OJ-038-2003 — Opinion on bill amending the General Potable Water LawOpinión sobre proyecto de modificación a la Ley General de Agua Potable

Opinión Jurídica : 038 - J   del 28/02/2003   


O.J.-038-2003
28 de febrero del 2003
 
 
 
Diputado
Quírico Jiménez Madrigal
Presidente
Comisión Permanente Especial de Ambiente
Asamblea Legislativa
S.D
 
 
 
Estimado señor:

    Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, respondemos la consulta sobre el Proyecto
de ley denominado: "Modificación a la Ley General de Agua Potable Nº1634", Expediente Legislativo Nº
14.427 (La Gaceta Nº 164 del 28 de agosto de 2001).-



     Como hemos indicado en ocasiones similares, cuando la Asamblea Legislativa solicita
pronunciamiento sobre los alcances o contenido de un "proyecto de ley", el análisis no constituye un
dictamen, sino una "opinión jurídica" no vinculante, emitida para orientar la tarea de promulgar las
leyes.-




 




 I.- CONSIDERACIONES PREVIAS



      El manejo adecuado del recurso hídrico es fundamental para el desarrollo económico y social
del país, sobre todo para promover la conservación de los bosques, la biodiversidad y mantener la
cantidad y calidad de los mantos acuíferos. Por eso el ordenamiento jurídico debe prever normas y
procedimientos eficaces que preserven la calidad del recurso, y que a su vez prevengan y sancionen
las conductas dañosas.-



     Así por ejemplo, al Estado se le puede exigir la responsabilidad objetiva (Ley General de la
Administración Pública, artículo 190), y a los administrados la establecida en el Código Civil: por
culpa (art.1045) y por riesgo creado o riesgo provecho (art.1048). Disposiciones que por extensión
se aplican al daño ambiental (Ley Orgánica del Ambiente, artículos 98 y 101).-




Sobre el particular, ha señalado nuestra jurisprudencia constitucional:




 



 II.- Previo al análisis de fondo del presente recurso, debe señalarse que dentro de la problemática
de la destrucción al medio ambiente, destaca como un punto de especial relevancia el tema de la
responsabilidad por daño ambiental, al cual se le ha dado un trato diferente, tomando en
consideración las características propias de la materia de que se trata. El Estado, para asegurarse
de alguna manera el resarcimiento por los daños ocasionados al medio ambiente, ha creado una serie
de normas en las que se regula lo referente a la responsabilidad ambiental, sin perder de vista, eso
sí, el necesario equilibrio que ha de existir entre la protección del ambiente y el desarrollo de
las actividades de los particulares. En el Derecho ambiental se ha dado un planteamiento distinto a
la responsabilidad, de tal suerte que se ha evolucionado de un sistema de responsabilidad por culpa
a uno de responsabilidad por riesgo, lo que significa una mayor cobertura, pues dicha
responsabilidad surgiría aún cuando no medie culpa del transgresor, si la actividad por éste
desempeñada se estima riesgosa y, no obstante, asume ese riesgo, con una consecuencia dañosa para el
ambiente. Se trata de un nuevo concepto de responsabilidad, donde lo que priva es el criterio
objetivo sobre el subjetivo, puesto que para su surgimiento, es irrelevante si se actuó o no con
culpa; basta con que el daño haya sido efectivamente ocasionado, para que de inmediato surja la
consecuente responsabilidad. Así las cosas, en muchas ocasiones no es posible determinar, ni al
culpable, ni la norma legal infringida, pues en la mayoría de los casos el daño es producto de una
omisión, pero ciertamente se perjudica a terceras personas o Estados, las o lo que necesariamente
son objeto de indemización…Dentro de este contexto es que debe entenderse el contenido del artículo
101 de la Ley Orgánica del Ambiente." Sala Constitucional, Nº 2000-14:51 hrs. del 18 de febrero del
2000.-




 




 



     La Ley Orgánica del Ambiente, artículo 2 inc. e), estipula que el daño al ambiente es un delito
de carácter social, económico, cultural y ético, pues afecta la relación de la sociedad con su
entorno natural; además pone en grave riesgo los recursos indispensables para el desarrollo de la
vida y las actividades productivas, y con ello perjudica la existencia de las generaciones presentes
y futuras. La conducta dañosa es sancionable tanto por acción como por omisión (artículos 1º y 98
bídem). El artículo 99, inciso g) ibídem, a su vez impone obligaciones compensatorias o
estabilizadoras del ambiente.-



