OJ-004-2005 — Declassification and titling of land in the maritime zone of Cahuita and Puerto ViejoDesafectación y titulación de terrenos en la zona marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo

Opinión Jurídica : 004 - J   del 12/01/2005   


OJ-004-2005                                                            
12 de enero del 2005
 
 
Diputado
Edwin Patterson Bent
Partido Acción Ciudadana
Asamblea Legislativa

 




Estimado señor Diputado:




           



             Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su
Oficio EPB-209-2004, en el cual manifiesta que con base en las Leyes números 35 de 1915 y 116 de
1935 y “la necesidad imperiosa de las poblaciones de Cahuita y Puerto Viejo” (...), presentó un
Proyecto de Ley (expediente 15.320; copia adjunta) para que se declare Área Urbana la ocupada por
esos poblados del cantón de Talamanca, provincia de Limón.




 



             La Ley 6043 de 2 de marzo de 1977, dice, al prohibir la titulación en la zona marítimo
terrestre, violenta los derechos adquiridos por los herederos de quienes habitaron en la zona y los
desplazó de su facultad de poseer el inmueble, dejándolos “al margen de la ley”.




 



             Esto, aunado a las especiales características de la zona y su gran riqueza artístico-
cultural, en su criterio, justifican la titulación del área comprendida por las Leyes 35 y 166.
Solicita un pronunciamiento al respecto. 




 



             El cantón de Talamanca –afirma- tiene el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo,
el Parque Nacional Cahuita y la Reserva Indígena Keköldi. El resto –del sector costero,
interpretamos- es zona marítimo terrestre, con una compleja problemática, aunque no se explica en
qué consiste.




           



             Ello nos lleva a analizar la derogatoria de las Leyes 35 y 166 tras la entrada en vigor
de la Ley 6043, los derechos adquiridos que ésta reconoce, la diferencia entre ciudad litoral y área
urbana, el impedimento de ejercer posesión particular con ánimo de dueño sobre el dominio público,
la prohibición de usucapir y titular terrenos en la zona marítimo terrestre, y a hacer un comentario
del Proyecto de Ley anexo.




 




I.-  ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO




 



 La asesoría jurídica brindada por la Procuraduría a la Asamblea Legislativa en el ejercicio de sus
atribuciones parlamentarias, lo es con carácter de opinión jurídica no vinculante.




 



 Esto en virtud de que la consulta proviene de un miembro de otro Poder de la República, cuyas
funciones son insustituibles por esta Institución, vía dictamen.




 



 II.- DEROGATORIA DE LAS LEYES 35 y 166 TRAS LA ENTRADA EN VIGOR DE LA LEY SOBRE ZONA MARÍTIMO
TERRESTRE




 




II.1) CONTENIDO NORMATIVO




 



 En  la circunscripción territorial, sin coordenadas geográficas, que la Ley número 35 de 5 de julio
de 1915 destinó a la población de Bluff, en la costa de Cahuita, diecisiete hectáreas, descrita en
plano municipal, con un mínimo de ordenamiento, viviendas de interés social e infraestructura
básica, la superficie -dijimos en el dictamen C-062-89- estaba “compuesta de veintidós porciones,
divididas en lotes, traspasables gratuitamente a los beneficiarios, con reserva de espacios de
utilidad general: calles, escuelas, plazas, edificios y jardines públicos.”




 




Encomendó al Gobernador de Limón la adjudicación de los lotes.




 



 El trámite se iniciaba con una solicitud, contentiva de las calidades del peticionario,
identificación del inmueble y la promesa de cercarlo, desmontarlos, cultivarlo dentro de los tres
meses siguientes al permiso  de ocupación, y construir en él una casa de cierta área y
características durante el año posterior a la ocupación provisional, que podía autorizar el
Gobernador hallándose en regla el escrito. La comprobación sumaria, por testigos o peritos, del
cumplimiento de estas obligaciones daba lugar a que el Gobernador dictara resolución acogiendo la
solicitud, adjudicara el lote y otorgara después el título de propiedad en escritura pública ante
Notario, insertando el proveído.  Caso contrario, la denegaba.




 



 Los ocupantes contaron con un plazo de seis meses para pedir la adjudicación del lote en posesión,
y a ese efecto, gozaban de prioridad.




 



 La Ley 166 de 22 de agosto de 1935 destinó a cuadrante de la población de Puerto Viejo, costa Sur
de Limón, una cabida de trece hectáreas, con regulaciones parecidas.




 



 Ambos estatutos tuvieron carácter excepcional frente a la legislación imperante por la época, que
predicaba la demanialidad de la entonces llamada milla marítima. (Ley de Aguas, Nº 11 de 26 de mayo
de 1884, artículo 20, y Código Fiscal, Ley N° 8 de 31 de octubre de 1885, artículos 509 y 510, éste
reformado por la Ley N° 11 de 22 de octubre de 1926, entre otras. Vid. pto. VI.2.2 b).




 




II.2) VIGENCIA ACTUAL




 



 Concerniente a la vigencia actual de las Leyes 35 y 166, se apuntó que, sin necesidad de
consideraciones adicionales, al menos ante la 6043 de 2 de marzo de 1977, sobre zona marítimo
terrestre, no podían subsistir, por cuanto no las incluyó entre las que sobreviven a su
promulgación, y establece un principio genérico para dilucidar antagonismos o dudas aparentes con la
eficacia de la legislación antigua:




 



 "Artículo 82. Esta ley es de orden público, deroga la Nº 4558 de 22 de abril de 1970 y sus
reformas, así como todas las demás que se le opongan, excepto la Ley Nº 4071 de 22 de enero de 1968
y sus reformas y la Ley Nº 5469 de 25 de abril de 1974..."




 



 “La fórmula de derogar las leyes que se opongan a la emitida, suele emplearla el legislador en la
inteligencia de simplificarse la tarea de precisar todos lo cánones legales que pretende dejar sin
valor, y de ponerse a salvo contra el riesgo de incurrir en omisiones involuntarias.  A la vez,
denota el evidente propósito de sistematizar de nuevo la disciplina de la materia normada, o
disponer de modo distinto a como lo hizo antes, por lo que, cualquier Ley o precepto pretérito
incompatible deben considerarse abandonados, abolidos; máxime si, por la importancia de la
institución, la Ley abrogante se reputa de orden público e ineludible observancia en todo el país.




 



 Y la incompatibilidad de las Leyes relativas a los poblados de Cahuita - Puerto Viejo y la 6043 es
manifiesta, ya que las dos primeras permitían, a través de un mecanismo administrativo, la propiedad
particular de inmuebles de la zona marítimo terrestre en las áreas delimitadas, mientras que la
segunda adhiere, de manera absoluta, al dominio inalienable del Estado, todos los terrenos
adyacentes a los litorales no reducidos a dominio privado o excluidos explícitamente de su esfera,
en la franja de doscientos metros de ancho, a partir de la pleamar ordinaria, y otros espacios de la
zona marítimo terrestre, asignándoles una modalidad de uso, aprovechamiento, planificación y régimen
diversos (artículos 1, 9, 20, 31, 38, 39 y 41).  De ahí que no sea correcto aseverar que las Leyes
35 y 166 están en vigor, por más que los objetivos originales hagan comprensible la necesidad de no
darles solución de continuidad. En este aspecto, no puede rebasarse la voluntad legislativa
plasmada, ni hablarse, sin respaldo alguno, de leyes irreformables por otras sucesivas”. (Dictamen
C-062-89 y Opinión Jurídica O. J.-172-2004).




 



 “En contra de la privatización de inmuebles que consintió la legislación predecesora, la Ley 6043
sienta como pilar esencial el principio publicista en la titularidad y uso del demanio marítimo
terrestre, respetando la propiedad privada adquirida debidamente”.  (Dictamen C-026-2000 y
C-077-2001).




 



 Varios textos legales contienen disposiciones similares a la del artículo 82 de la Ley 6043, como
el 364.1 de la Ley General de la Administración Pública:




 



 “Esta ley es de orden público y deroga las que se le opongan, con las limitaciones y salvedades que
se establecen en los artículos siguientes ...”.




 




Puede agregarse el artículo 84 de la Ley de Jurisdicción Agraria y muchos más.




 



 En ordenamientos extranjeros no es infrecuente el uso de esta práctica de derogatoria genérica de
las disposiciones de igual o inferior rango que entren en pugna con la nueva legislación promulgada.




 



 Es ejemplo la Ley 4/1989, de Espacios Naturales Protegidos de España: “Quedan igualmente derogadas 
las demás disposiciones  de carácter general que se opongan a lo establecido en esta Ley”. Y hasta
la misma Constitución española (de 27 de diciembre de 1978): “…quedan derogadas cuantas
disposiciones se opongan a lo establecido en esta Constitución”. (Disposición Derogatoria 3).




 



 “La derogación –se sabe- puede ser expresa o tácita, según que se haga en términos explícitos, o
que resulte de la incompatibilidad de la ley nueva con otra anterior, pues es principio inconcuso
que las nuevas leyes destruyen las precedentes en todo aquello en que les fueren opuestas”. (BRENES
CÓRDOBA, Alberto. Tratado de las personas.  N° 69).




 




II.3) LEY 6043 ES DE ORDEN PÚBLICO




 



 El orden público, límite a las libertades públicas (artículo 28 constitucional), resguarda bienes
jurídicos vitales para la vida en común: existencia, organización y funcionamiento del Estado,
protección de los derechos del ser humano, intereses superiores de la sociedad, etc. (SALA
CONSTITUCIONAL, sentencias 3350-92, 3173-93, 3499-96 y 6273-96, entre muchas).




 



 Por el carácter imperativo y prohibitivo que envuelven, las normas de orden público son de
obligatorio acatamiento, aplicación inmediata, y no pueden dejarse sin efecto en las convenciones
civiles. (Arts. 129, pfo. 4°, de la  onstitución, 18.2 de la Ley General de la Administración
Pública, y 19 del Código Civil). Es principio que recoge la legislación adjetiva en el Código
Procesal Civil, artículo 5°, y tiene amplio respaldo en la jurisprudencia. (SALA CONSTITUCIONAL,
sentencias 351-91, cons. III y 07338-94, cons. III, 03656-2003, 04450-2003 y 06322-2003; SALA
PRIMERA DE LA CORTE, sentencias números 101-1990, 55-1991, 074-1992, entre muchas).




 



 (Acerca de la aplicación inmediata del derecho a un ambiente sano o ecológicamente equilibrado, del
que forma parte el demanio costero, vid de la SALA CONSTITUCIONAL, las resoluciones 04947-2002,
06322-2003 y 09220-2004). 




 



 El dominio público se cimienta en el orden público. “El régimen de las cosas fuera del comercio”,
escribe CARDINI, y “toda exclusión del tráfico jurídico, obedece a obvios principios de orden
público”. (CARDINI, Eugenio Osvaldo. Orden público. Edit. Abeledo-Perrot.  Buenos Aires.  1959, pgs.
68 y 69).




 




III.- DERECHOS ADQUIRIDOS




 



 La Ley 6043 excepciona de su aplicación las propiedades debidamente inscritas a nombre de
particulares (artículo sexto).




 



 Reafirma el mandato constitucional de respeto a los derechos adquiridos al amparo de leyes
anteriores; sean, los que a la emisión de la Ley 6043 habían ingresado a formar parte del dominio
privado; no las simples expectativas, sujetas a vicisitudes por cambios de legislación.




 



 Los únicos derechos de propiedad, con sustento en las leyes 35 y 166, que no podría desconocer la
6043 son los incorporados, a su vigencia, en el patrimonio de sus titulares.




 



 Por tales, ha de entenderse la expresión utilizada en su artículo sexto. (Dictamen C-062-89 y
Opinión Jurídica O. J.-172-2004).




 



 Nótese que no se trataba de propiedades obtenidas por usucapión, cumpliendo determinados requisitos
legales, sino de una mera liberalidad, bajo ciertos requisitos y compromisos que asumían los
“agraciados”, como se les denominó. (Arts. 5° de la  Ley N° 35 y 6° de la Ley  166, art. 6°).




 



 (Agraciado es el beneficiario de una “gracia”, concesión gratuita o donación. Vid. Diccionario de
la Real Academia y Diccionario de Derecho Usual. Guillermo Cabanellas. Edit. Heliasta S. R. L.
Buenos Aires; voz. “Gracia”).




 



 El derecho se consideraba cierto e intangible, hasta que fuera constituido en firme por el
Gobernador, en un acto conferitivo válido e indispensable del que dependía, luego de que el
solicitante llenaba los trámites y exigencias legales.  Acto que estaba precedido de otro
autorizatorio de ocupación provisional, con obligaciones a cargo del solicitante. (El Gobernador –se
acotó- tenía la potestad de rechazar la solicitud y denegar la adjudicación. Arts. 4° y  5° de la
Ley 35, y 5° y 6° de la Ley 166).  



 (Las Ordenanzas Municipales, Ley N° 20 del 24 de julio de 1867, arts. 47 a 78, instituyeron la
figura del Gobernador, que mantuvo el Código Municipal anterior, Ley N° 4574 de 1970 (art. 185),
pero desapareció con la derogatoria de aquellas hecha por el actual, Ley 7794 de 1994, artículo 174,
inciso b.  La SALA CONSTITUCIONAL, en sentencia 6469-97, declaró inconstitucional el artículo 55 de
esas Ordenanzas. Vid. Dictamen C-077-2001).




