OJ-172-2004 — Validity of Laws 35 and 166 regarding the maritime terrestrial zone in Cahuita and Puerto ViejoVigencia de las leyes 35 y 166 sobre la zona marítimo terrestre en Cahuita y Puerto Viejo

Opinión Jurídica : 172 - J   del 13/12/2004   


OJ-172-2004      
13de diciembre del 2004
 
 
Señores
Alfonso Hudson
Presidente
Antonio Smart
Vicepresidente
Asociación de Desarrollo Integral
Puerto Viejo-Talamanca

 




Estimados señores:




 



 Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su escrito de
cinco de octubre último, en el cual nos consultan sobre la vigencia de la Ley N° 166 de 1935, la que
consideran no ha sido derogada con la promulgación de la Ley de Zona Marítimo Terrestre, N° 6043 de
2 de marzo de 1977. 




 




Al efecto, le manifestamos lo siguiente:




 




I) IMPROCEDENCIA DE CONSULTAS REALIZADAS POR ASOCIACIONES.  NATURALEZA JURÍDICA DE ÉSTAS




           



 De acuerdo con nuestra Ley Orgánica, N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, artículo 4°, sólo los
órganos de la Administración Pública, por medio de sus jerarcas, pueden consultar el criterio
técnico-jurídico de esta Institución, acompañando el criterio de la asesoría legal respectiva,
debidamente razonado.




 



 Y el artículo 5° ibid. excluye del trámite de consulta los casos concretos de los órganos
administrativos que tienen jurisdicción establecida por Ley, pues por vía de consulta y emisión de
dictámenes vinculantes sustituiríamos la voluntad de la Administración activa en asuntos de su
competencia, lo que es ajeno a nuestra función de órgano consultivo.




 



 Las asociaciones, en cambio, configuran una agrupación convencional de particulares, cuya unidad
trasciende a sus miembros y procura, con la cooperación de estos, el logro de diversos objetivos
comunes, de utilidad general, lícitos, a través de una actividad que no tenga por objeto prevalente
el lucro. Pese a que están sujetas al control estatal en punto a autorizar su creación, inscripción,
fiscalizar su funcionamiento y disolverlas cuando persigan fines ilícitos, o lesionen la moral o el
orden público, no se enmarcan dentro de la estructura organizativa de la Administración pública.
(Ley de Asociaciones, N° 218 del 8 de agosto de 1939, artículos 1°, 2°, 4°, 5°, 8 in fine, 11, 17,
18, 19, 20, 26, 28, 29 y 34; su Reglamento, Decreto N° 29496 de 17 de abril del 2001, arts. 1°, 13
ss., 43 sigts.; Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, N° 3859 del 7 de abril de 1967, arts. 1°, 3
inc. K, 16, 26 ss, 34, 35; su Reglamento, arts. 1°, 17 ss., 22 ss., 81).




 



 Conforme a la jurisprudencia constitucional, el derecho de asociación constituye una libertad
pública, cimentada en el artículo 25 de la Constitución, que se desdobla en una vertiente positiva:
derecho a asociarse para cualquier actividad, y otra negativa: la libertad de dejar de pertenecer a
la asociación en cualquier momento. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias números 1123, 1124 y 6228, las
tres de 1995, 00714-2001, 01101-2002 y 015057-2003).




 



 En cuanto a la naturaleza jurídica de las asociaciones, son entidades o sujetos de Derecho Privado,
aunque persigan objetivos de interés general.  En este sentido pueden consultarse, entre otras, las
sentencias de la SALA CONSTITUCIONAL números  03393-1992, 6228-1996,  02222-1998,  00714-2001, esta
referida a una asociación de desarrollo, 12187-2001 y 01057-2003, entre otras.




 



 Al decir de la SALA CONSTITUCIONAL (resolución 09993-2000), las asociaciones son “gremios de
naturaleza privada, de una índole distinta a las organizaciones públicas que se rigen por el Derecho
Administrativo”, para fines específicos y lícitos, a condición de que no tengan “como único y
exclusivo objeto el lucro o ganancia (artículo 1° de la Ley de Asociaciones N° 218 de 8 de agosto de
1939 y sus reformas)”.




 



 La jurisprudencia administrativa de la Procuraduría reitera la misma tesis.  En concreto, para las
asociaciones de desarrollo de la comunidad, colaboradoras de las instituciones públicas en la
promoción y consecución de diversos objetivos sociales, el dictamen C-029-91 acotó que si bien se
crean en virtud de una ley especial (Ley  sobre el Desarrollo de la Comunidad), participan del
carácter privado de las demás asociaciones; no difiere la naturaleza jurídica de unas y otras.  