     Esa Ley es de gran interés tanto para su aplicación al recurso hídrico, como con relación a las
áreas contiguas a las fuentes proveedoras de agua potable que poseen carácter de dominio público en
los términos de los artículos 7 inciso c) de la Ley de Tierras y Colonización, Nº 2825 de 14 de
octubre de 1961 y 31 de la Ley de Aguas, Nº 276 de 27 de agosto de 1942 (Ver al respecto, nuestros
pronunciamientos números C-042-99 de 19 de febrero de 1999, C-016-2002 de 15 de enero del 2002 y
OJ-064-2002 del 30 de abril de 2002).-



     Bajo esa óptica, y dado que la misma Comisión está conociendo del Proyecto 14.585, denominado
"Ley de Recurso Hídrico", estimamos que lo idóneo sería incorporar los aspectos novedosos de la
Iniciativa 14.427 al Proyecto 14.585, pues es conveniente que la ordenación jurídica con incidencia
en los recursos naturales no sea parcial y dispersa, sino que tienda a una regulación sistemática,
por ejemplo, a través de la regulación de sectores de actividades, a efecto de lograr una tutela más
eficiente y mayor coordinación administrativa (OJ.120-99 de 14 de octubre de 1999). Sin embargo,
hacemos los siguientes comentarios al articulado en consulta.-




 




 II.- SOBRE LAS NORMAS PROPUESTAS



 Artículo 1: Adiciona siete artículos a la Ley General de Agua Potable. Corriendo su numeración a
partir del numeral 20.-




Artículo 20.- Daño ambiental



 Para este numeral se recomienda el siguiente encabezado: "Para efectos de la aplicación de la
presente ley, considérese daño ambiental".



 Los incisos b) y e) son reiterativos, en ambos se regula la contaminación del agua que se
suministra a una población.-



     Cabe prescindir de los incisos m) y n), relativos al tráfico ilícito de vida silvestre, pues
resultan ajenos a la materia del proyecto. Además, esos bienes ya se tutelan en normativa especial
(Ley de Conservación de la Vida Silvestre, artículos 18 y 76).- 



     Conviene tomar en cuenta el artículo 51 de la Ley Orgánica del Ambiente, donde se establecen
los criterios para la conservación y el uso sostenible del agua, entre los que se pretende,
proteger, conservar y recuperar en lo posible los ecosistemas acuáticos y los elementos que
intervienen en el ciclo hidrológico; así como las políticas de protección de suelos en las cuencas
hidrográficas previstas en el numeral 21 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, Nº 7779
de 30 de abril de 1998.-



     Se comparte lo dispuesto en el inciso k) sobre los incendios de vegetación en las áreas de
recarga acuífera y que está en consonancia con el artículo 35 de la Ley Forestal.-



     Ante la similitud de las previsiones contenidas en los incisos n) y p), habrá que redactarlas
en una sola que contenga, además, las edificaciones industriales y comerciales que se echan de
menos.-



     También debe consignarse como daño ambiental la afectación de las áreas de protección del
artículo 33 de la Ley Forestal, las cuales difieren de las áreas silvestres protegidas (Ley Orgánica
del Ambiente, artículo 32, Ley Forestal, artículos 13, 14 y 15 y Dictamen Nº C-02-016 del 15 de
enero de 2002).-



     El numeral de comentario cataloga como delito contra la salud pública y los derechos humanos el
daño ambiental sobre las áreas de producción hídrica para consumo humano o a los sistemas de
distribución del agua. Además de que no se indica qué se entenderá por áreas de producción hídrica,
la medida más que un tipo penal, parece un postulado como el contenido en el artículo 2, inciso. c)
de la Ley Orgánica del Ambiente. Si la intención del legislador es tipificar estas acciones como
conductas delictivas, deberá someter su redacción a las formalidades de la materia, citando en la
exposición de motivos las razones de mérito para ello.-



     Sobre la valoración del daño ambiental a cargo de funcionarios del MINAE con conocimientos
idóneos al efecto, se sugiere contemplar esa potestad en el artículo 22.-