 



 Al ser el derecho de carácter patrimonial y disponible, la facultad legal de quienes estuvieron en
su día en posibilidad de solicitar su otorgamiento era susceptible de renuncia tácita, por falta de
ejercicio (decadencia) bajo el imperio de las leyes que lo consintieron. Más aún los ocupantes
tenían seis meses (plazo de caducidad) para gestionar la adjudicación. (Ley 35, art. 6°; Ley  166,
art 7°).




 



 Esas simples esperanzas o expectativas no las protege el principio de irretroactividad. Vale aquí
lo dicho por la SALA CONSTITUCIONAL en la sentencia 10419-2000: “Derecho adquirido es aquél que se
encuentra consolidado no sólo con el paso del tiempo, sino mediante un acto declarativo que lo
establezca como tal”. Una expectativa “no se ve consolidada como derecho adquirido hasta que se
cumpla con los requerimientos” del caso. (Sobre la diferencia entre derechos adquiridos y simples
expectativas, cfr., entre otros, de la SALA CONSTITUCIONAL, el voto 738-2003).




 



 Si el derecho, en definitiva, no llegó a nacer o constituirse legalmente, tampoco pudo incorporarse
al patrimonio particular, ni ser afectado por la normativa posterior que incorporó al demanio la
franja de la zona marítimo terrestre para satisfacer el interés público. En la hipótesis que se
comenta no es invocable la doctrina de la “supervivencia del derecho abolido”.  Este no existiría.




 



 Y ninguna persona tiene un “derecho a la inmutabilidad del ordenamiento, es decir, a que las reglas
nunca cambien”. (SALA CONSTITUCIONAL 1027-90, 7331-97; 2765-97).




 



 Una ley, sin producir efectos retroactivos, puede modificar hacia el futuro situaciones jurídicas
objetivas o generales, que se “derivan de las normas o de un acto condición.” (SALA CONSTITUCIONAL,
voto 05660-2000).




 




IV.-CONDICIÓN DE CIUDAD




 




También están excluidas de la Ley 6043 las áreas de las ciudades (vid. artículo 6°).




 



 En aplicación sistemática del Código Municipal (artículo 3° del actual, Ley 7794, y 3° del
anterior, Ley 4574, vigente al promulgarse la 6043) y la normativa de división territorial
administrativa de la República (Ley N° 4366 y Decretos 25677, 21860, 29267-G del 2001), ciudad es la
población cabecera de cantón.




           



 Así, no la serían Cahuita y Puerto Viejo, pertenecientes a Talamanca, en calidad de "villa" y
"poblado" respectivamente, según el Decreto Ejecutivo Nº 18673-G de 14 de noviembre de 1988, que
oficializa la División  Territorial Administrativa de la República. El rango de ciudad, lo ostenta
Bratsi, Bribrí”. (Dictamen C-062-89 y Opinión Jurídica O. J.-172-2004 y Decretos 21860, 29267). 




           



 Las ciudades litorales en el país son: Puntarenas, Limón, Puerto Cortés de Osa, Jacó
(Garabito),Golfito y Quepos (Aguirre). (Dictamen C-002-99 y Opinión Jurídica O. J.-253-2003).




 




            IV.1) CIUDAD LITORAL 




 




Ahondando en el tema de ciudad litoral, hemos señalado:




 



 “La Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, N° 6043, exceptúa de su aplicación las áreas de las ciudades
situadas en los litorales. Las razones de su exclusión se explicaron en nuestro dictamen C-002-99.




 




Esto plantea el problema del concepto de ciudad a los fines de esa Ley.




 



 "La ciudad aparece como una circunscripción territorial administrativa central, que agrupa un
número considerable de habitantes, quienes desenvuelven su actividad ordinaria dentro de un sistema
de vida urbano, bajo un gobierno local.




 



 La ciudad es el eje del cantón que concentra: la sede del gobierno local, los más destacados
servicios públicos, comercios, actividades financieras, industriales, desarrollo urbano, etc. Un
mínimo de habitantes es necesario, pero no describe por sí sólo el concepto. Implícitamente lo
reconoce la Ley de División Territorial Administrativa de la República, N° 4366 de 19 de agosto de
1969, en el artículo 15.




 



 En suma, la ciudad configura el espacio geográfico transformado por el hombre mediante la
realización de un conjunto de construcciones con carácter de continuidad y contigüedad; ocupado por
una población relativamente grande, permanente y socialmente heterogénea, en la que se dan funciones
de residencia, transformación e intercambio, con un grado de equipamiento de servicios que asegura
las condiciones de vida humana.




 



 En nuestro país hay una ciudad por cantón y Municipio.  La ciudad constituye fundamentalmente un
centro administrativo unitario, y esa unidad es el municipio. Se observa entonces la siguiente
trilogía: el cantón es la base territorial de la Municipalidad, cuyo gobierno tiene su sede en la
ciudad, con lo que se da un amalgamiento de conceptos." (Dictamen C-062-89 y Opiniones Jurídicas O.
J.-122-2000, O. J.-253-2003 y O. J.-172-2004. Se incorpora el subrayado). 




 



 Para erigir un nuevo cantón el territorio debe contar con al menos el uno por ciento de la
población total del país. (Ley 4366, art. 9°).




 




IV.3) RELACIÓN CIUDAD-ZONA URBANA




 



 La Ley de Planificación Urbana (art. 1°) y el Reglamento para el Control Nacional de
Fraccionamientos y Urbanizaciones (art. I.9) definen el área urbana como el "ámbito territorial de
desenvolvimiento de un centro de población". De donde se deduce que "toda ciudad es área urbana,
pero a la inversa no siempre es así.




 



 Con la errónea equiparación de los vocablos de ‘ciudad’ y ‘áreas urbanas’ bastaría la creación o
desarrollo de éstas para desafectar del demanio marítimo terrestre y privatizar esos espacios, lo
que no es el espíritu que inspira la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, orientada, al contrario, por
el régimen publicista (…). A lo que se liga la dificultad a menudo existente para precisar los
límites de lo urbano, dado el dinámico proceso o expansión que lo afecta, invadiendo lo rural y
haciendo movediza o sutil la frontera entre ambos."




 



 En lo atinente a las costas las únicas ciudades litorales, cabeceras de cantón, que ostentan ese
rango por declaratoria legal son: “Puntarenas (Decreto Legislativo 10 de 17 de setiembre de 1858),
Limón (Decreto Legislativo 59 de 1° de agosto de 1902), Puerto Cortés de Osa (Ley 2155 de 13 de
setiembre de 1957), Jacó (Garabito; Ley 6512 de 25 de setiembre de 1980, art. 3),  Golfito y Quepos
(Aguirre); estos dos últimos por Ley 3201 de 21 de setiembre de 1963”. (Dictamen C-002-99 y
Opiniones Jurídicas O. J.-122-2000, O. J.-253-2003, y 172-2004).




 




V.- PROHIBICIÓN DE TITULAR TERRENOS EN LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE




 



 V.1) IMPEDIMENTO DE LOS PARTICULARES DE EJERCER POSESIÓN CON ANIMO DE DUEÑOS SOBRE LOS BIENES DE
DOMINIO PÚBLICO




 



 “La inalienabilidad de los bienes demaniales imposibilita su traspaso, parcial o total, voluntario
o forzoso, y la posesión en los términos del Derecho privado. Múltiples resoluciones de la SALA
CONSTITUCIONAL reafirman que los bienes de dominio público "no pueden ser objeto de posesión
privada" y que "la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio" (o
la posesión). Votos 480-90, 2306-91, 2557-91, 98-92, 1055-92, 1207-93, 5399-93, 5976-93, 220-94,
914-94, 1763-94, 2767-94, 6785-94, 3793-94, 4619-94, 6079-94, 31445-96, 3227-96, 422-96, 4815-96,
5026-94, 623-98, 7294-98, 00790-2001, entre muchos.




 



 Es incompatible con los fines que el legislador imprime al dominio público la posesión animus
domini de los particulares, o facultad de someter una cosa al poder y voluntad de una persona para
ejercer sobre ella actos exclusivos de uso y goce, como si fuese propietario (SALA DE CASACIÓN
sentencia 9:30 hrs. del 6/6/1936).




 



 Este criterio lo suscriben varias resoluciones de los Tribunales Superiores, que atribuyen al ente
público titular la posesión iuris sobre el demanio, ejercida "per se mientras dure la afectación del
bien". "Los particulares no ejercen posesión sobre esas cosas, ya que ni de hecho, ni de derecho,
las tienen bajo su poder y voluntad", ni pueden pretender la propiedad. TRIBUNAL SUPERIOR DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, resoluciones números 9282 de 1987, y de 1988 las
resoluciones números 10019, 10166 y 10418 del Tribunal Superior Contencioso Administrativo la
resolución 1851 de 1976 y del Tribunal Superior Segundo Civil, Sección Primera la N° 910 de 1987).




 



 Ello hace inaceptable las titulaciones posesorias o discusiones judiciales relativas a la tenencia
o "posesión" de espacios de dominio público en detrimento de la titularidad y posesión que de pleno
derecho tiene el Estado. Estarían en franca contradicción con las reglas de la inalienabilidad e
imprescriptibilidad que gobiernan esos bienes las situaciones que pudieran originar derechos
posesorios a favor de terceros, aptos para usucapir. (Dictamen C-321-2003)



 Si los particulares no pueden ejercer posesión a título de dueño sobre la franja de la zona
marítimo terrestre afecta a dominio público, es incorrecto afirmar que la Ley 6043 les despojó de
ese atributo.




 




V.2) INOPERANCIA DE LA USUCAPIÓN CONTRA EL DOMINIO PÚBLICO




 



  “De la inalienabilidad e imprescriptibilidad resulta que las cosas públicas ‘no son susceptibles
de ser adquiridas por usucapión, ni nadie puede prevalerse de la posesión irregular que sobre las
mismas tuviere’ (…). ’Correlativamente tampoco el Estado ni sus organismos pueden perderlas por
prescripción negativa, ya que la posesión aun cuando no se manifiesta por hechos reales debe
estimarse que se produce por imperio de las disposiciones legales que regulan su destino’.
(Casación, sentencia N° 122 de 16:15 hrs. del 16 de noviembre de 1965, y sentencia de Casación, año
1958, I Semestre de la Colección de Sentencias, pgs. 376 ss., considerando XIV).




 



 Y más recientemente la SALA PRIMERA DE LA CORTE, en la sentencia N° 007-93, considerando IV,
insiste en el punto: Los bienes de dominio público "no pueden ser enajenados -por ningún medio de
Derecho privado ni de Derecho público- siendo consustancial a su naturaleza jurídica su no reducción
al dominio privado bajo ninguna forma. De allí que otra de sus características sea su
imprescriptibilidad, es decir, la no susceptibilidad de adquirirse mediante el transcurso del tiempo
bajo la figura jurídica de la usucapión, pues la posesión ejercida por particulares no genera
derecho de propiedad alguno, no importa el tiempo durante el que haya poseído". En el mismo sentido,
cfr. SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto 733-F-2000, considerando IV. TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA, voto N° 1662 de 10:15 hrs. 11/12/75 y del TRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO los números 523
de 1994 y 665 del 2002.




 



 "Los trámites de justificación de posesión señalados en las Leyes de Informaciones Posesorias",
para obtener un título de dominio inscribible se refieren incuestionablemente a "los terrenos de
dominio privado y del comercio de los hombres" (Código Civil, artículo 264), "pero no a aquellos
bienes públicos o de dominio público, contemplados en los artículos 261 al 263 del mismo Código".
(TRIBUNAL SUPERIOR CIVIL, N° 860 de 14 hrs. del 21 de diciembre de 1971). Sobre la imposibilidad
jurídica de titular el dominio público cfr: TRIBUNAL AGRARIO, votos 523 de 1994 y 665 del 2002.



 En bienes de dominio público "la usucapión tampoco es un medio para adquirirlos; las cosas
inalienables por estar fuera del comercio de los hombres, no son sujetos de posesión por
particulares, y por tanto, son imprescriptibles en tanto conserven tal carácter o el destino de
utilidad pública a que están afectadas". (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 2988-99, cons. III).




 



 Esta tesis se ha seguido para dependencias públicas específicas: Es reiterada la jurisprudencia de
que los bienes de la zona marítimo terrestre "son inalienables y por consiguiente no pueden ser
objeto de titulación a efecto de inscribirlos en el Registro Público a nombre de particulares" (SALA
DE CASACIÓN N° 19 de 15,30 hrs. del 30 de enero de 1970. TRIBUNAL SUPERIOR PRIMERO CIVIL, números
860 de 1971, 493 de 1971, 139 de 1972; 781 de 1974. TRIBUNAL SUPERIOR CIVIL DE ALAJUELA, N° 1622 de
1975).  ( … )




 



 En lo que interesa, dijo la SALA CONSTITUCIONAL, en el voto 4587-97, cons. IV: "Dada la naturaleza
del bien que se pretende titular (cosa pública), el plazo de posesión apta para la usucapión debe
transcurrir antes de que se produzca la afectación del bien al dominio público”. Esta declaratoria
“evita que se cuente la posesión posterior a la afectación, e impide concretar los requisitos de la
usucapión si a ese momento no se ha adquirido el derecho, o sea, no han transcurrido los diez años
de posesión apta para usucapir con las condiciones que establece la ley (…). Recuérdese que los
bienes afectados al dominio público, tengan las especificaciones que tengan, no son susceptibles de
adquisición por usucapión, si antes de producirse la afectación no se dieron las condiciones
necesarias para la adquisición del derecho" (…). "… La posesión que cuenta para la usucapión debe
ser anterior a la afectación del bien". (Dictamen C-321-2003. El subrayado no es del original).




