C-110-2004 — Applicability of Article 33 Forestry Law protection areas to lagoonsAplicabilidad de las áreas de protección del artículo 33 de la Ley Forestal a las lagunas

Dictamen : 110 del 16/04/2004   



C-110-2004




San José, 16 de abril de 2004




 




Licenciado




Renato Sánchez González




Abogado ACOPAC-MINAE




Máster




Rafael Gutiérrez Rojas




Director Área Conservación Pacífico Central




S. D.




 




Estimados señores:




 




 



 Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos referimos a su oficio número
ACOPAC-D-1074-2003, de fecha 24 de setiembre de 2003, recibido por este despacho el 3 de octubre del
mismo año, en el cual Ustedes solicitan el criterio de este órgano consultivo respecto a “la
aplicabilidad de las áreas de protección con respecto a los ecosistemas de humedal del tipo
denominado ´LAGUNA´”. Concretamente, formulan las siguientes inquietudes:




 



 ¿Cuál es la distancia a aplicar como área de protección de los ecosistemas de humedal de tipo
lagunas, tomando en consideración que en el numeral 33 de la Ley Forestal 7575, no se establece la
palabra laguna, y que por otro lado se hace una separación en cuanto ha (sic) este tipo de humedal
en el Reglamento de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, por lo que no se puede equiparar a
los tipos de ecosistemas de humedal descritos en el 33 de la ley forestal?



 ¿Qué una vez establecida esa área de protección, determinar si en la misma es posible establecer
algún tipo de desarrollo?




 




 




I.- ANTECEDENTES




 



 En el punto 2 del oficio de referencia, se agrega el fundamento jurídico que sirve de base a la
consulta formulada. Allí se indica entre otras cosas:




 



 “2.1.5.- Para efectos jurídicos, se tendría que aplicar la definición (…) que establece el
Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, dado que en éstos momentos es la norma
vigente en nuestro ordenamiento jurídico que rige la materia ambiental.[1]



 2.2.- Que en cuanto a las distancias de protección, zonas de amortiguamiento, áreas de protección y
otras aplicables a ´lagunas´, propiamente dicho, no existe norma alguna en el ordenamiento jurídico
ambiental que nos diga con exactitud cual es la distancia aplicar en el caso de marras.



 2.5.- Que en la ley forestal N° 7575, en su artículo 33, se establecen las áreas de protección de
las nacientes, ríos, quebradas, arroyos, lagos, embalses naturales, embalses artificiales, áreas de
recarga y los acuíferos; en cuanto a lagunas no se establece la respectiva área de protección, por
lo que no podríamos aplicar el numeral 33 de la citada norma a eventuales casos, en donde se
requiera establecer una (sic) área de protección de los ecosistemas de humedal del tipo laguna.



 2.6.- Que resumiendo, podemos decir con certeza, y sobre la base de la separación en cuanto a la
definición jurídica que se establece en el reglamento de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, y
que la misma no se contempla en el artículo 33 de comentario supra; que las distancias de las
lagunas en cuanto a áreas de protección y/o zonas de amortiguamiento, en nuestra Legislación
Ambiental no están determinadas”.




 



 Posteriormente, el día 21 de noviembre de 2003, este despacho recibió copia del oficio número
ACOPAC-OSRAP-698 de fecha 27 de octubre del mismo año, suscrito por el licenciado Gerardo Chavarría
Amador, jefe de la sub región de Aguirre- Parrita, y la ingeniera Aimará Espinoza, coordinadora de
Fomento del área de conservación del pacífico central (ACOPAC). En ese documento, se concluye:




 



 “…lo dicho por los señores Bravo, Rodríguez y Picado, concuerda con lo establecido en el inciso c)
artículo 33 de la Ley Forestal. O sea que un lago o laguna son sinónimos de embalse natural por lo
que el área de protección debe establecerse con fundamento en el artículo 33 inciso c) de la Ley
Forestal. Así mismo (sic) se debe tener claro que cualquier ´vaso de agua´(espejo) que se forme en
determinada depresión del terreno de forma natural es un embalse natural y corresponde a un
ecosistema de tipo humedal y no interesa que para estos efectos el nombre que se asigne. La Ley de
Vida Silvestre asigna al MINAE en el artículo 7, inciso h) la función de Administrar, supervisar y
proteger los humedales.



 Referente al otro aspecto consultado, la misma ley prevee (sic) en el artículo 58 de la Ley
Forestal, que no podrán invadirse las áreas de protección.”




