRENEM, and the
Community Development Association of Guardia de Liberia.

    Based on similar assessments of its ecological and recreational values, it qualified
Playa Iguanita as an "ideal site to develop a small-scale recreational and tourism project," with criteria appropriate for sustainable management.

    Its objectives were to protect and maintain the biological diversity of the marine and
terrestrial ecosystems of the area, to promote the sustainable use of its resources, to involve
surrounding communities in sustainable management, to counteract the growing demand and pressure from
large-scale tourism projects in the area, uncontrolled burning, and incorrect land
use.


IV.1) NON-COMPLIANCE WITH THE PROCEDURAL REQUIREMENT OF PRIOR AGREEMENT FROM ICT FOR THE CREATION OF THE REFUGE

    Law No. 1917 of July 30, 1955, created the Instituto Costarricense de Turismo as an autonomous
entity, and it operates under the direction of a Board of Directors (Junta Directiva), the superior governing body, which has
among its powers authorizing the alienation of properties (arts. 1, 14, and 26, subsection g). The latter
provision is consistent with article 84 of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de Vida Silvestre), insofar as it requires
the consent of the public entity that owns the lands on which the National Wildlife Refuge is to be established.

    Therefore, since the public ownership of the property comprising the Papagayo Tourist
Project is assigned to ICT, in order to annex part of it to the National Wildlife Refuge Iguanita,
the agreement of its Board of Directors expressing its consent could not be omitted.

    There is no record that such an agreement was given, nor did ICT object to the Decree at the time,
due to omissions in its drafting. It thus tacitly allowed the possibility of challenging any
potential invalidity to lapse, by not doing so within the respective procedural period, under penalty of expiration.

    In any case, it is notable that by the date the consultation was formulated, the
maximum period for direct challenge, through administrative or judicial channels, of Decree No.
23217-MIRENEM-TUR of April 28, 1994, had amply elapsed, this period being four years (doctrine of articles 173,
175, and 183 of the General Public Administration Law and, among others, the judgment of the First
Chamber of the Supreme Court No. 294 at 2:30 p.m. on October 10, 1994, especially recital
IV).

    On the contrary, the Board of Directors of the Instituto Costarricense de Turismo, when approving the General
Master Plan for the Golfo de Papagayo Tourist Project, in the ordinary session held on July
10, 1995, No. 4572, article 2, clause VIII, admitted as a guiding principle of that Plan "total
respect for protected areas" (see article 3), which is generic.

 IV.2) THE SIGNING OF DECREE 23217-MIRENEM-TUR BY THE MINISTER OF TOURISM DOES NOT SUBSTITUTE THE AGREEMENT OF THE BOARD OF DIRECTORS OF ICT

    According to the Legal Directorate of ICT, the consent of that Institute is inferred from the signature of
Decree 23217-MIRENEM-TUR, made by the Minister of Tourism, who simultaneously served as
Executive President of the entity and of the Directive Council of the Papagayo Project. This is because
it could not locate the agreement of the Board of Directors or the Papagayo Directive Council to
corroborate it (Official Letter DL-828-00).

    This argument is not shared, for two reasons. First: because the then Minister of Tourism
was the head of a Ministry without portfolio, and as such, was not authorized to sign Decrees.
"Ministers without portfolio cannot be part of the Executive Branch for the purposes of article 140
of the Constitution, as they are not in charge of a branch of executive activity. It is necessary that the
Decree promulgated be signed by the Minister who would otherwise assume that function."
(Legal Opinion O. J.- 062-2000 and O. J.123-2000, p. 4, and opinions C-095-94 and C-212-92).

    And Second, because the President of a collegial body does not substitute the will of that body. The
President of ICT is the principal executive officer of the Institute, the highest in rank, but
does not replace the decisions of the Board. Rather, he must ensure the execution of those decisions made
by it, and must submit matters within his purview to its knowledge (Law No. 1917 of
August 9, 1955, arts. 28, subsection b, and Law 4646 of October 20, 1970, arts. 4, subsection a).

    In collegial bodies, the exercise of the function is entrusted to a plurality of
natural persons or agents who compose it and act among themselves, on a plane of equality, without prejudice to
the exclusive duties of the person directing or presiding over the body.