 




V.3) IMPROCEDENCIA DE TITULACIÓN DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO




 



 “La titulación es propia de inmuebles de tráfico jurídico privado, a los que se limitan las
consideraciones precedentes. Pero es del todo inaplicable a los de dominio público, en los que no
tiene cabida la posesión ad usucapionem.




 



 A tono con el principio de la imprescriptibilidad, las detentaciones privadas, aunque se prolonguen
en el tiempo y se apoyen en asientos del Registro Público, al margen de la ley, carecen de valor
obstativo frente al dominio público (doctrina que recoge el artículo 8; Ley 22/1988 de España). En
este último caso, la Administración titular debe gestionar la nulidad del título, su inscripción y
el reintegro del bien (dictamen C-128-99).




 



 Todo acto administrativo de transmisión del demanio afecto por ley, es nulo de pleno derecho, por
realizarlo un órgano manifiestamente incompetente y ser de contenido imposible. No puede disponerse
de las cosas que están fuera del comercio”. (Dictamen C-321-2003).




 




V.4) PROHIBICIÓN DE TITULAR INMUEBLES UBICADOS EN LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE




 



              “La Ley de Zona Marítimo Terrestre, de orden público, veda la titulación de inmuebles
situados dentro de la zona marítimo terrestre (arts. 7 y 82).  El Código Civil (arts. 10, 262, 631,
inc. 1°, 835 y 844) –en relación con la Constitución  Política (arts. 28, pfo. 2° -a contrario
sensu-, y 129, pfo. 4) y la Ley General de la Administración Pública (art. 18.2) sanciona con
nulidad los actos y convenios verificados contra las leyes prohibitivas.




 



             Lo que está prohibido por medios directos, no debe permitirse por medios tortuosos. Y
prohibido un acto se entienden prohibidos todos los que son su consecuencia.  La enajenación del
bien demanial es nula de modo absoluto por falta total de objeto: enajenar una cosa demanial es
jurídicamente tan imposible como enajenar una cosa que no existe ni podrá existir.  Interpretar que
la usucapión o prescripción adquisitiva es procedente en bienes de dominio público, sería una forma
ilegal de desafectarlos”. (Dictamen C-128-99, que cita jurisprudencia y doctrina).




 




VI.-CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL PROYECTO DE   LEY




 




VI.1) EXPOSICIÓN DE MOTIVOS




 




VI.1.1) EXCLUSIÓN DEL CONCEPTO DE CIUDAD LITORAL




 



             En la Exposición de Motivos del Proyecto se indica que Cahuita (con cuarenta y seis
kilómetros de superficie) y Puerto Viejo (cincuenta y seis kilómetros) forman parte del distrito
tercero del cantón de Talamanca. (Se aclara que según la División Territorial Administrativa de la
República de Costa Rica, publicada por la Imprenta Nacional, en coordinación con el SINALEVI, año
2001, pg. 198, el área de Cahuita es 173.41 kilómetros cuadrados. No consigna dato para Puerto
Viejo).   




           




            Con lo cual implícitamente admite que no son ciudades.




 




            VI.1. 2) COLINDANCIA CON ÁREAS SILVESTRES PROTEGIDAS




 



             Ambas comunidades, añade, colindan al sur con dos “áreas protegidas”: Cahuita con el
Parque Nacional Cahuita, y Puerto Viejo con el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. 




 



             Las áreas silvestres protegidas, bajo la nomenclatura de “reservas equivalentes” están
excluidas de la aplicación de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (artículo 73), como lo ha
aclarado repetidamente la jurisprudencia constitucional y administrativa. (Dictamen C-210-2002). 




 



             Se colige que no presentan problemas de interferencia de régimen, normativa o
administración.




 



             La Reserva Indígena Keköldi, al sur de Puerto Viejo, se creó por Decreto Ejecutivo N°
25296 (Gaceta del 15 de julio de 1996), reformado por el 29956 (Gaceta del 16 de noviembre del 2000)
y, hasta donde se conoce, está fuera de la zona marítimo terrestre.




 



 VI.1.3) INCIDENCIA DE LA LEY 6043 EN LOS DERECHOS       ADQUIRIDOS Y OTORGAMIENTO DE CRÉDITOS. 
PROHIBICIÓN             DE OCUPAR LA ZONA  PÚBLICA




 



             A decir del proponente, la Ley 6043 (de la Zona Marítimo Terrestre) afectó a dominio
público las franjas litorales, incidiendo en los derechos adquiridos por los pobladores de Cahuita y
Puerto Viejo, y de sus herederos, quienes no pueden ser hoy sujetos de crédito en los bancos, porque
“no prestan dinero sobre la zona pública”.




           




            Conviene hacer varias precisiones:




 



             a) La Ley 6043 sí respeta los “derechos” sobre “las propiedades inscritas, con sujeción
a la ley, a nombre de particulares” (art. 6°).




 



             b) Los herederos (legítimos o testamentarios) sólo podían adquirir del causante los
bienes que habían ingresado al patrimonio de éste al momento de fallecer; no las simples
expectativas que nunca se convirtieron en derechos subjetivos. 




 



  c) Si bien el dominio público es insusceptible de gravamen,los derechos de concesión sobre la zona
marítimo terrestre pueden otorgarse en hipoteca, con autorización administrativa. (Ley 6043, art.
45; 59 y 60 de su Reglamento). Posibilidad que, por razones obvias, no tendrían los ocupantes
ilegales. (Dictamen C-228-98 y C-026-2001. Opiniones Jurídicas O. J.-074-2003 y O.J.-121-2003),




 



             d) Por principio, la Zona Pública “no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título”
y “nadie podrá alegar derecho alguno sobre ella” (Ley 6043; artículo 20). Menos aún podría darse en 
hipoteca.




 



             Aun cuando “la Constitución Política no llega a ocuparse de temas relacionados con la
zona marítimo-terrestre”, dada la extraordinaria variabilidad legislativa en la materia, puede
asegurarse que “el  núcleo inamovible de la ley reguladora de la zona marítimo terrestre ha sido el
relativo a la franja de cincuenta metros de ancho a partir de la pleamar ordinaria, declarada
pública, y como tal, no solamente es imposible apropiársela por ningún modo, sino que ha sido puesta
al servicio de todas las personas, sin excepción. La demanialidad de esa franja, pues, ha tenido un
reconocimiento jurídico sostenido y podría estimarse prima facie que, por inveterada, resulta
intangible para el legislador”. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 5210-97, cons. IV. Dictamen de la
Procuraduría C-210-2002. Se inserta el subrayado).




 



 La garantía del uso común es fin prioritario de la Zona Pública.  Asegura la utilización pública
del mar y su ribera, para las actividades que posibilita la Ley 6043 y su Reglamento: recreación,
práctica de deportes, esparcimiento, libre tránsito, etc. (Dictamen C-228-98 y C-026-2001).




 



  “Para combatir la privatización del litoral, los esquemas legales deben posibilitar el libre
acceso a la costa, en condiciones paritarias, como manifestación de la libertad individual, del
principio de igualdad y del derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado”. (Dictamen
C-026-2000 y C-077-2001).




 



 VI.1.4) RAZONES SOCIO-CULTURALES Y ECONÓMICAS COMO JUSTIFICANTES PARA PRIVATIZAR EL DOMINIO PÚBLICO
MARÍTIMO TERRESTRE




 



             Por último, se invocan en el Proyecto “razones culturales, sociales, económicas y
políticas” para su aprobación.




 



             La Sala Constitucional, en la resolución N° 02988-99, que declaró inconstitucional y
anuló el artículo 8 de la Ley N° 7599, al analizar la desprotección de los bienes ambientales de
dominio público, se opuso a que por solucionar un problema social "a unas cuantas personas, se
pusiera en peligro nuestras áreas de conservación, con riesgo inminente de perjudicarlas,
violentándose el principio precautorio de la Declaración de Río y el principio in dubio pro natura,
pues en la protección de nuestros recursos naturales la precaución y la prevención contra la
degradación y el deterioro deben ser principios dominantes”. (Dictamen C-321-2003).




 



             En las Opiniones Jurídicas O. J.-033-97 y O. J.-058-97 la  Procuraduría emitió un
criterio desfavorable a la desafectación de los bienes medioambientales del dominio público
nacional, para favorecer a determinados grupos sociales, en perjuicio del interés público
colectivo. 




 



             La Opinión Jurídica O. J.-033-97 se adhirió a las razones que llevaron al Poder
Ejecutivo a vetar, el 6 de mayo de 1994, los artículos 158 y 160 de la Ley 7400, que autorizaban el
otorgamiento de títulos de propiedad a quienes ‘tuvieran posesión decenal’ en terrenos situados
dentro de la zona marítimo terrestre de ciertos sectores costeros de la provincia de Puntarenas.




 



             En ese veto, con acierto, el Poder Ejecutivo expresó que la existencia de pueblos o
caseríos de escasos recursos ubicados en el demanio marítimo terrestre, si bien configura un
problema social, no es justificación suficiente para privar, en beneficio de unos pocos, al resto de
nacionales del derecho a disfrutar de esos bienes.




 



             Agregaba el veto que el surgimiento al mundo jurídico de disposiciones de este tipo,
constituían no solo un nefasto precedente, por su lesión al patrimonio público estatal, sino también
un auténtico portillo para que otras poblaciones en similares condiciones acudan al camino de
analogía y reclamen para sí idénticos beneficios, con la consecuente mengua progresiva de nuestros
litorales. Por otra parte, los fines sociales que presuntamente se lograrían pueden esfumarse con el
tiempo a través de traspasos de los inmuebles, incluso a favor de personas extranjeras.




 



             “Los poderes públicos, anotamos en la  O. J.-058-97, y en este caso el legislador,
tienen el deber de preservar y hacer posible el derecho a un medio ambiente adecuado que garantiza
el artículo 50 de la Constitución. Un componente nuclear del medio ambiente es la protección de la
naturaleza, de la que forman parte los bienes del dominio público marítimo terrestre, ya se
consideren como bienes en sí o en la composición factorial analítica de elementos (suelo, subsuelo,
mar, flora, fauna etc.).  Disponer el paso de estos a manos particulares va en demérito de su acervo
natural, del que el Estado  es titular, y de las importantes funciones sociales que cumplen (ver
dictámenes C-004-98 y C-264-2004, entre otros), con supresión de la utilización colectiva por las
generaciones actuales y venideras.  En una palabra, daña el bien común.  De ahí que al no mediar un
interés público superior que respalde la salida de esos bienes del patrimonio de la Nación y tener
plena vigencia las razones que justificaron el acto afectatario, la desafectación es del todo
inconveniente.




 



             El dominio público se justifica en la satisfacción del interés público. Conlleva un
singular régimen exorbitante para proteger mejor su integridad física y jurídica.  La desafectación,
cuando cabe, debe fundarse en  el hecho de haber cesado el interés público que originó la
afectación”.




 



             (Sobre el deber de los poderes públicos de dictar las medidas que permitan cumplir con
los requerimientos constitucionales en orden al derecho a un medio ambiente sano, cfr. de la SALA
CONSTITUCIONAL los votos 06322-2003 y 2004-04628 y los antecedentes que éste cita, entre otros).




 



             “El proyecto de Ley que se examina –adicionó la Opinión Jurídica O. J.-058-97-
contradice también los objetivos de los instrumentos internacionales suscritos por el país en
materia de medio ambiente, donde se comprometió a la protección y conservación eficaces de nuestro
patrimonio natural y cultural, de las zonas adyacentes a las áreas protegidas, a velar por el uso
racional y sostenible de sus recursos naturales para asegurar una mejor calidad de vida de toda la
población, etc. (Ver, entre otros, la Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y
Natural, Ley Nº 5980 de 16 de noviembre de 1976, art. 5 ; Convenio Constitutivo de la Comisión
Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, Ley Nº 7226 de 2 de abril de 1991, art. I ; Convenio sobre
Diversidad Biológica (art.8 incs. d y e) y sus Anexos, Ley Nº 7416 de 30 de junio de 1994;
Convención de Ramsar , Ley 7224 de 9 de abril de 1991, etc.)




 



             Asimismo, es contrario a la tendencia de países más avanzados, que concientes de la
fragilidad de los recursos marítimos-terrestres, escasez, demanda e importantes funciones que
satisfacen, han erigido en elementos nucleares de sus sistemas jurídicos la titularidad y uso
público de los bienes, la preservación de sus características naturales y una conveniente
administración que concilie las necesidades a corto y largo plazo, en provecho de todos. Estos
últimos objetivos inspiran la Carta Europea de Litoral suscrita en Khania (Creta), el 8 de octubre
de 1981, por la Conferencia Plenaria de las Regiones Periféricas Marítimas de la entonces Comunidad
Económica Europea.