Artículo 21.- Restauración del Daño Ambiental



    El numeral es omiso con respecto a las potestades de carácter administrativo y electoral que
ejerce el Tribunal Supremo de Elecciones en la cancelación de credenciales a funcionarios
municipales de elección popular.-



     En nuestro criterio, la reparación integral del daño corresponde a la persona física o jurídica
responsable en forma objetiva. Por ello no parece adecuado prever que con tan sólo una suma
indemnizatoria a costa del infractor, los gobiernos locales o las instituciones autónomas con
injerencia en la materia van a restaurar en su totalidad el daño ambiental. Sí está claro que les
corresponderá velar por el cumplimiento de las medidas restauradoras dictadas por la autoridad
administrativa competente.-



     Anótese que las sumas indemnizatorias impuestas tienen como uno de sus propósitos disuadir
futuras conductas dañosas; su adopción no impide exigir también la reparación o mitigar el daño.
(Véase al efecto resoluciones del Tribunal Ambiental Administrativo números 369-01-TAA de 8 hrs. del
4 de junio de 2001 y 627-01-TAA de las 13:15 hrs. del 4 de setiembre de 2001).-




Artículo 22.- Determinación y valoración de los daños ambientales



     Para el inciso a) la indemnización se establecería a partir de la fecha de la denuncia. Lo
pertinente es que se establezca a partir del inicio comprobado de la acción dañosa.-



     El inciso b) no menciona qué tipo de especie maderable será utilizada para aplicar la formula
económica que detalla como componente integrante de la indemnización, entre otros (daños a los
suelos, a la taza de infiltración y daño escénico). Su elección la deja a criterio del MINAE. Lo
recomendable sería que el monto indemnizatorio dependa del valor de la especie afectada. Tampoco se
comparte la mención sobre los volúmenes de raíces que integrarían el monto resarcitorio, pues habría
que extraer otros árboles para determinar la longitud de las mismas lo cual incrementaría el daño en
el lugar.-



     Al disponerse que el valor de la madera se fija a partir de su puesta en un patio en San José,
se estaría omitiendo el valor agregado que adquiere la madera una vez aserrada y troceada. Además,
hay que tomar en cuenta que el período de recuperación de 30 años a efecto de calcular la
indemnización, puede resultar insuficiente según el tipo de ecosistema dañado.-



     Tanto los incisos b) y c) prevén la aplicación de una taza de interés de mercado. Ha de
indicarse la que fije algún banco del Estado. Igualmente, para ambos incisos, habrá de disponerse el
momento a partir del cual se computa la producción del daño, así como fijar con exactitud desde
cuándo se cobrará la taza de interés, siendo lo idóneo a partir desde el momento en que aquél se
produce.-




 




 Artículo 23 .- De las concesiones otorgadas por el MINAE



     Para el otorgamiento de concesiones de aguas por parte del MINAE se exige la opinión del ICAA,
pero no se establece ningún plazo para que rinda su criterio, ni si el mismo será vinculante o no.-



     Se faculta, sin derecho a indemnización, al cierre de concesiones extractivas de aguas
subterráneas en pozos sin protección vegetativa en un radio mínimo de 10 metros. El término cierre
no se comparte; lo correcto es hablar de cancelación de concesiones.-



     Al efecto se sugiere un precepto similar al del artículo 53 de la Ley sobre la Zona Marítimo
Terrestre que dispone:




 



 "Las concesiones podrán ser canceladas por la municipalidad respectiva, o el Instituto
Costarricense de Turismo o el de Tierras y Colonización según corresponda, en cualquiera de los
siguientes eventos:



Por falta de pago de los cánones respectivos; Por incumplimiento de las obligaciones del
concesionario conforme a la concesión otorgada o su contrato; Por violación a las disposiciones de
esta ley o de la ley conforme a la cual se otorgó el arrendamiento o concesión: … Por las demás
causales que establece esta ley."