 




 




II.- SOBRE LO CONSULTADO




 



 Las lagunas forman parte de los llamados sistemas lénticos, cuya característica fundamental es el
almacenamiento de un volumen importante de agua que carece de un flujo unidireccional permanente.
Precisamente, sus aguas quietas propician importantes cambios ambientales que conducen al desarrollo
de ecosistemas ampliamente diferentes a los de las aguas corrientes. Dentro de este tipo de
sistemas, se hallan, además, las ciénagas, planos inundables, estuarios, embalses y lagos. Estos
últimos son definidos como la extensión de agua dulce o salada acumulada en el interior de los
continentes, en tanto las lagunas son similares, pero más pequeñas y menos profundas (Ramírez
González, Alberto y otro. Limnología colombiana, Aportes a su conocimiento y estadísticas de
análisis. Primera edición, 1998. Pp. 153 y 154).




 



 De las anteriores consideraciones, se desprende que los lagos y las lagunas presentan
características similares. Según el diccionario de la Real Academia de la Lengua (Vigésima segunda
edición. www.rae.es 29 de marzo de 2004), un lago es una “gran masa permanente de agua depositada en
depresiones del terreno”. Por su parte, una laguna es un “depósito natural de agua, generalmente
dulce y de menores dimensiones que el lago”.




 



 Lo anterior adquiere relevancia a los efectos de evacuar su consulta, pues partiendo del hecho de
que el artículo 33 de la ley forestal al hacer la declaratoria de áreas de protección no incluye
expresamente el término “laguna” dentro de sus supuestos, lo procedente es valerse de los métodos de
interpretación e integración jurídica a los efectos de determinar si es posible aplicar a las
lagunas la misma zona de protección establecida para los lagos y embalses. El citado artículo
dispone:




 




“Artículo 33.- Áreas de protección




Se declaran áreas de protección las siguientes:



 a) Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de
modo horizontal.



 b) Una franja de quince metros en zona rural y de diez metros en zona urbana, medidas
horizontalmente a ambos lados, en las riberas de los ríos, quebradas o arroyos, si el terreno es
plano, y de cincuenta metros horizontales, si el terreno es quebrado.



 c) Una zona de cincuenta metros medida horizontalmente en las riberas de los lagos y embalses
naturales y en los lagos o embalses artificiales construidos por el Estado y sus instituciones. Se
exceptúan los lagos y embalses artificiales privados.



 d) Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por
los órganos competentes establecidos en el reglamento de esta ley”.




 



 Para fijar el correcto significado del artículo 33 íbid debe tenerse presente el sistema normativo
específico del cual forma parte, es decir, que su contenido se determina en función del conjunto de
normas que lo complementan, lo que se logra aplicando el método de la interpretación sistemática
(las normas deben interpretarse de acuerdo con el contexto, acorde con el ordenamiento jurídico).
[2]




 



 Una interpretación sistemática en un caso como el que nos ocupa, debe necesariamente contemplar el
principio consagrado en el artículo 50 de la constitución política, según el cual el Estado está en
la obligación de proteger el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Siendo así, la
interpretación sistemática de un precepto jurídico que -como sucede con el artículo 33 de la ley
forestal- establece la protección de un área determinada en las riberas de los ríos, acuíferos,
nacientes, lagos, etc., implica extender esa tutela a favor de otros ecosistemas no contemplados
expresamente por el legislador, tal es el caso de las lagunas. Esta interpretación es consecuente
con la posición que ha mantenido esta Procuraduría cuando se trata de la defensa y tutela del
ambiente. Como ejemplo, se transcribe lo señalado en un reciente pronunciamiento:




 



 “…en razón del principio de unidad del ordenamiento jurídico y el carácter superior de la
Constitución como norma jurídica, toda ley debe ser interpretada, formal y materialmente, de
conformidad con ésta, particularmente con sus valores y principios. Es lo que en doctrina se llama
el principio de interpretación conforme con la Constitución, que obliga al interprete a optar por
aquella interpretación que mejor realice los valores y principios constitucionales y rechazar
cualquier interpretación que sea contraria a dichos valores y principios, o contraria a una
disposición específica de la Constitución. En el fondo, la interpretación conforme con la
Constitución es resultado de la aplicación del método sistemático, esto es, la interpretación según
el contexto, que exige que las normas se interpreten como formando parte de un sistema normativo
constituido por el conjunto del ordenamiento jurídico, según su jerarquía normativa, y el cuerpo
normativo específico del cual forma parte la norma interpretada”. (Opinión jurídica número
OJ-015-2004, de 10 de febrero de 2004).