 



             Acorde con ello en las legislaciones de diversos países europeos se potencia la técnica
demanial del dominio marítimo-terrestre, ligada a una concepción conservacionista”. (…)




 



             Son aplicables al caso las palabras que consigna la Exposición de Motivos de la Ley
española de Costas, N° 22/1988:




 



             El demanio marítimo terrestre es "patrimonio colectivo especialmente valioso", "espacio
natural de libertad que ha de ser preservado para el uso y disfrute de todos los ciudadanos". "Es
responsabilidad ineludible del legislador de esta hora proteger la integridad de estos bienes,
conservarlos como propiedad de todos y legarlos en esta condición a las generaciones futuras".
(Opinión Jurídica O. J.-058-97).




 



             (Sobre la consideración de la zona marítimo terrestre como bien medioambiental, cfr.
además los dictámenes C-004-98 y C-002-98).




 




            Los aspectos culturales se comentan en punto VII in fine.




 




            VI.2) ARTÍCULO ÚNICO:




           



             El Proyecto consta de un artículo, sobre la declaratoria de área urbana, y un
Transitorio acerca de las gestiones de escrituración de tierras.




 




            VI.2.1) DECLARATORIA DE ÁREA URBANA




 



             Se hacen dos reparos al artículo único, que declara área urbana los cuadrantes de
Cahuita y Puerto Viejo. 




 



             a) No procede su fundamentación en las Leyes 35 de 1915 y 166 de 1935, por estar
derogadas; y, 




 



             b) El concepto de área urbana es distinto al de ciudad litoral, a que se refiere la Ley
6043 (art. 6°. Vid. punto III supra), para excluirlas de su aplicación.




 




            VI.2.2) TITULACIÓN DE TIERRAS




 



             El Transitorio Único otorga un plazo improrrogable de un año, “a partir de la vigencia
de esta Ley”, a los poseedores de la costa de Cahuita y Puerto Viejo que no tengan escritura
pública, para gestionarla mediante el procedimiento de la Ley de Información Posesoria, “N° 5227 de
31 de julio de 1973 y sus reformas”. 




 



             (La Ley de Informaciones Posesorias es la N° 139 de 14 de julio de 1941, reformada por
la N° 5257 del 31 de julio de 1973, entre otras. Hay un error material en la cita de la reforma). 




 




            La disposición admite las siguientes objeciones:





            a) Los inmuebles afectos a dominio público están fuera del tráfico jurídico (“del
comercio de los hombres”; arts. 261 y 262 del Código Civil.).  La posesión a título de dueño,
adquisición por medio de usucapión, titulación y transmisiones privadas son contrarias a los
principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad. Como regla general, la titulación de la zona
marítimo terrestre está prohibida. (Ley 6043, arts. 1°, 7° y 9.  Ver aparte V supra).  




 



             b) Desde que se produjo la afectación de la zona marítimo terrestre a dominio público
cesó la posibilidad de ejercer derechos de posesión privada sobre la misma. (Ha de tenerse presente
que la legislación dictada antes de la Ley 6043, que sujetó al régimen jurídico público la franja
marítimo terrestre de ambos litorales, como las 11 de 1926, 276 de 1942, arts. 1°, inc. VIII, 2°,
3°, inc. I y 69, y 2825 de 1961, art. 7° incs. b y c).



             Sin previa desafectación del sector costero no podría consolidarse el plazo de posesión
decenal con las condiciones exigidas por el Código Civil (artículo 856) y la Ley de Informaciones
Posesorias (artículo 1°) para usucapir y titular.




 




            (La desafectación sólo produciría efectos hacia el futuro).




 




            c)  Por tanto, sería insuficiente el plazo de un año previsto para titular.




 



             d) La Ley de Informaciones Posesorias sólo es aplicable a las titulaciones de terrenos
de dominio privado, cuyo poseedor carece de título inscrito o inscribible en el Registro Público; no
para inscribir inmuebles de dominio público a favor de particulares.




 




            VII.-VISOS DE INCONSTITUCIONALIDAD




 



             A más del viso de inconstitucionalidad por desproteger bienes medioambientales, de
patrimonio público nacional, que han de conservarse para uso y disfrute de las presentes y futuras
generaciones (artículos 50 y  121, inciso 14, constitucionales y jurisprudencia constitucional que
los informa; punto VI.1.4 ut retro), el Proyecto presenta otro posible roce con los principios
constitucionales de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad.




 



             Esto porque de una parte introduce una discriminación negativa contraria a los
artículos 33 de la Constitución y 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos, sin aparente
razón objetiva justificadora del distinto trato que se da a los presuntos pobladores del litoral de
Cahuita y Puerto Viejo, a quienes confiere propiedad privada sobre la zona marítimo terrestre, sin
excluir siquiera la Zona Pública. (Vid., en concordancia, la Convención Internacional sobre la
eliminación de todas las formas de discriminación racial, aprobada por Ley 3844 de 5 de enero de
1967).




 



             En tanto que a los pobladores costeros del resto del país sólo se les permitió
continuar ocupando los inmuebles, en calidad de usuarios del dominio público, previa aprobación de
solicitud formal por la Municipalidad, con observancia de requisitos legales, reserva de la Zona
Pública, y sujetándose a la planificación de la zona (Ley 6043, artículos 48, pfo. 2°, y 70; y 75 
de su Reglamento.)




 



             (La calidad de poblador de la zona marítimo terrestre es personal e intransferible.
Dictámenes C-157-95 y C-155-2003; Opinión Jurídica O. J.-253-2003, entre otros)



             Otra discriminación negativa análoga se daría al fundarse la preferencia adjudicatoria
de títulos de propiedad dentro de la zona marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo en meros
motivos étnicos (pg.2 del Oficio EPB-209-2004), respecto de la población restante del país, a la que
se le privaría de esos bienes.




 



             No parece ajustarse a los principios constitucionales de razonabilidad y
proporcionalidad que la protección de los valores culturales de ciertos grupos étnicos deba hacerse
a través del otorgamiento gratuito de bienes de distinta naturaleza, como son los inmuebles de la
franja marítimo terrestre, de alta valía, que cumplen una diversidad de funciones de interés público
(ver dictamen C-004-98, entre otros) y han de prestar ininterrumpidamente singulares beneficios a la
colectividad presente y venidera.




 



             Los bienes culturales y materiales no son fungibles; discurren en planos ontológicos
diversos.




 



             Los bienes culturales son de diferente categoría de valores a los bienes patrimoniales,
que tienen un soporte material y económico. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 4350-97, 05245-2002 y
03656-2003, entre otras).




 



             Lo anterior en modo alguno significa desconocer la riqueza cultural que aporta al país
la raza afrocaribeña.  No está acreditado que este sea el componente poblacional homogéneo y
dominante de las dos comunidades implicadas en el Proyecto.




 




            VII.1)INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES PRECONSTITUCIONALES




 



             Con la eventual restauración de vigencia de las dos Leyes de comentario,
preconstitucionales, surgiría la posibilidad de declarar su inconstitucionalidad por la Sala
Constitucional, al dárseles aplicación y eficacia bajo la Constitución actual. (Votos 4511-93,
4091-94, 5963-94, 6497-96, 6469-97).




 



 VIII.-NECESIDAD DE APROBAR POR EL PLENARIO DE LA ASAMBLEA LA LEY QUE DESAFECTE EL DOMINIO        
PÚBLICO      MARÍTIMO TERRESTRE




 




            Una observación final en lo que atañe al trámite aprobatorio del Proyecto consultado.



             El artículo 124, párrafo 3°, de la Constitución exceptúa, entre otros casos, del
conocimiento y aprobación por las Comisiones Permanentes los Proyectos de Ley implicativos del
ejercicio de la facultad prevista en el inciso 14 del artículo 121 ibid, que incluye, en lo que
interesa, la de decretar la enajenación de los bienes propios de la Nación.




 



             “En nuestro criterio, esta norma comprende tanto las transmisiones directas de
propiedad como el establecimiento de mecanismos para que tales bienes salgan del dominio de la
Nación.  Con uno u otro medio se consigue el mismo resultado, protegido con un amplio debate
parlamentario de la decisión a adoptar.  En este supuesto se encuentra la desafectación (total o
parcial) de bienes  integrantes del patrimonio público del Estado (artículos 1 y 9; Ley 6043), con
la autorización de inscribir a nombre de particulares áreas de las mismas mediante la titulación de
vivienda campesina o de información posesoria.




 



             Para la Sala Constitucional la enajenación indirecta, en términos del artículo 121,
inciso 14, de la Constitución es aquella en la que el Estado "procede por medio de otras entidades
jurídicas (en sentido subjetivo)" o "emplea modalidades o medios que tengan efectos jurídicos
equivalentes o similares" (voto 3789-92, de 12 hrs. de 27 de noviembre de 1992).




 



             Y la Procuraduría, a propósito del mismo numeral, en dictamen C-105-91 de 20 de junio,
consideró que el vocablo enajenación abarca los actos que implican un posible traspaso futuro”.
(Opinión Jurídica O. J.-058-97)




 



             De donde se sigue que la Ley que desafecte el sector costero de Cahuita y Puerto Viejo
y permita su titulación deberá aprobarse por el plenario de la Asamblea Legislativa y no en
Comisión.




 




            IX.- CONCLUSIONES




           




De lo expuesto se concluye:




 



 Con carácter de opinión jurídica no vinculante, por tratarse de miembros de otro Poder de la
República que ejercen atribuciones parlamentarias insustituibles por la Procuraduría, se hacen las
siguientes consideraciones:



 1) Las Leyes números 35 del 5 de julio de 1915 y 166 de 22 de agosto de 1935, al menos ante la
entrada en vigencia de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, N° 6043 de 2 de marzo de 1977, quedaron
insubsistentes, con la que resulta incompatible en el régimen de propiedad que establece.  Esta
última es de orden público, deroga todas las demás que se le opongan (art. 82), y no las incluyó
entre las que sobreviven a su promulgación.




 



 2) Como derechos adquiridos con fundamento en ambas Leyes  (35 y 166) cabe reconocer los títulos de
propiedad particular obtenidos en su momento por los beneficiarios que cumplieron los requisitos
legales y trámites administrativos, se hallen incorporados a su patrimonio e inscritos en el
Registro Público. (Código Civil, artículos 267, 455 y 459. Ley 6043, artículo 6°. Dictamen de la
Procuraduría C-321-2003).




 



 3) Las ciudades costeras excluidas de la aplicación de la Ley 6043 (artículo 6°) son las que
concentran la sede del gobierno administrativo local (el Municipio). En nuestro país, siguiendo los
lineamientos del Código Municipal (artículo 3° de la Ley 4574, vigente al promulgarse aquella; 3° de
la Ley 7794) y la legislación territorial administrativa, hay una ciudad por cantón y Municipio. 




 




En esos términos, los poblados de Cahuita y Puerto Viejo no constituyen ciudades.




 



 4) A los efectos de la Ley 6043, es erróneo equiparar el concepto de ciudad litoral con el de área
urbana, o ámbito de desenvolvimiento de un centro de población.




 




Toda ciudad es área urbana, pero a la inversa no siempre es así.




 




5) Observaciones sobre el Proyecto de Ley




 




5.1) En cuanto a la Exposición de Motivos:




 



 Admite implícitamente que Cahuita y Puerto Viejo no son ciudades, por formar parte del distrito
tercero de Talamanca. 




 



 La colindancia de esas comunidades con áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del
Estado (Parque Nacional Cahuita y Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo) no presenta
problemas de interferencia de régimen, normativa o administración. 




 



 Ni la cercanía con la Reserva Indígena Keköldi, que –hasta donde se conoce- se ubica fuera de la
zona marítimo terrestre de Puerto Viejo.




 



 La Ley 6043 no incide en los derechos adquiridos, porque respeta los derechos sobre “las
propiedades inscritas, con sujeción a la ley, a nombre de particulares” (artículo 6°). 




 



 Los herederos (legítimos o testamentarios) de esos titulares sólo podían adquirir los bienes que
habían ingresado al patrimonio del causante al fallecer; no las simples expectativas que nunca se
convirtieron en derechos subjetivos.




 



 Por lo demás la calidad de poblador es personal e intransferible y debía reconocerse mediante acto
administrativo.




 



 La zona marítimo terrestre, en tanto bien de dominio público, de patrimonio nacional, no es
susceptible de gravamen.  Sólo podría otorgase en hipoteca, con autorización expresa de la
Administración, el derecho de concesión, obtenido legalmente, sobre inmuebles ubicados en la Zona
Restringida.




 



 La Zona Pública, franja de uso común, en principio “no puede ser objeto de ocupación bajo ningún
título” y “nadie podrá alegar derecho alguno sobre ella.” (Ley 6043; artículo 20). Sería ilícita y
absolutamente nula la hipoteca sobre segmentos territoriales de ésta.




 



 Por el reconocimiento sostenido e inveterado que tiene la Zona Pública en nuestro Derecho, la SALA
CONSTITUCIONAL, en voto 5210-97, cons. IV, estimó que “resulta intangible para el legislador”.




 



 La misma SALA CONSTITUCIONAL (sentencia 02988-99, entre otras) se ha manifestado en contra de
desproteger bienes ambientales de dominio público,  caso de la zona marítimo terrestre, para
resolver presuntos problemas sociales.




 



 También el Poder Ejecutivo, al vetar los artículos 158 y 160 de la Ley 7400 y la Procuraduría
(Opiniones Jurídicas O. J.-033-97 y O. J.-058-97) se han mostrado contrarios a la desafectación del
demanio costero, de patrimonio nacional, para favorecer a determinados grupos sociales, en perjuicio
del interés público colectivo, privando al resto de nacionales del derecho a disfrutar de esos
bienes. 