 



 Dictamen a que adhirió la Contraloría General de la República en el Oficio N° 02332 de 3 de marzo
de 1999/DGAJ, el cual califica las asociaciones de desarrollo de la comunidad como entidades de
Derecho Privado.




 



 Principio que se halla contenido expresamente en el Reglamento a la Ley 3858, Reglamento a la Ley
sobre Desarrollo de la Comunidad (Decreto Ejecutivo N° 26935 de 20 de abril de 1998, en el artículo
11:




 



  “Artículo 11.-  Las asociaciones de desarrollo de la comunidad son organismos comunitarios de
primer grado, con una circunscripción territorial determinada.  Son entidades de interés público,
aunque regidas por las normas de derecho privado, y como tales, están autorizadas para promover o
realizar un conjunto de planes necesarios para desarrollar social, económica y culturalmente a los
habitantes del área  en que conviven, colaborando para ello con el Gobierno, las municipalidades y
cualesquiera organismos públicos y privados. De esta misma forma se incorporan a las estrategias y
planes de desarrollo regional y a la descentralización.” (Se agrega el subrayado).




 



 (El artículo 14 de la Ley 3859 declara “de interés público la constitución y funcionamiento de las
Asociaciones para el Desarrollo de la Comunidad”, en aras de “estimular a las poblaciones a
organizarse para luchar a la par de los organismos del Estado por el desarrollo económico y social
del país”).




 



 La Procuraduría ha insistido en este aspecto en otros pronunciamientos: Las asociaciones comunales
están sometidas al régimen de Derecho Privado, y no al de Derecho Público, propio de la
Administración Pública. (Dictámenes C-104-93, C-117-97, C-014-99 y C-111-99).  La asociación
“responde a esquemas organizativos del Derecho Privado, por lo que no puede nunca asimilarse o
igualarse a un órgano administrativo, no forma parte entonces de la estructura estatal y tampoco
realiza función administrativa alguna” (Dictámenes C-098-89 y C-104-93).




 



 Al ser las asociaciones entes privados, no integrantes de la Administración Pública, carecen de
legitimación para formular consultas a la Procuraduría, las que resultan improcedentes y, por tanto,
la que hace esa Asociación.




 



 No obstante, como sobre el punto de interés se pronunció la Procuraduría en el dictamen C-062-89,
se emite una Opinión Jurídica, no vinculante, retomando las principales ideas ahí expuestas.




 



 II.- INSUBSISTENCIA DE LA LEY N° 35 DE 22 DE AGOSTO DE 1935 TRAS LA ENTRADA EN VIGOR DE LA LEY
SOBRE ZONA MARÍTIMO TERRESTRE




 



II.1) ALCANCE DE LAS LEYES NUMEROS 35 Y 166

 



 En el espacio territorial que la Ley número 35 de 5 de julio de 1915 destinó a la población de
Bluff, en la costa de Cahuita, diecisiete hectáreas, descrito en plano municipal, con un mínimo de
ordenamiento geográfico, viviendas de interés social e infraestructura básica, la superficie
-dijimos en el citado dictamen C-062-89- estaba “compuesta de veintidós porciones, divididas en
lotes, traspasables gratuitamente a los beneficiados, y reserva de espacios de utilidad general:
calles, escuelas, plazas, edificios y jardines públicos.




 




Encomendó al Gobernador de Limón la adjudicación de los lotes.




 



 El trámite se iniciaba con una solicitud contentiva de las calidades del peticionario,
identificación del inmueble y la promesa de cercarlo, desmontarlos y cultivarlo dentro de tres
meses, y construir en él una casa de cierta área durante el año siguiente a la ocupación provisoria,
que podía autorizar el Gobernador hallándose en regla el escrito. La comprobación sumaria, por
testigos o peritos, del cumplimiento de esas obligaciones daba lugar a que el Gobernador dictara
resolución acogiendo la solicitud, adjudicara el lote y otorgara después el título de propiedad en
escritura pública, insertando el proveído. Caso contrario, la denegaba.




 



 Los ocupantes establecidos contaron con un plazo de seis meses para pedir la adjudicación del lote
en posesión, y a su respecto, gozaban de prioridad.




 



 La Ley 166 de 22 de agosto de 1935 destinó en Puerto Viejo, costa Sur de Limón, una cabida de trece
hectáreas a cuadrante de la población del lugar y consagra parecidas regulaciones.




 



 Ambos estatutos tuvieron carácter excepcional frente a la legislación imperante por la época, que
predicaba la demanialidad de la entonces llamada milla marítima (Ley de Aguas, Nº 8 de 26 de mayo de
1884, artículo 20, y Código Fiscal, artículos 509 y 510).