   En esos supuestos el concesionario no tendría derecho al pago de mejoras ni indemnización alguna,
pasando a dominio del Estado las primeras.-




 




Artículo 24.- Del cese inmediato de la actividad contaminante por el MINAE



     Establece la potestad del MINAE para ordenar el cese de la actividad dañina, atribución que
contradice la otorgada al ICAA por el mismo Proyecto en su artículo 21, párrafo primero. Además de
resolver el conflicto, deberán dejarse a salvo las competencias singulares de otros repartos de la
Administración Pública con injerencia en la materia (vgr. Ministerio de Salud, Tribunal Ambiental
Administrativo, por citar algunos).-




 




Artículo 25.- Del amojonamiento y expropiación de las áreas de recarga acuífera



    Debe aclararse que la recuperación vegetativa de las áreas de recarga acuífera no corresponde a
los entes públicos aquí mencionados, cuando las mismas han sido dañadas por los particulares.-



     Tampoco se comparte la obligación de expropiar las áreas de recarga acuífera, toda vez que se
tratan de limitaciones de interés social (Constitución Política, artículo 45, párrafo segundo; Ley
Forestal artículo 33, inciso d) y dictamen C-042-99 de 19 de febrero de 1999).-



     El precepto otorga la potestad de delimitar las áreas de recarga acuífera a las municipalidades
y al ICAA. En la actualidad esa competencia pertenece al MINAE, previa consulta al ICAA, al SENARA u
otra entidad competente técnicamente en materia de aguas. (Reglamento a la Ley Forestal , Decreto Nº
25721 del 17 de octubre de 1996, La Gaceta Nº 16 de 23 de enero de 1997, artículo 2). Por lo que
corresponderá finalmente al legislador decidir en qué órgano residirá esa atribución.-




 




Artículo 26.- Penas a aplicar



     Los dos primeros párrafos del artículo no tienen relación con las sanciones penales. Se
recomienda incluirlos en las disposiciones del artículo 20.-




 



Cordialmente,
 
Lic. Mauricio Castro Lizano
Procurador Adjunto
 
 
MCL/fmc

Legal Opinion: 038 - J of 02/28/2003

O.J.-038-2003
February 28, 2003

Deputy
Quírico Jiménez Madrigal
President
Special Permanent Environmental Commission
Legislative Assembly
S.D.

Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General, we respond to the inquiry regarding the Bill entitled: "Modificación a la Ley General de Agua Potable Nº1634", Legislative File No. 14.427 (La Gaceta No. 164 of August 28, 2001).

As we have indicated on similar occasions, when the Legislative Assembly requests a pronouncement on the scope or content of a "bill," the analysis does not constitute a formal legal opinion (dictamen), but rather a non-binding "legal opinion (opinión jurídica)," issued to guide the task of enacting laws.

I.- PRELIMINARY CONSIDERATIONS

The proper management of water resources is fundamental to the economic and social development of the country, especially to promote the conservation of forests, biodiversity, and to maintain the quantity and quality of aquifers. Therefore, the legal system must provide for effective norms and procedures that preserve the quality of the resource, and that in turn prevent and sanction harmful conduct.

Thus, for example, the State can be held to strict liability (responsabilidad objetiva) (Ley General de la Administración Pública, Article 190), and private parties to the liability established in the Civil Code: for fault (Article 1045) and for created risk or risk-benefit (Article 1048). Provisions that, by extension, apply to environmental damage (daño ambiental) (Ley Orgánica del Ambiente, Articles 98 and 101).

In this regard, our constitutional jurisprudence has stated:

II.- Prior to the substantive analysis of this appeal, it should be noted that within the problem of environmental destruction, the issue of liability for environmental damage (daño ambiental) stands out as a point of special relevance, which has been treated differently, taking into consideration the specific characteristics of the matter at hand. The State, to somehow ensure compensation for damages caused to the environment, has created a series of norms regulating environmental liability, without losing sight, of course, of the necessary balance that must exist between environmental protection and the development of private activities. In Environmental Law, a different approach to liability has been taken, such that there has been an evolution from a fault-based liability system to one of risk-based liability, which means broader coverage, since said liability would arise even without fault on the part of the transgressor, if the activity performed by the latter is considered risky and, nevertheless, they assume that risk, with a harmful consequence for the environment. This is a new concept of liability, where the objective criterion prevails over the subjective one, since for it to arise, it is irrelevant whether one acted with fault or not; it is enough that the damage was actually caused for the consequent liability to arise immediately. Thus, in many cases, it is not possible to determine either the guilty party or the infringed legal norm, since in most cases the damage is the product of an omission, but certainly third persons or States are harmed, which necessarily must be compensated... It is within this context that the content of Article 101 of the Ley Orgánica del Ambiente must be understood." Sala Constitucional, No. 2000-14:51 hrs. of February 18, 2000.

