C-297-2004 — Unconstitutionalities of Decree 31750-MINAE-TUR on ecotourism in maritime-terrestrial zone forests and administration of these areasInconstitucionalidades del Decreto 31750-MINAE-TUR sobre ecoturismo en bosques de la zona marítimo terrestre y administración de dichas áreas

Dictamen : 297 del 19/10/2004   


C-297-2004
19 de octubre del 2004
 
 
Lic. Carlos Manuel Rodríguez Echandi
Ministro
Ministerio del Ambiente y Energía
S. D.

Estimado señor Ministro.



         Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su
Oficio DM-1796-2004, en el que nos consulta:



 1) Las posibles inconstitucionalidades del Decreto Ejecutivo N° 31750-MINAE-TUR, publicado en La
Gaceta N° 96 del 14 de mayo del año en curso, pg. 2, ya que dice haber diversas opiniones jurídicas
de los asesores legales de ese Ministerio.



         Acompaña copia de su escrito presentado a la Sala Constitucional, con motivo de la acción
de inconstitucionalidad que presentó contra ese Decreto la Asociación Sindical de Trabajadores del
mismo Ministerio.




2) A quién compete administrar las áreas cubiertas de bosque de la zona marítimo terrestre.




        Al respecto, le manifiesto lo siguiente:




A) ACLARACIÓN PRELIMINAR



         En lo relativo a las posibles inconstitucionales del Decreto 31750-MINAE-TUR, las
consideraciones que se harán expresan el criterio de la Procuraduría sobre el punto, sin perjuicio
de lo que resuelva la Sala Constitucional al pronunciarse sobre el fondo de la acción planteada
contra el mismo, único órgano competente para declarar su inconstitucionalidad, y cuyo criterio es
el que resulta vinculante en este tema (artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).



         También se aclara que la posición acerca de la inconstitucionalidad del dicho Decreto lo es
con referencia a los cuestionamientos hechos por la Asociación Sindical de Trabajadores del
Ministerio del Ambiente, a la que liga su consulta; y no a los de otras acciones similares en las
cuales no se haya otorgado audiencia a la Procuraduría, por estar aún en la fase de estudio de la
Sala Constitucional para cursarlas.




B) POSIBLES INCONSTITUCIONALIDADES DEL DECRETO 31750-MINAE-TUR,




B-1) OBJETO DEL DECRETO 31750-MINAE-TUR



         El Decreto N° 31750-MINAE-TUR, sobre la base de que el ecoturismo es una modalidad del
turismo sostenible, inserta en el marco del desarrollo sustentable, definido como un patrón de
transformaciones estructurales de índole socioeconómica que optimiza beneficios similares en un
futuro, reglamenta la aplicación del término ecoturismo previsto en el artículo 18 de la Ley
Forestal, para las áreas de bosque de la zona marítimo terrestre demarcadas de previo por el
Ministerio del Ambiente y Energía.



         Al efecto, establece la incorporación de esas áreas al Plan Regulador y los requisitos para
los proyectos ecoturísticos, según impliquen o no la corta y aprovechamiento del recurso forestal;
modifica el concepto de ecoturismo en el artículo 2° del Reglamento a la Ley Forestal y deroga el
artículo 9° de éste.




B-2) POSICIÓN DE LA PROCURADURÍA



         El criterio que la Procuraduría fijó en torno al Decreto N° 31750-MINAE-TUR al contestar la
acción de inconstitucionalidad interpuesta en su contra por la Asociación Sindical de Trabajadores
del Ministerio del Ambiente y Energía (SITRAMINAE), expediente N° 04-005607-0007-CO de la Sala
Constitucional, es el que se reproduce a continuación, en lo conducente.




"I.- PRONUNCIAMIENTOS DE LA PROCURADURÍA SOBRE LO ALEGADO



 De previo, conviene indicar la posición mantenida por la Procuraduría en algunos de los puntos
relacionados con la demanda.




1) CONCEPTO DE RESERVAS EQUIVALENTES (Ley 6043, artículo 73)



 "Conviene detenernos en el principio interpretativo que ofrece la Ley 6043, artículo 73, al excluir
de su aplicación los parques nacionales y reservas equivalentes. Debidamente constituidos, se rigen
por su respectiva legislación.



 El vocablo ‘reservas equivalentes’ engloba todas las áreas silvestres protegidas, supeditadas a
planes de manejo que aseguren la adecuada protección, conservación y uso racional de los recursos
naturales para un desarrollo sostenible (dictamen C-174-87). La equivalencia estriba en su especial
naturaleza y en la extensión de los efectos que la norma concede.



         Ese criterio se reitera en los dictámenes C-015-88, C-154-95, C-191-96, C-026-2001, la
Opinión Jurídica O. J.-062-2000, y lo confirman los votos de la SALA CONSTITUCIONAL números 5173-94,
1886-95, 1887-95 y 1998-01822", Estas reservas ‘equivalentes se regulan por su normativa y margina
las Municipalidades de la administración y usufructo (artículo 3° de la Ley de Zona Marítimo
Terrestre). La competencia de los órganos del MINAE está inmersa en los aspectos técnicos que
apareja el manejo y tutela del área.



         Ha querido el legislador, con buen tino, instituir regímenes excluyentes entre la zona
marítimo terrestre ordinaria de la Ley 6043 y las categorías que conforman el Patrimonio Natural del
Estado, en vista de las disímiles finalidades a alcanzar con la afectación de las áreas silvestres
estatales y los criterios que requiere su administración.



         En la actualidad, áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural Estado, además de los
refugios nacionales de vida silvestre, son los parques nacionales, reservas biológicas, reservas
forestales, zonas protectoras, monumentos naturales y humedales, que cuentan con una legislación
específica: Ley Forestal (arts. 1°, 3° inc. i, 13 ss y 58), Ley Orgánica del Ambiente (art 32 y
sigts., 39 a 45), Ley de Vida Silvestre (arts. 2°, 7 inc. h, 82 ss., 103, 132 y Transitorio III),
Ley de Biodiversidad (arts. 58 ss.); Ley 7224 de 9 de abril de 1991, de aprobación del Convenio
Internacional de Humedales, etc." (Dictamen C-210-2002).



 2) BOSQUES Y TERRENOS FORESTALES DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE INTEGRAN EL PATRIMONIO NATURAL DEL
ESTADO Y SE RIGEN POR LA LEY FORESTAL



 "        El Patrimonio Natural del Estado es aplicable a todos los bienes nacionales donde hayan
recursos naturales forestales (SALA CONSTITUCIONAL, voto 4587-97, considerando IV).



         Los bosques y terrenos forestales ubicados en la zona marítimo terrestre, dentro de las
áreas inalienables, de titularidad estatal, constituyen bienes integrantes del Patrimonio Natural
del Estado, en virtud de la afectación inmediata, sin concurrencia de la Administración, que hace la
Ley Forestal (arts.13 y 14), e invalida los actos administrativos de enajenación o aplicación a
otros usos (SALA CONSTITUCIONAL, voto 3789-92).



         Como la demanialidad es obra del legislador y se proyecta sobre la categoría de bienes
descritos en el citado artículo 13, la clasificación a que alude el numeral 15 ibid es un acto de
constatación o corroboración protectora, para impedir la salida anómala de los inmuebles forestales
o boscosos del Patrimonio Natural del Estado. El término "quedarán" que emplea ha de entenderse como
sinónimo de "permanecerán", "se mantendrán incorporados".



         Bajo la normativa actual se impone una interpretación sistemática y armónica de los
artículos 1° de la Ley 6043 (sobre la Zona Marítimo Terrestre) con el 13, 14 y 15 de la Ley 7575
(Ley Forestal), y de estos entre sí. La Ley Forestal opera un cambio de destino, usos o
aprovechamiento, traslado de competencia para la administración, planificación, conservación y
protección de los bienes.



         Las Municipalidades están inhibidas para otorgar concesiones sobre los bosques o terrenos
forestales de la zona marítimo terrestre que integran el Patrimonio Natural del Estado y no
administran.



         Las áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado ubicadas en la zona
marítimo terrestre, están excluidas de la aplicación de la Ley 6043, por expresa disposición de su
artículo 73, y se rigen por la legislación respectiva". (Opinión Jurídica O. J.-014-2004)




3) ADMINISTRACIÓN DE LAS AREAS SILVESTRES PROTEGIDAS POR EL SINAC



         "Con el modelo de manejo de los recursos naturales y administración descentralizada, con
participación comunitaria, que se acoge a mediados de la década de los años 90, el Sistema Nacional
de Areas de Conservación (SINAC), por medio de sus Areas de Conservación Regionales, del MINAE,
ejerce las funciones y competencias de la antigua Dirección General de Vida Silvestre, Dirección
General Forestal y el Servicio de Parques Nacionales, con una unidad administrativa única. (Ley de
Biodiversidad, art 22, pfo. 2°)". (Dictamen C-210-2002).



 4) LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE COMO LÍMITE A LA DISCRECIONALIDAD EN EL OTORGAMIENTO DE
AUTORIZACIONES Y CONCESIONES DEMANIALES. Desarrollo económico y ambiente.



         "El deber de proteger el demanio costero como bien medioambiental recae sobre las
instituciones estatales y todos los habitantes del país y, desde luego, los autorizatarios y
concesionarios. Art 1° de la Ley 6043. (Vid preceptos afines. 17, 22, pfo. 2°, 34, 35, 57 inc. a y
77, ibid.; 1°, 3 pfo. 3° y 10 del Reglamento).



         Se sustenta en el principio constitucional tutelar del derecho a un ambiente adecuado (art
50), a tenor del cual las relaciones del hombre con el medio, marino costero en este caso, deben ser
sostenibles. Tiene carácter vinculante para los poderes públicos dentro de sus respectivas
competencias y limita la discrecionalidad de la Administración en el otorgamiento de títulos para
utilizar el dominio público marítimo terrestre.



         Al decir de la SALA CONSTITUCIONAL, en sentencia 05906-99, no es permitido a las
autoridades públicas hacer concesiones o conceder prórrogas afectando el medio ambiente, aun cuando
ello se haga con el fin de traer beneficios económicos a una zona geográfica. Ni pueden las
corporaciones municipales desatender el bienestar cantonal en el área del medio ambiente, lo que
repercutiría en la calidad de vida de las personas. ‘Tampoco es atendible el criterio de
contraponer, dándole mayor valor, cuestiones puramente económicas como es el ingreso per cápita de
los habitantes al derecho de éstos a gozar de un ambiente sano: carece de sentido dirigir la
actividad estatal hacia la obtención de altos niveles de empleo sacrificando con ello la pureza del
ambiente, pues sin lo segundo lo primero carece de valor’ (sic).



         Omitir el ejercicio de las funciones de vigilancia en materia de protección ambiental,
encomendadas por la Constitución y la legislación a los entes públicos, puede también acarrearles
responsabilidad (SALA CONSTITUCIONAL, N° 5527-94, considerando VI).



         El criterio de sostenibilidad y uso racional armoniza la conservación de los recursos con
el desarrollo, integra los costos ambientales en el análisis del beneficio económico, preserva los
ecosistemas, belleza escénica o elementos paisajísticos, etc. El desarrollo sostenible rechaza la
práctica de obtener la máxima rentabilidad a corto plazo, a expensas de desmejorar la calidad de los
elementos naturales, comprometiendo su capacidad para satisfacer las necesidades futuras.



         "La protección del medio ambiente y la promoción del desarrollo económico no son desafíos
independientes. El desarrollo no puede subsistir en un ambiente de deterioro de la base de los
recursos y no se puede proteger cuando los planes de crecimiento constantemente hacen caso omiso de
ello". (SALA CONSTITUCIONAL, resolución número 2231-96, entre otras).



         La ejecución de proyectos contiguo al mar aumentan la posibilidad de afectación de la
fragilidad de los ecosistemas litorales y de ahí la relevancia de las medidas contra la degradación
física. El Reglamento sobre Procedimientos de la SETENA, Decreto 25705-MINAE de 20 de junio de 1997,
artículo 22, inciso b), somete a la evaluación de impacto ambiental las actividades que se ejecuten
en la zona restringida de la zona marítimo terrestre, de aptitud turística; norma que es de
aplicación extensiva a los proyectos de zona pública. La interpretación diversa iría contra los
principios de igualdad y el consagrado en el artículo 50 constitucional". (Dictamen C-026-2001).




5) MUTACIONES DEMANIALES



         "Así, no habría inconveniente en que por Decreto Ejecutivo, contando con el previo acuerdo
favorable del ente a que están adscritos bienes de dominio público, pueda verificarse la mutación
demanial para dedicarlos a la conservación de la vida silvestre, si hubiesen sido afectados por acto
administrativo singular, con sustento en una Ley, lo que no conculca el principio de jerarquía
normativa. El cambio de afectación no perturbaría la naturaleza de los bienes, pues continúan dentro
del mismo régimen de dominio público, para cumplir el nuevo destino (Ley de Conservación de Vida
Silvestre, art. 3°).