 



II.2) VIGENCIA ACTUAL

 



 En orden a la vigencia actual de las Leyes 35 y 166, sin necesidad de consideraciones adicionales,
se apuntó que al menos ante la 6043 de 2 de marzo de 1977, sobre zona marítimo terrestre, específica
en la materia, no podrían subsistir, al no incluirlas entre las que sobreviven a su promulgación, y
“sienta un principio genérico para dilucidar antagonismos o dudas aparentes con la eficacia de la
legislación antigua:




 



 "Artículo 82. Esta ley es de orden público, deroga la Nº 4558 de 22 de abril de 1970 y sus
reformas, así como todas las demás que se le opongan, excepto la Ley Nº 4071 de 22 de enero de 1968
y sus reformas y la Ley Nº 5469 de 25 de abril de 1974..."




 



 La fórmula de derogar las leyes que se opongan a la emitida, suele emplearla el legislador, en la
inteligencia de simplificarse la tarea de precisar todos lo cánones legales que pretende dejar sin
valor, y de ponerse a salvo contra el riesgo de incurrir en omisiones involuntarias. A la vez,
denota el evidente propósito de sistematizar de nuevo la disciplina de la materia normada, o
disponer de modo distinto a como lo hizo antes, por lo que, cualquier Ley o precepto préterito
incompatible deben considerarse abandonados, abolidos; máxime si, por la importancia de la
institución, la Ley abrogante se reputa de orden público e ineludible observancia en todo el país.




 



 Y la incompatibilidad de las Leyes relativas a los poblados de Cahuita - Puerto Viejo y la 6043
sería manifiesta ya que las dos primeras permitían, a través de un mecanismo administrativo, la
propiedad particular de inmuebles de la zona marítimo terrestre en las áreas delimitadas, mientras
que la segunda adhiere, de manera absoluta, al dominio inalienable del Estado, todos los terrenos
adyacentes a los litorales no reducidos a dominio privado o excluidos explícitamente de su esfera,
en la franja de doscientos metros de ancho, a partir de la pleamar ordinaria, asignándoles una
modalidad de uso, aprovechamiento, planificación y régimen diversos (artículos 1, 9, 20, 31, 38, 39
y 41). De ahí que no sea correcto aseverar que las Leyes 35 y 166 estén en vigor, por más que los
objetivos originales hagan comprensible la necesidad de no darles solución de continuidad. En este
aspecto, no puede rebasarse la voluntad legislativa plasmada, ni hablarse, sin respaldo alguno, de
leyes irreformables por otras sucesivas o que sólo consienten abrogación expresa.




 




II.3) DERECHOS ADQUIRIDOS:




 



 También la normativa 6043 excepciona de su aplicación las propiedades debidamente inscritas a
nombre de particulares (artículo sexto).




 



 Ello no hace otra cosa que reafirmar el mandato constitucional de respeto a los derechos adquiridos
al amparo de leyes anteriores; sean, los que a la emisión de la Ley 6043 habían ingresado a formar
parte del dominio privado; no las simples expectativas, sujetas a vicisitudes por cambios de
legislación.




 



 Así, los únicos derechos de propiedad, con sustento en las leyes 35 y 166, que no podría desconocer
la 6043 son los incorporados, a su vigencia, -quizá desde antaño- en el patrimonio de los
pobladores.




 




Por tales, ha de entenderse aquí la expresión utilizada en su artículo sexto.




 



II.4). CARACTER DE CUIDAD

 



 Igualmente el numeral de recién mención extrae del ámbito de la Ley 6043, las áreas de las
ciudades. (…)




 



 En el plano jurídico, para atribuir el carácter de ciudad a ciertos conglomerados, se ha recurrido
al artículo tercero del Código Municipal, conferitivo de dicho título a la población cabecera de
cantón, de pleno derecho; sin proclama legislativa suplementaria.




 



 Bajo este punto de vista, no la serían Cahuita y Puerto Viejo, pertenecientes a Talamanca, en
calidad de "villa" y "poblado" respectivamente, según el Decreto Ejecutivo Nº 18673-G de 14 de
noviembre de 1988, que oficializa la División Territorial Administrativa de la República. El rango
de ciudad, lo ostenta Bratsi, Bribrí”.  (Se añade el subrayado).




 




III.- CIUDAD LITORAL  Concepto.




 




Ahondando en el tema de ciudad litoral, en la Opinión Jurídica O. J.-122-2000 señalamos:




 



 “La Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, N°6043, exceptúa de su aplicación las áreas de las ciudades
situadas en los litorales. Las razones de su exclusión se explicaron en nuestro dictamen C-002-99.




 




Ello plantea el problema del concepto de ciudad a los fines de esa Ley.