 



 En efecto, el citado artículo no menciona cuál es el área de protección de las lagunas, pero sí
establece que en el caso de los lagos y embalses (naturales o artificiales) ésta es de cincuenta
metros “medidos horizontalmente en las riberas”. En ese sentido, según se dijo líneas atrás, los
lagos y lagunas están clasificados dentro de un mismo tipo de sistema –el léntico- con lo cual
comparten una serie de características que fueron precisamente las que motivaron al legislador a
adoptar medidas de protección tendentes a su conservación. Precisamente, ese es un punto importante
que se debe aclarar, pues la zona de protección que contempla la ley forestal, y que por medio de la
interpretación es posible aplicar también a las lagunas, tiene como propósito evitar la corta o
eliminación de árboles alrededor de esos humedales, excepto en aquellos proyectos declarados por el
poder ejecutivo como de conveniencia nacional (artículo 34 ibídem)[3]. Por lo demás, las lagunas en
su condición de humedales, han sido declaradas de interés público, ello sin dejar de mencionar que
nuestro país aprobó la convención relativa a los humedales de importancia internacional,
especialmente como hábitat de las aves (ley número 7224 de 9 de abril de 1991), con lo cual se vino
a reconocer su gran valor económico, cultural, científico y recreativo:




 




“Artículo 41.- Interés público



 Se declaran de interés público los humedales y su conservación, por ser de uso múltiple, estén o no
estén protegidos por las leyes que rijan esta materia”. (Ley orgánica del ambiente, número 7554, de
4 de octubre de 1995)




 



             En cuanto a la consulta acerca de la posibilidad de establecer algún tipo de desarrollo
en la zona protegida de las lagunas hay que señalar que, en principio, no puede darse ninguno que
implique la tala o eliminación de árboles, de conformidad con lo que establece el numeral 34 de la
ley forestal, citado supra. Dicho lo cual, debe remitirse a lo que al efecto dispone la ley orgánica
del ambiente, ya citada, respecto a los requisitos y actividades que se pueden desarrollar en las
zonas costeras y humedales:




 




“Artículo 42.- Delimitación de zonas protegidas



 El Ministerio del Ambiente y Energía, en coordinación con las instituciones competentes, podrá
delimitar zonas de protección de determinadas áreas marinas, costeras y humedales, las cuales se
sujetarán a planes de ordenamiento y manejo, a fin de prevenir y combatir la contaminación o la
degradación de estos ecosistemas.




 




Artículo 43.- Obras e infraestructura



 Las obras o la infraestructura se construirán de manera que no dañen los ecosistemas citados en los
artículos 51 y 52 de esta ley. De existir posible daño, deberá realizarse una evaluación de impacto
ambiental.




 




Artículo 44.- Obligatoriedad de la evaluación



 Para realizar actividades que afecten cualquiera de los ecosistemas citados en los artículos 51 y
52 de esta ley o amenacen la vida dentro de un hábitat de esa naturaleza, el Ministerio del Ambiente
y Energía exigirá al interesado una evaluación de impacto ambiental.




 




Artículo 45.- Prohibición



 Se prohíben las actividades orientadas a interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de
humedal, como la construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o continentales,
drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque el deterioro y la
eliminación de tales ecosistemas”.




 



 Lo anterior, concuerda con lo dispuesto en el artículo 2 inciso c) de la ley orgánica del ambiente,
y con los principios rectores que inspiran la política nacional de humedales en Costa Rica,
contenidos en el documento redactado por el MINAE con la colaboración técnica del concejo asesor de
humedales y de la unión mundial para la naturaleza (UICN), en febrero del año 2001. Precisamente, el
objetivo de esta política es “fomentar la conservación y el uso racional de los ecosistemas de
humedales mediante la acción coordinada de la sociedad y el Gobierno” [4]:




 




“VII. PRINCIPIOS RECTORES DE LA POLITICA




 




Principio de Introducción del Componente ambiental



 En cualquier actividad a realizar en o cerca de un humedal se debe considerar el entorno ambiental
en el proceso de toma de decisiones sobre la viabilidad de la obra. Se exige la intervención directa
del Estado a través de acciones preventivas y preferenciales.




 




2. Principio de Educación Ambiental para la Conservación de Humedales



 Se considera prioritario impulsar y fortalecer programas de educación formal e informal para la
conservación de humedales, dirigidos a todos los sectores de la sociedad, sobre el concepto e
importancia de los sistemas de humedales.




 




3. Principio de Participación Ciudadana en la Conservación de Humedales



 Las comunidades locales, pueblos indígenas y organizaciones no gubernamentales, juegan un papel
determinante para la conservación de los ecosistemas de humedales. Por lo tanto, se considera que
pueden y deben ser parte en la gestión de programas y estrategias de humedales.