         La declaratoria de Refugio Nacional en esos bienes demaniales operará modificaciones en su
titularidad y destino (mutación demanial), administración, usos (predominantes, permitidos,
compatibles, prohibidos, etc.) o aprovechamiento; traslados de competencia para la planificación del
área, conservación, protección, percepción de cánones por las utilizaciones diferenciales o los
derechos reales administrativos que se otorguen (el dominio público es un instrumento para el
ejercicio de competencias administrativas), variaciones de legislación, etc.; elementos todos que
configuran una transformación en el estatuto jurídico. (Sobre los derechos reales administrativos,
cfr.: voto de la Sala Constitucional N° 5210-97; Opiniones Jurídicas de la Procuraduría números
051-2001, 072-2001, 138-2001 y dictamen C-009-2000).



         Legislaciones como la Ley de Patrimonio del Estado de España (Decreto 1.022/1964, de 15 de
abril de 1964. BOE de 7 de mayo), arts. 124 y 125, limitan la mutación de destino de los bienes
demaniales estatales a las relaciones interorgánicas o entre departamentos ministeriales, con cambio
de órgano, audiencia a los Ministerios interesados, incoación de expediente y seguimiento del
respectivo trámite (mutación demanial interna dentro de la misma persona jurídico pública).



         Sin embargo, en doctrina se admite que la mutación demanial externa a que dan lugar las
relaciones intersubjetivas entre entidades administrativas, no entran en pugna con la regla de
inalienabilidad, que sólo sustrae aquellos bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye las
transmisiones en la esfera del Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más
intenso a tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice la
inseparatibilidad del régimen de domino público.



         Se altera el destino que originó la primitiva afectación, pero el bien conserva el carácter
demanial que antes tenía, el carácter servicial a una función pública. (Cassese, Sebastiano llama
mutación subjetiva de la demanialidad a este transferimiento del bien de un ente público a otro. Le
destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962, pg. 140).



         Sobre el tema, cfr., entre otros: WALINE, M., Les mutations demaniales. Etude des rapports
des Administrations publiques á l’ occasion de leurs domanes publicas respectiv. Paris. 1925, pg.
173 ss. CLAVERO AREVALO, Manuel Fco. La inalienabilidad del dominio público, RAP N° 25, pg. 40-41.
GARCIA TREVIJANO, pg. 24. PARADA, pg. 71-72. GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo. Apuntes de Derecho
Administrativo. Facultad de Derecho, Universidad Complutense. Madrid. 1967-68, pg. 31 ss.; redit. en
1981-82. Del mismo autor, Los principios de la nueva Ley de Expropiación Forzosa. Madrid, 1956, pg.
56. PAREJO ALFONSO, Luciano, Dominio público: un ensayo de reconstrucción de una teoría general. RAP
100-102, 1983, p. 2421. LOPEZ PELLICER, José A., Lecciones de Derecho Administrativo. Edit. DM. PPU.
Murcia. T. II, pgs. 376-77. SANCHEZ MORÓN, M. y otros, Los bienes de dominio público (Régimen
Jurídico). Edit. Tecnos. S. A. Madrid. 1997, pgs.42-43. BOCANEGRA SIERRA, Raúl, Lecciones de dominio
público. Obra colectiva. Edit. Colex. Madrid. 1999, pgs. 34-35 SAYAGUÉS LASO, Enrique, Tratado de
Derecho Administrativo. T II. Edit. Martín Bianchi Altuna. Montevideo, 1959, pg. 281.



         En recta exégesis del texto, el artículo 84 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre
halla un límite interpretativo si los bienes demaniales de la institución fueron afectados por ley a
un fin público; hipótesis en que el Poder Ejecutivo no podría operar la mutación". Dictamen
C-210-2002.




5.1) LA MUTACIÓN DEMANIAL DEBE HACERSE POR ACTO DE IGUAL RANGO



         "Con todo, prescindiendo de los defectos que el Decreto pudiera tener, carece de cobertura
para modificar la afectación legal del sector. En el dictamen C-028-94 dijimos que "el destino
asignado por ley a un espacio de dominio público sólo puede cambiarse por acto legislativo, y que el
uso del área destinada al Proyecto de Papagayo es turístico".



         Criterio que tiene el aval de la doctrina. A modo de ejemplo, Clavero Arévalo, Catedrático
de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla, sostiene que si la titularidad
administrativa del dominio público es atribuida por ley, cualquier cambio supone una modificación
legal. De donde colige que "son válidas las transmisiones de titularidad de este dominio, siempre
que se realice por disposiciones del debido rango legal". (La inalienabilidad del dominio público,
RAP N° 25, pg. 51).



         Es la posición que se recoge en Fuentes Bodelón, Fernando: "Si la afectación se ha hecho
por Ley formal, la mutación requiere una norma de igual rango" (Derecho Administrativo de los
bienes. Publicaciones de la Escuela Nacional de la Administración Pública. Madrid. 1977, pg. 86). Y
en Bocanegra, Raúl y otros profesores de Derecho Administrativo de la Universidad de Oviedo: "Hay
que partir de la regla general según la cual se exige que el acto por el que se efectúa la mutación
tenga, al menos, el mismo rango que la afectación; así, cuando la afectación se haga por Ley, la
mutación también tiene que hacerse por Ley formal" (Bocanegra Sierra, Raúl, Lecciones de dominio
público. Obra colectiva. Edit. Colex. Madrid. 1999, pgs. 34-35).



         López Pellicer, José A., Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Murcia,
al comentar el tema de la mutación demanial, exceptúa del procedimiento administrativo establecido
en el artículo 125 de la Ley de Patrimonio Español, "los supuestos de afectación ope legis", los que
"por exigencia del principio de legalidad, requerirán de otra Ley que determine el cambio de
afectación" (Ob. cit., pg. 377).



         Acogiendo a la tesis de respetar la voluntad legislativa, Sayaguez Lazo, Enrique, afirma
que las mutaciones con traspasos demaniales de un ente público a otro "deben efectuarse mediante
ley" (Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Montevideo. 1959, N° 752, pg. 281).



         Forsthoff, Ernest, escribe que las variaciones introducidas a la utilización de las cosas
públicas exigen modificar la afectación, y esto "necesita la cooperación de los que han participado
en la dedicación" o destino (Tratado de Derecho Administrativo. Instituto de Estudios Políticos.
Madrid. 1958,pg. 498).



         Marienhoff, trae a colación jurisprudencia de su país en el sentido de que cuando los
bienes de domino público afectados por ley deban "facilitar la realización de un nuevo destino" de
utilidad general, de más amplio concepto que el primitivo, el cambio de destino ha de ser "declarado
por una ley de la Nación" (Tratado Derecho Administrativo. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1998, pgs.
312-313, y en Villegas, Wálter. Régimen jurídico de la expropiación. Edics. Depalma. Buenos Aires.
1973, pg. 73 ss.).



         Lo anterior es armónico con el principio general de Derecho Público sobre el paralelismo de
las competencias, por cuyo mérito la autoridad competente para modificar o dictar un acto es la
misma habilitada para emitirlo, a falta de norma expresa que determine otra diversa. (Cfr. acerca de
este principio, Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II, N° 4091 a).1).



         Aunque la mutación demanial y la desafectación son nociones diferentes, presuponen un
cambio del destino inicial del bien y, por ahí, participan de similitud interpretativa. Al decir de
la Sala Constitucional cuando los bienes demaniales tienen ese carácter a causa de una afectación
legal, "solamente por ley se puede privar o modificar el régimen especial que los regula"
(resolución N° 2000-10466).



         Para la Sala Constitucional, si la afectación a uso público es de tipo legal, "invalida los
actos administrativos de enajenación o aplicación a otros usos" (voto 3789-92).



         Otro tanto hace la Ley de Contratación Administrativa, N° 7494 de 2 de mayo de 1995,
artículo 69, al prever que los bienes inmuebles afectos a un fin público, "podrán desafectarse por
el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual".



         En la especie, no es dable al Poder Ejecutivo invadir las competencias del legislador,
separar del destino público original fijado por éste a los terrenos que conforman el área del
Proyecto de Desarrollo Turístico de Papagayo y variarlo hacia el futuro, vinculándolos a una
finalidad distinta.



         Para las enmiendas de rigor, ha de canalizar su iniciativa mediante el trámite de ley. Se
requiere un acto legislativo que modifique el fin público a que está dedicado en la actualidad el
sector donde se decretó el Refugio, para perseguir otro diferente y prioritario, atendiendo a una
nueva valoración de las características físicas e idoneidad de los bienes y las necesidades públicas
que ahora conviene satisfacer.



         El conflicto planteado en los bienes en cuestión entre los dos intereses públicos en juego
(desarrollo turístico y protección de la vida silvestre) debe ponderarse y resolverse por la
Asamblea Legislativa. A ésta incumbe decidir si modifica el destino que les imprimió y al que
sirven, para adscribirlos a otro fin público, de mayor preeminencia o más elevado rango, con el
consiguiente traslado de competencias". Dictamen C-210-2002.




III.- ALEGACIONES DE LA ACCIONANTE



         La accionante plantea tres cuestionamientos de inconstitucionalidad contra el Decreto
31750-MINAE-TUR:



 1) Reglamenta el término ecoturismo mediante un artificio jurídico para permitir el cambio de uso
del suelo y actividades que propician el deterioro del Patrimonio Natural del Estado o causarán
graves daños a las áreas silvestres protegidas, en contravención con lo dispuesto en el artículo 50
constitucional, la Convención para la Protección del Patrimonio Natural y Cultural (Ley 5980), arts.
4 a 7, la Convención de Ramsar (Ley 7224), arts. 1 a 5, Ley Forestal, arts. 3, 13, 14, 15, 18 y 19.



         Además, varía el significado y alcances del término, definido por la comunidad
internacional, tratados internacionales suscritos por el país, y leyes vigentes.



         Y limita el ecoturismo a la zona marítimo terrestre donde hay bosque, cuando esa actividad
es aplicable a todas las Areas Silvestres Protegidas.



 2) Permite dentro del Patrimonio Natural del Estado (arts. 2°, 3°, y 4°) actividades que tienden
más a la ganancia económica de unos pocos empresarios que a la conservación; la construcción de
edificaciones y el aprovechamiento y corta del bosque.



         Lo que viola la Ley Forestal, artículos 3, 13, 14 y 19, el voto de la Sala Constitucional
N° 4587-97, y dos pronunciamientos de la Procuraduría: el dictamen C-321-2003 y la Opinión Jurídica
O. J.-014-2004.



 3) Delega, vía Decreto (art. 4°, inc. 1°), a las Municipalidades el otorgamiento de concesiones en
áreas boscosas de la zona marítimo terrestre, lo que es competencia única del Estado, por medio del
MINAE, según las Leyes 6043 y Forestal, a las cuales se opone.



         En los dos primeros puntos se centra la mayor parte de la argumentación y, por su afinidad,
se refunden en uno sólo, al que nos referiremos bajo la rúbrica de "Violaciones al derecho
constitucional a un medio ambiente adecuado", en los distintos tópicos. En aras de una mayor
claridad, se invierte el orden, comentándose a continuación el tercer motivo.




III.1.-INDEBIDO TRASLADO DE COMPETENCIAS A LAS MUNICIPALIDADES



         El Patrimonio Natural del Estado es de dominio público; su conservación y administración
están confiadas por ley al Ministerio del Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Areas
de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a y 13 pfo.2°, y 14; Ley Orgánica del Ambiente, artículo
32, pfo. 2°). Lo integran dos importantes componentes:



 a) Las Areas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o
Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas,
refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts.
1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788,
arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en
relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida
Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a).



 b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones
públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata.



         Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye de su ámbito las
Areas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación.



         El resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales están también
bajo la administración del Ministerio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley
Forestal, artículo 13 y concordantes).



         El Decreto impugnado, en varias de sus normas, presupone la administración municipal de las
áreas de bosques de la zona marítimo terrestre, con la consiguiente competencia para otorgar
concesiones y aplicar dentro de ellas la Ley 6043.



         Así, el artículo 2° incorpora las "áreas de bosque de la zona marítimo terrestre" al
"respectivo Plan Regulador Costero en el marco de la Ley 6043". El Plan Regulador Costero, se sabe,
es la figura propia de planificación de la zona marítimo terrestre administrada por las
Municipalidades, y requisito esencial para que éstas puedan otorgar concesiones con fines
turísticos. (Ley 6043, arts. 31, 33 y 38; 17 y 18 de su Reglamento, Decreto 7841-P).



         En esa incorporación de los bosques de la zona marítimo terrestre al Plan Regulador insiste
el Decreto en los artículos 1°, 2°, 3°, 5° y 7°. Y es categórico acerca de la competencia que asigna
a los gobiernos locales en dichas áreas, al exigir para los proyectos ecoturísticos que impliquen
corta y aprovechamiento del recurso forestal, la "concesión otorgada por la Municipalidad
competente" (art. 4° inc. 1°).



         En este extremo, el Decreto excede, en efecto, los límites que encauzan el ejercicio de la
potestad reglamentaria, al atribuir a las Municipalidades una competencia que por ley no tienen para
administrar y otorgar concesiones sobre el Patrimonio Natural del Estado en los litorales (Areas
Silvestres Protegidas y demás bosques o terrenos forestales públicos), amén de la mutación de
destino que opera; en adelante será la explotación turística particular, con lo cual infringe los
artículos 13 de la Ley Forestal y 73 de la Ley 6043, los que deja insubsistentes.