    But none of the persons composing the body has the competence to issue the act
alone. In such boards, normally the decisions that express their unitary will (collegial
act) are taken by a "majority" of the coinciding individual wills, after deliberation and
voting (Cf. Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Edit. Abeledo-Perrot. Buenos
Aires. 1965, Vol. I, pp. 109 et seq. Zanobini, Guido. Curso de Derecho Administrativo. Edics. Arayú.
Buenos Aires. 1954, p. 184 et seq. Galateria, Gli organi collegiali administrativi. Giuffré. Milan. I.
1956, II. 1959, among others).

 IV.3) DEMANIAL MUTATIONS. LEGAL DESIGNATION (AFECTACIÓN LEGAL) AS AN INTERPRETIVE LIMIT TO ARTICLE 84 OF THE
WILDLIFE LAW (LEY DE VIDA SILVESTRE)

    Although article 84 of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre) refers to the assets of
autonomous institutions, semi-autonomous institutions, and Municipalities, and these may be of private domain or public
domain, some clarifications must be made.

    With the exception that will be stated in section IV.4), in our judgment, the legal text
refers to both types of property, without making a distinction. It could not be interpreted to the detriment of
wildlife, which knows no legal categories.

    Thus, there would be no obstacle to verifying a demanial mutation through an Executive Decree, with the prior favorable
agreement of the entity to which public domain assets are assigned, in order to dedicate them to the conservation of
wildlife, if they had been designated by a singular administrative act, grounded in a Law, which does not violate the principle of normative
hierarchy. The change of designation would not disturb the nature of the assets, since they continue within
the same public domain regime, to fulfill the new purpose (Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de Vida Silvestre), art. 3).

    The declaration of a National Refuge on those demanial assets will cause modifications in their
ownership and purpose (demanial mutation), administration, uses (predominant, permitted,
compatible, prohibited, etc.), or utilization; transfers of competence for area
planning, conservation, protection, collection of fees for differential uses or the
administrative real rights that are granted (public domain is an instrument for the
exercise of administrative competences), variations in legislation, etc.; all elements that
configure a transformation in the legal statute (On administrative real rights,
cf.: Constitutional Chamber ruling No. 5210-97; Legal Opinions of the Procuraduría numbers
051-2001, 072-2001, 138-2001, and opinion C-009-2000).

    Legislations such as Spain's Law on State Heritage (Decree 1,022/1964, of April
15, 1964. BOE of May 7), arts. 124 and 125, limit the mutation of purpose of state
demanial assets to inter-organic relationships or those between ministerial departments, with a change
of body, hearing of the interested Ministries, opening of a file, and following the
respective procedure (internal demanial mutation within the same public legal entity).

    However, in doctrine it is admitted that external demanial mutations, arising from
intersubjective relationships between administrative entities, do not conflict with the rule of
inalienability, which only removes those assets from private legal traffic, but does not exclude
transfers within the sphere of Public Law, when there is a prevailing or more
intense legal interest to protect, provided they have support in a legal norm of sufficient rank, and the
inseparability from the public domain regime is guaranteed.

    The purpose that caused the original designation is altered, but the asset retains the
demanial character it previously had, its service character to a public function (Cassese, Sebastiano calls
this transfer of an asset from one public entity to another a subjective mutation of demaniality. Le
destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milan. 1962, p. 140).

    On the subject, cf., among others: WALINE, M., Les mutations demaniales. Etude des rapports des
Administrations publiques á l’ occasion de leurs domanes publicas respectiv. Paris. 1925, p. 173
et seq. CLAVERO AREVALO, Manuel Fco. La inalienabilidad del dominio público, RAP No. 25, p. 40-41.
GARCIA TREVIJANO, p. 24. Parada, p. 71-72. GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo. Apuntes de Derecho
Administrativo. Facultad de Derecho, Universidad Complutense. Madrid. 1967-68, p. 31 et seq.; reprinted in
1981-82. By the same author, Los principios de la nueva Ley de Expropiación Forzosa. Madrid, 1956, p.
56. PAREJO ALFONSO, Luciano, Dominio público: un ensayo de reconstrucción de una teoría general. RAP
100-102, 1983, p. 2421. LOPEZ PELLICER, José A., Lecciones de Derecho Administrativo. Edit. DM. PPU.
Murcia. Vol. II, pp. 376-77. SANCHEZ MORÓN, M. and others, Los bienes de dominio público (Régimen
Jurídico). Edit. Tecnos. S. A. Madrid. 1997, pp. 42-43. BOCANEGRA SIERRA, Raúl, Lecciones de dominio
público. Collective work. Edit. Colex. Madrid. 1999, pp. 34-35. SAYAGUÉS LASO, Enrique, Tratado de
Derecho Administrativo. Vol. II. Edit. Martín Bianchi Altuna. Montevideo, 1959, p. 281.