 



 Las razones invocadas, se dijo, pueden esfumarse con el tiempo a través de traspasos de los
inmuebles, y el precedente podría llevar a la progresiva privatización de nuestros litorales.




 



 Por las funciones sociales que cumple la franja marítimo terrestre, lo propio es potenciar la
técnica demanial ligada a la concepción conservacionista, proteger su integridad y conservarla como
patrimonio de todos, para uso y disfrute de las generaciones actuales y venideras.




 




5.2) Al Artículo Único, se hacen dos reparos:




 




a) No procede su fundamentación en las Leyes 35 de 1915 y 166 de 1935, por estar derogadas; y, 




 



 b) El concepto de área urbana es distinto al de ciudad litoral, a que se refiere la Ley 6043
(artículo 6°).




 




 5.3) Objeciones al Transitorio Único:




 



             a) La posesión privada, a título de dueño, de inmuebles de dominio público, como la
zona marítimo terrestre, su adquisición por medio de usucapión, titulación y transmisiones privadas,
son contrarias a los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad. (Ley 6043, arts. 1°, 7° y
9. Ver aparte V supra).  




           



 b) Desde que se produjo la afectación de la zona marítimo terrestre a dominio público cesó la
posibilidad de ejercer derechos de posesión privada sobre la misma. (Ha de tenerse presente que la
legislación dictada antes de la Ley 6043, que sujetó al régimen jurídico público la franja marítimo
terrestre; pto. VI.2.2 b supra).




 



 c) Si los particulares no pueden ejercer posesión a título de dueño sobre la franja de la zona
marítimo terrestre afecta a dominio público, es incorrecto afirmar que la Ley 6043 les despojó de
ese atributo.    



             d) Sin previa desafectación del sector costero no podría consolidarse el plazo de
posesión decenal con las condiciones exigidas por el Código Civil (artículo 856) y la Ley de
Informaciones Posesorias (artículo 1°) para usucapir y titular.




 




            (La desafectación sólo produciría efectos hacia el futuro).




 




            e)  Por tanto, sería insuficiente el plazo de un año previsto para titular.




           



 f) La Ley de Informaciones Posesorias sólo es aplicable a las titulaciones de terrenos de dominio
privado, cuyo poseedor carece de título inscrito o inscribible en el Registro Público; no para
inscribir a favor de particulares inmuebles afectos a dominio público.




           




(El Proyecto cita con error el número de la Ley que reformó la de Informaciones Posesorias).




 




            6) Visos de inconstitucionalidad




 



             Como posibles roces de constitucionalidad del Proyecto se anotan: la desprotección de
bienes medioambientales, de patrimonio público nacional, de uso y disfrute colectivo, sin respaldo
en un interés público superior al que justificó su afectación, y el hecho de contradecir los
principios constitucionales de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad.




           



 El de igualdad, por la discriminación negativa que introduce entre los pobladores de Cahuita y 
Puerto Viejo, a quienes confiere propiedad privada sobre la zona marítimo terrestre, en demérito de
los demás pobladores y población restante del país, a los que priva de esos bienes.




           



 Y no parece ajustarse a los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad que la
protección de los valores culturales de ciertos grupos étnicos deba hacerse a través del
otorgamiento gratuito de bienes, de distinta naturaleza y gran importancia nacional, separándolos
del dominio público a que están incorporados, como son los inmuebles de la franja marítimo
terrestre.




 



             Lo anterior en modo alguno significa desconocer la riqueza cultural que aporta al país
la raza afrocaribeña. (No está acreditado que éste sea el componente poblacional homogéneo y
dominante de las dos comunidades implicadas en el Proyecto).




 



             Con el restauración de la vigencia de las Leyes números 35 y 166, preconstitucionales,
surgiría la posibilidad de declarar su presunta inconstitucionalidad por la Sala Constitucional, al
dárseles aplicación y eficacia bajo la Constitución actual.




 



             7) Necesidad de someter a aprobación del Plenario                                  el
Proyecto de Ley




 



             En nuestro criterio, la Ley que desafecte un sector costero, como ocurriría con Cahuita
y Puerto Viejo, y permita su titulación, por implicar una enajenación o salida indirecta de bienes
del dominio público del Estado, debe aprobarse por el plenario de la Asamblea Legislativa, y no por
Comisión. (Artículo 124, párrafo 3°, de la Constitución, en relación con el 121, inciso 14 ibid., y
doctrina constitucional que los informa). 




 




            De usted, atentamente,




 




 

Dr. José J. Barahona Vargas                         Licda. Lydiana Rodríguez Paniagua
Procurador Director                                        Abogada, Procuraduría Ambiental
Area de Derecho Agrario y Ambiental

 




 




Vch

Legal Opinion: 004 - J of 12/01/2005

OJ-004-2005
January 12, 2005

Deputy
Edwin Patterson Bent
Citizens' Action Party (Partido Acción Ciudadana)
Legislative Assembly

Dear Deputy:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your
Official Letter EPB-209-2004, in which you state that based on Laws numbers 35 of 1915 and 116 of
1935 and "the imperative need of the populations of Cahuita and Puerto Viejo" (...), you presented a
Bill (file 15,320; attached copy) to declare as Urban Area that occupied by
these towns of the canton of Talamanca, province of Limón.

Law 6043 of March 2, 1977, you say, by prohibiting titling in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), violates the rights acquired by the heirs of those who inhabited the zone and
displaced them from their ability to possess the property, leaving them "outside the law".

This, coupled with the special characteristics of the zone and its great artistic-
cultural wealth, in your opinion, justify the titling of the area comprised by Laws 35 and 166.
You request a pronouncement in this regard.

The canton of Talamanca –you affirm– has the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge (Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo),
the Cahuita National Park (Parque Nacional Cahuita), and the Keköldi Indigenous Reserve (Reserva Indígena Keköldi). The remainder –of the coastal sector,
we interpret– is maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), with a complex problem, although it is not explained what
it consists of.

This leads us to analyze the repeal of Laws 35 and 166 after the entry into force
of Law 6043, the acquired rights that it recognizes, the difference between coastal city (ciudad litoral) and urban area,
the impediment to exercising private possession with the intent of ownership over public domain,
the prohibition of acquiring by adverse possession and titling lands in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), and to make a comment
on the attached Bill.

I.- SCOPE OF THIS PRONOUNCEMENT

The legal advice provided by the Attorney General's Office to the Legislative Assembly in the exercise of its
parliamentary powers is in the nature of a non-binding legal opinion.

This is because the consultation comes from a member of another Branch of the Republic, whose
functions are irreplaceable by this Institution, via a formal opinion.

II.- REPEAL OF LAWS 35 AND 166 AFTER THE ENTRY INTO FORCE OF THE LAW ON THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE (Ley sobre Zona Marítimo Terrestre)

II.1) NORMATIVE CONTENT

In the territorial circumscription, without geographic coordinates, that Law number 35 of July 5,
1915 allocated to the population of Bluff, on the coast of Cahuita, seventeen hectares, described in
a municipal plan, with a minimum of planning, social housing, and basic
infrastructure, the surface area –we said in Opinion C-062-89– was "composed of twenty-two portions,
divided into lots, transferable free of charge to the beneficiaries, with a reserve of spaces for
general use: streets, schools, plazas, buildings, and public gardens."

It entrusted the Governor of Limón with the adjudication of the lots.

The procedure was initiated with an application, containing the petitioner's qualifications,
identification of the property, and the promise to fence it, clear it, cultivate it within three
months following the occupancy permit (permiso de ocupación), and build on it a house of a certain area and
characteristics during the year following the provisional occupation, which the
Governor could authorize if the writing was in order. The summary verification, by witnesses or experts, of
the fulfillment of these obligations resulted in the Governor issuing a resolution accepting the
application, adjudicating the lot, and later granting the title of ownership in a public deed before a
Notary, inserting the ruling. Otherwise, it was denied.

The occupants had a period of six months to request the adjudication of the lot in possession,
and for that purpose, they enjoyed priority.

Law 166 of August 22, 1935 allocated to the quadrant of the population of Puerto Viejo, South coast
of Limón, an area of thirteen hectares, with similar regulations.

Both statutes had an exceptional character compared to the prevailing legislation at the time, which
declared the public domain status (demanialidad) of the then-called maritime mile. (Water Law, No. 11 of May 26,
1884, article 20, and Fiscal Code, Law No. 8 of October 31, 1885, articles 509 and 510, the latter
amended by Law No. 11 of October 22, 1926, among others. See section VI.2.2 b).

II.2) CURRENT VALIDITY

Regarding the current validity of Laws 35 and 166, it was noted that, without the need for
additional considerations, at least in the face of Law 6043 of March 2, 1977, on the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), they could not subsist, since it did not include them among those that survive its
promulgation, and establishes a generic principle to elucidate apparent antagonisms or doubts with
the effectiveness of the old legislation:

"Article 82. This law is of public order (orden público), it repeals No. 4558 of April 22, 1970, and its
amendments, as well as all others that oppose it, except Law No. 4071 of January 22, 1968,
and its amendments and Law No. 5469 of April 25, 1974..."

"The formula of repealing laws that oppose the issued one is usually used by the legislator with the
understanding of simplifying the task of specifying all the legal canons that it intends to render
void, and of safeguarding against the risk of incurring involuntary omissions. At the same time,
it denotes the evident purpose of systematizing anew the discipline of the regulated matter, or
providing in a different manner than before, for which reason any incompatible previous Law or precept
must be considered abandoned, abolished; especially if, due to the importance of the
institution, the abrogating Law is deemed of public order (orden público) and inescapable observance throughout the entire country.

And the incompatibility of the Laws relating to the towns of Cahuita - Puerto Viejo and Law 6043 is
manifest, since the first two permitted, through an administrative mechanism, the private
ownership of properties in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) in the delimited areas, while the
second attaches, in an absolute manner, to the inalienable domain of the State, all the lands
adjacent to the coastlines not reduced to private domain or explicitly excluded from its sphere,
in the strip of two hundred meters wide, from the ordinary high tide (pleamar ordinaria), and other spaces of the
maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), assigning them a modality of use, exploitation, planning, and diverse
regimes (articles 1, 9, 20, 31, 38, 39, and 41). Hence, it is not correct to assert that Laws
35 and 166 are in force, however much the original objectives make the need not to
give them continuity understandable. In this aspect, the expressed legislative will
cannot be exceeded, nor can one speak, without any support, of laws that are irreformable by successive ones." (Opinion
C-062-89 and Legal Opinion O. J.-172-2004).

"Against the privatization of properties that the predecessor legislation consented to, Law 6043
establishes as an essential pillar the publicist principle in the ownership and use of the maritime-terrestrial public domain (demanio marítimo terrestre), respecting duly acquired private property." (Opinion C-026-2000 and
C-077-2001).

Several legal texts contain provisions similar to that of article 82 of Law 6043, such
as 364.1 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública):

"This law is of public order (orden público) and repeals those that oppose it, with the limitations and exceptions established in the following articles...".

Article 84 of the Agrarian Jurisdiction Law and many more can be added.

In foreign legal systems, the use of this practice of generic repeal of
provisions of equal or lower rank that come into conflict with the new promulgated legislation is not infrequent.

An example is Law 4/1989, on Protected Natural Spaces of Spain: "Likewise, the other provisions of a general nature that oppose what is established in this Law are repealed." And even
the Spanish Constitution itself (of December 27, 1978): "...all provisions that oppose what is established in this Constitution are repealed." (Repealing Provision 3).

"Repeal –it is known– can be express or tacit, depending on whether it is done in explicit terms, or
results from the incompatibility of the new law with a previous one, since it is an undisputed principle
that new laws destroy the preceding ones in everything in which they are opposed." (BRENES
CÓRDOBA, Alberto. Treatise on persons. No. 69).

II.3) LAW 6043 IS OF PUBLIC ORDER (ORDEN PÚBLICO)

Public order (orden público), a limit on public liberties (article 28 of the Constitution), safeguards legal rights
vital for life in common: existence, organization, and functioning of the State,
protection of human rights, superior interests of society, etc. (CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL), judgments 3350-92, 3173-93, 3499-96, and 6273-96, among many).

Due to the imperative and prohibitive character they involve, public order (orden público) norms are
mandatory, immediately applicable, and cannot be rendered void in civil
conventions. (Arts. 129, para. 4, of the Constitution, 18.2 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), and 19 of the Civil Code). It is a principle that the adjective legislation includes in the Civil Procedure Code, article 5, and has broad support in jurisprudence. (CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL), judgments 351-91, cons. III and 07338-94, cons. III, 03656-2003, 04450-2003, and 06322-2003; FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT (SALA PRIMERA DE LA CORTE), judgments numbers 101-1990, 55-1991, 074-1992, among many).

(Regarding the immediate application of the right to a healthy or ecologically balanced environment, of
which the coastal public domain (demanio costero) forms part, see of the CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL), resolutions 04947-2002,
06322-2003, and 09220-2004).

Public domain is founded on public order (orden público). "The regime of things outside commerce,"
writes CARDINI, and "all exclusion from legal traffic, obeys obvious principles of public order (orden público)." (CARDINI, Eugenio Osvaldo. Public order (orden público). Edit. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1959, pgs.
68 and 69).

III.- ACQUIRED RIGHTS

Law 6043 exempts from its application properties duly registered in the name of
private individuals (article six).