         Por último, la concesión es el medio normal de aprovechamiento de las áreas de la zona
marítimo terrestre administradas por las Municipalidades (Ley 6043, art. 39) e irreconciliable con
los objetivos de ciertas Areas Silvestres Protegidas, de conservación absoluta; por ejemplo, como
parques nacionales y reservas biológicas. Por ahí, el Decreto sería contrario a la Ley de Parques
Nacionales, N° 6084 (art. 12), que prohibe otorgar concesiones para la explotación de productos de
los parques nacionales o para establecer otras instalaciones que las del Area de Conservación del
MINAE, antes Servicio de Parques Nacionales.



         Por su parte, la Ley de Biodiversidad, N° 7788, artículo 39, contiene otra prohibición de
otorgar concesiones dentro de las áreas silvestres protegidas estatales que autoricen el acceso a
los elementos de la biodiversidad a favor de terceros o la construcción de edificaciones privadas.
Sólo las permite en favor de organizaciones, sobre todo regionales, sin fines de lucro, que apoyen
la conservación de los recursos naturales, para servicios y actividades no esenciales, que son:
estacionamientos, servicios sanitarios, administración de instalaciones físicas, servicios de
alimentación, tiendas, construcción y administración de senderos, de la visita y otros que defina el
Consejo Regional del Área de Conservación.



         Es criterio reiterado de esa Sala que "la sumisión del reglamento a la ley es absoluta" e
implica que "no puede dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir la
ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no
contemplado en la norma que se reglamenta (SALA CONSTITUCIONAL, votos 2934-93, 5227-94, 6198-95,
2381-96, 2382-96, 6689-96, 1607-98, 0998-98, 1998-07967, 1999-05445, 1999-05669, 1999-07619,
1999-09236).



         "La facultad reglamentaria está reducida a parámetros muy definidos que la condicionan y
limitan, puesto que la misma en ningún caso puede violentar la dinámica propia e inmanente que
deriva de la división de poderes (…). "Cuando el Poder Ejecutivo, al dictar un Decreto, se
extralimita en sus facultades reglamentarias, con invasión de funciones legislativas, incurre en
quebranto de los arts. 9, párrafo 2°, 121, inciso 1) y 140, inciso 3), éste al no velar tampoco por
el exacto cumplimiento de las leyes." (SALA CONSTITUCIONAL, voto 0031-95. Vid en sentido análogo los
votos 243-93, 1876, 1635, 1130 de 1990)". Dictamen C-210-2002.




III.1.1) ILICITUD REGLAMENTARIA CON TRASCENDENCIA CONSTITUCIONAL



         Pese a que la infracción de un Decreto a textos de Ley se ubica, en principio, en el plano
de legalidad, siguiendo la jurisprudencia constitucional cuando la misma afecta a la vez derechos
fundamentales, como sería el derecho a un medio ambiente adecuado, el vicio trasciende a la esfera
constitucional y adquiere esa connotación (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias números 459-91, 3550-91 y
4702-93, 2001-02074, entre otros).



         Con interés al caso, el último de esos votos expresa: "II.-…en tanto el incumplimiento en
la asignación de recursos para el sector forestal lesiona la posibilidad de hacer efectivo el
derecho de toda persona a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que protege el
artículo 50 constitucional, el asunto discutido se logra enmarcar dentro del ámbito de competencia
de este Tribunal de garantías fundamentales. Como dispone la resolución N° 5691-98 "la inquietud de
la Sala por la estabilidad y la armonía ecológica ha sido férrea, pues proteger la naturaleza, que
es patrimonio mundial, es también salvaguardar no solo la vida del hombre y su salud, sino también
la de la humanidad sobre la tierra, desarrollando de esta forma el contenido, no solo de los
convenios internacionales en esa materia, sino también el artículo 21 de nuestra Constitución
Política (…).



 III.- De lo expuesto se concluye que la negación de los recursos económicos que por ley
corresponden a los programas de protección y restauración forestal conlleva una infracción a los
postulados del artículo 50 de la Constitución Política, y por ello se trata de un asunto que rebasa
sensiblemente lo que pudiera estimarse como un mero incumplimiento legal, para adquirir relevancia
constitucional, toda vez que implica la inobservancia por parte del Estado de la obligación que
expresamente le impone esa norma en el sentido de garantizar, defender, y preservar el derecho de
toda persona a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado". (SALA CONSTITUCIONAL, voto
2001-02074).




III.2- VIOLACIÓN AL ARTÍCULO 50 CONSTITUCIONAL




        Se ponen aquí de realce los siguientes aspectos:   




III.2.1) CORTA DE ÁRBOLES Y APROVECHAMIENTO FORESTAL EN AREAS SILVESTRES PROTEGIDAS



         El Decreto 31750-MINAE-TUR, en el artículo 4°, admite la ejecución de proyectos
ecoturísticos con corta de árboles y aprovechamiento del recurso forestal.



         A tono con la Ley Forestal, artículo 1°, en virtud del interés público y salvo lo
estipulado en su artículo 18, que autoriza el ecoturismo, "se prohíbe la corta o el aprovechamiento
de los bosques en parques nacionales, reservas biológicas, manglares, zonas protectoras, refugios de
vida silvestre y reservas forestales propiedad del Estado".



         La legislación es conservacionista, y ninguna de sus normas permite, en forma expresa, la
tala dentro de las Áreas Silvestres Protegidas. Antes bien, los comentarios hechos en el seno de la
Asamblea Legislativa durante el trámite del Proyecto de la Ley Forestal 7575, van en sentido
contrario: "Estos primeros artículos definen la esencia del proyecto, el cual es para la protección
de los bosques, el manejo adecuado y la siembra de la madera. Establece la prohibición total a la
corta en terrenos del Estado y en las áreas de conservación, además, algo que es completamente
novedoso, que es el no cambio de uso…" (Acta N° 28 de la Comisión de Asuntos Agropecuarios, pg. 14;
f. 2840 del expte. legislativo. Se agrega el subrayado).



         Una interpretación conforme a la Constitución (artículo 50) se orientaría hacia la
posibilidad de realizar los proyectos ecoturísticos en la periferia de las Areas Silvestres
Protegidas, donde sea procedente, sin afectación sensible de los recursos, ni devastar la cobertura
boscosa.



         El texto del artículo 1° de cita, impreciso por cierto, sobre la prohibición de actividades
que comportan la tala del bosque y el aprovechamiento del recurso forestal en el Patrimonio Natural
del Estado, debe interpretarse en relación sistemática con otras normas de la Ley Forestal; a saber:



 a) El artículo 3° inciso a), que permite sólo "en terrenos privados" el aprovechamiento maderable,
en el que comprende "la acción de corta", y "eliminación de árboles maderables en pie o la
utilización de árboles caídos"; no en las Areas Silvestres Protegidas.



         Congruente con ello, el artículo 20 ibid., exige el plan de manejo del bosque, contentivo
del impacto ambiental, para el aprovechamiento del bosque en terrenos de propiedad privada.



 b) El artículo 58, inciso b), prohíbe, al tipificar como delito, el aprovechamiento –con el alcance
fijado en el art. 3° inc. a)- de los recursos forestales en terrenos del patrimonio natural del
Estado, para fines ajenos a la Ley Forestal.



         El TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL incluye también la corta de árboles en el ilícito de
aprovechamiento de productos forestales en propiedad privada, sin autorización o sin ajustarse a lo
autorizado, que sanciona el articulo 61 inciso a) (sentencias números 226-F-97, 524-F-97, 704-F97 y
2001-929).



 c) El mismo artículo 58, inciso a), califica como acto delictivo la invasión de las áreas de
conservación o áreas silvestres protegidas, que en criterio del TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL abarca la
acción de deforestar: "La acción de deforestar en un área protegida se ejecuta" (…) con la acción de
irrumpir, penetrar, ocupar, acometer, etc., de tal forma que la acción de invadir a que alude el
recurrente, no se refiere a la de invadir con fines de ejercer posesión". Y encasilla el acto de
"deforestar un bosque protegido o intervenido, causando un perjuicio a la flora y fauna del lugar"
(sentencia N° 2003-0713).



 ch) El artículo 6°, inciso a), asigna a la Administración Forestal del Estado la competencia de
conservar los recursos forestales del país en terrenos del Patrimonio Natural del Estado. Y el 48 de
la Ley Orgánica del Ambiente impone al Estado la obligación de conservar, proteger y administrar el
recurso forestal.



 d) Al no hacer ninguna reserva referente a las áreas de conservación absoluta, el Decreto
contraviene lo dispuesto en la Ley N° 6084, del Servicio de Parques Nacionales, que encarga al hoy
MINAE velar por la conservación de los parques nacionales (art 3° inc. d), prohíbe en estos la tala
de árboles, extraer productos forestales, realizar cualquier tipo de actividades comerciales e
industriales (art 8, incisos 1 y 15), y otorgar concesiones para la explotación de productos de los
parques naciones, o permisos para establecer instalaciones que no sean de la respectiva Area de
Conservación del MINAE (artículo 12).



 e) Otros escollos pueden encontrarse en la limitante para concesiones dentro de las Areas
Silvestres Protegidas estatales que contempla la Ley de Biodiversidad, artículo 39, ya comentado, y
para manglares o, en general, los humedales en la Ley Orgánica del Ambiente, que declara de interés
público su conservación (art. 41), encomienda al MINAE prevenir y combatir la degradación de estos
ecosistemas (art. 42), y prohíbe la construcción de obras o infraestructura que los dañen (art. 43).
(Sobre manglares, vid. Ley 6043, arts. 11 y 61, y nuestra Opinión Jurídica O. J.-122-2000, pg. 6
sgts.).



 e) El Decreto 31750-MINAE-TUR se contrapone al Reglamento de la Ley Forestal en las siguientes
normas:



 e-1) Artículo 2°, que define los permisos de uso, a otorgar en las categorías de manejo del
Patrimonio Natural del Estado donde sean permitidos, como las "autorizaciones para el uso de partes
de terrenos de propiedad Estatal, para fines que NO conlleven el aprovechamiento forestal". (Se
añade el subrayado).



 e-2) El artículo 11, párrafo 1°: "La Administración Forestal del Estado concederá permisos de uso
del patrimonio natural y forestal del Estado únicamente a aquellos proyectos que NO requieran
aprovechamiento forestal y que no afecten los ecosistemas…, etc" (Se destaca el subrayado).



 f) El Decreto 31750-MINAE-TUR también contradice el artículo 3° del Decreto 22550-MIRENEN: "El
Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas –hoy MINAE- no otorgará permisos o concesiones en
áreas de humedales estuarinos ocupados por manglar cuando la actividad a desarrollar implica un
cambio de uso de la tierra, salvo en los casos de instalación de salinas, en las cuales se
autorizará la eliminación de manglar de acuerdo a criterios técnicos que afecten el área mínima
necesaria para construir canales artificiales".




III.2.2) CAMBIO DE USO DEL SUELO Y DAÑO AMBIENTAL



         La Ley Forestal prohíbe cambiar el uso del suelo en terrenos cubiertos de bosque y castiga
como delito su transgresión (arts. 19 y 62 inciso c). Si bien la norma está inmersa en el capítulo
de la propiedad forestal privada, no parece lógico someter ésta a un régimen conservacionista más
estricto que la propiedad forestal pública, para la que se dijo, no hay norma expresa que autorice
la corta o aprovechamiento forestal.



         Es innegable que la tala del bosque en las Areas Silvestres Protegidas para construir obras
con miras a la explotación turística, cambia el destino natural del suelo en el sector deforestado,
contra los postulados de la Ley del Uso, Manejo y Conservación de Suelos, y provoca daños
ambientales al ecosistema boscoso, teniendo las acciones para tutelar la integridad de los bienes
asidero en el artículo 50 constitucional.



         El TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL ha insistido en que el cambio ilícito del uso del suelo del
bosque, para dedicarlo a otros fines, es una actividad nociva al ambiente. Al efecto, ha derivado de
las disposiciones existentes el principio de irreductibilidad del bosque y dispuesto la restitución
del área de bosque afectada al estado anterior a los hechos, para garantizar el derecho
constitucional de un ambiente sano y equilibrado (sentencias números 2003-0366, 2003-396 y
2003-0450).



         "No hay opción para dejar de ordenar que los terrenos de bosque objeto del delito de cambio
de uso vuelvan a ser bosque". "Pensar que el deber de protección del suelo forestal y de otros
elementos del bosque termina por cualquiera de los hechos indicados (incendios provocados, talas
ilegales, etc.) estimularía actividades ilícitas lesivas del medio ambiente, para sustituir la
ecología por explotaciones agrícolas o de otra naturaleza, con lo que no habría protección
verdadera; es decir, el espacio ocupado por los bosques es irreductible, en eso consiste el
principio de irreductibilidad del bosque. De este modo, cualquiera que lesione el bosque con tala o
incendios con el propósito de cambiar el destino del terreno, o cualquiera que pretenda obtener
provecho de desastres naturales que dañen el suelo forestal, debe comprender que no hay forma
posible de cambiar el destino del suelo, y que el Estado hará cuanto sea para recuperar el bosque".
Sentencia 2003-0396.



 III.2.3) REGULACIÓN PARCIAL O FRAGMENTARIA DE LA ACTIVIDAD DE ECOTURISMO. Principios
constitucionales de razonabilidad, proporcionalidad e igualdad



         El Decreto tildado de inconstitucional regula únicamente la actividad o proyectos de
ecoturismo en los bosques de la zona marítimo terrestre, demarcados por el MINAE, y omite hacerlo
para las demás áreas silvestres protegidas y bosques del Patrimonio Natural del Estado.