 



 "La ciudad aparece como una circunscripción territorial administrativa central, que agrupa un
número considerable de habitantes, quienes desenvuelven su actividad ordinaria dentro de un sistema
de vida urbano, bajo un gobierno local.




 



 La ciudad es el eje del cantón que concentra: la sede del gobierno local, los más destacados
servicios públicos, comercios, actividades financieras, industriales, desarrollo urbano, etc.  Un
mínimo de habitantes es necesario, pero no describe por sí sólo el concepto. Implícitamente lo
reconoce la Ley de División Territorial Administrativa de la República, N° 4366 de 19 de agosto de
1969, que aunque asume como básico el factor poblacional para la creación de provincias, cantones y
distritos, autoriza a la Comisión de División Territorial Administrativa a ‘considerar otros
factores de tipo geográfico, económico y sociológico, para la formación de la División Territorial"
(dictamen C-002-99).




 



 "En suma, la ciudad configura el espacio geográfico transformado por el hombre mediante la
realización de un conjunto de construcciones con carácter de continuidad y contigüedad; ocupado por
una población relativamente grande, permanente y socialmente heterógenea, en la que se dan funciones
de residencia, transformación e intercambio, con un grado de equipamiento de servicios que asegura
las condiciones de vida humana" (ibid)




 



 "En nuestro país hay una ciudad por cantón y Municipio. La ciudad constituye fundamentalmente un
centro administrativo unitario, y esa unidad es el municipio. Se observa entonces la siguiente
trilogía: el cantón es la base territorial de la Municipalidad, cuyo gobierno tiene su sede en la
ciudad, con lo que se da un amalgamiento de conceptos" (ibid.).




 




III.1) RELACIÓN CIUDAD-ZONA URBANA




 



 La Ley de Planificación Urbana (art. 1°) y el Reglamento para el Control Nacional de
Fraccionamientos y Urbanizaciones (art. I.9) definen el área urbana como el "ámbito territorial de
desenvolvimiento de un centro de población". De donde –como se apuntó en el dictamen C-002-99- se
deduce que "toda ciudad es área urbana, pero a la inversa no siempre es así".




 



 "Con la errónea equiparación de los vocablos de ‘ciudad’ y ‘áreas urbanas’ bastaría la creación o
desarrollo de éstas para desafectar del demanio marítimo terrestre y privatizar los espacios en
cuestión, lo que no es el espíritu que anima la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, orientada, al
contrario, por el régimen publicista (…). A esto se añade la dificultad a menudo existente para
precisar los límites de lo urbano, dado el dinámico proceso o expansión que lo afecta, invadiendo lo
rural y haciendo movediza o sutil la frontera entre ambos."




 



 El dictamen C-002-99 aclaró que en lo concerniente a las costas, las únicas ciudades litorales,
cabeceras de cantón, que ostentan ese rango por declaratoria legal expresa son: “Puntarenas (Decreto
Legislativo 10 de 17 de setiembre de 1858), Limón (Decreto Legislativo 59 de 1° de agosto de 1902),
Puerto Cortés de Osa (Ley 2155 de 13 de setiembre de 1957), Jacó (Garabito; Ley 6512 de 25 de
setiembre de 1980, art. 3),  Golfito y Quepos (Aguirre); estos dos últimos por Ley 3201 de 21 de
setiembre de 1963”.  (Se incorpora el subrayado).




 




IV.-  CONCLUSIONES:




 




De lo expuesto se concluye:




 



 1) Aunque persigan objetivos de interés general y estén bajo control estatal en ciertos aspectos,
las asociaciones responden a esquemas organizativos de Derecho Privado, régimen a que están
sometidas.  No forman parte de la Administración Pública, ni, por ende, realizan funciones de esa
índole.




 



 En consecuencia, carecen de legitimación para formular consultas a la Procuraduría, y resulta
improcedente la que formula esa Asociación.




 



 2)  No obstante, como sobre el punto de interés se pronunció la Procuraduría en el dictamen
C-062-89, se emite una Opinión Jurídica, no vinculante, retomando las principales ideas ahí
expuestas.




 



 2.1)  Las Leyes números 35 del 5 de julio de 1915 y 166 de 22 de agosto de 1935, para los poblados
de Cahuita y Puerto Viejo, al menos ante la entrada en vigencia de la Ley sobre Zona Marítimo
Terrestre, N° 6043 de 2 de marzo de 1977, han quedado insubsistentes.  Esta última es de orden
público, deroga todas las demás que se le opongan (art. 82), y no las incluyó entre las que
sobreviven a su promulgación.