 




4. Principio de Responsabilidad Compartida



 La Conservación y uso racional de los humedales es una responsabilidad compartida que requiere la
participación de las distintas instituciones/ dependencias de gobierno y de estas, con los
ciudadanos.




 




5. Principio de Integración



 La conservación de los Humedales está estrechamente ligada a la protección y uso sustentable de los
recursos naturales dentro de la perspectiva de manejo integral (especialmente a nivel de cuenca
hidrográfica). La conservación de




Humedales deberá ser integrada en planes y programas de desarrollo económico y social del país.




 




6. Principio de Solidaridad en la Conservación de Humedales



 En reconocimiento al espíritu de solidaridad internacional e intergeneracional el Estado
Costarricense cooperará en la conservación, protección y uso racional de lo sistemas de humedales,
para lo cual adoptará las medidas administrativas y legislativas pertinentes. En las zonas
limítrofes con Nicaragua y Panamá en donde se comparta la propiedad de ecosistemas de humedales se
dará prioridad a su conservación en miras del bienestar de ambos Estados. El Estado Costarricense,
velará para que las acciones que se realicen en los humedales dentro los límites de su jurisdicción
no causen daños al ambiente de otros Estados.




 




7. Principio de Equidad de Género



 Las mujeres, hombres, jóvenes, niños y niñas que habitan en áreas de zonas de humedales, desempeñan
un papel fundamental en su conservación y uso racional. Las mujeres además son una pieza vital en la
educación en materia ambiental de las presentes y futuras generaciones. Por lo tanto, es
imprescindible contar con su plena participación en las medidas que sean tomadas por el Estado para
generar, modificar e implementar las políticas y legislación sobre humedales.




 




8. Principio de Sostenibilidad



 La democracia, la paz, la erradicación de la pobreza, el respeto a los derechos humanos y en
especial a los derechos de los pueblos indígenas y la cooperación internacional, son los pilares
fundamentales para alcanzar con eficacia el anhelado desarrollo sostenible, en donde los humedales
de Costa Rica sean conservados, protegidos y utilizados racionalmente.




 




9. Principio Precautorio



 Cuando existe peligro, o la posibilidad de daño grave o irreversible en un sistema de humedales, la
falta de certeza científica o técnica sobre esta situación, no debe tomarse como fundamento para
aprobar la actividad, obra o proyecto. Por el contrario se debe postergar la obra para impedir la
degradación de los mismos.




 




10. Principio de Distribución Justa y Equitativa



 Las actividades que se realicen en los humedales, deben procurar mantener el equilibrio natural,
las funciones ecológicas del ecosistema y armonizar los intereses de las comunidades con la
conservación de estos recursos. El Estado, reconoce las formas de conocimiento tradicional
relevantes para la conservación y uso racional de los humedales; por lo tanto velará para que los
beneficios que se deriven de los humedales aledaños a las comunidades en donde se haya utilizado su
conocimiento tradicional asociado a los mismos sean reconocidos y retribuidos justa y
equitativamente”.




 



 A modo de referencia, cabe agregar que en el proyecto que se tramita en la Asamblea Legislativa
número 14.585 que corresponde a la “Ley del Recurso Hídrico”[5], se incluye el concepto de laguna y
se establece un área de protección de 50 metros medidos horizontalmente en sus riberas. [6]




 




III.- CONCLUSIÓN




 



 A partir de la interpretación sistemática del artículo 33 de la ley forestal, y en concordancia con
lo dispuesto en el artículo 50 de la constitución política, se concluye que el área de protección
que establece el inciso c) de ese numeral, le resulta aplicable a las lagunas. Por lo tanto, en una
zona de cincuenta metros medidos horizontalmente en las riberas de las lagunas es prohibido cortar o
eliminar árboles.




 



 Por su parte, la delimitación de zonas protegidas con el propósito de prevenir y combatir la
contaminación o la degradación de estos ecosistemas, se rige por lo dispuesto en los artículos 42 y
siguientes de la ley orgánica del ambiente. 




 




 




        De Ustedes, con toda consideración,




 




 




Dr. Julio Jurado Fernández                                       Licda. Gloria Solano Martínez




Procurador Adjunto                                                 Abogada de Procuraduría




JJF/GSM/pcm.





 [1] El decreto ejecutivo número 22545-MIRENEM fue derogado por el decreto número 26435-MINAE, de 1°
de octubre de 1997, que es reglamento a la ley de conservación de la vida silvestre.




 




[2] Al respecto establece el artículo 10 del código civil:




“Artículo 10.-



 1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización
del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del
particular.