         Con todo, no justifica esta diversidad de trato, que riñe con los principios
constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad en materia ambiental, reconocidos por esa Sala.
Con esta regulación parcial o fragmentaria, que adversa la unidad de gestión, la actividad y
proyectos de ecoturismo en los bosques del Patrimonio Natural del Estado quedan sujetos a
regulaciones dispares, según se hallen o no en la zona marítimo terrestre. Incluso atentaría contra
el principio de igualdad, habida cuenta de la disímil normativa aplicable a los interesados en
llevarlos a cabo, en razón de la ubicación de los inmuebles.




III.2.4) FUSIÓN DE PLANIFICACIONES DIVERGENTES



         El Decreto, artículos 1°, 2°, 3°, 5° y 7°, en concordancia con el 4° inciso 2, subordina
las áreas de bosque de la zona marítimo terrestre en que se realizarán proyectos ecoturísticos
implicativos de corta de árboles y aprovechamiento forestal, a una simultánea y divergente
planificación, con distintos objetivos, normas y técnicas regulatorias: los Planes Reguladores y
Planes de Manejo.



         Lo que es contrario a la utilización racional y sostenible de ese recurso (artículo 50
constitucional).




III.2.5) VARIACIÓN CONCEPTUAL DEL TÉRMINO ECOTURISMO:



         Para la accionante, el Decreto que combate varía el significado y alcances del término
ecoturismo, definido en Tratados suscritos por el país, la comunidad internacional y las leyes
vigentes.



         No se conoce una definición de ecoturismo con validez universal o aceptada de consuno a
nivel internacional. Ni la actora concreta los artículos de los instrumentos internacionales y leyes
que la contienen. Tampoco consta en los textos en que apoya la acción. Falta entonces el parámetro
normativo superior de confrontación para analizar el quebranto y el alegato no es de recibo.



         El Reglamento a la Ley Forestal, artículo 2°, recogía sobre ecoturismo el escueto concepto
de la Sociedad Mundial de Ecoturismo: "viajar en forma responsable hacia áreas naturales,
conservando el medio ambiente y mejorando el bienestar de las poblaciones locales".



         El Decreto 31750-MINAE-TUR, artículo 8°, redefine el ecoturismo como "aquella actividad que
contribuye activamente a la conservación del patrimonio natural y cultural, incluye a las
comunidades locales e indígenas en su planificación, desarrollo y explotación y contribuye a su
bienestar. Interpreta el patrimonio natural y cultural del destino para los visitantes y se presta
mejor a los viajeros independientes, así como a los circuitos organizados para grupos de tamaño
reducido".



         Y entiende por proyectos ecoturísticos los que promueven "la educación ambiental, la
conservación de los recursos naturales, el desarrollo socieconómico de los habitantes, que reflejen
una conciencia e identificación de sostenibilidad" (artículo 2°).



         Podría cuestionarse la falta de mecanismos para hacer efectivos esos enunciados, con el
objeto de que no queden en el plano meramente retórico. Mas en el caso, las normas que redefinen la
actividad ecoturística sólo presentarían vicios de inconstitucionalidad si resultan desprotectoras
del medio ambiente o desmejoran su tutela respecto del concepto anterior, con la consecuente
alteración de los rasgos esenciales del concepto de ecoturismo.



         Aun cuando esto no se infiere de su literalidad, el Decreto introduce dos importantes
cambios a considerar por los señores Magistrados, por las implicaciones de ese orden que puedan
tener:



Uno es la derogatoria del artículo 11 del Reglamento a la Ley Forestal (art 9° del Decreto 31750),
que con filosofía conservacionista establecía:

        "Las labores de investigación y ecoturismo contempladas en el artículo 18 de la Ley, cuando
se trate de facilidades para hospedaje dentro de las áreas del Patrimonio Natural del Estado, se
limitarán a estructuras rústicas, de acuerdo con el entorno natural, orientadas principalmente al
hospedaje de investigadores y secundariamente turistas, con tal de no interferir o competir con el
bienestar de las poblaciones locales en el área de amortiguamiento".



         Se destaca la eliminación del condicionamiento a estructuras rústicas de las construcciones
permitidas en el Patrimonio Natural del Estado, más acordes con el ecoturismo, y el destino
comercial ahora impreso a los proyectos que ejecutarán los particulares.



         Otras normas del Decreto autorizantes de esos proyectos complementan esta nueva orientación
económica, que al menos para las áreas de conservación estricta o parques nacionales, contraría la
Ley N° 6084 del Servicio Nacional de Parques Nacionales, artículos 5° inciso 15 y 12, con el
consiguiente quebranto del derecho fundamental consagrado en el artículo 50 de la Constitución.



 b) Aunado a la supresión de la exigencia de estructuras rústicas, el Decreto (artículo 3°) permite
construcciones de hasta tres niveles y utilizar considerables espacios, sin precisar el sitio en que
se ubicarán, en la ejecución de los proyectos y actividades (15% del área en concesión para bosques
primarios y 25% para bosques secundarios), con las transformaciones o alteraciones ambientales que
se seguirían en el suelo edificado.



         Los proyectos ecoturísticos son de muy bajo impacto ambiental negativo y preferente
utilización de tecnologías limpias y materiales autóctonos. El ecoturismo es un turismo blando,
ecológicamente sostenible, que protege los recursos naturales contra el deterioro, a fin de que
estén disponibles para satisfacer las necesidades y aspiraciones de las generaciones presentes y
futuras. Fomenta el aprecio, uso racional, conservación, estudio y mejora de los espacios naturales,
paisajísticos y elementos culturales asociados que le sirven de atractivo, de los cuales depende.



         Contrasta con el turismo de concentración masiva de turistas en un espacio, que busca la
mayor rentabilidad, al margen de las repercusiones ambientales y culturales.



         Como las áreas silvestres públicas, de las que es guardián el Estado, conforman ecosistemas
frágiles de gran biodiversidad, cuyos daños pueden producir consecuencias irreversibles e impedir la
preservación de los recursos a largo plazo, se impone una cuidadosa valoración de los costos
ambientales y beneficios sociales anejos a los proyectos y actividades a ejecutar dentro de ellas.
Más aún siendo un turismo sostenido a expensas de los programas de conservación de la naturaleza con
fondos estatales. Expertos califican a nuestro país como el principal destino ecoturístico del
mundo, con énfasis en esos espacios naturales.



         La distribución equitativa de beneficios está implícita en la solidaridad intergeneracional
en que se incardina la protección del ambiente.



         En torno a la necesaria conciliación que debe haber entre desarrollo económico y la
protección del ambiente, se ha pronunciado esa Sala repetidas veces.




III.3) VIOLACIÓN A CONVENCIONES Y OTRAS FUENTES



         La actora no explica en detalle las violaciones en punto a los dos instrumentos
internacionales que invoca, y no se aprecian de su lectura, excepto el artículo 4° de la Convención
de Ramsar, en lo que atañe a la obligación de los Estados de fomentar la conservación de los
humedales (entre estos, los manglares), estén o no inscritos en la "Lista" de importancia
internacional, y atender de manera adecuada a su manejo y cuidado. Esto en tanto los comprenda el
Decreto 31750-MINAE-TUR, con posibilidad de corta para proyectos ecoturísticos.



         Lo mismo es aplicable respecto a la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial,
en tanto el Decreto pudiera abarcar el Patrimonio Natural ahí normado, de valor universal
excepcional (art. 2°), lo que no consta, en cuanto a la obligación estatal de adoptar las medidas
jurídicas para su adecuada protección y conservación (arts. 4 a 6).



         La sentencia de la Sala Constitucional N° 4587-97 reafirma la condición de dominio público
que tiene por ley el Patrimonio Natural del Estado, y los pronunciamientos de la Procuraduría que se
mencionan en la acción (dictamen C-321-2003 y Opinión Jurídica O. J.-014-2004) lo que hacen es
interpretar el artículo 13 y siguientes de la Ley Forestal y 73 de la Ley 6043, en los que se
subsumirían las violaciones constitucionales, según queda expuesto.




B) COMPETENCIA PARA ADMINISTRAR LAS AREAS CUBIERTAS DE BOSQUE DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE



         De la competencia para administrar las áreas cubiertas de bosque dentro de la zona marítimo
terrestre de dominio público estatal, inmersa en la respuesta a la pregunta anterior y, en concreto,
en el punto B-2.I.2, nos ocupamos en la Opinión Jurídica O. J.-014-2004. Ahí, en lo que interesa, se
consignó que:



 "a) El Patrimonio Natural del Estado es aplicable a todos los bienes nacionales donde hayan
recursos naturales forestales. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 4587-97, considerando IV).



 b) Las áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado ubicadas en la zona marítimo
terrestre, están excluidas de la aplicación de la Ley 6043, por expresa disposición de su artículo
73, y se rigen por la legislación respectiva.



 c) Los bosques y terrenos forestales ubicados en la zona marítimo terrestre, dentro de las áreas
inalienables, de titularidad estatal, constituyen bienes integrantes del Patrimonio Natural del
Estado, en virtud de la afectación inmediata, sin concurrencia de la Administración, que hace la Ley
Forestal (arts.13 y 14), e invalida los actos administrativos de enajenación o aplicación a otros
usos (SALA CONSTITUCIONAL, voto 3789-92)".



         En consecuencia, están bajo administración del Ministerio del Ambiente y Energía (artículo
13, párrafo 2° ibid.).



 ch) Bajo la normativa actual se impone una interpretación sistemática y armónica de los artículos
1° de la Ley 6043 (sobre la Zona Marítimo Terrestre) con el 13, 14 y 15 de la Ley 7575 (Ley
Forestal), y de estos entre sí. La Ley Forestal opera un cambio de destino, usos o aprovechamiento,
traslado de competencia para la administración, planificación, conservación y protección de los
bienes.



 d) Como la demanialidad es obra del legislador y se proyecta sobre la categoría de bienes descritas
en el citado artículo 13, la clasificación a que alude el numeral 15 ibid es un acto de constatación
o corroboración protectora, para impedir la salida anómala de los inmuebles forestales o boscosos
del Patrimonio Natural del Estado. El término "quedarán" que emplea ha de entenderse como sinónimo
de "permanecerán", "se mantendrán incorporados".   



         En el dictamen C-321-2003, dirigido a su persona, analizamos con suficiente amplitud a
interpretación sistemática de los citados numerales de la Ley Forestal y al verdadero sentido que
tiene el acto de clasificación a que alude el artículo 15 ibid. Remitimos al mismo sobre esos temas.




D) CONCLUSIONES




        En respuesta a sus interrogantes, se concluye:




LA PRIMERA PREGUNTA:



         En cuanto a las posibles inconstitucionalidades del Decreto 31750-MINAE-TUR, perjuicio de
lo que resuelva la Sala Constitucional al pronunciarse sobre el fondo de la acción planteada contra
el mismo, único órgano competente para declarar su inconstitucionalidad, el criterio de la
Procuraduría es el siguiente:



         El Decreto 31750-MINAE-TUR, al presuponer y atribuir la competencia de las Municipalidades
costeras, que no tienen por ley, para administrar y otorgar concesiones sobre el Patrimonio Natural
del Estado en la zona marítimo terrestre (Áreas Silvestres Protegidas y otros bosques públicos), con
el fin de realizar desarrollos turísticos, de explotación particular, así como aplicar en él la Ley
6043, contraviene lo dispuesto en ésta, artículo 73; la Ley Forestal, en el artículo 13 y
concordantes, los que deja insubsistentes; la Ley de Parques Nacionales, N° 6084, artículo 12, y no
se aviene con la prohibición de la Ley de Biodiversidad, artículo 39, de otorgar concesiones dentro
de las Areas Silvestres Protegidas estatales sólo para servicios y actividades no esenciales,
siempre que no impliquen el acceso a los elementos de la biodiversidad en favor de terceros, ni la
construcción de edificaciones privadas.



         Como la extralimitación en el ejercicio de la potestad reglamentaria (arts. 9°, pfo. 2°,
121, inciso 1, y 140 inciso 3° de la Constitución) afecta el derecho fundamental a un medio ambiente
adecuado, el vicio adquiere relevancia constitucional, por transgresión al artículo 50 ibid.



         De admitir la Sala que no es dable la corta del bosque y aprovechamiento del recurso
forestal dentro del Patrimonio Natural del Estado para la ejecución de proyectos ecoturísticos, el
Decreto impugnado (artículo 4°), en ese punto, infringiría el artículo 50 constitucional. Y, en todo
caso, presenta ese tipo de roces con relación a la Ley de Parques Nacionales (arts. 3 inc. d, 8 inc.
1, 12 y 15), a la Ley Orgánica del Ambiente (arts. 41 a 43), para los manglares o humedales, y puede
contrariar la Ley de Biodiversidad, en el artículo 39. Asimismo entra en conflicto con otras normas
reglamentarias que disponen en sentido opuesto a favor del ambiente. (Reglamento a la Ley Forestal,
artículos 2°, definición de permisos de uso, y 11, párrafo 1°, y el Decreto 31750-MINAE-TUR,
artículo 3°, en cuanto a manglares).



         La tala del bosque que autoriza dentro del Patrimonio Natural del Estado, para construir
obras con miras a la explotación turística, cambia el destino natural del suelo en el sector
deforestado, contra los postulados de la Ley del Uso, Manejo y Conservación de Suelos, y provoca
daños ambientales al ecosistema boscoso, teniendo las acciones para tutelar la integridad de los
bienes asidero en el artículo 50 de la Constitución.