 



 2.2) Es manifiesta la incompatibilidad de las Leyes relativas a los poblados de Cahuita y Puerto
Viejo, con la Ley 6043, por cuanto las dos primeras permitían, a través de un mecanismo
administrativo, la propiedad privada de inmuebles en las áreas costeras delimitadas, mientras que la
segunda adhiere al dominio inalienable del Estado todos los terrenos adyacentes a los litorales no
reducidos a dominio privado o excluidos explícitamente de su esfera, en la franja de doscientos
metros de ancho a partir de la pleamar ordinaria y otros espacios comprendidos dentro del concepto
de zona marítimo terrestre, asignándoles una modalidad de uso, aprovechamiento, planificación y
régimen diversos, que se rigen por el Derecho Administrativo.




 



 2.3) Como derechos adquiridos con fundamento en las Leyes 35 y 166, cabe reconocer los títulos de
propiedad particular obtenidos en su oportunidad por los beneficiarios que cumplieron debidamente
los requisitos legales y trámites administrativos, y se hallen incorporados a su patrimonio e
inscritos en el Registro Público.  (Código Civil, artículos 267, 455 y 459.  Dictamen de la
Procuraduría C-321-2003).




 



 A esas “propiedades inscritas, con sujeción a la ley, a nombre de particulares” no se les aplica la
Ley 6043 (vid.art. 6°).




 



 2.4)  Las ciudades costeras que la Ley 6043 excluye de su aplicación (artículo 6°) son las que
concentran la sede del gobierno local.  En nuestro país, siguiendo los lineamientos del Código
Municipal (artículo 3°) y la legislación territorial administrativa, hay una ciudad por cantón y
Municipio.  La ciudad constituye fundamentalmente un centro administrativo unitario, y esa unidad es
el Municipio.  Se observa entonces la siguiente trilogía: el cantón es la base territorial de la
Municipalidad, cuyo gobierno tiene su sede en la ciudad, con lo que se da un amalgamiento de
conceptos.




 




En esos términos, los poblados de Cahuita y Puerto Viejo no constituyen ciudades.




 



 2.5) Es erróneo equiparar los términos de ciudad con el de zona urbana, o ámbito de
desenvolvimiento de un centro de población.  Toda ciudad es área urbana, pero a la inversa no
siempre es así.




 




            De ustedes, atentamente,




 




 

Dr. José J. Barahona Vargas                          Licda. Lydiana Rodríguez Paniagua
Procurador Director                                       Abogada, Procuraduría Ambiental
Area de Derecho Agrario y Ambiental

Legal Opinion: 172 - J of 12/13/2004

OJ-172-2004
December 13, 2004

Messrs.
Alfonso Hudson
President
Antonio Smart
Vice President
Integrated Development Association
Puerto Viejo-Talamanca

Dear Sirs:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your letter of October fifth of last year, in which you consult us on the validity of Law No. 166 of 1935, which you consider has not been repealed by the enactment of the Maritime Zone Law (Ley de Zona Marítimo Terrestre), No. 6043 of March 2, 1977.

To that effect, we state the following:

I) INADMISSIBILITY OF CONSULTATIONS MADE BY ASSOCIATIONS. LEGAL NATURE OF THESE

According to our Organic Law, No. 6815 of September 27, 1982, article 4, only the organs of the Public Administration, through their heads, may consult the technical-legal opinion of this Institution, accompanying the opinion of the respective legal advisory, duly reasoned.

And article 5 ibid. excludes from the consultation process concrete cases of administrative organs that have jurisdiction established by Law, since by way of consultation and issuance of binding opinions we would substitute the will of the active Administration in matters of its competence, which is foreign to our function as an advisory body.

Associations, on the other hand, constitute a conventional grouping of private individuals, whose unity transcends its members and seeks, with their cooperation, the achievement of diverse common objectives, of general utility, lawful, through an activity whose primary purpose is not profit. Despite being subject to state control regarding authorizing their creation, registration, supervising their operation, and dissolving them when they pursue illicit purposes, or harm public morality or order, they do not fall within the organizational structure of the Public Administration. (Law of Associations (Ley de Asociaciones), No. 218 of August 8, 1939, articles 1, 2, 4, 5, 8 in fine, 11, 17, 18, 19, 20, 26, 28, 29 and 34; its Regulations, Decree No. 29496 of April 17, 2001, arts. 1, 13 et seq., 43 et seq.; Law on Community Development (Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad), No. 3859 of April 7, 1967, arts. 1, 3 para. K, 16, 26 et seq., 34, 35; its Regulations, arts. 1, 17 et seq., 22 et seq., 81).