It reaffirms the constitutional mandate of respect for rights acquired under the protection of
previous laws; that is, those that at the issuance of Law 6043 had become part of the private
domain; not mere expectations, subject to vicissitudes due to changes in legislation.

The only property rights, based on Laws 35 and 166, that Law 6043 could not disregard
are those incorporated, at its entry into force, into the patrimony of their holders.

As such, the expression used in its article six must be understood. (Opinion C-062-89 and
Legal Opinion O. J.-172-2004).

Note that these were not properties obtained by usucapion (usucapión), fulfilling certain legal
requirements, but rather a mere liberality, under certain requirements and commitments assumed by the
"grantees" (agraciados), as they were called. (Arts. 5 of Law No. 35 and 6 of Law 166, art. 6).

(Grantee (Agraciado) is the beneficiary of a "grace" (gracia), free concession, or donation. See Dictionary of
the Royal Academy and Dictionary of Usual Law. Guillermo Cabanellas. Edit. Heliasta S. R. L.
Buenos Aires; entry. "Grace" (Gracia)).

The right was considered certain and intangible, until it was firmly constituted by the
Governor, in a valid and indispensable constitutive act on which it depended, after the
applicant completed the procedures and legal requirements. An act that was preceded by another
authorizing provisional occupation (ocupación provisional), with obligations on the applicant. (The Governor –it was
noted– had the power to reject the application and deny the adjudication. Arts. 4 and 5 of
Law 35, and 5 and 6 of Law 166).

(The Municipal Ordinances, Law No. 20 of July 24, 1867, arts. 47 to 78, instituted the
figure of the Governor, which was maintained by the previous Municipal Code, Law No. 4574 of 1970 (art. 185),
but disappeared with the repeal of those made by the current one, Law 7794 of 1994, article 174,
subsection b. The CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL), in judgment 6469-97, declared article 55 of
those Ordinances unconstitutional. See Opinion C-077-2001).

As the right was of a patrimonial and disposable nature, the legal capacity of those who were in
their day in a position to request its granting was susceptible to tacit waiver, due to failure to
exercise (decadence) under the rule of the laws that consented to it. Moreover, the occupants
had six months (expiration period) to manage the adjudication. (Law 35, art. 6; Law
166, art 7).

Those simple hopes or expectations are not protected by the principle of non-retroactivity (irretroactividad). What
the CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL) said in judgment 10419-2000 applies here: "An acquired right is one that is
consolidated not only with the passage of time, but through a declaratory act that
establishes it as such." An expectation "is not seen consolidated as an acquired right until the
requirements" of the case are met. (On the difference between acquired rights and mere
expectations, cf., among others, of the CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL), vote 738-2003).

If the right, ultimately, never came into being or was legally constituted, nor could it be incorporated
into private patrimony, nor be affected by the subsequent regulations that incorporated into the public domain (demanio) the
strip of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) to satisfy the public interest. In the hypothesis being
commented on, the doctrine of the "survival of the abolished right" is not invocable. This would not exist.

And no person has a "right to the immutability of the legal system, that is, that the rules
never change." (CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL) 1027-90, 7331-97; 2765-97).

A law, without producing retroactive effects, can modify towards the future objective or general legal situations, which "derive from the norms or from a condition-act." (CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL),
vote 05660-2000).

IV.- CITY STATUS

Also excluded from Law 6043 are the areas of cities (see article 6).

In systematic application of the Municipal Code (article 3 of the current one, Law 7794, and 3 of the
previous one, Law 4574, in force at the promulgation of Law 6043) and the regulations on administrative territorial division
of the Republic (Law No. 4366 and Decrees 25677, 21860, 29267-G of 2001), a city is the
head town of a canton.

Thus, Cahuita and Puerto Viejo would not be cities, belonging to Talamanca, in the capacity of "village" (villa) and
"town" (poblado) respectively, according to Executive Decree No. 18673-G of November 14, 1988,
which makes official the Administrative Territorial Division of the Republic. The rank of city is held by
Bratsi, Bribrí". (Opinion C-062-89 and Legal Opinion O. J.-172-2004 and Decrees 21860, 29267).

The coastal cities (ciudades litorales) in the country are: Puntarenas, Limón, Puerto Cortés de Osa, Jacó
(Garabito), Golfito, and Quepos (Aguirre). (Opinion C-002-99 and Legal Opinion O. J.-253-2003).

IV.1) COASTAL CITY (CIUDAD LITORAL)

Delving into the topic of coastal city (ciudad litoral), we have pointed out:

"Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Ley sobre Zona Marítimo Terrestre), No. 6043, exempts from its application the areas of cities
located on the coastlines. The reasons for their exclusion were explained in our Opinion C-002-99.

This raises the problem of the concept of city for the purposes of that Law.

"The city appears as a central administrative territorial circumscription, which groups a
considerable number of inhabitants, who carry out their ordinary activity within a
system of urban life, under a local government.

The city is the axis of the canton that concentrates: the seat of local government, the most prominent
public services, businesses, financial activities, industries, urban development, etc. A
minimum number of inhabitants is necessary, but it does not describe the concept by itself. It implicitly
recognizes it in the Law of Administrative Territorial Division of the Republic, No. 4366 of August 19,
1969, in article 15.

In sum, the city configures the geographic space transformed by man through the
realization of a set of constructions with character of continuity and contiguity; occupied by a
relatively large, permanent, and socially heterogeneous population, in which functions
of residence, transformation, and exchange occur, with a degree of equipment of services that ensures
the conditions of human life.

In our country, there is one city per canton and Municipality. The city fundamentally constitutes a
unitary administrative center, and that unit is the municipality. The following
trilogy is thus observed: the canton is the territorial base of the Municipality, whose government has its seat in the
city, with which an amalgamation of concepts occurs." (Opinion C-062-89 and Legal Opinions O.
J.-122-2000, O. J.-253-2003, and O. J.-172-2004. The underline is incorporated).

To erect a new canton, the territory must have at least one percent of the
total population of the country. (Law 4366, art. 9).

IV.3) RELATIONSHIP CITY-URBAN ZONE

The Urban Planning Law (art. 1) and the Regulation for the National Control of
Subdivisions and Urbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones) (art. I.9) define the urban area (área urbana) as the "territorial scope of
development of a population center." From which it is deduced that "every city is an urban area (área urbana),
but the reverse is not always the case.

With the erroneous equation of the terms 'city' and 'urban areas' (áreas urbanas), the mere creation or
development of the latter would suffice to release from the maritime-terrestrial public domain (demanio marítimo terrestre) and privatize those spaces, which
is not the spirit that inspires the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Ley sobre Zona Marítimo Terrestre), oriented, on the contrary, by
the publicist regime (...). To which is linked the difficulty that often exists in specifying the
limits of the urban, given the dynamic process or expansion that affects it, invading the rural and
making the border between both shifting or subtle."

Regarding the coasts, the only coastal cities (ciudades litorales), canton heads, that hold that
rank by legal declaration are: "Puntarenas (Legislative Decree 10 of September 17, 1858),
Limón (Legislative Decree 59 of August 1, 1902), Puerto Cortés de Osa (Law 2155 of September 13,
1957), Jacó (Garabito; Law 6512 of September 25, 1980, art. 3), Golfito, and Quepos
(Aguirre); these last two by Law 3201 of September 21, 1963." (Opinion C-002-99 and
Legal Opinions O. J.-122-2000, O. J.-253-2003, and 172-2004).

V.- PROHIBITION OF TITLING LAND IN THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE (ZONA MARÍTIMO TERRESTRE)

V.1) IMPEDIMENT OF PRIVATE INDIVIDUALS TO EXERCISE POSSESSION WITH INTENT OF OWNERSHIP OVER PUBLIC DOMAIN ASSETS

"The inalienability of public domain assets (bienes demaniales) makes their transfer, partial or total, voluntary
or forced, and possession in the terms of Private Law, impossible. Multiple resolutions of the CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL) reaffirm that public domain assets "cannot be the object of private
possession" and that "administrative action substitutes for interdicts to recover the domain" (or
possession). Votes 480-90, 2306-91, 2557-91, 98-92, 1055-92, 1207-93, 5399-93, 5976-93, 220-94,
914-94, 1763-94, 2767-94, 6785-94, 3793-94, 4619-94, 6079-94, 31445-96, 3227-96, 422-96, 4815-96,
5026-94, 623-98, 7294-98, 00790-2001, among many.

Possession animus domini by private individuals, or the power to subject a thing to the power and will of a person to
exercise over it exclusive acts of use and enjoyment, as if they were the owner, is incompatible with the purposes that the legislator imparts to the public domain (CASATION CHAMBER (SALA DE CASACIÓN)
judgment 9:30 hrs. of 6/6/1936).

This criterion is subscribed to by several resolutions of the Superior Courts, which attribute to the
public entity holder the iuris possession over the public domain (demanio), exercised "per se while the designation (afectación) of the
asset lasts." "Private individuals do not exercise possession over those things, since neither in fact nor in law,
do they have them under their power and will," nor can they claim ownership. SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT (TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO), FIRST SECTION, resolution numbers 9282 of 1987, and of 1988 the
resolution numbers 10019, 10166, and 10418 of the Superior Contentious-Administrative Court (Tribunal Superior Contencioso Administrativo)
resolution 1851 of 1976 and of the Second Civil Superior Court, First Section No. 910 of 1987).

This makes unacceptable the possessory titlings or judicial discussions related to the tenancy
or "possession" of public domain spaces to the detriment of the ownership and possession that by full
rightthe State has. They would be in frank contradiction with the rules of inalienability and
imprescriptibility that govern those assets, situations that could originate possessory
rights in favor of third parties, suitable for usucapion (usucapir). (Opinion C-321-2003)

If private individuals cannot exercise possession as owner over the strip of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) designated for public domain, it is incorrect to affirm that Law 6043 stripped them of
that attribute.

V.2) NON-OPERABILITY OF USUCAPION (USUCAPIÓN) AGAINST PUBLIC DOMAIN

"From the inalienability and imprescriptibility it follows that public things 'are not susceptible
of being acquired by usucapion (usucapión), nor can anyone prevail themselves of the irregular possession that over
them they might have' (...). 'Correlatively, neither the State nor its organisms can lose them by
negative prescription (prescripción negativa), since possession even when it is not manifested by real acts must be
deemed produced by the force of the legal provisions that regulate its destination'.
(Casation, judgment No. 122 of 4:15 p.m. of November 16, 1965, and Casation judgment, year
1958, I Semester of the Collection of Judgments, pgs. 376 ff., considering XIV).

And more recently the FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT (SALA PRIMERA DE LA CORTE), in judgment No. 007-93, considering IV,
insists on the point: Public domain assets "cannot be alienated -by any means of
Private law nor Public law- it being consubstantial to their legal nature not to be reduced
to private domain under any form. Hence, another of its characteristics is its
imprescriptibility, that is, the non-susceptibility of being acquired through the passage of time
under the legal figure of usucapion (usucapión), since possession exercised by private individuals does not generate
anyproperty right, regardless of the time during which they possessed." In the same sense,
cf. FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT (SALA PRIMERA DE LA CORTE), vote 733-F-2000, considering IV. SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT (TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO), vote No. 1662 of 10:15 a.m. 12/11/75 and of the SUPERIOR AGRARIAN COURT (TRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO) numbers 523
of 1994 and 665 of 2002.

"The procedures for justification of possession indicated in the Laws on Possessory Information (Leyes de Informaciones Posesorias)",
to obtain a registrable title of domain unquestionably refer to "lands of
private domain and the commerce of men" (Civil Code, article 264), "but not to those
public assets or public domain assets, contemplated in articles 261 to 263 of the same Code."
(SUPERIOR CIVIL COURT (TRIBUNAL SUPERIOR CIVIL), No. 860 of 2:00 p.m. of December 21, 1971). On the legal impossibility
of titling public domain, cf: AGRARIAN COURT (TRIBUNAL AGRARIO), votes 523 of 1994 and 665 of 2002.

In public domain assets, "usucapion (usucapión) is also not a means to acquire them; things
inalienable for being outside the commerce of men are not subjects of possession by
private individuals, and therefore, are imprescriptible as long as they conserve such character or the destination of
public utility to which they are designated." (CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL), judgment 2988-99, cons. III).

This thesis has been followed for specific public dependencies: The jurisprudence is reiterated that
assets of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) "are inalienable and consequently cannot be
the object of titling for the purpose of registering them in the Public Registry in the name of private individuals" (CASATION CHAMBER (SALA DE CASACIÓN) No. 19 of 3:30 p.m. of January 30, 1970. SUPERIOR FIRST CIVIL COURT (TRIBUNAL SUPERIOR PRIMERO CIVIL), numbers
860 of 1971, 493 of 1971, 139 of 1972; 781 of 1974. SUPERIOR CIVIL COURT OF ALAJUELA (TRIBUNAL SUPERIOR CIVIL DE ALAJUELA), No. 1622 of
1975). ( ... )

In what is of interest, the CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL) said, in vote 4587-97, cons. IV: "Given the nature
of the asset one seeks to title (public thing), the possession period suitable for usucapion (usucapión) must
elapse before the designation (afectación) of the asset to the public domain occurs." This declaration
"prevents possession subsequent to the designation (afectación) from being counted, and prevents specifying the requirements of the
usucapion (usucapión) if at that moment the right has not been acquired, that is, the ten years
of possession suitable for usucapion (usucapir) with the conditions established by law have not elapsed (...). Remember that
assets designated (afectados) for public domain, whatever specifications they may have, are not susceptible to
acquisition by usucapion (usucapión), if before the designation (afectación) occurs the conditions
necessary for the acquisition of the right did not occur" (...). "... The possession that counts for usucapion (usucapión) must
be prior to the designation (afectación) of the asset". (Opinion C-321-2003. The underline is not from the original).