    In a correct exegesis of the text, article 84 of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre)
finds an interpretive limit if the demanial assets of the institution were designated by law to
a public purpose; a scenario in which the Executive Branch could not effect the mutation.

 IV.4) INAPPROPRIATENESS OF CHANGING THE DESIGNATION OF THE LANDS IN THE AREA DESTINED FOR THE
PAPAGAYO TOURIST PROJECT BY WAY OF DECREE

    In any event, regardless of the defects the Decree might have, it lacks coverage to
modify the legal designation (afectación legal) of the sector. In opinion C-028-94, we stated that "the purpose assigned
by law to a public domain space can only be changed by legislative act, and that the use of the
area destined for the Papagayo Project is touristic."

    This criterion is endorsed by doctrine. By way of example, Clavero Arévalo, Professor of
Administrative Law at the University of Seville, maintains that if the administrative ownership
of a public domain is assigned by law, any change constitutes a legal modification. Hence,
he infers that "transfers of ownership of this domain are valid, provided they are carried out by
provisions of the appropriate legal rank." (La inalienabilidad del dominio público, RAP No. 25, p. 51).

    This is the position reflected in Fuentes Bodelón, Fernando: "If the designation has been made by
formal Law, the mutation requires a norm of equal rank" (Derecho Administrativo de los bienes.
Publicaciones de la Escuela Nacional de la Administración Pública. Madrid. 1977, p. 86). And in
Bocanegra, Raúl and other Professors of Administrative Law at the University of Oviedo: "We must
start from the general rule whereby the act by which the mutation is effected must
have, at least, the same rank as the designation; thus, when the designation is done by Law, the
mutation must also be done by formal Law" (Bocanegra Sierra, Raúl, Lecciones de dominio
público. Collective work. Edit. Colex. Madrid. 1999, pp. 34-35).

    López Pellicer, José A., Professor of Administrative Law at the University of Murcia, when
commenting on the subject of demanial mutation, excepts from the administrative procedure established in
article 125 of the Spanish Heritage Law "scenarios of designation ope legis," which
"by requirement of the principle of legality, will require another Law to determine the change of
designation" (Ob. cit., p. 377).

    Endorsing the thesis of respecting legislative will, Sayaguez Lazo, Enrique, affirms that
mutations with demanial transfers from one public entity to another "must be effected by means of law"
(Tratado de Derecho Administrativo. Vol. II. Montevideo. 1959, No. 752, p. 281).

    Forsthoff, Ernest, writes that variations introduced to the utilization of public
things require modifying the designation, and this "requires the cooperation of those who participated
in the dedication" or purpose (Tratado de Derecho Administrativo. Instituto de Estudios Políticos.
Madrid. 1958, p. 498).

    Marienhoff cites jurisprudence from his country to the effect that when public
domain assets designated by law must "facilitate the realization of a new purpose" of general
utility, of a broader concept than the original, the change of purpose must be "declared by a
law of the Nation" (Tratado Derecho Administrativo. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1998, pp. 312-313,
and in Villegas, Wálter. Régimen jurídico de la expropiación. Edics. Depalma. Buenos Aires. 1973, p.
73 et seq.).

    The foregoing is consistent with the general principle of Public Law on the parallelism of
competences, by virtue of which the authority competent to modify or issue an act is the same
enabled to enact it, in the absence of an express norm determining a different one. (Cf. about this
principle, Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo. Vol. II, No. 4091 a).1).

