OJ-022-2006 — Bill on 'Sustainable Management of Playa El Rey de Aguirre'Proyecto de Ley 'Manejo sostenible de Playa El Rey de Aguirre'

Opinión Jurídica : 022 - J   del 24/02/2006   



OJ-022-2006




24 de febrero de 2006




 




 




 




Señora




Hannia M. Durán




Jefa de Área




Comisión Permanente Especial de Ambiente




Asamblea Legislativa




 




Estimada señora:




 




 



             Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su
Oficio transmitido por fax, en el que, con instrucciones del Presidente de esa Comisión, nos
consulta el proyecto de Ley denominado “Manejo sostenible de Playa El Rey de Aguirre”, expediente N°
15.503, publicado en La Gaceta N° 165 del 24 de agosto de 2004.




 




            Al respeto, hacemos los comentarios que siguen:




 




 




            I.-  ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO




 




 



             Se indica de nuevo que la asesoría jurídica brindada por la Procuraduría a los miembros
de la Asamblea Legislativa lo es con carácter de opinión jurídica no vinculante.




 



             Lo anterior, en virtud de tratarse de otro Poder de la República, cuyas funciones son
insustituibles por esta Institución, vía dictamen.




 



 Se reitera la improcedencia de asumir nuestra conformidad con el Proyecto consultado ante una
eventual falta de respuesta.  Efecto que no atribuye la legislación en el caso.




 



             Asimismo, la Procuraduría General de la República no está comprendida dentro de los
órganos y entidades  a que alude el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.




II.-  COMENTARIOS SOBRE LA MOTIVACIÓN DEL PROYECTO




 




 




II.1)  INDEBIDA REFERENCIA A UN CAMBIO DE  CATEGORÍA DE MANEJO




 




 



 Según su Exposición de Motivos, el Proyecto tiene por objeto dar a la zona marítimo terrestre de
Playa  Rey “una categoría de manejo diferente a la de parque nacional”.




 



 En nuestro ordenamiento las categorías de manejo del Patrimonio Natural del Estado son: los parques
nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales (en estos, los
manglares), zonas protectoras, reservas forestales y los monumentos naturales. (Ley Orgánica del
Ambiente, art. 32, y Ley Forestal, art. 1°, in fine, entre otros)




 



 Sin embargo, el Proyecto revela que el sector en cuestión no quedará en adelante sujeto a ninguna
de esas categorías de manejo. Por tanto, es erróneo aseverar que se le otorgará una diversa.




 



 El propósito, como se verá, es otro: excluir del Parque Nacional la franja costera de Playa Rey,
para restituirla a la administración del Municipio con el fin de que otorgue concesiones. Lo dice la
propia Exposición de Motivos. “Este proyecto pretende dar cabida a las concesiones de tierras en ese
sector tal y como lo permite la ley sobre la Zona Marítimo Terrestre”.




 




 




II.2)  DECRETO DE ANEXIÓN AL PARQUE MANUEL ANTONIO Y REQUISITOS




 




 



 El Decreto Ejecutivo N° 29177-MINAE, se afirma, amplió el Parque Manuel Antonio anexando la zona
marítimo terrestre de Playa Rey, que estaba contigua, sin observar que ahí habitaban personas de
escasos recursos y habían otras interesadas en obtener los terrenos en concesión, e incumpliendo el
requisito de los estudios preliminares previsto en la Ley Orgánica del Ambiente.




 




Se hacen varias acotaciones:




 




 




II.2.1)  POSIBILIDAD DE CREAR O AMPLIAR ÁREAS DE PARQUES NACIONALES POR DECRETO EJECUTIVO




 




 



 Al amparo de la potestad que la Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, atribuye al Poder Ejecutivo
de declarar áreas silvestres protegidas, y el compromiso que asumió el Estado en la Convención para
la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de
América y la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional (ratificadas por Leyes
números 3763 y 7224),  el Decreto 29177-MINAE del 17 de noviembre del 2000 (Gaceta N° 243 del 19 de
diciembre del mismo año) amplió el Parque Nacional Manuel Antonio con la franja marítimo terrestre
de Playa Rey, Playa Savegre, Boca del Río Savegre y Boca del Río Portalón, para proteger la
sobrevivencia de tortugas marinas que ahí desovan (Lora, Carpintera y otras), la zona de corredor
biológico interoceánico que conforma e importantes manglares u humedales existentes.