According to constitutional jurisprudence, the right of association constitutes a public freedom, founded on article 25 of the Constitution, which unfolds into a positive aspect: the right to associate for any activity, and a negative one: the freedom to cease belonging to the association at any time. (SALA CONSTITUCIONAL, judgments numbered 1123, 1124 and 6228, all three of 1995, 00714-2001, 01101-2002 and 015057-2003).

Regarding the legal nature of associations, they are entities or subjects of Private Law, even if they pursue objectives of general interest. In this sense, one may consult, among others, the judgments of the SALA CONSTITUCIONAL numbered 03393-1992, 6228-1996, 02222-1998, 00714-2001, the latter referring to a development association, 12187-2001 and 01057-2003, among others.

As stated by the SALA CONSTITUCIONAL (resolution 09993-2000), associations are "guilds of a private nature, distinct from public organizations governed by Administrative Law," for specific and lawful purposes, provided they do not have "as their sole and exclusive purpose profit or gain (article 1 of the Law of Associations (Ley de Asociaciones) No. 218 of August 8, 1939 and its amendments)".

The administrative jurisprudence of the Office of the Attorney General reiterates the same thesis. Specifically, for community development associations, collaborators of public institutions in the promotion and achievement of diverse social objectives, opinion C-029-91 noted that although they are created under a special law (Law on Community Development (Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad)), they share the private character of other associations; the legal nature of one and the other does not differ.

An opinion concurred with by the Office of the Comptroller General of the Republic in Official Letter No. 02332 of March 3, 1999/DGAJ, which qualifies community development associations as Private Law entities.

A principle expressly contained in the Regulations to Law 3858, Regulations to the Law on Community Development (Decreto Ejecutivo No. 26935 of April 20, 1998), in article 11:

"Article 11.- Community development associations are first-degree community organizations, with a determined territorial jurisdiction. They are entities of public interest, although governed by private law rules, and as such, are authorized to promote or carry out a set of plans necessary to socially, economically, and culturally develop the inhabitants of the area in which they coexist, collaborating for this purpose with the Government, municipalities, and any public and private organisms. In this same way, they are incorporated into regional development strategies and plans and into decentralization." (Emphasis added).

(Article 14 of Law 3859 declares "of public interest the constitution and operation of Community Development Associations", for the sake of "stimulating populations to organize themselves to fight alongside State organisms for the economic and social development of the country").

The Office of the Attorney General has insisted on this aspect in other pronouncements: Communal associations are subject to the Private Law regime, and not to Public Law, characteristic of the Public Administration. (Opinions C-104-93, C-117-97, C-014-99 and C-111-99). The association "responds to organizational schemes of Private Law, so it can never be assimilated or equated to an administrative organ, it therefore does not form part of the state structure and does not perform any administrative function either" (Opinions C-098-89 and C-104-93).

As associations are private entities, not part of the Public Administration, they lack standing to formulate consultations to the Office of the Attorney General, which are inadmissible and, therefore, so is the one made by this Association.

However, since the Office of the Attorney General pronounced on the point of interest in opinion C-062-89, a non-binding Legal Opinion is issued, retaking the principal ideas set forth therein.

II.- NON-SUBSISTENCE OF LAW No. 35 OF AUGUST 22, 1935 AFTER THE ENTRY INTO FORCE OF THE LAW ON THE MARITIME ZONE (Ley sobre Zona Marítimo Terrestre)

II.1) SCOPE OF LAWS NUMBERED 35 AND 166

In the territorial space that Law number 35 of July 5, 1915 destined for the population of Bluff, on the coast of Cahuita, seventeen hectares, described in a municipal map, with a minimum of geographical ordering, social interest housing, and basic infrastructure, the surface - we stated in the cited opinion C-062-89 - was "composed of twenty-two portions, divided into lots, freely transferable to the beneficiaries, and a reserve of spaces for general utility: streets, schools, plazas, buildings, and public gardens.

It entrusted the Governor of Limón with the adjudication of the lots.

The process began with a petition containing the petitioner's qualifications, identification of the property, and the promise to fence it, clear it, and cultivate it within three months, and to build a house of a certain area on it during the year following the provisional occupation, which the Governor could authorize if the petition was in order. The summary verification, by witnesses or experts, of the fulfillment of these obligations resulted in the Governor issuing a resolution accepting the petition, adjudicating the lot, and later granting the property title in a public deed, inserting the ruling. Otherwise, it was denied.

Established occupants had a period of six months to request the adjudication of the lot in their possession, and regarding them, they enjoyed priority.

Law 166 of August 22, 1935 destined in Puerto Viejo, on the southern coast of Limón, a capacity of thirteen hectares on a quadrant for the local population and enshrines similar regulations.

Both statutes had an exceptional character compared to the legislation prevailing at the time, which proclaimed the public domain status of the then-called maritime mile (Law of Waters (Ley de Aguas), No. 8 of May 26, 1884, article 20, and Fiscal Code, articles 509 and 510).