         Al regular únicamente la actividad y proyectos de ecoturismo en bosques de la zona marítimo
terrestre que demarque el MINAE y omitir hacerlo para las demás áreas silvestres protegidas y
bosques del Patrimonio Natural del Estado, sin justificar la diversidad de trato, riñe con los
principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad en materia ambiental e igualdad, al
crear regulaciones dispares y fragmentarias en ese campo. También fusiona planificaciones
simultáneas, con objetivos, normas y técnicas divergentes, contrario a la utilización racional y
sostenible de ese recurso forestal.



         Las normas que redefinen la actividad ecoturística sólo presentarían vicios de
inconstitucionalidad si resultan desprotectoras del medio ambiente o desmejoran su tutela respecto
del concepto anterior, con la consecuente alteración de los rasgos esenciales del concepto de
ecoturismo, lo que no se infiere de la literalidad del Decreto. Sin embargo, introduce dos
importantes cambios a considerar al resolverse la acción de inconstitucionalidad, por las
implicaciones de ese orden que puedan tener: la derogatoria del párrafo 2° del artículo 11 del
Reglamento a la Ley Forestal, que suprime el condicionamiento a estructuras rústicas de las
construcciones permitidas en el Patrimonio Natural del Estado, más acordes con el ecoturismo, el
destino ahora comercial impreso a los proyectos a ejecutar, opuesto a la Ley 6084 (arts. 5° inciso
15, y 12), con quebranto del artículo 50 constitucional, y las construcciones a tres niveles que
autoriza con las transformaciones ambientales que se seguirían en el suelo edificado.



         En tanto comprende manglares o humedales, que regula la Convención de Ramsar y permite la
corta de árboles, el Decreto 31750-MINAE-TUR infringiría el artículo 4° de ésta, sobre la obligación
estatal de fomentar su conservación y atender de manera adecuada a su manejo y cuido. Lo mismo es
aplicable respecto a la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, en cuanto el Decreto
pudiera incluir el Patrimonio Natural ahí normado, de valor universal excepcional (art. 2°), lo que
no consta, respecto de la obligación estatal de adoptar las medidas jurídicas para su adecuada
protección y conservación (arts. 4 a 6)".




SEGUNDA PREGUNTA:



         En punto a la competencia para administrar las áreas boscosas de la zona marítimo, se
colige que:



 1) El Patrimonio Natural del Estado es aplicable a todos los bienes nacionales donde hayan recursos
naturales forestales (SALA CONSTITUCIONAL, voto 4587-97, considerando IV).



 2) Los bosques y terrenos forestales ubicados en la zona marítimo terrestre, dentro de las áreas
inalienables, de titularidad estatal, constituyen bienes integrantes del Patrimonio Natural del
Estado, en virtud de la afectación inmediata, sin concurrencia de la Administración, que hace la Ley
Forestal (arts.13 y 14), e invalida los actos administrativos de enajenación o aplicación a otros
usos (SALA CONSTITUCIONAL, voto 3789-92).



         Por consiguiente, están bajo administración del Ministerio del Ambiente y Energía (artículo
13 ibid.).



 3) Bajo la normativa actual se impone una interpretación sistemática y armónica de los artículos 1°
de la Ley 6043 (sobre la Zona Marítimo Terrestre) con el 13, 14 y 15 de la Ley 7575 (Ley Forestal),
y de estos entre sí. La Ley Forestal opera un cambio de destino, usos o aprovechamiento, traslado de
competencia para la administración, planificación, conservación y protección de los bienes.



 4) Las Municipalidades están inhibidas para otorgar concesiones sobre los bosques o terrenos
forestales de la zona marítimo terrestre que integran el Patrimonio Natural del Estado y no
administran.



 5) Las áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado ubicadas en la zona marítimo
terrestre, están excluidas de la aplicación de la Ley 6043, por expresa disposición de su artículo
73, y se rigen por la legislación respectiva.




        De usted, atentamente,




 



Dr. José J. Barahona Vargas                      Licda. Lydiana Rodríguez Paniagua
Procurador Director                                     Abogada, Procuraduría Ambiental
Area de Derecho Agrario y Ambiental

 



JJBV/lrp/fmc
 
 
Consultante: Carlos Manuel Rodríguez Echandi
Cargo: Ministro
Institución: Ministerio del Ambiente y Energía
Informantes: José J. Barahona Vargas
Lydiana Rodríguez Paniagua

Ruling: 297 of 10/19/2004

C-297-2004
October 19, 2004

Lic. Carlos Manuel Rodríguez Echandi
Minister
Ministry of Environment and Energy
S. D.

Dear Mr. Minister.

With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your
Official Letter DM-1796-2004, in which you consult us on:

1) The possible unconstitutionalities of Executive Decree No. 31750-MINAE-TUR, published in La
Gaceta No. 96 of May 14 of the current year, pg. 2, given that there are said to be diverse legal
opinions from the legal advisors of that Ministry.

We attach a copy of your brief presented to the Constitutional Chamber, regarding the
unconstitutionality action filed against that Decree by the Union Association of Workers of the
same Ministry.

2) Who is responsible for administering the forest-covered areas of the maritime-terrestrial zone.

In this regard, I state the following:

A) PRELIMINARY CLARIFICATION

Regarding the possible unconstitutionalities of Decree 31750-MINAE-TUR, the
considerations that will be made express the opinion of the Attorney General's Office on the point,
without prejudice to what the Constitutional Chamber decides when ruling on the merits of the action
filed against it, the sole body competent to declare its unconstitutionality, and whose criterion is
the one that is binding on this matter (Article 13 of the Constitutional Jurisdiction Law).

It is also clarified that the position regarding the unconstitutionality of said Decree is
with reference to the questions raised by the Union Association of Workers of the
Ministry of Environment, to which your consultation is linked; and not to those of other similar
actions in which the Attorney General's Office has not been granted a hearing, because they are still
in the study phase of the Constitutional Chamber for processing.

B) POSSIBLE UNCONSTITUTIONALITIES OF DECREE 31750-MINAE-TUR,

B-1) PURPOSE OF DECREE 31750-MINAE-TUR

Decree No. 31750-MINAE-TUR, on the basis that ecotourism is a modality of
sustainable tourism, inserted within the framework of sustainable development, defined as a pattern
of structural transformations of a socioeconomic nature that optimizes similar benefits in the
future, regulates the application of the term ecotourism provided for in Article 18 of the Forestry
Law, for the forest areas of the maritime-terrestrial zone previously demarcated by the
Ministry of Environment and Energy.

To this effect, it establishes the incorporation of those areas into the Regulatory Plan and the
requirements for ecotourism projects, depending on whether or not they involve the cutting and use of
forest resources; it modifies the concept of ecotourism in Article 2 of the Regulations to the
Forestry Law and repeals Article 9 thereof.

B-2) POSITION OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE

The criterion that the Attorney General's Office established regarding Decree No.
31750-MINAE-TUR when responding to the unconstitutionality action filed against it by the Union
Association of Workers of the Ministry of Environment and Energy (SITRAMINAE), file No. 04-005607-
0007-CO of the Constitutional Chamber, is the one reproduced below, in its pertinent parts.

"I.- PRONOUNCEMENTS OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE ON WHAT WAS ALLEGED

First, it is appropriate to indicate the position maintained by the Attorney General's Office on
some of the points related to the complaint.

1) CONCEPT OF EQUIVALENT RESERVES (Law 6043, Article 73)

"It is appropriate to dwell on the interpretive principle offered by Law 6043, Article 73, by
excluding national parks and equivalent reserves from its application. Duly constituted, they are
governed by their respective legislation.

The term ‘equivalent reserves’ encompasses all protected wilderness areas, subject to
management plans that ensure the adequate protection, conservation, and rational use of natural
resources for sustainable development (ruling C-174-87). The equivalence lies in their special
nature and in the extension of the effects that the norm grants.

This criterion is reiterated in rulings C-015-88, C-154-95, C-191-96, C-026-2001, Legal
Opinion O. J.-062-2000, and confirmed by the votes of the CONSTITUTIONAL CHAMBER numbers 5173-94,
1886-95, 1887-95 and 1998-01822". These 'equivalent' reserves are regulated by their own norms and
exclude the Municipalities from administration and usufruct (Article 3 of the Maritime-Terrestrial
Zone Law). The competence of the MINAE bodies is immersed in the technical aspects that the
management and stewardship of the area entail.

The legislator has intended, with good judgment, to institute mutually exclusive regimes between
the ordinary maritime-terrestrial zone of Law 6043 and the categories that make up the Natural
Heritage of the State, in view of the dissimilar ends to be achieved with the allocation of state
wilderness areas and the criteria that their administration requires.

At present, protected wilderness areas of the Natural Heritage of the State, besides national
wildlife refuges, are national parks, biological reserves, forest reserves, protective zones, natural
monuments, and wetlands, which have specific legislation: Forestry Law (Arts. 1, 3 subparagraph i, 13
et seq. and 58), Organic Environmental Law (Art 32 et seq., 39 to 45), Wildlife Law (Arts. 2, 7
subparagraph h, 82 et seq., 103, 132 and Transitory III), Biodiversity Law (Arts. 58 et seq.); Law
7224 of April 9, 1991, approving the International Convention on Wetlands, etc." (Ruling C-210-
2002).

2) FORESTS AND FOREST LANDS OF THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE FORM PART OF THE NATURAL HERITAGE OF
THE STATE AND ARE GOVERNED BY THE FORESTRY LAW

"The Natural Heritage of the State is applicable to all national assets where there are
natural forest resources (CONSTITUTIONAL CHAMBER, vote 4587-97, recital IV).

Forests and forest lands located in the maritime-terrestrial zone, within the inalienable
areas, of state ownership, constitute assets forming part of the Natural Heritage
of the State, by virtue of the immediate allocation, without concurrence of the Administration, made
by the Forestry Law (Arts. 13 and 14), and invalidates administrative acts of alienation or
application to other uses (CONSTITUTIONAL CHAMBER, vote 3789-92).

As public domain status is the work of the legislator and is projected over the category of
assets described in the cited Article 13, the classification alluded to in numeral 15 ibid is an act
of verification or protective corroboration, to prevent the anomalous exit of forest or wooded
properties from the Natural Heritage of the State. The term "shall remain" that it uses must be
understood as synonymous with "will stay", "will be kept incorporated".

Under current regulations, a systematic and harmonious interpretation of Articles 1 of Law
6043 (on the Maritime-Terrestrial Zone) with 13, 14, and 15 of Law 7575 (Forestry Law), and of these
among themselves, is required. The Forestry Law operates a change of destination, uses, or
exploitation, a transfer of competence for the administration, planning, conservation, and
protection of the assets.

The Municipalities are inhibited from granting concessions on forests or forest lands
of the maritime-terrestrial zone that form part of the Natural Heritage of the State and which they
do not administer.

Protected wilderness areas of the Natural Heritage of the State located in the maritime-
terrestrial zone are excluded from the application of Law 6043, by express provision of its Article
73, and are governed by their respective legislation." (Legal Opinion O. J.-014-2004)

3) ADMINISTRATION OF PROTECTED WILDERNESS AREAS BY SINAC

"With the natural resource management and decentralized administration model, with community
participation, adopted in the mid-1990s, the National System of Conservation Areas (SINAC), through
its Regional Conservation Areas, of MINAE, exercises the functions and competencies of the former
General Directorate of Wildlife, General Forestry Directorate, and the National Parks Service, with
a single administrative unit. (Biodiversity Law, Art 22, paragraph 2)." (Ruling C-210-2002).

4) ENVIRONMENTAL PROTECTION AS A LIMIT TO DISCRETION IN THE GRANTING OF PUBLIC DOMAIN
AUTHORIZATIONS AND CONCESSIONS. Economic development and environment.

"The duty to protect the coastal public domain as an environmental asset falls upon state
institutions and all inhabitants of the country and, of course, upon authorization holders and
concessionaires. Art 1 of Law 6043. (See related precepts: 17, 22, paragraph 2, 34, 35, 57
subparagraph a and 77, ibid.; 1, 3 paragraph 3 and 10 of the Regulations).

It is based on the constitutional principle protecting the right to an adequate environment (Art
50), according to which the relations of man with the environment, marine-coastal in this case, must
be sustainable. It is binding for public authorities within their respective competencies and limits
the discretion of the Administration in granting titles to use the maritime-terrestrial public
domain.

In the words of the CONSTITUTIONAL CHAMBER, in judgment 05906-99, public authorities are not
permitted to grant concessions or extensions affecting the environment, even when this is done for
the purpose of bringing economic benefits to a geographic area. Nor can municipal corporations
neglect cantonal well-being in the area of the environment, which would impact the quality of life of
the people. 'Nor is the criterion of counterposing, giving greater value, purely economic matters
such as the per capita income of the inhabitants, to the right of these to enjoy a healthy
environment tenable: it makes no sense to direct state activity toward obtaining high levels of
employment, sacrificing thereby the purity of the environment, for without the latter the former is
worthless' (sic).

Omitting the exercise of surveillance functions in matters of environmental protection, entrusted
by the Constitution and legislation to public entities, can also entail liability for them
(CONSTITUTIONAL CHAMBER, No. 5527-94, recital VI).