 2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y
valor de la conducta y hechos a que se refiere.”




 



 [3] Según la definición que establece el inciso m) del artículo 3 de la ley forestal son
actividades de conveniencia nacional las “realizadas por las dependencias centralizadas del Estado,
las instituciones autónomas o la empresa privada, cuyos beneficios sociales sean mayores que los
costos socio-ambientales. El balance deberá hacerse mediante los instrumentos apropiados." (Así
reformado por el artículo 114 de la Ley N° 7788 del 30 de abril de 1998)




 



 [4] El texto completo de este documento puede ser consultado en la dirección electrónica
www.uicn.org



 [5] Véase pronunciamiento número OJ-262-2003, de 16 de diciembre de 2003, en el cual se analizan
las disposiciones de esta iniciativa.




[6] Artículo 3.-Definiciones




Para los efectos de esta ley se entenderá como:




a).- (…)




b) (…).




c) (…)




d) (…)



 e) Cuerpo de agua o cuerpo receptor: Es todo aquel manantial, zona de recarga, río, quebrada,
arroyo permanente o no, lago, laguna, marisma, embalse natural o artificial, estuario, manglar,
turbera, pantano, agua dulce, salobre o salada, donde se vierten aguas residuales, según su
clasificación.




f)        (…)




Artículo 4.-Naturaleza jurídica de las aguas




Son bienes de dominio público y regulados por la presente Ley:




a) (…).



 c) Los vasos de los lagos, lagunas, esteros, humedales y los cauces y desembocaduras de las
corrientes, sean permanentes o intermitentes, así como los canales artificiales de drenaje y canales
de aprovechamiento de aguas cuando éstos sean aprovechados en beneficio colectivo. 




d)       (…)




ARTÍCULO 126.-Áreas de protección del recurso hídrico




Se declaran áreas de protección del recurso hídrico las siguientes:




a)   (…)




b)   (…).




c)   (…)



 d)   Un área de cincuenta metros medida horizontalmente en las riberas de los lagos y lagunas
naturales y embalses artificiales construidos por el Estado y sus instituciones.




e)   (…)

C-110-2004

San José, April 16, 2004

Licenciado
Renato Sánchez González
Attorney, ACOPAC-MINAE

Máster
Rafael Gutiérrez Rojas
Director, Central Pacific Conservation Area

S. D.

Dear Sirs:

With the approval of the Deputy Attorney General, we refer to your official letter number ACOPAC-D-1074-2003, dated September 24, 2003, received by this office on October 3 of the same year, in which you request the opinion of this advisory body regarding “the applicability of protection areas with respect to wetland ecosystems of the type denominated ‘LAGOON’.” Specifically, you pose the following questions:

What distance should be applied as a protection area for lagoon-type wetland ecosystems, taking into consideration that numeral 33 of the Forest Law (Ley Forestal) 7575 does not establish the word lagoon, and that on the other hand a separation is made regarding this type of wetland in the Regulation to the Wildlife Conservation Law, so it cannot be equated to the types of wetland ecosystems described in Article 33 of the Forest Law?

Once that protection area is established, determine whether it is possible to establish any type of development within it.

I.- BACKGROUND

In point 2 of the reference letter, the legal basis serving as a foundation for the consultation is added. It indicates, among other things:

“2.1.5.- For legal purposes, the definition (…) established by the Regulation to the Wildlife Conservation Law would have to be applied, given that at this moment it is the current norm in our legal system governing environmental matters. [1]
2.2.- That regarding protection distances, buffer zones (zonas de amortiguamiento), protection areas, and others applicable to ‘lagoons,’ proper, there is no norm whatsoever in the environmental legal system that tells us exactly what distance to apply in the case at hand.
2.5.- That in Forest Law No. 7575, in its Article 33, protection areas are established for springs (nacientes), rivers, streams, brooks, lakes, natural reservoirs (embalses naturales), artificial reservoirs (embalses artificiales), recharge areas, and aquifers; regarding lagoons, the respective protection area is not established, so we could not apply numeral 33 of the cited norm to eventual cases where it is required to establish a protection area for lagoon-type wetland ecosystems.
2.6.- That in summary, we can say with certainty, and on the basis of the separation regarding the legal definition established in the Regulation to the Wildlife Conservation Law, and that it is not contemplated in Article 33 of the commentary above; that the distances for lagoons regarding protection areas and/or buffer zones (zonas de amortiguamiento) are not determined in our Environmental Legislation.”