V.3) INAPPROPRIATENESS OF TITLING PUBLIC DOMAIN ASSETS

"Titling is proper to properties of private legal traffic, to which the preceding considerations are limited. But it is entirely inapplicable to those of public domain, in which
possession ad usucapionem has no place.

In tune with the principle of imprescriptibility, private detentions, even if prolonged
in time and supported by entries in the Public Registry, outside the law, lack any
obstructive value against public domain (doctrine included in article 8; Law 22/1988 of Spain). In
this last case, the holder Administration must manage the nullity of the title, its registration, and
the recovery of the asset (Opinion C-128-99).

Any administrative act of transfer of the public domain (demanio) designated by law is null and void (nulo de pleno derecho), for
being carried out by a manifestly incompetent body and being of impossible content. One cannot dispose
of things that are outside commerce." (Opinion C-321-2003).

V.4) PROHIBITION OF TITLING PROPERTIES LOCATED IN THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE (ZONA MARÍTIMO TERRESTRE)

"The Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Ley de Zona Marítimo Terrestre), of public order (orden público), forbids the titling of properties
situated within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) (arts. 7 and 82). The Civil Code (arts. 10, 262, 631,
subsec. 1, 835, and 844) –in relation to the Political Constitution (arts. 28, para. 2 -a contrario
sensu-, and 129, para. 4) and the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) (art. 18.2) sanctions with
nullity the acts and conventions verified against prohibitive laws.

What is prohibited by direct means must not be permitted by tortuous means. And
when an act is prohibited, all that are its consequence are understood to be prohibited. The alienation of a
public domain asset (bien demanial) is absolutely null due to total lack of object: alienating a public domain thing (cosa demanial) is
legally as impossible as alienating a thing that does not exist nor can exist. Interpreting that
usucapion (usucapión) or acquisitive prescription is appropriate for public domain assets would be an illegal way
of de-designating (desafectarlos) them." (Opinion C-128-99, which cites jurisprudence and doctrine).

VI.- GENERAL CONSIDERATIONS ON THE BILL

VI.1) STATEMENT OF MOTIVES

VI.1.1) EXCLUSION OF THE CONCEPT OF COASTAL CITY (CIUDAD LITORAL)

In the Statement of Motives of the Bill, it is indicated that Cahuita (with forty-six
square kilometers of surface) and Puerto Viejo (fifty-six square kilometers) form part of the third
district of the canton of Talamanca. (It is clarified that according to the Administrative Territorial Division of the
Republic of Costa Rica, published by the National Press, in coordination with SINALEVI, year
2001, pg. 198, the area of Cahuita is 173.41 square kilometers. It does not record data for Puerto
Viejo).

By which it implicitly admits that they are not cities.

VI.1.2) ADJOINING WITH PROTECTED WILD AREAS

Both communities, it adds, adjoin to the south with two "protected areas": Cahuita with the
Cahuita National Park (Parque Nacional Cahuita), and Puerto Viejo with the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge (Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo).

The protected wild areas, under the nomenclature of "equivalent reserves" are
excluded from the application of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre) (article 73), as has been
repeatedly clarified by constitutional and administrative jurisprudence. (Opinion C-210-2002).

It is inferred that they do not present problems of interference of regime, regulations, or
administration.

The Keköldi Indigenous Reserve (Reserva Indígena Keköldi), south of Puerto Viejo, was created by Executive Decree No.
25296 (Gazette of July 15, 1996), amended by 29956 (Gazette of November 16, 2000)
and, as far as is known, is outside the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre).

VI.1.3) INCIDENCE OF LAW 6043 ON ACQUIRED RIGHTS AND THE GRANTING OF CREDITS. PROHIBITION OF OCCUPYING THE PUBLIC ZONE

According to the proponent, Law 6043 (of the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre)) designated the
coastal strips as public domain, affecting the rights acquired by the inhabitants of Cahuita and
Puerto Viejo, and their heirs, who today cannot be subjects of credit in banks, because
"they do not lend money on the public zone."

It is advisable to make several clarifications:

a) Law 6043 does respect the “rights” over “properties registered, in accordance with the law, in the name of private individuals” (Art. 6).

b) The heirs (legitimate or testamentary) could only acquire from the deceased the assets that had entered the latter's estate at the time of death; not the mere expectations that never became subjective rights.

c) Although the public domain (dominio público) is not susceptible to encumbrance, the concession rights over the maritime terrestrial zone may be granted in mortgage, with administrative authorization. (Law 6043, Art. 45; 59 and 60 of its Reglamento). A possibility that, for obvious reasons, illegal occupants would not have. (Opinion C-228-98 and C-026-2001. Legal Opinions O. J.-074-2003 and O.J.-121-2003),

d) As a matter of principle, the Zona Pública “may not be the object of occupation under any title” and “no one may claim any right over it” (Law 6043; Article 20). Much less could it be given in mortgage.

Even though “the Political Constitution does not go so far as to deal with issues related to the maritime-terrestrial zone,” given the extraordinary legislative variability in the matter, it can be affirmed that “the immutable core of the law regulating the maritime terrestrial zone has been that relating to the strip of fifty meters in width from the ordinary high tide line, declared public, and as such, not only is it impossible to appropriate it by any means, but it has been placed at the service of all persons, without exception. The public domain status (demanialidad) of that strip, then, has had sustained legal recognition and it could be considered prima facie that, by being inveterate, it is intangible for the legislator.” (SALA CONSTITUCIONAL, Voto 5210-97, cons. IV. Opinion of the Procuraduría C-210-2002. The underlining is inserted).

The guarantee of common use is a priority purpose of the Zona Pública. It ensures the public use of the sea and its shore, for the activities enabled by Law 6043 and its Reglamento: recreation, sports practice, leisure, free transit, etc. (Opinion C-228-98 and C-026-2001).

“To combat the privatization of the coastline, legal schemes must enable free access to the coast, under equal conditions, as a manifestation of individual freedom, the principle of equality, and the right of everyone to enjoy an adequate environment.” (Opinion C-026-2000 and C-077-2001).

VI.1.4) SOCIO-CULTURAL AND ECONOMIC REASONS AS JUSTIFICATIONS FOR PRIVATIZING THE MARITIME TERRESTRIAL PUBLIC DOMAIN (DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO TERRESTRE)

Finally, the Proyecto invokes “cultural, social, economic, and political reasons” for its approval.

The Sala Constitucional, in resolution No. 02988-99, which declared unconstitutional and annulled Article 8 of Law No. 7599, when analyzing the lack of protection of environmental assets of the public domain (dominio público), opposed solving a social problem “for a few people” by endangering our conservation areas, with imminent risk of harming them, thereby violating the precautionary principle of the Rio Declaration and the principle in dubio pro natura, for in the protection of our natural resources, precaution and prevention against degradation and deterioration must be the dominant principles.” (Opinion C-321-2003).

In Legal Opinions O. J.-033-97 and O. J.-058-97, the Procuraduría issued an unfavorable criterion regarding the declassification (desafectación) of environmental assets of the national public domain (dominio público), to favor certain social groups, to the detriment of the collective public interest.

Legal Opinion O. J.-033-97 adhered to the reasons that led the Executive Branch to veto, on May 6, 1994, Articles 158 and 160 of Law 7400, which authorized the granting of property titles to those who ‘had ten-year possession’ on lands located within the maritime terrestrial zone of certain coastal sectors of the province of Puntarenas.

In that veto, correctly, the Executive Branch expressed that the existence of towns or hamlets of scarce resources located in the maritime terrestrial public domain (demanio marítimo terrestre), while certainly constituting a social problem, is not sufficient justification to deprive, for the benefit of a few, the rest of the nationals of the right to enjoy those assets.

The veto added that the emergence into the legal world of provisions of this type constituted not only a disastrous precedent, due to its harm to the state public patrimony, but also a genuine gateway for other populations in similar conditions to resort to the path of analogy and claim identical benefits for themselves, with the consequent progressive diminution of our coastlines. On the other hand, the social goals presumably to be achieved may vanish over time through transfers of the properties, even in favor of foreign persons.

“The public authorities, we noted in O. J.-058-97, and in this case the legislator, have the duty to preserve and make possible the right to an adequate environment guaranteed by Article 50 of the Constitution. A core component of the environment is the protection of nature, of which the assets of the maritime terrestrial public domain (dominio público marítimo terrestre) form part, whether considered as assets in themselves or in the analytical factorial composition of elements (soil, subsoil, sea, flora, fauna, etc.). Providing for the transfer of these to private hands is detrimental to their natural heritage, of which the State is the holder, and to the important social functions they fulfill (see Opinions C-004-98 and C-264-2004, among others), with suppression of collective use by current and future generations. In a word, it damages the common good. Hence, in the absence of a superior public interest that supports the exit of these assets from the patrimony of the Nation and with the reasons that justified the classification act remaining fully valid, the declassification (desafectación) is entirely inadvisable.

The public domain (dominio público) is justified by the satisfaction of the public interest. It entails a unique, far-reaching regime to better protect its physical and legal integrity. Declassification (desafectación), when appropriate, must be based on the fact that the public interest that originally gave rise to the classification has ceased.”

(On the duty of the public authorities to dictate the measures that allow compliance with the constitutional requirements regarding the right to a healthy environment, cf. from the SALA CONSTITUCIONAL the Votos 06322-2003 and 2004-04628 and the precedents cited therein, among others).

“The draft Law under examination – added Legal Opinion O. J.-058-97 – also contradicts the objectives of the international instruments signed by the country in environmental matters, where it committed to the effective protection and conservation of our natural and cultural patrimony, of the zones adjacent to the protected areas, to ensure the rational and sustainable use of its natural resources to ensure a better quality of life for the entire population, etc. (See, among others, the Convention for the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, Law No. 5980 of November 16, 1976, Art. 5; Constitutive Agreement of the Central American Commission for Environment and Development, Law No. 7226 of April 2, 1991, Art. I; Convention on Biological Diversity (Art. 8 subs. d and e) and its Anexos, Law No. 7416 of June 30, 1994; Ramsar Convention, Law 7224 of April 9, 1991, etc.)

Likewise, it is contrary to the trend of more advanced countries, which, aware of the fragility of maritime-terrestrial resources, scarcity, demand, and important functions they satisfy, have established as core elements of their legal systems the public ownership and use of the assets, the preservation of their natural characteristics, and a suitable administration that reconciles short- and long-term needs, for the benefit of all. These latter objectives inspire the European Charter of the Coastline signed in Khania (Crete), on October 8, 1981, by the Plenary Conference of Peripheral Maritime Regions of the then European Economic Community.

In accordance with this, in the legislation of various European countries, the public domain (demanial) technique of the maritime-terrestrial domain is reinforced, linked to a conservationist conception.” (…)

The words set forth in the Statement of Motives of the Spanish Coastal Law, No. 22/1988, are applicable to the case:

The maritime terrestrial public domain (demanio marítimo terrestre) is an “especially valuable collective patrimony,” a “natural space of freedom that must be preserved for the use and enjoyment of all citizens.” “It is the inescapable responsibility of the legislator of this hour to protect the integrity of these assets, to conserve them as the property of all, and to bequeath them in this condition to future generations.” (Legal Opinion O. J.-058-97).

(On the consideration of the maritime terrestrial zone as an environmental asset, cf. also Opinions C-004-98 and C-002-98).

The cultural aspects are commented on in section VII at the end.

VI.2) SOLE ARTICLE:

The Proyecto consists of one article, on the declaration of urban area (área urbana), and a Transitional Provision regarding the land title registration procedures.

VI.2.1) DECLARATION OF URBAN AREA (ÁREA URBANA)

Two objections are made to the sole article, which declares the quadrants of Cahuita and Puerto Viejo urban areas (área urbana).

a) Its basis on Laws 35 of 1915 and 166 of 1935 is not appropriate, as they are repealed; and,

b) The concept of urban area (área urbana) is different from that of coastal city (ciudad litoral), referred to in Law 6043 (Art. 6°. See section III supra), to exclude them from its application.

VI.2.2) LAND TITLING

The Sole Transitional Provision grants a non-extendable period of one year, “from the entry into force of this Law,” to the possessors of the coast of Cahuita and Puerto Viejo who do not have a public deed, to process it through the procedure of the Law of Possessory Information (Ley de Información Posesoria), “No. 5227 of July 31, 1973 and its amendments.”

(The Law of Possessory Information (Ley de Informaciones Posesorias) is No. 139 of July 14, 1941, amended by No. 5257 of July 31, 1973, among others. There is a material error in the citation of the amendment).