    Although demanial mutation and de-designation (desafectación) are different notions, they both presuppose a change
of the initial purpose of the asset and, thereby, share an interpretive similarity. According to the
Constitutional Chamber, when demanial assets have that character due to a legal designation,
"only by law can the special regime governing them be removed or modified" (resolution No.
2000-10466).

    For the Constitutional Chamber, if the designation for public use is of a legal nature, it "invalidates
administrative acts of alienation or application to other uses" (ruling 3789-92).

    The Administrative Procurement Law (Ley de Contratación Administrativa), No. 7494 of May 2, 1995, article
69, does likewise by providing that real estate designated for a public purpose "may be de-designated by the same
procedure used to establish its current purpose."

    In this case, it is not permissible for the Executive Branch to invade the competences of the legislature, to separate
the lands that make up the area of the Papagayo Tourism Development Project (Proyecto de
Desarrollo Turístico de Papagayo) from the original public purpose set by the legislature for them, and to change it for the
future, linking them to a different purpose.

For the necessary amendments, it must channel its initiative through the legislative process. A legislative act is required that modifies the public purpose to which the sector where the Refuge was decreed is currently dedicated, in order to pursue a different and priority one, based on a new assessment of the physical characteristics and suitability of the assets and the public needs that must now be satisfied.

The conflict arising in the assets in question between the two public interests at stake (tourism development and protection of wildlife (vida silvestre)) must be weighed and resolved by the Legislative Assembly. It is incumbent upon the Assembly to decide whether to modify the purpose it assigned to them and which they serve, in order to dedicate them to another public purpose, of greater preeminence or higher rank, with the consequent transfer of competences.

The situation differs—we insist—from the creation by Decree of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). As territorial spaces that are part of the national heritage, the State may assign that purpose to them when it deems it most convenient for public interests.

Adhering to the limits of the regulatory power, the Decree cannot infringe upon the content of the Law it regulates, nor can it render inoperative or go against the provisions of another Law. (Fiorini, Bartolomé A., Manual de Derecho Administrativo, La Ley S. A., Buenos Aires, 1968, pg. 260).

Several precedents of the Constitutional Chamber demonstrate this position: "The submission of the regulation to the law is absolute" and implies that "it cannot render legal precepts ineffective or contradict them, it cannot supplant the law by producing a certain effect not desired by the legislator or by regulating a certain content not contemplated in the rule being regulated" (vote 6689-96. In a similar sense, votes 2934-93, 5227-94, 6198-95, 2381-96, 2382-96, 1607-98, 0998-98, 1998-07967, 1999-05445, 1999-05669, 1999-07619, 1999-09236).

"The regulatory power is reduced to very defined parameters that condition and limit it, since it can in no case violate the proper and immanent dynamic that derives from the division of powers and that constitutes, so to speak, the essence of the democratic system. One of those fundamental parameters of the regulatory power is the fact that within the democratic system, the public powers have their functions clearly defined, without any of them being able to assume those belonging to the others." (…) "When the Executive Branch, upon issuing a Decree, exceeds its regulatory powers, invading legislative functions, it incurs a violation of Articles 9, paragraph 2, 121, subsection 1), and 140, subsection 3), the latter by also failing to ensure the exact compliance with the laws" (Constitutional Chamber, vote 0031-95. See in a similar sense votes 243-93, 1876, 1635, 1130 of 1990).

V.- ADMINISTRATION AND GRANTING OF CONCESSIONS ON THE LAND COVERED BY THE DECLARATION OF THE IGUANITA NATIONAL WILDLIFE REFUGE (REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE IGUANITA)

Certainly, an apparent conflict of competences and administration arises. On the one hand, Article 74 of Law 6043, on the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre), in relation to Law 6758 of June 22, 1982, Regulating the Papagayo Gulf Tourism Project (Proyecto Turístico Golfo de Papagayo), Articles 2, 3, 9, and 12, and Law 6370 of September 13, 1979, Concerning the Acquisition of Lands for the Papagayo Gulf Tourism Development, Articles 1, 2, and 10 (see point I.1 supra), grant the Costa Rican Tourism Institute (ICT) the administration—including public ownership (titularidad pública), as noted above—of the area comprising the Papagayo Gulf Tourism Project.