The criterion of sustainability and rational use harmonizes the conservation of resources with
development, integrates environmental costs into the analysis of economic benefit, preserves
ecosystems, scenic beauty or landscape elements, etc. Sustainable development rejects the practice
of obtaining maximum short-term profitability, at the expense of deteriorating the quality of
natural elements, compromising their capacity to meet future needs.

"'The protection of the environment and the promotion of economic development are not independent
challenges. Development cannot subsist in an environment of deterioration of the resource base, and
it cannot be protected when growth plans constantly disregard it.' (CONSTITUTIONAL CHAMBER,
resolution number 2231-96, among others).

The execution of projects adjacent to the sea increases the possibility of affecting the
fragility of littoral ecosystems and hence the relevance of measures against physical degradation.
The Regulations on SETENA Procedures, Decree 25705-MINAE of June 20, 1997, Article 22, subparagraph
b), subjects activities carried out in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone, of
tourist suitability, to environmental impact assessment; a norm that is of extensive application to
public zone projects. A different interpretation would be contrary to the principles of equality and
that enshrined in Article 50 of the Constitution." (Ruling C-026-2001).

5) DEMANIAL MUTATIONS

"Thus, there would be no objection to the fact that by Executive Decree, with the prior
favorable agreement of the entity to which public domain assets are assigned, a transfer of public
domain status (mutación demanial) could be carried out to dedicate them to wildlife
conservation, if they had been allocated by a singular administrative act, with support in a Law,
which does not violate the principle of normative hierarchy. The change of allocation would not
disturb the nature of the assets, as they continue within the same public domain regime, to fulfill
the new purpose (Wildlife Conservation Law, Art. 3).

The declaration of a National Refuge over these public domain assets will operate modifications
in their ownership and destination (mutación demanial), administration, uses (predominant,
permitted, compatible, prohibited, etc.) or exploitation; transfers of competence for the planning of
the area, conservation, protection, collection of fees for the differential uses or the
administrative real rights that are granted (the public domain is an instrument for the exercise of
administrative competencies), variations in legislation, etc.; all elements that constitute a
transformation in the legal statute. (On administrative real rights, cf.: vote of the Constitutional
Chamber No. 5210-97; Legal Opinions of the Attorney General's Office numbers 051-2001, 072-2001,
138-2001 and ruling C-009-2000).

Legislations such as the State Heritage Law of Spain (Decree 1,022/1964, of April 15, 1964.
BOE of May 7), Arts. 124 and 125, limit the change of destination of state public domain assets
to inter-organic relations or between ministerial departments, with a change of body, hearing of the
interested Ministries, opening of a file, and pursuit of the respective procedure (internal demanial
mutation within the same public legal person).

However, in doctrine it is admitted that the external demanial mutation brought about by
intersubjective relations between administrative entities does not conflict with the rule of
inalienability, which only withdraws those assets from private legal traffic, but does not exclude
transmissions in the sphere of Public Law, when there is a prevailing or more intense legal interest
to protect, they have support in a legal norm of sufficient rank, and the inseparability from the
public domain regime is guaranteed.

The purpose that originated the original allocation is altered, but the asset retains the public
domain character it previously had, the service character to a public function. (Cassese, Sebastiano
calls this transfer of the asset from one public entity to another a subjective mutation of public
domain status. Le destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962,
pg. 140).

On the subject, cf., among others: WALINE, M., Les mutations demaniales. Etude des rapports des
Administrations publiques á l'occasion de leurs domanes publicas respectiv. Paris. 1925, pg. 173
et seq. CLAVERO AREVALO, Manuel Fco. La inalienabilidad del dominio público, RAP No. 25, pg. 40-41.
GARCIA TREVIJANO, pg. 24. PARADA, pg. 71-72. GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo. Apuntes de Derecho
Administrativo. Facultad de Derecho, Universidad Complutense. Madrid. 1967-68, pg. 31 et seq.;
reprinted in 1981-82. By the same author, Los principios de la nueva Ley de Expropiación Forzosa.
Madrid, 1956, pg. 56. PAREJO ALFONSO, Luciano, Dominio público: un ensayo de reconstrucción de una
teoría general. RAP 100-102, 1983, p. 2421. LOPEZ PELLICER, José A., Lecciones de Derecho
Administrativo. Edit. DM. PPU. Murcia. T. II, pgs. 376-77. SANCHEZ MORÓN, M. and others, Los bienes
de dominio público (Régimen Jurídico). Edit. Tecnos. S. A. Madrid. 1997, pgs.42-43. BOCANEGRA
SIERRA, Raúl, Lecciones de dominio público. Collective work. Edit. Colex. Madrid. 1999, pgs. 34-35
SAYAGUÉS LASO, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo. T II. Edit. Martín Bianchi Altuna.
Montevideo, 1959, pg. 281.

In a correct exegesis of the text, Article 84 of the Wildlife Conservation Law finds an
interpretive limit if the public domain assets of the institution were allocated by law to a public
purpose; a hypothesis in which the Executive Branch could not operate the mutation." Ruling C-210-
2002.

5.1) THE DEMANIAL MUTATION MUST BE DONE BY AN ACT OF EQUAL RANK

"Nevertheless, disregarding the defects that the Decree might have, it lacks coverage to modify
the legal allocation of the sector. In ruling C-028-94 we said that 'the purpose assigned by law to
a public domain space can only be changed by legislative act, and that the use of the area destined
for the Papagayo Project is touristic.'

A criterion that has the endorsement of doctrine. As an example, Clavero Arévalo, Professor of
Administrative Law at the University of Seville, maintains that if the administrative ownership of
the public domain is attributed by law, any change implies a legal modification. From which he
concludes that 'transmissions of ownership of this domain are valid, provided they are carried out by
provisions of due legal rank.' (La inalienabilidad del dominio público, RAP No. 25, pg. 51).

It is the position reflected in Fuentes Bodelón, Fernando: 'If the allocation has been made by
formal Law, the mutation requires a norm of equal rank' (Derecho Administrativo de los bienes.
Publicaciones de la Escuela Nacional de la Administración Pública. Madrid. 1977, pg. 86). And in
Bocanegra, Raúl and other professors of Administrative Law at the University of Oviedo: 'One must
start from the general rule according to which it is required that the act by which the mutation is
carried out has, at least, the same rank as the allocation; thus, when the allocation is made by Law,
the mutation must also be made by formal Law' (Bocanegra Sierra, Raúl, Lecciones de dominio público.
Collective work. Edit. Colex. Madrid. 1999, pgs. 34-35).

López Pellicer, José A., Professor of Administrative Law at the University of Murcia, commenting
on the subject of demanial mutation, excepts from the administrative procedure established in Article
125 of the Spanish Heritage Law, 'the cases of allocation ope legis,' which 'by requirement of the
principle of legality, will require another Law to determine the change of allocation' (Ob. cit.,
pg. 377).

Endorsing the thesis of respecting the legislative will, Sayaguez Lazo, Enrique, affirms that
mutations with demanial transfers from one public entity to another 'must be carried out by law'
(Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Montevideo. 1959, No. 752, pg. 281).

Forsthoff, Ernest, writes that the variations introduced to the utilization of public things
require modifying the allocation, and this 'needs the cooperation of those who have participated in
the dedication' or purpose (Tratado de Derecho Administrativo. Instituto de Estudios Políticos.
Madrid. 1958, pg. 498).

Marienhoff, brings up jurisprudence from his country to the effect that when public domain
assets allocated by law must 'facilitate the realization of a new purpose' of general utility, of a
broader concept than the original, the change of purpose must be 'declared by a law of the Nation'
(Tratado Derecho Administrativo. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1998, pgs. 312-313, and in Villegas,
Wálter. Régimen jurídico de la expropiación. Edics. Depalma. Buenos Aires. 1973, pg. 73 et seq.).

The foregoing is harmonious with the general principle of Public Law on the parallelism of
competencies, by virtue of which the authority competent to modify or issue an act is the same one
authorized to issue it, in the absence of an express norm that determines a different one. (Cf.
regarding this principle, Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II, No.
4091 a).1).

Although demanial mutation and deallocation are different notions, they presuppose a change of the
initial purpose of the asset and, thereby, share interpretive similarity. In the words of the
Constitutional Chamber, when public domain assets have that character due to a legal allocation,
'only by law can the special regime that regulates them be deprived or modified' (resolution No.
2000-10466).

For the Constitutional Chamber, if the allocation to public use is of a legal type, it 'invalidates
administrative acts of alienation or application to other uses' (vote 3789-92).

Similarly, the Administrative Contracting Law, No. 7494 of May 2, 1995, Article 69, provides that
real estate assets allocated to a public purpose 'may be deallocated by the same procedure used to
establish their current purpose.'

In the present case, it is not permissible for the Executive Branch to invade the competencies of
the legislator, to separate the lands that make up the Papagayo Tourism Development Project area from
the original public purpose set by the latter and vary it into the future, linking them to a
different purpose.

For the necessary amendments, it must channel its initiative through the legislative process. A
legislative act is required that modifies the public purpose to which the sector where the Refuge was
decreed is currently dedicated, to pursue another different and priority one, attending to a new
assessment of the physical characteristics and suitability of the assets and the public needs that
it is now appropriate to satisfy.

The conflict raised in the assets in question between the two public interests at stake (tourism
development and wildlife protection) must be weighed and resolved by the Legislative Assembly. It is
incumbent upon it to decide whether to modify the purpose it gave them and which they serve, to
assign them to another public purpose, of greater preeminence or higher rank, with the consequent
transfer of competencies." Ruling C-210-2002.

III.- ALLEGATIONS OF THE PLAINTIFF

The plaintiff raises three questions of unconstitutionality against Decree 31750-MINAE-TUR:

1) It regulates the term ecotourism through a legal artifice to allow land-use change
and activities that promote the deterioration of the Natural Heritage of the State or will cause
serious damage to protected wilderness areas, in contravention of the provisions of Article 50 of the
Constitution, the Convention for the Protection of the World Cultural and Natural Heritage (Law
5980), Arts. 4 to 7, the Ramsar Convention (Law 7224), Arts. 1 to 5, Forestry Law, Arts. 3, 13, 14,
15, 18 and 19.

Furthermore, it varies the meaning and scope of the term, defined by the international community,
international treaties signed by the country, and current laws.

And it limits ecotourism to the maritime-terrestrial zone where there is forest, when that
activity is applicable to all Protected Wilderness Areas.

2) It allows within the Natural Heritage of the State (Arts. 2, 3, and 4) activities that tend
more to the economic gain of a few businesspeople than to conservation; the construction of buildings
and the exploitation and cutting of the forest.

Which violates the Forestry Law, Articles 3, 13, 14 and 19, the vote of the Constitutional Chamber
No. 4587-97, and two pronouncements of the Attorney General's Office: ruling C-321-2003 and Legal
Opinion O. J.-014-2004.

3) It delegates, via Decree (Art. 4, subparagraph 1), to the Municipalities the granting of
concessions in forested areas of the maritime-terrestrial zone, which is the sole competence of the
State, through MINAE, according to Laws 6043 and the Forestry Law, to which it is opposed.

The first two points are the focus of most of the argumentation and, for their affinity, they are
merged into one, to which we will refer under the heading of "Violations of the constitutional right
to an adequate environment," in the different topics. For the sake of greater clarity, the order is
reversed, the third reason being commented on next.

III.1.- IMPROPER TRANSFER OF COMPETENCIES TO THE MUNICIPALITIES

The Natural Heritage of the State is of public domain; its conservation and administration are
entrusted by law to the Ministry of Environment and Energy, through the National System of
Conservation Areas (Forestry Law, Arts. 6 subparagraph a and 13 paragraph 2, and 14; Organic
Environmental Law, Article 32, paragraph 2). It is made up of two important components:

a) Protected Wilderness Areas, whatever their management category, declared by Law or Executive
Decree: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife
refuges, wetlands, and natural monuments (Forestry Law 7575, Arts. 1, paragraph 2, 3 subparagraph i;
Organic Environmental Law 7554, Article 32; Biodiversity Law No. 7788, Arts. 22 et seq. and 58;
National Parks Service Law No. 6084, Article 3 subparagraphs d and f, in relation to the Organic Law
of MINAE No. 7152 and its Regulations; Wildlife Conservation Law No. 7317, Article 82, subparagraph
a).

b) The other forests and forest lands or lands of forest aptitude of the State and public
institutions (Article 13 of the Forestry Law), which have an immediate legal allocation.

For the maritime-terrestrial zone, Law 6043 itself (Article 73) excludes Protected Wilderness
Areas from its scope and subjects them to their own legislation.

The rest of the forested areas and lands of forest aptitude of the coastlines are also under the
administration of the Ministry of Environment and are governed by their specific regulations
(Forestry Law, Article 13 and concordant).

The impugned Decree, in several of its norms, presupposes the municipal administration of the
forest areas of the maritime-terrestrial zone, with the consequent competence to grant concessions
and apply Law 6043 within them.

Thus, Article 2 incorporates the "forest areas of the maritime-terrestrial zone" into the
"respective Coastal Regulatory Plan within the framework of Law 6043". The Coastal Regulatory Plan,
as is known, is the specific planning instrument of the maritime-terrestrial zone administered by the
Municipalities, and an essential requirement for them to be able to grant concessions for tourism
purposes. (Law 6043, Arts. 31, 33 and 38; 17 and 18 of its Regulations, Decree 7841-P).