The provision admits the following objections:

a) Properties subject to the public domain (dominio público) are outside legal commerce (“outside the commerce of men”; Articles 261 and 262 of the Civil Code.). Possession under title of owner, acquisition by means of usucapion (usucapión), titling, and private transfers are contrary to the principles of inalienability and imprescriptibility. As a general rule, the titling of the maritime terrestrial zone is prohibited. (Law 6043, Arts. 1, 7 and 9. See aside V supra).

b) Since the classification (afectación) of the maritime terrestrial zone to the public domain (dominio público) occurred, the possibility of exercising private possession rights over it ceased. (It must be borne in mind the legislation enacted before Law 6043, which subjected the maritime terrestrial strip of both coastlines to the public legal regime, such as Laws 11 of 1926, 276 of 1942, Arts. 1, subs. VIII, 2, 3, subs. I and 69, and 2825 of 1961, Art. 7 subs. b and c).

Without prior declassification (desafectación) of the coastal sector, the term of ten-year possession could not be consolidated with the conditions required by the Civil Code (Article 856) and the Law of Possessory Information (Ley de Informaciones Posesorias) (Article 1) to usucapt (usucapir) and title.

(The declassification (desafectación) would only produce effects towards the future).

c) Therefore, the one-year period provided for titling would be insufficient.

d) The Law of Possessory Information (Ley de Informaciones Posesorias) is only applicable to the titling of lands under private domain (dominio privado), whose possessor lacks a title registered or registrable in the Public Registry; not for registering properties of the public domain (dominio público) in favor of private individuals.

VII.- INDICATIONS OF UNCONSTITUTIONALITY

In addition to the indication of unconstitutionality for failing to protect environmental assets, of the national public patrimony, which must be conserved for the use and enjoyment of present and future generations (Articles 50 and 121, subsection 14, of the Constitution, and the constitutional jurisprudence that informs them; section VI.1.4 ut retro), the Proyecto presents another possible friction with the constitutional principles of equality, reasonableness, and proportionality.

This is because, on one hand, it introduces a negative discrimination contrary to Article 33 of the Constitution and Article 24 of the American Convention on Human Rights, without an apparent objective reason justifying the different treatment given to the presumed inhabitants of the coastline of Cahuita and Puerto Viejo, to whom it grants private property over the maritime terrestrial zone, without even excluding the Zona Pública. (See, in concordance, the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, approved by Law 3844 of January 5, 1967).

While the coastal inhabitants of the rest of the country were only allowed to continue occupying the properties, as users of the public domain (dominio público), upon approval of a formal request by the Municipality, complying with legal requirements, with the reserve of the Zona Pública, and subjecting themselves to the planning of the zone (Law 6043, Articles 48, para. 2, and 70; and 75 of its Reglamento.)

(The status of inhabitant (poblador) of the maritime terrestrial zone is personal and non-transferable. Opinions C-157-95 and C-155-2003; Legal Opinion O. J.-253-2003, among others)

Another analogous negative discrimination would arise from basing the preferential award of property titles within the maritime terrestrial zone of Cahuita and Puerto Viejo on mere ethnic motives (page 2 of Oficio EPB-209-2004), regarding the remaining population of the country, who would be deprived of those assets.

It does not seem to conform to the constitutional principles of reasonableness and proportionality that the protection of the cultural values of certain ethnic groups must be accomplished through the free granting of assets of a different nature, such as the properties of the maritime terrestrial strip, of high value, which fulfill a diversity of functions of public interest (see Opinion C-004-98, among others) and must uninterruptedly provide unique benefits to the present and future community.

Cultural and material assets are not fungible; they exist on different ontological planes.

Cultural assets belong to a different category of values than patrimonial assets, which have a material and economic support. (SALA CONSTITUCIONAL, judgments 4350-97, 05245-2002 and 03656-2003, among others).

The foregoing in no way means ignoring the cultural richness that the Afro-Caribbean ethnic group brings to the country. It has not been demonstrated that this is the homogeneous and dominant population component of the two communities involved in the Proyecto.

VII.1) UNCONSTITUTIONALITY OF PRE-CONSTITUTIONAL LAWS

With the eventual restoration of validity of the two commented-upon Laws, which are pre-constitutional, the possibility would arise of their unconstitutionality being declared by the Sala Constitucional, if they were given application and effect under the current Constitution. (Votos 4511-93, 4091-94, 5963-94, 6497-96, 6469-97).

VIII.- NECESSITY OF APPROVAL BY THE FULL ASSEMBLY OF THE LAW THAT DECLASSIFIES (DESAFECTE) THE MARITIME TERRESTRIAL PUBLIC DOMAIN (DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO TERRESTRE)

A final observation regarding the approval procedure of the consulted Proyecto.

Article 124, paragraph 3, of the Constitution excepts, among other cases, from the cognizance and approval by the Permanent Commissions those Proyectos de Ley involving the exercise of the power provided for in subsection 14 of Article 121 ibid, which includes, as relevant here, that of decreeing the alienation of the Nation's own assets.

“In our view, this norm encompasses both direct transfers of property and the establishment of mechanisms for such assets to leave the domain of the Nation. By either means, the same result is achieved, protected by a broad parliamentary debate on the decision to be taken. The declassification (desafectación) (total or partial) of assets that are part of the public patrimony of the State (Articles 1 and 9; Law 6043), with the authorization to register areas thereof in the name of private individuals through peasant housing titling or possessory information, falls under this assumption.

For the Sala Constitucional, indirect alienation, in terms of Article 121, subsection 14, of the Constitution, is that in which the State "proceeds by means of other legal entities (in the subjective sense)" or "uses modalities or means that have equivalent or similar legal effects" (Voto 3789-92, of 12:00 p.m. of November 27, 1992).

And the Procuraduría, regarding the same article, in Opinion C-105-91 of June 20, considered that the term alienation encompasses acts that imply a possible future transfer.” (Legal Opinion O. J.-058-97)

From which it follows that the Law that declassifies (desafecte) the coastal sector of Cahuita and Puerto Viejo and allows its titling must be approved by the plenary of the Asamblea Legislativa and not in Commission.

IX.- CONCLUSIONS

From the foregoing, it is concluded:

By way of non-binding legal opinion, as it concerns members of another Branch of the Republic who exercise parliamentary attributions irreplaceable by the Procuraduría, the following considerations are made:

1) Laws Numbers 35 of July 5, 1915 and 166 of August 22, 1935, at least upon the entry into force of the Law on the Maritime Terrestrial Zone, No. 6043 of March 2, 1977, became ineffective, with which it is incompatible in the property regime it establishes. The latter is of public order, repeals all others that oppose it (Art. 82), and did not include them among those that survive its promulgation.

2) As rights acquired based on both Laws (35 and 166), it is appropriate to recognize the private property titles obtained at the time by the beneficiaries who complied with the legal requirements and administrative procedures, are incorporated into their patrimony, and registered in the Public Registry. (Civil Code, Articles 267, 455 and 459. Law 6043, Article 6. Opinion of the Procuraduría C-321-2003).

3) The coastal cities excluded from the application of Law 6043 (Article 6) are those that concentrate the seat of local administrative government (the Municipality). In our country, following the guidelines of the Código Municipal (Article 3 of Law 4574, in force when that law was promulgated; Article 3 of Law 7794) and the territorial administrative legislation, there is one city per canton and Municipality.

In those terms, the towns of Cahuita and Puerto Viejo do not constitute cities.

4) For the purposes of Law 6043, it is erroneous to equate the concept of coastal city (ciudad litoral) with that of urban area (área urbana), or scope of development of a population center.

Every city is an urban area (área urbana), but the inverse is not always true.

5) Observations on the Proyecto de Ley

5.1) Regarding the Statement of Motives:

It implicitly admits that Cahuita and Puerto Viejo are not cities, as they form part of the third district of Talamanca.

The adjacency of these communities to protected wild areas of the Natural Patrimony of the State (Parque Nacional Cahuita and Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo) does not present problems of interference in regime, regulations, or administration.

Nor does the proximity to the Reserva Indígena Keköldi, which – as far as is known – is located outside the maritime terrestrial zone of Puerto Viejo.

Law 6043 does not affect acquired rights, because it respects the rights over “properties registered, in accordance with the law, in the name of private individuals” (Article 6).

The heirs (legitimate or testamentary) of those titleholders could only acquire the assets that had entered the deceased's estate upon death; not the mere expectations that never became subjective rights.

Furthermore, the status of inhabitant (poblador) is personal and non-transferable and had to be recognized through an administrative act.

The maritime terrestrial zone, as a public domain (dominio público) asset, of national patrimony, is not susceptible to encumbrance. Only the concession right, legally obtained, over properties located in the Zona Restringida could be given in mortgage, with the express authorization of the Administration.

The Zona Pública, a strip of common use, in principle “may not be the object of occupation under any title” and “no one may claim any right over it.” (Law 6043; Article 20). A mortgage on territorial segments of it would be unlawful and absolutely null.

Due to the sustained and inveterate recognition that the Zona Pública has in our Law, the SALA CONSTITUCIONAL, in Voto 5210-97, cons. IV, considered that it “is intangible for the legislator.”

The same SALA CONSTITUCIONAL (judgment 02988-99, among others) has spoken out against failing to protect environmental assets of the public domain (dominio público), in the case of the maritime terrestrial zone, to resolve alleged social problems.

Also, the Executive Branch, when vetoing Articles 158 and 160 of Law 7400, and the Procuraduría (Legal Opinions O. J.-033-97 and O. J.-058-97) have shown themselves contrary to the declassification (desafectación) of the coastal public domain (demanio costero), of national patrimony, to favor certain social groups, to the detriment of the collective public interest, depriving the rest of the nationals of the right to enjoy those assets.

The reasons invoked, it was said, may vanish over time through transfers of the properties, and the precedent could lead to the progressive privatization of our coastlines.

Due to the social functions fulfilled by the maritime terrestrial strip, the proper course is to strengthen the public domain (demanial) technique linked to the conservationist conception, protect its integrity, and conserve it as the patrimony of all, for the use and enjoyment of current and future generations.

5.2) Regarding the Sole Article, two objections are made:

a) Its basis on Laws 35 of 1915 and 166 of 1935 is not appropriate, as they are repealed; and,

b) The concept of urban area (área urbana) is different from that of coastal city (ciudad litoral), referred to in Law 6043 (Article 6).

5.3) Objections to the Sole Transitional Provision:

a) Private possession, under title of owner, of public domain (dominio público) properties, such as the maritime terrestrial zone, their acquisition by means of usucapion (usucapión), titling, and private transfers, are contrary to the principles of inalienability and imprescriptibility. (Law 6043, Arts. 1, 7 and 9. See aside V supra).

b) Since the classification (afectación) of the maritime terrestrial zone to the public domain (dominio público) occurred, the possibility of exercising private possession rights over it ceased. (It must be borne in mind the legislation enacted before Law 6043, which subjected the maritime terrestrial strip to the public legal regime; section VI.2.2 b supra).

c) If private individuals cannot exercise possession under title of owner over the strip of the maritime terrestrial zone subject to the public domain (dominio público), it is incorrect to affirm that Law 6043 stripped them of that attribute.
d) Without prior declassification (desafectación) of the coastal sector, the term of ten-year possession could not be consolidated with the conditions required by the Civil Code (Article 856) and the Law of Possessory Information (Ley de Informaciones Posesorias) (Article 1) to usucapt (usucapir) and title.

(The declassification (desafectación) would only produce effects towards the future).

e) Therefore, the one-year period provided for titling would be insufficient.

f) The Law of Possessory Information (Ley de Informaciones Posesorias) is only applicable to the titling of lands under private domain (dominio privado), whose possessor lacks a title registered or registrable in the Public Registry; not for registering in favor of private individuals properties subject to the public domain (dominio público).

(The Proyecto cites the number of the Law that reformed the Law of Possessory Information (Ley de Informaciones Posesorias) in error).

6) Indications of unconstitutionality

As possible frictions with the constitutionality of the Proyecto, the following are noted: the lack of protection of environmental assets, of national public patrimony, for collective use and enjoyment, without support in a public interest superior to that which justified their classification, and the fact of contradicting the constitutional principles of equality, reasonableness, and proportionality.

That of equality, due to the negative discrimination it introduces between the inhabitants of Cahuita and Puerto Viejo, to whom it grants private property over the maritime terrestrial zone, to the detriment of the other inhabitants and the remaining population of the country, whom it deprives of those assets.

And it does not seem to conform to the constitutional principles of reasonableness and proportionality that the protection of the cultural values of certain ethnic groups must be accomplished through the free granting of assets, of a different nature and great national importance, separating them from the public domain (dominio público) to which they are incorporated, such as the properties of the maritime terrestrial strip.

The foregoing in no way means ignoring the cultural richness that the Afro-Caribbean ethnic group brings to the country. (It has not been demonstrated that this is the homogeneous and dominant population component of the two communities involved in the Proyecto).

With the restoration of the validity of Laws Numbers 35 and 166, pre-constitutional, the possibility would arise of declaring their presumed unconstitutionality by the Sala Constitucional, if they were given application and effect under the current Constitution.

7) Necessity of submitting the Proyecto de Ley to the approval of the Plenary

In our view, the Law that declassifies (desafecte) a coastal sector, as would occur with Cahuita and Puerto Viejo, and allows its titling, since it implies an alienation or indirect exit of assets from the public domain (dominio público) of the State, must be approved by the plenary of the Asamblea Legislativa, and not by a Commission. (Article 124, paragraph 3, of the Constitution, in relation to Article 121, subsection 14 ibid., and the constitutional doctrine that informs them).

Sincerely,

Dr. José J. Barahona Vargas
Director Procurador

Licda. Lydiana Rodríguez Paniagua
Attorney, Procuraduría Ambiental
Area de Derecho Agrario y Ambiental

Vch