Meanwhile, Decree No. 23217-MIRENEM-TUR, creating the Iguanita National Wildlife Refuge within the Papagayo Tourism Project, in accordance with the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de Vida Silvestre), No. 7317 of October 30, 1992, Article 82, confers its administration to the General Directorate of Wildlife, today the National System of Conservation Areas (SINAC), through the local Conservation Area (Area de Conservación).

The administration emanating from the cited Laws is exclusive and does not consent to the co-administration scheme advocated by the Advisory Office of MINAE, grounded in Article 3 of Decree 23217-MIRENEM-TUR. Article 82, paragraph 2, of the Wildlife Conservation Law emphasizes "the exclusive competence and management" of MINAE. In the case of public competences, a formal Law is required to implement the co-administration figure (doctrine of Article 59 of the General Law of Public Administration).

It was emphasized that the lack of prior favorable agreement from the ICT to promulgate Decree 23217-MIRENEM-TUR, coupled with its recognition of respect for protected wilderness areas as a guiding principle of the Master Plan of Papagayo upon approving it, and the expiration of the deadline for the direct challenge of the Decree, lost relevance when faced with the insurmountable problem that the latter cannot change the public purpose to which the lands of the Papagayo Tourism Development Project are bound by law, given that it is essential to carry out the public domain reallocation (mutación demanial) through law.

The Decree, even if supported by the Wildlife Law, continues to have an administrative nature, just like the favorable agreement that the Board of Directors of the ICT could have adopted, in accordance with Article 84 of the Wildlife Conservation Law, which—for the same reason—would also be insufficient to effect the change of purpose.

In compliance with the principle of normative hierarchy of the legal system—we stated in Opinion O. J.-065-2001, reiterating constitutional and administrative jurisprudence, that in the presence of an incompatibility between a Law and a Decree, the legal operator must opt for the application of the former, which, being a higher-ranking norm, prevails over the lower-category one. (Constitutional Chamber, vote 0031-95).

"The administrative legal system has a hierarchical order, to which the State organs must subject themselves in function of the so-called principle of legality, or what is the same, none of them is permitted to arbitrarily alter that hierarchical scale, which in our case, has been enshrined in Article 6 of the General Law of Public Administration" (Constitutional Chamber, vote 6689-96. In a similar sense, votes 243-93, 7335-94, 5227-94, 02623-95, 2382-96, 2381-96, 0313-98, 1607-98, 0998-98, 1998-076, etc.)

From which it follows that, in the face of the antinomy between Laws 6043, Article 74, in correspondence with Law 6370 and 6758, and Decree No. 23217-MIRENEM-TUR, the application of those Laws must be given preponderance.

As a corollary, the administration of the lands on which the declaration of the National Wildlife Refuge encroached within the Papagayo Tourism Development Project and the granting of concessions correspond to the Costa Rican Tourism Institute while the Legislative Assembly does not modify the public purpose it assigned to the involved sector, based on the recommendation of the Executive Branch and technical reports from MINAE (Biodiversity Law, Art. 58; Organic Law of the Environment, Art. 36) regarding the need to establish said protected wilderness area covering territorial portions of the aforementioned Project.

Given the significance of this pronouncement, which cannot ignore the aptitude or natural vocation of the assets, two observations must be made:

V.1) POSITION OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE (PROCURADURÍA) IN DEFENSE OF THE ENVIRONMENT

Firstly, it must be clear that according to our Organic Law, the stance taken by the Attorney General's Office has always been in defense of natural resources, especially those existing in the coastal public domain (demanio costero), and in safeguarding the environment, in order to guarantee the constitutional right to an appropriate environment.

A position that has been reflected in countless pronouncements issued, when answering consultations and unconstitutionality actions, hearings of the Legislative Assembly on Bills, consultations of the Executive Branch regarding Draft Decrees, and in multiple proceedings in administrative and judicial venues.

However, as the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, it must ensure the correct interpretation of the norms.

The reconciliation of both attributions leads to the affirmation that while public powers have the obligation to protect natural resources and the environment, within the competences that pertain to them, they must not do so against the grain of the legal system and the principles that govern it, but rather by adapting to its normative channels.