The Decree insists on this incorporation of the forests of the maritime-terrestrial zone into the
Regulatory Plan in Articles 1, 2, 3, 5, and 7. And it is categorical about the competence it assigns
to local governments in said areas, by requiring for ecotourism projects that involve cutting and use
of forest resources, the "concession granted by the competent Municipality" (Art. 4 subparagraph
1).

In this aspect, the Decree exceeds, in effect, the limits that channel the exercise of the
regulatory power, by attributing to the Municipalities a competence that by law they do not have to
administer and grant concessions over the Natural Heritage of the State on the coastlines (Protected
Wilderness Areas and other public forests or forest lands), in addition to the change of purpose it
operates; henceforth it will be private tourism exploitation, thereby infringing Articles 13 of the
Forestry Law and 73 of Law 6043, which it renders inoperative.

Finally, the concession is the normal means of exploitation of the areas of the maritime-
terrestrial zone administered by the Municipalities (Law 6043, Art. 39) and irreconcilable with the
objectives of certain Protected Wilderness Areas, of absolute conservation; for example, national
parks and biological reserves. Thereby, the Decree would be contrary to the National Parks Law, No.
6084 (Art. 12), which prohibits granting concessions for the exploitation of products from national
parks or to establish installations other than those of the MINAE Conservation Area, formerly the
National Parks Service.

On its part, the Biodiversity Law, No. 7788, Article 39, contains another prohibition on granting
concessions within state-protected wilderness areas that authorize access to biodiversity elements
for the benefit of third parties or the construction of private buildings. It only allows them in
favor of organizations, especially regional ones, for non-profit, that support the conservation of
natural resources, for non-essential services and activities, which are: parking lots, sanitary
services, administration of physical facilities, food services, shops, construction and
administration of trails, of the visit, and others defined by the Regional Council of the
Conservation Area.

It is a reiterated criterion of this Chamber that "the submission of the regulation to the law is
absolute" and implies that "it cannot render legal precepts without effect or contradict them, it
cannot supplant the law by producing a certain effect not desired by the legislator or by regulating
a certain content not contemplated in the norm being regulated (CONSTITUTIONAL CHAMBER, votes 2934-
93, 5227-94, 6198-95, 2381-96, 2382-96, 6689-96, 1607-98, 0998-98, 1998-07967, 1999-05445, 1999-
05669, 1999-07619, 1999-09236).

"The regulatory faculty is reduced to very defined parameters that condition and limit it, since
it can in no case violate the proper and immanent dynamic that derives from the division of powers
(...). "When the Executive Branch, in issuing a Decree, exceeds its regulatory faculties, with an
invasion of legislative functions, it incurs a breach of Arts. 9, paragraph 2, 121, subparagraph 1)
and 140, subparagraph 3), the latter by also failing to ensure the exact fulfillment of the laws."
(CONSTITUTIONAL CHAMBER, vote 0031-95. See in an analogous sense votes 243-93, 1876, 1635, 1130 of
1990)." Ruling C-210-2002.

III.1.1) REGULATORY ILLICITNESS WITH CONSTITUTIONAL TRANSCENDENCE

Even though the infringement of a Decree upon statutory texts is situated, in principle, on the plane of legality, following constitutional jurisprudence, when it simultaneously affects fundamental rights, such as the right to an adequate environment, the defect transcends to the constitutional sphere and acquires that connotation (SALA CONSTITUCIONAL, rulings numbers 459-91, 3550-91 and 4702-93, 2001-02074, among others).

With interest to the case, the last of those votes states: "II.-…insofar as the failure to allocate resources for the forest sector injures the possibility of making effective every person's right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment protected by Article 50 of the Constitution, the matter under discussion can be framed within the scope of competence of this Court of fundamental guarantees. As provided in resolution No. 5691-98, 'the Chamber's concern for ecological stability and harmony has been unwavering, since protecting nature, which is world heritage, is also safeguarding not only human life and health, but also that of humanity on earth, thereby developing the content, not only of international conventions on this matter, but also of Article 21 of our Political Constitution (...).

III.- From the foregoing, it is concluded that the denial of the economic resources that by law correspond to forest protection and restoration programs entails an infringement of the postulates of Article 50 of the Political Constitution, and therefore it is a matter that significantly exceeds what could be considered a mere legal non-compliance, to acquire constitutional relevance, since it implies the State's failure to observe the obligation expressly imposed by that norm to guarantee, defend, and preserve every person's right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment." (SALA CONSTITUCIONAL, vote 2001-02074).

III.2- VIOLATION OF ARTICLE 50 OF THE CONSTITUTION

The following aspects are highlighted here:

III.2.1) FELLING OF TREES AND FOREST EXPLOITATION IN PROTECTED WILD AREAS

Decree 31750-MINAE-TUR, in Article 4°, admits the execution of ecotourism projects with tree felling and exploitation of forest resources.

In accordance with the Forest Law (Ley Forestal), Article 1°, by virtue of public interest and except as stipulated in its Article 18, which authorizes ecotourism, "the felling or exploitation of forests in national parks, biological reserves, mangroves, protected zones (zonas protectoras), wildlife refuges, and forest reserves owned by the State is prohibited."

The legislation is conservationist, and none of its provisions expressly permit logging within Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas). On the contrary, comments made within the Legislative Assembly during the processing of the Forest Law (Ley Forestal) 7575 Bill point in the opposite direction: "These first articles define the essence of the bill, which is for the protection of forests, proper management, and the planting of timber. It establishes a total prohibition on felling on State lands and in conservation areas, in addition to something completely novel, which is the prohibition of land-use change (cambio de uso)…" (Record No. 28 of the Agricultural Affairs Committee, pg. 14; f. 2840 of the legislative file. Emphasis added).

An interpretation in accordance with the Constitution (Article 50) would be oriented towards the possibility of carrying out ecotourism projects on the periphery of Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas), where appropriate, without significant impact on resources, nor devastating the forest cover (cobertura boscosa).

The text of the cited Article 1°, imprecise indeed, regarding the prohibition of activities involving forest logging and exploitation of forest resources in the Natural Heritage of the State, must be interpreted in a systematic relationship with other provisions of the Forest Law (Ley Forestal); namely:

a) Article 3° subsection a), which permits timber exploitation only "on private lands," encompassing "the action of felling," and "elimination of standing timber trees or the use of fallen trees"; not in Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas).

Consistent with this, Article 20 ibid. requires a forest management plan, including the environmental impact, for the exploitation of the forest on privately owned lands.

b) Article 58, subsection b), prohibits, by criminalizing it, the exploitation – with the scope established in Article 3° subsection a) – of forest resources on lands of the natural heritage of the State, for purposes unrelated to the Forest Law (Ley Forestal).

The CRIMINAL CASSATION COURT (TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL) also includes tree felling within the offense of exploitation of forest products on private property, without authorization or without complying with what is authorized, punishable under Article 61 subsection a) (rulings numbers 226-F-97, 524-F-97, 704-F97 and 2001-929).

c) The same Article 58, subsection a), qualifies the invasion of conservation areas or protected wild areas as a criminal act, which in the opinion of the CRIMINAL CASSATION COURT (TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL) encompasses the action of deforesting: "The action of deforesting in a protected area is carried out" (...) with the action of breaking into, penetrating, occupying, undertaking, etc., in such a way that the action of invading referred to by the appellant does not refer to invading for the purpose of exercising possession." And it classifies the act of "deforesting a protected or intervened forest, causing damage to the flora and fauna of the place" (ruling No. 2003-0713).

ch) Article 6°, subsection a), assigns to the State Forest Administration the competence to conserve the country's forest resources on lands of the Natural Heritage of the State. And Article 48 of the Organic Law of the Environment imposes on the State the obligation to conserve, protect, and administer the forest resource.

d) By making no reservation regarding absolute conservation areas, the Decree contravenes the provisions of Law No. 6084, on the National Parks Service, which entrusts the current MINAE with ensuring the conservation of national parks (Article 3° subsection d), prohibits tree felling in these, extracting forest products, carrying out any type of commercial and industrial activities (Article 8, subsections 1 and 15), and granting concessions for the exploitation of products from national parks, or permits to establish facilities that are not those of the respective MINAE Conservation Area (Article 12).

e) Other obstacles can be found in the limitation on concessions within state Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas) contemplated by the Biodiversity Law, Article 39, already commented on, and for mangroves or, in general, wetlands in the Organic Law of the Environment, which declares their conservation of public interest (Article 41), entrusts MINAE with preventing and combating the degradation of these ecosystems (Article 42), and prohibits the construction of works or infrastructure that damage them (Article 43). (On mangroves, see Law 6043, Articles 11 and 61, and our Legal Opinion O. J.-122-2000, pg. 6 et seq.).

e) Decree 31750-MINAE-TUR conflicts with the Regulation to the Forest Law (Reglamento de la Ley Forestal) in the following provisions:

e-1) Article 2°, which defines use permits, to be granted in the management categories of the Natural Heritage of the State where they are permitted, as "authorizations for the use of parts of State-owned lands, for purposes that DO NOT entail forest exploitation (aprovechamiento forestal)." (Emphasis added).

e-2) Article 11, paragraph 1°: "The State Forest Administration shall grant use permits for the natural and forest heritage of the State only to those projects that DO NOT require forest exploitation (aprovechamiento forestal) and that do not affect ecosystems..., etc." (Emphasis added).

f) Decree 31750-MINAE-TUR also contradicts Article 3° of Decree 22550-MIRENEN: "The Ministry of Natural Resources, Energy and Mines – now MINAE – shall not grant permits or concessions in estuarine wetland areas occupied by mangroves when the activity to be developed involves a land-use change (cambio de uso de la tierra), except in the cases of saltworks installations, in which the elimination of mangroves shall be authorized according to technical criteria affecting the minimum area necessary to construct artificial channels."

III.2.2) LAND-USE CHANGE (CAMBIO DE USO DEL SUELO) AND ENVIRONMENTAL DAMAGE

The Forest Law (Ley Forestal) prohibits changing land use (cambio de uso del suelo) on lands covered by forest and punishes its transgression as a crime (Articles 19 and 62 subsection c). Although the norm is immersed in the chapter on private forest property, it does not seem logical to subject the latter to a stricter conservationist regime than public forest property, for which, it was stated, there is no express norm authorizing felling or forest exploitation (aprovechamiento forestal).

It is undeniable that forest logging in Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas) to construct works aimed at tourist exploitation changes the natural destination of the land (cambio de uso del suelo) in the deforested sector, against the postulates of the Law on Soil Use, Management and Conservation, and causes environmental damage to the forest ecosystem, with actions to protect the integrity of these assets finding support in Article 50 of the Constitution.

The CRIMINAL CASSATION COURT (TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL) has insisted that the illicit land-use change (cambio de uso del suelo) of the forest, to dedicate it to other purposes, is an activity harmful to the environment. To this effect, it has derived from existing provisions the principle of forest non-reduction (irreductibilidad del bosque) and ordered the restitution of the affected forest area to the state prior to the events, to guarantee the constitutional right to a healthy and balanced environment (rulings numbers 2003-0366, 2003-396 and 2003-0450).

"There is no option but to order that the forest lands subject to the crime of land-use change (cambio de uso) become forest again." "To think that the duty to protect forest soil and other elements of the forest ends due to any of the indicated events (provoked fires, illegal logging, etc.) would stimulate illicit activities harmful to the environment, to substitute ecology with agricultural or other types of exploitation, whereby there would be no true protection; that is, the space occupied by forests is non-reducible, therein lies the principle of forest non-reduction (irreductibilidad del bosque). In this way, anyone who damages the forest through logging or fires with the purpose of changing the land's destination, or anyone who seeks to profit from natural disasters that damage the forest soil, must understand that there is no possible way to change the land's destination, and that the State will do everything possible to recover the forest." Ruling 2003-0396.

III.2.3) PARTIAL OR FRAGMENTARY REGULATION OF ECOTOURISM ACTIVITY. Constitutional principles of reasonableness, proportionality, and equality

The Decree branded as unconstitutional regulates only the ecotourism activity or projects in the forests of the maritime terrestrial zone, demarcated by MINAE, and omits doing so for the other protected wild areas and forests of the Natural Heritage of the State.

Nevertheless, it does not justify this disparity of treatment, which conflicts with the constitutional principles of reasonableness and proportionality in environmental matters, recognized by this Chamber. With this partial or fragmentary regulation, which opposes management unity, the ecotourism activity and projects in the forests of the Natural Heritage of the State are subject to disparate regulations, depending on whether or not they are located in the maritime terrestrial zone. It would even violate the principle of equality, given the dissimilar regulations applicable to those interested in carrying them out, based on the location of the properties.

III.2.4) FUSION OF DIVERGENT PLANS

The Decree, Articles 1°, 2°, 3°, 5° and 7°, in conjunction with 4° subsection 2, subordinates the forest areas of the maritime terrestrial zone in which ecotourism projects involving tree felling and forest exploitation (aprovechamiento forestal) will be carried out to simultaneous and divergent planning, with different objectives, norms, and regulatory techniques: the Regulatory Plans and Management Plans.

This is contrary to the rational and sustainable use of that resource (Article 50 of the Constitution).

III.2.5) CONCEPTUAL VARIATION OF THE TERM ECOTOURISM:

For the plaintiff, the Decree under challenge varies the meaning and scope of the term ecotourism, as defined in Treaties signed by the country, the international community, and current laws.