Subsequently, on November 21, 2003, this office received a copy of official letter number ACOPAC-OSRAP-698 dated October 27 of the same year, signed by Licenciado Gerardo Chavarría Amador, head of the Aguirre-Parrita sub-region, and engineer Aimará Espinoza, forestry extension coordinator of the Central Pacific conservation area (ACOPAC). That document concludes:

“…what was said by Messrs. Bravo, Rodríguez, and Picado agrees with what is established in subparagraph c) of Article 33 of the Forest Law. That is, a lake or lagoon are synonyms of natural reservoir (embalse natural), so the protection area must be established based on Article 33 subparagraph c) of the Forest Law. Likewise, it must be clear that any ‘body of water’ (surface) that forms in a given natural depression of the land is a natural reservoir (embalse natural) and corresponds to a wetland-type ecosystem, and it does not matter what name is assigned for these purposes. The Wildlife Law assigns MINAE in Article 7, subparagraph h) the function of Administering, supervising, and protecting wetlands.
Regarding the other aspect consulted, the same law provides in Article 58 of the Forest Law that protection areas may not be encroached upon.”

II.- REGARDING THE CONSULTATION

Lagoons form part of the so-called lentic systems, whose fundamental characteristic is the storage of a significant volume of water that lacks a permanent unidirectional flow. Precisely, their still waters foster important environmental changes that lead to the development of ecosystems widely different from those of flowing waters. Within this type of system are also found marshes, floodplains, estuaries, reservoirs (embalses), and lakes. The latter are defined as the extension of fresh or salt water accumulated in the interior of the continents, whereas lagoons are similar, but smaller and shallower (Ramírez González, Alberto, et al. Colombian Limnology, Contributions to its knowledge and analytical statistics. First edition, 1998. Pp. 153 and 154).

From the foregoing considerations, it follows that lakes and lagoons present similar characteristics. According to the dictionary of the Royal Spanish Academy (Twenty-second edition. www.rae.es March 29, 2004), a lake is a “large permanent mass of water deposited in depressions of the land.” For its part, a lagoon is a “natural deposit of water, generally fresh and of smaller dimensions than the lake.”

The foregoing becomes relevant for the purposes of answering your consultation, because starting from the fact that Article 33 of the Forest Law, when making the declaration of protection areas, does not expressly include the term “lagoon” within its assumptions, the appropriate course is to use the methods of legal interpretation and integration for the purpose of determining whether it is possible to apply to lagoons the same protection zone established for lakes and reservoirs (embalses). The cited article provides:

“Article 33.- Protection areas
The following are declared protection areas:
a) Areas bordering permanent springs (nacientes), defined within a radius of one hundred meters measured horizontally.
b) A strip of fifteen meters in rural areas and ten meters in urban areas, measured horizontally on both sides, on the banks of rivers, streams, or brooks, if the land is flat, and fifty horizontal meters if the land is steep.
c) A zone of fifty meters measured horizontally on the banks of lakes and natural reservoirs (embalses naturales) and on the lakes or artificial reservoirs (embalses artificiales) built by the State and its institutions. Private artificial lakes and reservoirs (embalses) are exempted.
d) The recharge areas and aquifers of the springs, the limits of which shall be determined by the competent bodies established in the regulation of this law.”

To establish the correct meaning of Article 33 ibid., the specific normative system of which it forms a part must be kept in mind, that is, its content is determined based on the set of norms that complement it, which is achieved by applying the method of systematic interpretation (norms must be interpreted according to the context, in accordance with the legal system). [2]

A systematic interpretation in a case like the one at hand must necessarily contemplate the principle enshrined in Article 50 of the Political Constitution, according to which the State has the obligation to protect the right to a healthy and ecologically balanced environment. This being so, the systematic interpretation of a legal precept that—as occurs with Article 33 of the Forest Law—establishes the protection of a determined area on the banks of rivers, aquifers, springs (nacientes), lakes, etc., implies extending that protection in favor of other ecosystems not expressly contemplated by the legislator, such is the case of lagoons. This interpretation is consistent with the position this Attorney General’s Office has maintained when it comes to the defense and protection of the environment. As an example, what was noted in a recent pronouncement is transcribed:

“…by reason of the principle of the unity of the legal system and the superior character of the Constitution as a legal norm, every law must be interpreted, formally and materially, in conformity with it, particularly with its values and principles. This is what in doctrine is called the principle of interpretation in conformity with the Constitution, which obliges the interpreter to opt for that interpretation that best realizes the constitutional values and principles and to reject any interpretation that is contrary to said values and principles, or contrary to a specific provision of the Constitution. In essence, interpretation in conformity with the Constitution is the result of applying the systematic method, that is, interpretation according to context, which demands that norms be interpreted as forming part of a normative system constituted by the entire legal system, according to its normative hierarchy, and the specific normative body of which the interpreted norm forms a part.” (Legal opinion number OJ-015-2004, of February 10, 2004).