II.2) CURRENT VALIDITY

Regarding the current validity of Laws 35 and 166, without the need for additional considerations, it was noted that, at least in light of Law 6043 of March 2, 1977, on the maritime zone (zona marítimo terrestre), specific in the matter, they could not subsist, as it did not include them among those that survive its enactment, and "it establishes a generic principle to elucidate apparent antagonisms or doubts with the effectiveness of old legislation:

"Article 82. This law is of public order, repeals No. 4558 of April 22, 1970 and its amendments, as well as all others that oppose it, except Law No. 4071 of January 22, 1968 and its amendments and Law No. 5469 of April 25, 1974..."

The formula of repealing laws that oppose the enacted one is often used by the legislator, with the understanding of simplifying the task of specifying all the legal canons it intends to void, and of safeguarding against the risk of incurring involuntary omissions. At the same time, it denotes the evident purpose of newly systematizing the discipline of the regulated matter, or disposing in a manner distinct from before, for which reason, any incompatible past Law or precept must be considered abandoned, abolished; especially if, due to the importance of the institution, the abrogating Law is deemed of public order and inescapable observance throughout the country.

And the incompatibility of the Laws relating to the settlements of Cahuita - Puerto Viejo and Law 6043 would be manifest since the first two permitted, through an administrative mechanism, private ownership of real estate in the maritime zone (zona marítimo terrestre) in the delimited areas, whereas the second strictly adheres all lands adjacent to the coastlines not reduced to private domain or explicitly excluded from its sphere, in the strip two hundred meters wide, from the ordinary high tide, to the inalienable domain of the State, assigning them a diverse modality of use, development, planning, and regime (articles 1, 9, 20, 31, 38, 39 and 41). Hence, it is incorrect to assert that Laws 35 and 166 are in force, however much the original objectives make the need not to disrupt their continuity understandable. In this aspect, the expressed legislative will cannot be exceeded, nor can one speak, without any support, of laws that are unamendable by successive ones or that only permit express abrogation.

II.3) VESTED RIGHTS (DERECHOS ADQUIRIDOS):

Regulation 6043 also excepts from its application properties duly inscribed in the name of private individuals (article six).

This does nothing other than reaffirm the constitutional mandate of respect for vested rights (derechos adquiridos) under previous laws; that is, those that at the issuance of Law 6043 had become part of the private domain; not simple expectations, subject to vicissitudes due to changes in legislation.

Thus, the only property rights, based on laws 35 and 166, that Law 6043 could not ignore are those incorporated, at its entry into force, -perhaps since ancient times- into the patrimony of the settlers.

Such must be understood here as the expression used in its article six.

II.4). CHARACTER OF A CITY

Similarly, the aforementioned numeral extracts from the scope of Law 6043, the areas of cities. (...)

In the legal sphere, to attribute the character of a city to certain conglomerates, recourse has been had to article three of the Municipal Code, conferring said title to the head district of a canton, by operation of law; without supplementary legislative proclamation.

Under this viewpoint, Cahuita and Puerto Viejo, belonging to Talamanca, would not be so, in their capacity as "villa" and "poblado" respectively, according to Decreto Ejecutivo No. 18673-G of November 14, 1988, which makes official the Administrative Territorial Division of the Republic. The rank of city is held by Bratsi, Bribrí". (Emphasis added).

III.- COASTAL CITY Concept.

Delving into the topic of coastal city, in Legal Opinion O.J.-122-2000 we pointed out:

"The Law on the Maritime Zone (Ley sobre Zona Marítimo Terrestre), No. 6043, excepts from its application the areas of cities situated on the coastlines. The reasons for their exclusion were explained in our opinion C-002-99.

This poses the problem of the concept of a city for the purposes of that Law.

"City appears as a central administrative territorial circumscription, which groups a considerable number of inhabitants, who carry out their ordinary activity within an urban life system, under a local government.

The city is the axis of the canton that concentrates: the seat of local government, the most prominent public services, commerce, financial activities, industries, urban development, etc. A minimum of inhabitants is necessary, but does not describe the concept by itself. This is implicitly recognized by the Law of Administrative Territorial Division of the Republic, No. 4366 of August 19, 1969, which, although it assumes the population factor as basic for the creation of provinces, cantons, and districts, authorizes the Commission of Administrative Territorial Division to 'consider other geographical, economic, and sociological factors for the formation of the Territorial Division' (opinion C-002-99).

"In sum, the city configures the geographical space transformed by man through the realization of a set of constructions with characteristics of continuity and contiguity; occupied by a relatively large, permanent, and socially heterogeneous population, in which functions of residence, transformation, and exchange occur, with a degree of service equipment that ensures human living conditions" (ibid).