In this case, it must be borne in mind that the protection of the right to a healthy environment is a constitutional value, but so is respect for the principle of normative hierarchy, against which the former cannot go, as both must coexist in harmony.

Hence, despite our interest in maintaining the protective postulates and norms of the Decree that declared the Iguanita National Wildlife Refuge, we face the insurmountable problem outlined in section IV.4, which leaves us no alternative in favor of that thesis.

For it to have legal protection as a wilderness area, it is recommended that the Executive Branch forward to the Legislative Assembly, as soon as possible, the initiative to create the Refuge by law, consulting the Institute. (Art. 190 of the Constitution and votes of the Constitutional Chamber numbers 1633-93 and 3-92).

V.2) DUTY OF THE ICT TO PROTECT WILDLIFE AND THE ENVIRONMENT

In opinion C-026-2001, addressed to the Management of the ICT, we recalled the duty to protect coastal environmental assets that falls upon all inhabitants of the country and state institutions, and obliges making human relations with the environment, including the coastal marine environment, sustainable.

It is founded on the mandate of Article 50 of the Constitution, with binding character for the public powers, within the sphere of their competences, and limits the discretion of the Administration when granting titles for the use of the maritime-terrestrial public domain.

Likewise, Article 60 of the Biodiversity Law is in force: "Protected wilderness areas, in addition to state ones, may be municipal, mixed, or privately owned. Due to the great importance they have for ensuring the conservation and sustainable use of the country's biodiversity, the Ministry of Environment and Energy and all public entities shall incentivize their creation, and shall also monitor and assist their management."

Assisting means collaborating, cooperating; not co-administering.

Emphasis was placed on the fact that the criterion of sustainability and rational use reconciles "the conservation of resources with development, integrates environmental costs into the analysis of economic benefit, preserves ecosystems, scenic beauty, or landscape elements, etc. Sustainable development rejects the practice of obtaining maximum short-term profitability at the expense of deteriorating the quality of natural elements, compromising their capacity to meet future needs."

Citing votes of the Constitutional Chamber, we underlined that: a) Public authorities are not permitted to grant concessions that result in detriment to the environment, even when done for the purpose of bringing economic benefits (judgment 05906-99). b) Omitting the exercise of monitoring functions in environmental protection matters entrusted to public entities may entail liability for them (resolution 5527-94, cons. IV); c) The promotion of economic development must be in concordance with the custody of the environment (vote 2231-96, among many), and actions must be taken against physical deterioration in projects near the sea, which increase the probability of harmful effects on coastal ecosystems; and d) In a protected area, uses that fail to protect biodiversity must not be admitted (vote 1998-01822).

The foregoing gains greater importance in the case under examination, because despite the formal defects that the declaration of the Iguanita National Wildlife Refuge may have, the existence of the wild species and ecosystems it seeks to safeguard is undeniable.

Therefore, the ICT could not make decisions that cause significant harm to those resources or the environment, nor is it advisable for its actions to compromise the proper establishment of the Refuge, should that be the will of the Executive and Legislative Branches. Coordination with MINAE and the implementation of viable, low-impact ecotourism projects could find a balance of interests.

On ecotourism, cf.: Art. 18 of the Forestry Law (Ley Forestal), definition in Art. 1 of its Regulation, Revista de Ciencias Ambientales No. 17, UNA. Ambientico No. 98, Nov. 2001, UNA. Acuña, Marvin and Villalobos, Daniel: Ecoturismo en Costa Rica: competitividad y sostenibilidad. Lizano, Rodolfo, El ecoturismo como modelo de desarrollo. Solano, Leyla: Ecoturismo comunitario en Costa Rica. Nuevos enfoques y actores. Mora Castellano, Eduardo, El ecoturismo costarricense es un simple turismo con muy mal eco. Ambientico. No. 19, UNA, pg. 6 ff. McCarthy, Ronald and another: Las áreas protegidas de Centroamérica. Revista de Ciencias Ambientales No. 16, pg. 37, among others.