In effect, the cited article does not mention what the protection area for lagoons is, but it does establish that in the case of lakes and reservoirs (embalses) (natural or artificial), this is fifty meters “measured horizontally on the banks.” In that sense, as stated in preceding lines, lakes and lagoons are classified within the same type of system—the lentic—with which they share a series of characteristics that were precisely what motivated the legislator to adopt protection measures aimed at their conservation. Precisely, that is an important point that must be clarified, because the protection zone contemplated by the Forest Law, and which through interpretation it is possible to apply also to lagoons, has the purpose of preventing the cutting or removal (corta o eliminación) of trees around those wetlands, except in those projects declared by the Executive Branch as being of national convenience (Article 34 ibidem) [3]. Furthermore, lagoons, in their condition as wetlands, have been declared of public interest, without neglecting to mention that our country approved the Convention Relative to Wetlands of International Importance, Especially as Waterfowl Habitat (Law No. 7224 of April 9, 1991), thereby recognizing their great economic, cultural, scientific, and recreational value:

“Article 41.- Public interest
Wetlands and their conservation are declared of public interest, given their multiple-use nature, whether or not they are protected by the laws governing this matter.” (Organic Law of the Environment, No. 7554, of October 4, 1995)

Regarding the consultation about the possibility of establishing any type of development in the protected zone of lagoons, it must be pointed out that, in principle, none can occur that implies the cutting or removal (tala o eliminación) of trees, in accordance with what is established in numeral 34 of the Forest Law, cited above. That said, reference must be made to what the Organic Law of the Environment, already cited, provides to that effect regarding the requirements and activities that can be developed in coastal zones and wetlands:

“Article 42.- Delimitation of protected zones
The Ministry of Environment and Energy, in coordination with the competent institutions, may delimit protection zones for certain marine, coastal, and wetland areas, which shall be subject to land-use and management plans, in order to prevent and combat the pollution or degradation of these ecosystems.

Article 43.- Works and infrastructure
Works or infrastructure shall be constructed in a way that does not harm the ecosystems cited in Articles 51 and 52 of this law. If potential harm exists, an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) must be carried out.

Article 44.- Mandatory nature of the assessment
To carry out activities that affect any of the ecosystems cited in Articles 51 and 52 of this law or threaten life within a habitat of that nature, the Ministry of Environment and Energy shall require from the interested party an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental).

Article 45.- Prohibition
Activities aimed at interrupting the natural cycles of wetland ecosystems are prohibited, such as the construction of dikes that prevent the flow of marine or continental waters, drainage, desiccation, filling, or any other alteration that causes the deterioration and elimination of such ecosystems.”

The foregoing agrees with the provisions of Article 2, subparagraph c) of the Organic Law of the Environment, and with the guiding principles that inspire the National Wetlands Policy in Costa Rica, contained in the document drafted by MINAE with the technical collaboration of the National Wetlands Advisory Council and the World Conservation Union (UICN), in February 2001. Precisely, the objective of this policy is to “promote the conservation and rational use of wetland ecosystems through the coordinated action of society and the Government” [4]:

“VII. GUIDING PRINCIPLES OF THE POLICY

Principle of Introduction of the Environmental Component
In any activity to be carried out in or near a wetland, the environmental setting must be considered in the decision-making process on the viability of the work. The direct intervention of the State is required through preventive and preferential actions.

2. Principle of Environmental Education for Wetland Conservation
It is considered a priority to promote and strengthen formal and informal education programs for wetland conservation, directed at all sectors of society, on the concept and importance of wetland systems.

3. Principle of Citizen Participation in Wetland Conservation
Local communities, indigenous peoples, and non-governmental organizations play a decisive role in the conservation of wetland ecosystems. Therefore, it is considered that they can and must be part of the management of wetland programs and strategies.

4. Principle of Shared Responsibility
The conservation and rational use of wetlands is a shared responsibility that requires the participation of the different government institutions/dependencies and of these, with the citizens.

5. Principle of Integration
The conservation of wetlands is closely linked to the protection and sustainable use of natural resources within the perspective of integral management (especially at the watershed level). Conservation of
Wetlands must be integrated into the country's economic and social development plans and programs.

6. Principle of Solidarity in Wetland Conservation
In recognition of the spirit of international and intergenerational solidarity, the Costa Rican State shall cooperate in the conservation, protection, and rational use of wetland systems, for which it shall adopt the pertinent administrative and legislative measures. In border areas with Nicaragua and Panama where ownership of wetland ecosystems is shared, priority shall be given to their conservation in the interest of the well-being of both States. The Costa Rican State shall ensure that actions carried out in wetlands within the limits of its jurisdiction do not cause harm to the environment of other States.