"In our country, there is one city per canton and Municipality. The city fundamentally constitutes a unitary administrative center, and that unit is the municipality. The following trilogy is thus observed: the canton is the territorial base of the Municipality, whose government has its seat in the city, resulting in an amalgamation of concepts" (ibid.).

III.1) CITY-URBAN ZONE RELATIONSHIP

The Urban Planning Law (art. 1) and the Regulations for the National Control of Subdivisions and Urbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones) (art. I.9) define the urban area as the "territorial scope of development of a population center". From which –as noted in opinion C-002-99– it is deduced that "every city is an urban area, but the reverse is not always true".

"With the erroneous equating of the terms 'city' and 'urban areas,' the creation or development of the latter would suffice to release from the maritime terrestrial public domain (demanio marítimo terrestre) and privatize the spaces in question, which is not the spirit that animates the Law on the Maritime Zone (Ley sobre Zona Marítimo Terrestre), oriented, on the contrary, by the public law regime (...). To this is added the often-existing difficulty in specifying the limits of the urban, given the dynamic process or expansion that affects it, invading the rural and making the border between them shifting or subtle."

Opinion C-002-99 clarified that concerning the coasts, the only coastal cities, head districts of cantons, that hold that rank by express legal declaration are: "Puntarenas (Legislative Decree 10 of September 17, 1858), Limón (Legislative Decree 59 of August 1, 1902), Puerto Cortés de Osa (Law 2155 of September 13, 1957), Jacó (Garabito; Law 6512 of September 25, 1980, art. 3), Golfito and Quepos (Aguirre); these last two by Law 3201 of September 21, 1963". (Emphasis added).

IV.- CONCLUSIONS:

From the foregoing, it is concluded:

1) Although they pursue objectives of general interest and are under state control in certain aspects, associations respond to organizational schemes of Private Law, the regime to which they are subject. They do not form part of the Public Administration, nor, therefore, do they perform functions of that nature.

Consequently, they lack standing to formulate consultations to the Office of the Attorney General, and the one formulated by this Association is inadmissible.

2) However, since the Office of the Attorney General pronounced on the point of interest in opinion C-062-89, a non-binding Legal Opinion is issued, retaking the principal ideas set forth therein.

2.1) Laws numbered 35 of July 5, 1915 and 166 of August 22, 1935, for the settlements of Cahuita and Puerto Viejo, at least upon the entry into force of the Law on the Maritime Zone (Ley sobre Zona Marítimo Terrestre), No. 6043 of March 2, 1977, have become non-subsistent. The latter is of public order, repeals all others that oppose it (art. 82), and did not include them among those that survive its enactment.

2.2) The incompatibility of the Laws relating to the settlements of Cahuita and Puerto Viejo with Law 6043 is manifest, since the first two permitted, through an administrative mechanism, private ownership of real estate in the delimited coastal areas, whereas the second adheres to the inalienable domain of the State all lands adjacent to the coastlines not reduced to private domain or explicitly excluded from its sphere, in the strip two hundred meters wide from the ordinary high tide and other spaces comprised within the concept of the maritime zone (zona marítimo terrestre), assigning them a diverse modality of use, development, planning, and regime, governed by Administrative Law.

2.3) As vested rights (derechos adquiridos) based on Laws 35 and 166, it is possible to recognize the private property titles obtained in their opportunity by the beneficiaries who duly fulfilled the legal requirements and administrative procedures, and which are incorporated into their patrimony and inscribed in the Public Registry. (Civil Code, articles 267, 455 and 459. Opinion of the Office of the Attorney General C-321-2003).

To those "properties inscribed, in accordance with the law, in the name of private individuals," Law 6043 is not applied (see art. 6).

2.4) The coastal cities that Law 6043 excludes from its application (article 6) are those that concentrate the seat of local government. In our country, following the guidelines of the Municipal Code (article 3) and the administrative territorial legislation, there is one city per canton and Municipality. The city fundamentally constitutes a unitary administrative center, and that unit is the Municipality. The following trilogy is thus observed: the canton is the territorial base of the Municipality, whose government has its seat in the city, resulting in an amalgamation of concepts.

In those terms, the settlements of Cahuita and Puerto Viejo do not constitute cities.

2.5) It is erroneous to equate the terms of city with urban zone, or scope of development of a population center. Every city is an urban area, but the reverse is not always true.

Sincerely yours,

Dr. José J. Barahona Vargas
Director Attorney
Area of Agrarian and Environmental Law

Licda. Lydiana Rodríguez Paniagua
Attorney, Environmental Office of the Attorney General