 




(El Proyecto de Ley abrevia el sector con el nombre de “Playa Rey”, como se le conoce popularmente).




 



 La potestad del Poder Ejecutivo de crear  –incluida la de ampliar- áreas silvestres protegidas
(estatales) en los sitios que reúnan las condiciones, también halla asidero en el artículo 50
constitucional, otros instrumentos internacionales y legislación interna. Entre los cánones
internacionales pueden citarse: la Convenio sobre Diversidad Biológica, aprobado por Ley 7416, art.
8°, incs. a y c, y el Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y la Protección de Áreas
Silvestres Prioritarias en América Central, aprobada por Ley 7433, art. 17.  Dentro de los legales
están: la Ley de Parques Nacionales, N° 6084, de aplicación específica al caso, art. 13;  Ley
Forestal 7575, art. 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 37; y Ley de Biodiversidad
7788, art. 58, pfo. 2.  Del tema nos ocupamos en el dictamen C-210-2002.




 



 Al ser patrimonio de la Nación el dominio público marítimo terrestre, podía el Poder Ejecutivo
ampliar, por Decreto, con espacios de éste, el Parque Nacional Manuel Antonio, a efecto de preservar
significativos recursos naturales de Playa Rey.




 



 Con la declaratoria de Parque Nacional y a partir de la fecha en que rige el Decreto 29177-MINAE,
19 de diciembre del 2000, por imperativo del artículo 73 de la Ley 6043,  operó un cambio de pleno
derecho en la administración y manejo de esa franja costera, manteniendo la titularidad y naturaleza
demanial de los bienes, que quedaron en adelante sujetos a nuevos objetivos públicos, a fin de
asegurar una eficaz tutela, conservación, mejora de los recursos y el logro de beneficios
adicionales: investigaciones científicas, programas de educación ambiental, etc.




 



 Los bosques y terrenos forestales de la zona marítimo terrestre estatal constituyen bienes
integrantes del Patrimonio Natural del Estado, por afectación legal inmediata, sin concurrencia de
la Administración, y son administrados por el MINAE. (Ley Forestal, arts. 13 y 14.  Dictamen
C-297-2004 y la Opinión Jurídica O. J.-014-2004).




 




 




 



 II.2.2) ILEGITIMIDAD EN LA OCUPACIÓN DE LAS PERSONAS DESALOJADAS DE PLAYA REY.  JURISPRUDENCIA
CONSTITUCIONAL




 




 




 



 La inexistencia de derechos de concesión e ilegitimidad de los ocupantes que el MINAE desalojó de
la zona marítimo terrestre de Playa Rey, es punto ampliamente definido por la SALA CONSTITUCIONAL,
al resolver múltiples recursos de amparo interpuestos a causa de esos hechos, como consta en las
siguientes resoluciones:



 a) Votos números 2001-06393, 2001-06394, 2001-6488, 2001-6505, 2002-01599, 2002-2082, 2002-8462,
2003-039 y 2003-13231. Rechazo sistemático de todos los recursos de amparo que plantearon esas
personas.




 



 b)  Voto 2003-04495. Acogió, en parte, el recurso de amparo establecido por una Asociación
ecologista (FECÓN), ante la demora en el desalojo administrativo, y la urgente necesidad de
resguardar los recursos naturales. En la sentencia, la SALA CONSTITUCIONAL tuvo por cierto que “el
MINAE sí ha tomado las acciones a su alcance para eliminar la ocupación ilegítima” y “evitar daños
al medio ambiente”.  No obstante, “por motivos ajenos a su voluntad que no se ha efectuado”.