7. Principle of Gender Equity
Women, men, youth, boys, and girls living in wetland areas play a fundamental role in their conservation and rational use. Women are also a vital piece in environmental education for present and future generations. Therefore, it is essential to have their full participation in the measures taken by the State to generate, modify, and implement policies and legislation on wetlands.

8. Principle of Sustainability
Democracy, peace, the eradication of poverty, respect for human rights, and especially for the rights of indigenous peoples, and international cooperation are the fundamental pillars to effectively achieve the desired sustainable development, where Costa Rica's wetlands are conserved, protected, and rationally used.

9. Precautionary Principle
When danger exists, or the possibility of serious or irreversible harm to a wetland system, the lack of scientific or technical certainty about this situation must not be taken as a basis to approve the activity, work, or project. On the contrary, the work must be postponed to prevent their degradation.

10. Principle of Just and Equitable Distribution
Activities carried out in wetlands must seek to maintain the natural equilibrium, the ecological functions of the ecosystem, and harmonize the interests of communities with the conservation of these resources. The State recognizes the forms of traditional knowledge relevant to the conservation and rational use of wetlands; therefore, it shall ensure that the benefits derived from the wetlands near communities where their traditional knowledge associated with them has been used are recognized and returned justly and equitably.”

As a reference, it is worth adding that in the project being processed in the Legislative Assembly, number 14,585, which corresponds to the “Water Resources Law” [5], the concept of lagoon is included, and a protection area of 50 meters measured horizontally on its banks is established. [6]

III.- CONCLUSION

Based on the systematic interpretation of Article 33 of the Forest Law, and in accordance with the provisions of Article 50 of the Political Constitution, it is concluded that the protection area established by subparagraph c) of that numeral is applicable to lagoons. Therefore, in a zone of fifty meters measured horizontally on the banks of lagoons, it is forbidden to cut or remove (cortar o eliminar) trees.

For its part, the delimitation of protected zones for the purpose of preventing and combating the pollution or degradation of these ecosystems is governed by the provisions of Articles 42 and following of the Organic Law of the Environment.

Yours faithfully,

Dr. Julio Jurado Fernández
Deputy Attorney General

Licda. Gloria Solano Martínez
Attorney, Office of the Attorney General

JJF/GSM/pcm.

[1] Executive Decree number 22545-MIRENEM was repealed by Decree number 26435-MINAE, of October 1, 1997, which is the regulation to the Wildlife Conservation Law.

[2] In this regard, Article 10 of the Civil Code establishes:
“Article 10.-
1. The administrative norm must be interpreted in the way that best guarantees the realization of the public purpose to which it is directed, within the respect due to the rights and interests of the individual.
2. It must be interpreted and integrated taking into account the other related norms and the nature and value of the conduct and facts to which it refers.”

[3] According to the definition established in subparagraph m) of Article 3 of the Forest Law, activities of national convenience are those “carried out by the centralized dependencies of the State, autonomous institutions, or private enterprise, whose social benefits are greater than the socio-environmental costs. The balance must be made by means of the appropriate instruments.” (As amended by Article 114 of Law No. 7788 of April 30, 1998)

[4] The full text of this document can be consulted at the electronic address www.uicn.org

[5] See pronouncement number OJ-262-2003, of December 16, 2003, in which the provisions of this initiative are analyzed.

[6] Article 3.- Definitions
For the purposes of this law, the following shall be understood as:
a).- (…)
b) (…).
c) (…)
d) (…)
e) Body of water or receiving body: It is any spring, recharge zone, river, stream, permanent or non-permanent brook, lake, lagoon, marsh, natural or artificial reservoir (embalse), estuary, mangrove swamp, peat bog, swamp, fresh, brackish, or salt water, where wastewater is discharged, according to its classification.
f) (…)
Article 4.- Legal nature of waters
The following are public domain property and regulated by this Law:
a) (…).
c) The basins of lakes, lagoons, estuaries, wetlands, and the channels and mouths of currents, whether permanent or intermittent, as well as artificial drainage canals and water use canals when these are used for collective benefit.
d) (…)
ARTICLE 126.- Protection areas of the water resource
The following are declared protection areas of the water resource:
a) (…)
b) (…).
c) (…)
d) An area of fifty meters measured horizontally on the banks of natural lakes and lagoons and artificial reservoirs (embalses) built by the State and its institutions.
e) (…)