VI.- CONCLUSIONS

From all the foregoing it is concluded that:

1) The Costa Rican Tourism Institute holds the public ownership (titularidad pública), administration, and custody of the territorial sector bound to the Papagayo Integral Development Project, which the State transferred to it by Law 6370 and which is registered in its name in the Public Registry of Real Property. The administration and control of that development is in charge of the Project Executing Office, which the ICT itself created, based on Law 6758, Article 9.

Except for the public zone, which by original legal purpose is for access and common use, free, gratuitous, and egalitarian for pedestrian transit and the practice of recreational activities and healthy physical-cultural recreation, the remaining territory is dedicated to the granting of concessions, adhering to the postulates of sustainable development, the guidelines of the Master Plan, and other applicable provisions. The Municipalities of Liberia and Carrillo retain the right to receive the fees (cánones) derived from those concessions.

2) The administrative powers exercised by the ICT in the area destined for the Papagayo Tourism Development Project are exercised subject to the legal competences of other administrative organs or entities in specific matters or the custody and administration of natural resources or cultural assets of the national heritage, which must be respected.

Although the regulations of the Papagayo Tourism Project are special, this project does not constitute an exceptional regime in relation to the rest of the legal system.

3) In order to give effectiveness to the legislation enacted and international instruments approved by the country, the Executive Branch is empowered to decree National Wildlife Refuges, including the coastal public domain (demanio costero) of the State, through the delimitation of the geographical area in which the legal regime of that category will apply.

With respect to the state littoral, the National Refuges located there, with the nomenclature of an equivalent reserve, are excluded from the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, regulated by the respective legislation and under the administration of the National System of Conservation Areas (SINAC), which, in the new scheme of natural resource management and decentralized administration, takes over the functions and competences of the General Directorate of Wildlife.

In this case, that criterion, established by Article 73 of Law 6043, would serve as an interpretive guideline, to the extent compatible (Art. 93 of its Regulation), for the Papagayo Tourism Development Project, if the Iguanita National Wildlife Refuge had been duly established, which did not occur.

4) The declaration of National Wildlife Refuges on real estate belonging to autonomous institutions, semi-autonomous institutions, and Municipalities entails, as a mandatory requirement, the procedure of obtaining from the Executive Branch the "prior favorable agreement" of these entities (Art. 84; Wildlife Conservation Law).

This assumption does not apply to the maritime terrestrial zone, which is part of the national heritage, when a declaration of this type supervenes. The State may reserve the lands it deems convenient for public interests for the conservation of wild flora and fauna, without needing a municipal hearing, although preliminary coordination is recommended to prevent actions discordant with the new regime.

5) There is no record that, for the creation of the Iguanita National Wildlife Refuge by Decree No. 23217-MIRENEM-TUR of April 28, 1994, at Iguanita Beach, within the Papagayo Tourism Project, the favorable agreement of the Board of Directors of the ICT was sought, an agreement which cannot be considered remedied by the signing of the Decree by the then Minister of Tourism, who simultaneously served as Executive President of the Institution and of the Directive Council of the Papagayo Project. This is because he was the head of a Ministry without portfolio, who did not have charge of a branch of executive activity, and thus could not form part of the Executive Branch for the purposes of Article 140 of the Constitution. Nor did he have the competence to issue the agreement by himself and substitute the ICT Board. In collective bodies, the decisions that express their unitary will (collegiate act) are taken by a majority of the coinciding individual wills, following deliberation and voting.

In any event, by the date the consultation was made, the procedural deadline for the direct challenge of the Decree, for eventual omissions in its drafting, under penalty of expiration, had been amply exceeded. And upon approving the General Master Plan of the Papagayo Gulf Tourism Project, by ordinary session held on July 10, 1995, No. 4572, Article 2, subsection VIII, the Board of Directors of the Costa Rican Tourism Institute admitted as a guiding principle of that Plan "total respect for protected areas" (Article 3), which is generic.

6) Disregarding any formal defects the Decree might have, it is clear that it lacks sufficient coverage to modify the legal allocation (afectación) made by Law to the area of the Papagayo Tourism Project, which can only be changed by an act of the same rank, and this invalidates the administrative acts applying it to other priority uses. The competent authority to carry out the public domain reallocation (mutación demanial) is the one empowered to allocate the asset, in the absence of an express norm determining a different one (principle of parallelism of competences). The legal allocation constitutes an interpretive limit of Article 84 of the Wildlife Conservation Law.