The Ley Orgánica del Ambiente, Article 2, section e), stipulates that damage to the environment is an offense of a social, economic, cultural, and ethical nature, as it affects society's relationship with its natural surroundings; it also seriously endangers the resources essential for the development of life and productive activities, and thereby harms the existence of present and future generations. Harmful conduct is punishable by both action and omission (Articles 1 and 98 ibidem). Article 99, section g) ibidem, in turn, imposes compensatory or environmental stabilization obligations.

That Law is of great interest both for its application to water resources and in relation to the areas contiguous to sources of potable water that are in the public domain under the terms of Articles 7, section c) of the Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 of October 14, 1961, and 31 of the Ley de Aguas, No. 276 of August 27, 1942 (See in this regard, our pronouncements numbers C-042-99 of February 19, 1999, C-016-2002 of January 15, 2002, and OJ-064-2002 of April 30, 2002).

In light of that, and given that this same Commission is studying Bill 14.585, called "Ley de Recurso Hídrico," we believe the ideal approach would be to incorporate the innovative aspects of Initiative 14.427 into Bill 14.585, since it is convenient that legal regulations affecting natural resources not be partial and dispersed, but rather tend toward systematic regulation, for example, through the regulation of activity sectors, in order to achieve more efficient protection and greater administrative coordination (OJ.120-99 of October 14, 1999). However, we make the following comments on the articles under review.

II.- REGARDING THE PROPOSED NORMS

Article 1: Adds seven articles to the Ley General de Agua Potable. Renumbering them starting from numeral 20.

Article 20.- Environmental damage (Daño ambiental)

For this numeral, the following heading is recommended: "For purposes of the application of this law, environmental damage (daño ambiental) shall be considered".

Sections b) and e) are repetitive; both regulate the contamination of water supplied to a population.

Sections m) and n) can be dispensed with, regarding the illicit trafficking of wildlife, as they are alien to the subject matter of the bill. Furthermore, those assets are already protected under special regulations (Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Articles 18 and 76).

It is advisable to take into account Article 51 of the Ley Orgánica del Ambiente, which establishes criteria for the conservation and sustainable use of water, among which it seeks to protect, conserve, and recover, as much as possible, aquatic ecosystems and the elements involved in the hydrological cycle; as well as the soil protection policies in hydrographic basins provided for in numeral 21 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, No. 7779 of April 30, 1998.

We concur with the provision in section k) regarding vegetation fires in aquifer recharge areas, which is in line with Article 35 of the Ley Forestal.

Given the similarity of the provisions contained in sections n) and p), they should be drafted into a single section that also includes industrial and commercial buildings, which are missing.

Also, the impact on the protection areas of Article 33 of the Ley Forestal should be recorded as environmental damage (daño ambiental), as these differ from protected wild areas (Ley Orgánica del Ambiente, Article 32, Ley Forestal, Articles 13, 14, and 15, and Dictamen No. C-02-016 of January 15, 2002).

The numeral under discussion classifies environmental damage (daño ambiental) to water production areas for human consumption or water distribution systems as a crime against public health and human rights. Aside from not indicating what is meant by water production areas, the measure, more than a criminal offense, seems like a postulate such as that contained in Article 2, section c) of the Ley Orgánica del Ambiente. If the legislator's intention is to classify these actions as criminal conduct, its drafting must be submitted to the formalities of the matter, citing in the statement of motives the substantive reasons for doing so.

Regarding the assessment of environmental damage (daño ambiental) by MINAE officials with suitable knowledge for this purpose, it is suggested that this power be contemplated in Article 22.

Article 21.- Restoration of Environmental Damage (Daño Ambiental)

The numeral is silent with respect to the administrative and electoral powers exercised by the Tribunal Supremo de Elecciones in canceling the credentials of popularly elected municipal officials.