A universally valid or internationally consensually accepted definition of ecotourism is not known. Nor does the plaintiff specify the articles of the international instruments and laws that contain it. It is also not stated in the texts supporting the action. The superior normative parameter for comparison to analyze the breach is therefore lacking, and the claim is not admissible.

The Regulation to the Forest Law (Reglamento de la Ley Forestal), Article 2°, contained the succinct concept from the World Ecotourism Society regarding ecotourism: "traveling responsibly to natural areas, conserving the environment, and improving the well-being of local populations."

Decree 31750-MINAE-TUR, Article 8°, redefines ecotourism as "that activity that actively contributes to the conservation of natural and cultural heritage, includes local and indigenous communities in its planning, development, and exploitation, and contributes to their well-being. It interprets the natural and cultural heritage of the destination for visitors and lends itself better to independent travelers, as well as to organized circuits for small-sized groups."

And it understands ecotourism projects as those that promote "environmental education, the conservation of natural resources, the socioeconomic development of the inhabitants, which reflect an awareness and identification with sustainability" (Article 2°).

The lack of mechanisms to make these statements effective could be questioned, so that they do not remain purely rhetorical. But in this case, the norms that redefine the ecotourism activity would only present defects of unconstitutionality if they prove to be unprotective of the environment or worsen its protection compared to the previous concept, with the consequent alteration of the essential features of the ecotourism concept.

Even though this is not inferred from their literal wording, the Decree introduces two important changes to be considered by the Magistrates, due to the implications of that nature that they may have:

One is the repeal of Article 11 of the Regulation to the Forest Law (Reglamento de la Ley Forestal) (Article 9° of Decree 31750), which with a conservationist philosophy established:

"Research and ecotourism activities contemplated in Article 18 of the Law, when dealing with lodging facilities within the areas of the Natural Heritage of the State, shall be limited to rustic structures, in accordance with the natural environment, oriented mainly to the lodging of researchers and secondarily tourists, provided that they do not interfere or compete with the well-being of local populations in the buffer zone."

The elimination of the conditioning to rustic structures for constructions allowed in the Natural Heritage of the State, more consistent with ecotourism, and the commercial purpose now imparted to the projects to be executed by private parties, is highlighted.

Other provisions of the Decree authorizing these projects complement this new economic orientation, which, at least for strict conservation areas or national parks, contravenes Law No. 6084 of the National Parks Service, Articles 5° subsection 15 and 12, with the consequent breach of the fundamental right enshrined in Article 50 of the Constitution.

b) Coupled with the suppression of the requirement for rustic structures, the Decree (Article 3°) allows constructions of up to three levels and the use of considerable spaces, without specifying the site where they will be located, in the execution of projects and activities (15% of the concession area for primary forests and 25% for secondary forests), with the environmental transformations or alterations that would ensue on the built-up land.

Ecotourism projects have a very low negative environmental impact and prefer clean technologies and native materials. Ecotourism is soft, ecologically sustainable tourism, protecting natural resources against deterioration, so that they are available to satisfy the needs and aspirations of present and future generations. It fosters appreciation, rational use, conservation, study, and improvement of the natural spaces, landscapes, and associated cultural elements that serve as its attraction, on which it depends.

It contrasts with mass concentration tourism in a space, which seeks the highest profitability, regardless of environmental and cultural repercussions.

Since public wild areas, of which the State is the guardian, constitute fragile ecosystems of great biodiversity, whose damages can produce irreversible consequences and prevent the long-term preservation of resources, a careful assessment of the environmental costs and social benefits associated with the projects and activities to be executed within them is imperative. Even more so being tourism sustained at the expense of nature conservation programs with state funds. Experts classify our country as the world's leading ecotourism destination, with an emphasis on these natural spaces.

The equitable distribution of benefits is implicit in the intergenerational solidarity within which environmental protection is embedded.

Regarding the necessary reconciliation that must exist between economic development and environmental protection, this Chamber has pronounced itself repeatedly.

III.3) VIOLATION OF CONVENTIONS AND OTHER SOURCES

The plaintiff does not explain in detail the violations concerning the two international instruments she invokes, and they are not apparent from their reading, except for Article 4° of the Ramsar Convention, regarding the obligation of States to promote the conservation of wetlands (among these, mangroves), whether or not they are included in the "List" of international importance, and to adequately attend to their management and care. This to the extent that Decree 31750-MINAE-TUR covers them, with the possibility of felling for ecotourism projects.

The same applies regarding the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, to the extent that the Decree could encompass the Natural Heritage regulated therein, of exceptional universal value (Article 2°), which is not established, regarding the state obligation to adopt legal measures for its adequate protection and conservation (Articles 4 to 6).

Ruling of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) No. 4587-97 reaffirms the public domain status that the Natural Heritage of the State has by law, and the pronouncements of the Attorney General's Office mentioned in the action (opinion C-321-2003 and Legal Opinion O. J.-014-2004) do nothing more than interpret Article 13 et seq. of the Forest Law (Ley Forestal) and Article 73 of Law 6043, within which the constitutional violations would be subsumed, as stated above.

B) COMPETENCE TO ADMINISTER FOREST-COVERED AREAS OF THE MARITIME TERRESTRIAL ZONE

Regarding the competence to administer forest-covered areas within the state public domain maritime terrestrial zone, immersed in the response to the previous question and, specifically, in point B-2.I.2, we addressed it in Legal Opinion O. J.-014-2004. There, in what is relevant, it was stated that:

"a) The Natural Heritage of the State is applicable to all national assets where there are natural forest resources. (SALA CONSTITUCIONAL, vote 4587-97, considering IV).

b) The protected wild areas of the Natural Heritage of the State located in the maritime terrestrial zone are excluded from the application of Law 6043, by express provision of its Article 73, and are governed by the respective legislation.

c) The forests and forest lands located in the maritime terrestrial zone, within the inalienable areas, owned by the State, constitute assets forming part of the Natural Heritage of the State, by virtue of the immediate affectation, without concurrence of the Administration, made by the Forest Law (Ley Forestal) (Articles 13 and 14), and invalidates administrative acts of alienation or application to other uses (SALA CONSTITUCIONAL, vote 3789-92)."

Consequently, they are under the administration of the Ministry of Environment and Energy (Article 13, paragraph 2 ibid.).

ch) Under current regulations, a systematic and harmonious interpretation of Articles 1° of Law 6043 (on the Maritime Terrestrial Zone) with Articles 13, 14, and 15 of Law 7575 (Forest Law, Ley Forestal), and of these among themselves, is required. The Forest Law (Ley Forestal) operates a change of destination, uses, or exploitation, a transfer of competence for the administration, planning, conservation, and protection of the assets.

d) Since the designation as public domain is the work of the legislator and is projected onto the category of assets described in the cited Article 13, the classification referred to in numeral 15 ibid is an act of verification or protective corroboration, to prevent the anomalous exit of forest or wooded properties from the Natural Heritage of the State. The term "shall be" (quedarán) it employs must be understood as a synonym for "shall remain," "shall stay incorporated."

In opinion C-321-2003, addressed to you, we analyzed with sufficient breadth the systematic interpretation of the cited numerals of the Forest Law (Ley Forestal) and the true meaning of the classification act referred to in Article 15 ibid. We refer to it on those topics.

D) CONCLUSIONS

In response to your questions, it is concluded:

THE FIRST QUESTION:

Regarding the possible unconstitutionalities of Decree 31750-MINAE-TUR, without prejudice to what the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) may decide when ruling on the merits of the action filed against it, the only body competent to declare its unconstitutionality, the Attorney General's Office's criteria is as follows:

Decree 31750-MINAE-TUR, by presupposing and attributing competence to coastal Municipalities, which they do not have by law, to administer and grant concessions over the Natural Heritage of the State in the maritime terrestrial zone (Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas) and other public forests), for the purpose of carrying out tourist developments of private exploitation, as well as applying Law 6043 to it, contravenes the provisions thereof, Article 73; the Forest Law (Ley Forestal), in Article 13 and concordant articles, which it renders without effect; the National Parks Law, No. 6084, Article 12, and does not accord with the prohibition of the Biodiversity Law, Article 39, of granting concessions within state Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas) only for non-essential services and activities, provided they do not imply access to biodiversity elements in favor of third parties, nor the construction of private buildings.

As the overreaching in the exercise of regulatory power (Articles 9°, paragraph 2, 121, subsection 1, and 140 subsection 3 of the Constitution) affects the fundamental right to an adequate environment, the defect acquires constitutional relevance, due to transgression of Article 50 ibid.

If the Chamber admits that forest logging and exploitation of forest resources (aprovechamiento del recurso forestal) within the Natural Heritage of the State for the execution of ecotourism projects is not permissible, the challenged Decree (Article 4°), on that point, would infringe Article 50 of the Constitution. And, in any case, it presents that type of friction in relation to the National Parks Law (Articles 3 subsection d, 8 subsection 1, 12, and 15), to the Organic Law of the Environment (Articles 41 to 43), for mangroves or wetlands, and may contravene the Biodiversity Law, in Article 39. Likewise, it conflicts with other regulatory provisions that dictate the opposite in favor of the environment. (Regulation to the Forest Law (Reglamento de la Ley Forestal), Articles 2°, definition of use permits, and 11, paragraph 1°, and Decree 31750-MINAE-TUR, Article 3°, regarding mangroves).

The forest logging it authorizes within the Natural Heritage of the State, to construct works for tourist exploitation, changes the natural destination of the land (cambio de uso del suelo) in the deforested sector, against the postulates of the Law on Soil Use, Management and Conservation, and causes environmental damage to the forest ecosystem, with actions to protect the integrity of the assets finding support in Article 50 of the Constitution.

By regulating only the ecotourism activity and projects in forests of the maritime terrestrial zone demarcated by MINAE and omitting to do so for the other protected wild areas and forests of the Natural Heritage of the State, without justifying the disparity of treatment, it clashes with the constitutional principles of reasonableness and proportionality in environmental matters and equality, by creating disparate and fragmentary regulations in this field. It also merges simultaneous plans, with divergent objectives, norms, and techniques, contrary to the rational and sustainable use of that forest resource.

The norms that redefine ecotourism activity would only present defects of unconstitutionality if they prove to be unprotective of the environment or worsen its protection compared to the previous concept, with the consequent alteration of the essential features of the ecotourism concept, which is not inferred from the literal wording of the Decree. However, it introduces two important changes to be considered when resolving the unconstitutionality action, due to the implications of that nature they may have: the repeal of paragraph 2 of Article 11 of the Regulation to the Forest Law (Reglamento de la Ley Forestal), which eliminates the conditioning to rustic structures for constructions allowed in the Natural Heritage of the State, more consistent with ecotourism, the commercial purpose now imparted to the projects to be executed, opposed to Law 6084 (Articles 5° subsection 15, and 12), thereby breaching Article 50 of the Constitution, and the three-level constructions it authorizes with the environmental transformations that would ensue on the built-up land.

To the extent that it includes mangroves or wetlands, which are regulated by the Ramsar Convention, and permits tree felling, Decree 31750-MINAE-TUR would infringe Article 4° thereof, regarding the state obligation to promote their conservation and adequately attend to their management and care. The same applies regarding the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, to the extent that the Decree could include the Natural Heritage regulated therein, of exceptional universal value (Article 2°), which is not established, regarding the state obligation to adopt legal measures for its adequate protection and conservation (Articles 4 to 6)."

SECOND QUESTION:

Regarding the competence to administer the forested areas of the maritime zone, it is inferred that:

1) The Natural Heritage of the State is applicable to all national assets where there are natural forest resources (SALA CONSTITUCIONAL, vote 4587-97, considering IV).

2) The forests and forest lands located in the maritime terrestrial zone, within the inalienable areas, owned by the State, constitute assets forming part of the Natural Heritage of the State, by virtue of the immediate affectation, without concurrence of the Administration, made by the Forest Law (Ley Forestal) (Articles 13 and 14), and invalidates administrative acts of alienation or application to other uses (SALA CONSTITUCIONAL, vote 3789-92).

Therefore, they are under the administration of the Ministry of Environment and Energy (Article 13 ibid.).

3) Under current regulations, a systematic and harmonious interpretation of Articles 1° of Law 6043 (on the Maritime Terrestrial Zone) with Articles 13, 14, and 15 of Law 7575 (Forest Law, Ley Forestal), and of these among themselves, is required. The Forest Law (Ley Forestal) operates a change of destination, uses, or exploitation, a transfer of competence for the administration, planning, conservation, and protection of the assets.

4) The Municipalities are inhibited from granting concessions over the forests or forest lands of the maritime terrestrial zone that form part of the Natural Heritage of the State and do not administer them.

5) The protected wild areas of the Natural Heritage of the State located in the maritime terrestrial zone are excluded from the application of Law 6043, by express provision of its Article 73, and are governed by the respective legislation.

Yours sincerely,

Dr. José J. Barahona Vargas Licda. Lydiana Rodríguez Paniagua
Director Attorney General Environmental Attorney General's Office
Agrarian and Environmental Law Area

JJBV/lrp/fmc

Consulting Party: Carlos Manuel Rodríguez Echandi
Position: Minister
Institution: Ministry of Environment and Energy
Informants: José J. Barahona Vargas
Lydiana Rodríguez Paniagua