The Decree, even with support from the Wildlife Conservation Law, continues to have an administrative nature, just like the favorable agreement that the Board of Directors of the ICT could have adopted, in accordance with the aforementioned Article 84, which—for the same reason—would be insufficient to effect the change of purpose.

7) Public domain reallocation (mutación demanial), by Executive Decree, to dedicate public domain assets of an autonomous, semi-autonomous, or municipal entity to wildlife conservation would only be possible if these were allocated by a specific administrative act, grounded in a Law, and the prior favorable agreement of the institution to which they are assigned were obtained.

In such a hypothesis, the declaration of a National Wildlife Refuge would entail modifications in the ownership and purpose of the assets, administration, uses (predominant, permitted, compatible, prohibited, etc.), or exploitation; transfers of competence for area planning, conservation, protection, collection of fees (cánones) for differential uses or the administrative real rights that are granted, variations in legislation, etc.; all elements that constitute a transformation in their legal statute.

8) In compliance with the principle of normative hierarchy, in the face of the apparent antinomy arising between Article 74 of Law 6043, in connection with Laws 6758 and 6370, and Decree No. 23217-MIRENEM-TUR, creator of the Iguanita National Wildlife Refuge within the Papagayo Tourism Project, the legal operator must opt for the application of those Laws, which, being of higher rank, prevail over lower-category norms (Article 6 of the General Law of Public Administration).

Consequently, the administration of the lands on which the declaration of the Iguanita National Wildlife Refuge encroached and the granting of concessions correspond to the Costa Rican Tourism Institute, while the Legislative Assembly does not modify the public purpose it assigned to the involved sector, based on the recommendation of the Executive Branch and technical reports from MINAE regarding the need to establish that protected wilderness area, encompassing territorial spaces of the aforementioned Project (Biodiversity Law, Art. 58; Organic Law of the Environment, Art. 36).

9) It is clarified that according to our Organic Law, the stance taken by the Attorney General's Office has always been in defense of natural resources, especially those existing in the coastal public domain (demanio costero), and in safeguarding the environment, in order to guarantee the constitutional right to an appropriate environment. But, as the superior, technical-legal body of the Public Administration, it must also ensure the correct interpretation of the norms.

From the reconciliation of both attributions, it is inferred that the public powers have the obligation to protect the environment, within the competences that pertain to them, but they must not do so against the grain of the legal system and the principles that govern it, but rather by adapting to its normative channels. The protection of the right to a healthy environment and respect for the principle of normative hierarchy are two constitutional values that must coexist in harmony.

Hence, despite our interest in maintaining the protective postulates and norms of the Decree that created the Iguanita National Wildlife Refuge, we face the insurmountable problem outlined in sections IV.4 and VI.6, which leaves us no option in favor of that position.

For it to have legal protection as a wilderness area, it is recommended that the Executive Branch forward to the Legislative Assembly, as soon as possible, the initiative to create the Refuge by law, consulting the Institute. (Art. 190 of the Constitution and votes of the Constitutional Chamber numbers 1633-93 and 3-92).

10) Setting aside the formal defects that the declaration of the Iguanita National Wildlife Refuge may have, given that the existence of the species and ecosystems it seeks to preserve is undeniable, and that by mandate of Articles 50 of the Constitution and 60 of the Biodiversity Law, the ICT must protect the natural resources and the environment when granting titles to use the maritime-terrestrial domain of the Papagayo Tourism Development Project, incentivize the creation of the Refuge, and assist its management, it may not make decisions that cause significant harm to the local wildlife, nor is it advisable for its actions to compromise its proper establishment, if that were the will of the Executive and Legislative Branches, and it had technical support.

Coordination with MINAE and the implementation of viable, low-impact ecotourism projects could find a balance of interests.


Sincerely,


Dr. José J. Barahona Vargas
Attorney General Director
Area of Agrarian and Environmental Law


JJBV/fmc
ci: Lic. Carlos Manuel Rodríguez Echandi
Minister of Environment and Energy