In our opinion, the integral repair of the damage corresponds to the natural or legal person responsible under strict liability (responsabilidad objetiva). Therefore, it does not seem appropriate to provide that with just an indemnity sum at the cost of the offender, local governments or autonomous institutions with involvement in the matter will fully restore the environmental damage (daño ambiental). It is clear that they will be responsible for ensuring compliance with the restorative measures ordered by the competent administrative authority.

It should be noted that one of the purposes of the imposed indemnity sums is to deter future harmful conduct; their adoption does not prevent also demanding repair or mitigating the damage. (See, to this effect, resolutions of the Tribunal Ambiental Administrativo numbers 369-01-TAA of 8:00 hrs. on June 4, 2001, and 627-01-TAA of 13:15 hrs. on September 4, 2001).

Article 22.- Determination and assessment of environmental damages (daños ambientales)

For section a), the compensation would be established from the date of the complaint. The pertinent thing is for it to be established from the verified start of the harmful action.

Section b) does not mention what type of timber species will be used to apply the economic formula it details as an integral component of the compensation, among others (soil damage, infiltration rate damage, and scenic damage). Its choice is left to the discretion of MINAE. It would be advisable for the indemnity amount to depend on the value of the affected species. We also do not concur with the mention of the root volumes that would form part of the compensatory amount, since it would be necessary to extract other trees to determine their length, which would increase the damage on site.

By providing that the value of the wood is set based on its placement in a yard in San José, the added value the wood acquires once sawn and cut would be omitted. Furthermore, it must be taken into account that the 30-year recovery period for calculating the compensation may be insufficient depending on the type of damaged ecosystem.

Both sections b) and c) provide for the application of a market interest rate. The rate set by a State bank must be indicated. Likewise, for both sections, the moment from which the occurrence of the damage is calculated must be provided for, as well as exactly determining from when the interest rate will be charged, the ideal being from the moment the damage occurs.

Article 23.- Concessions granted by MINAE

For the granting of water concessions by MINAE, the opinion of the ICAA is required, but no deadline is established for it to render its opinion, nor whether it will be binding or not.

It is empowered, without the right to compensation, to close extractive concessions for groundwater in wells without vegetative protection within a minimum radius of 10 meters. The term closure is not concurred with; the correct term is cancellation of concessions.

To this effect, a precept similar to Article 53 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre is suggested, which provides:

"Concessions may be canceled by the respective municipality, or the Instituto Costarricense de Turismo or the Instituto de Tierras y Colonización, as appropriate, in any of the following events:

For failure to pay the respective fees; For breach of the concessionaire's obligations in accordance with the granted concession or their contract; For violation of the provisions of this law or the law under which the lease or concession was granted: ... For the other grounds established by this law."

In such cases, the concessionaire would have no right to payment for improvements or any compensation, the improvements passing to State ownership.

Article 24.- Immediate cessation of the polluting activity by MINAE

It establishes the power of MINAE to order the cessation of the harmful activity, an attribution that contradicts that granted to the ICAA by the same Bill in its Article 21, first paragraph. Besides resolving the conflict, the specific competences of other departments of the Public Administration with involvement in the matter must be preserved (e.g., Ministry of Health, Tribunal Ambiental Administrativo, to name a few).

Article 25.- Demarcation and expropriation of aquifer recharge areas

It must be clarified that the vegetative recovery of aquifer recharge areas does not correspond to the public entities mentioned here, when said areas have been damaged by private parties.

We also do not concur with the obligation to expropriate aquifer recharge areas, given that these constitute limitations of social interest (Constitución Política, Article 45, second paragraph; Ley Forestal, Article 33, section d), and Dictamen C-042-99 of February 19, 1999).

The precept grants the power to delimit aquifer recharge areas to the municipalities and the ICAA. Currently, that competence belongs to MINAE, after consulting the ICAA, SENARA, or another technically competent entity in water matters. (Reglamento a la Ley Forestal, Decreto No. 25721 of October 17, 1996, La Gaceta No. 16 of January 23, 1997, Article 2). It will ultimately be up to the legislator to decide in which body this attribution will reside.

Article 26.- Penalties to apply

The first two paragraphs of the article are unrelated to criminal sanctions. It is recommended that they be included in the provisions of Article 20.

Cordially,

Lic. Mauricio Castro Lizano
Deputy Attorney General

MCL/fmc