 



 Tales motivos los concretó el considerando IV en la falta de apoyo del Ministerio de Seguridad en
practicar el desalojo, “omisión que atenta contra el derecho de todos a un medio ambiente sano y
ecológicamente equilibrado, al no prestar oportunamente la colaboración solicitada por el MINAE para
efectuar el desalojo de los ocupantes en precario de la zona ampliada del Parque Nacional Manuel
Antonio”.  “Con esa omisión, el Estado –a través del Ministerio de Seguridad- ha incumplido
injustificadamente el mandato contenido en el artículo 50 de la Constitución Política, puesto que
estando de por medio la protección del medio ambiente, la colaboración debió ser expedita,
considerando obviamente que en el caso concreto, además, se trataba de la recuperación de un bien de
dominio público, hecho acreditado por el MINAE.”




 



 “(…) por ser terrenos inalienables, los recurrentes no solo no habían adquirido derechos, sino que
además, el Estado estaba en la obligación de proceder a su desalojo a efecto de proteger la zona
como Parque Nacional”.  (Idem).




 



 En la Parte Dispositiva la SALA CONSTITUCIONAL ordenó al jerarca del Ministerio de Gobernación y
Policía y de Seguridad Pública gestionar de inmediato “los trámites necesarios para que se brinde al
Ministerio del Ambiente y Energía la colaboración que requiere, a efecto de ejecutar coordinadamente
el desalojo de las personas que ocupan en precario la Playa Rey, dentro del Parque Nacional Manuel
Antonio”. (El subrayado no es del original).




 



 c)  Votos 2001-06505 y 2002-02082: Los recurrentes “bajo ninguna circunstancia deberían estar
ocupando las parcelas que tienen –de facto- bajo su poder, y mucho menos demarcar, cultivar o
construir en ellas, o bien colocar trampas prohibidas por la ley”.




 



 d) Votos 2001-06393, 2001-06488 y 2002-01599: “Los terrenos que ocupan los recurrentes están dentro
de la zona marítimo terrestre” y “la municipalidad local no ha otorgado concesión o permiso alguno
sobre dichos terrenos. La Sala en situaciones similares ha indicado que no se puede alegar derecho
alguno sobre bienes demaniales, en este sentido la sentencia número 5976-93”.




 



 “No se ha probado en autos que los aquí recurrentes posean derecho alguno consolidado en la Zona
Marítimo Terrestre de Playa Rey, por cuanto no existe acto declarativo de derecho por parte de la
autoridad correspondiente que así lo establezca, siendo que la posesión precaria que han ejercido
sobre este bien demanial, tampoco los faculta para optar por un derecho de posesión el cual se ha
dado en sus casos de forma ilegítima y en contra del texto de la Ley Reguladora de la Zona Marítimo
Terrestre”.  (Votos 2001-06393, 2001-06394, 2001-06488, 2002-01599).




 



 e)  Votos 2001-06393, 2001-06394, 2001-06488 y 2002-01599: La ilegitimidad en la ocupación de esos
bienes del Estado es razón suficiente para proceder a su desalojo.




 



 f) Voto 2001-06488: “El recurrente pretende ocupar un terreno que se encuentra comprendido en la
Zona Marítimo Terrestre y que fue declarado, mediante Decreto Ejecutivo N° 29177-MINAE de 17 de
noviembre del 2000, parte del Parque Nacional Manuel Antonio”. (…) La declaratoria de esa zona como
parte del Parque Nacional Manuel Antonio impide cualquier ocupación. En general ningún derecho
fundamental se puede entender quebrantado si se trata de conservar la naturaleza y el uso de los
bienes públicos no puede imponerse ilegítimamente por sobre el interés general”.




 




 




II.2.3)  BIENES DE DOMINIO PÚBLICO SON INSUSCEPTIBLES DE POSESIÓN PRIVADA




 




 



 El principio de inalienabilidad del dominio público (parques nacionales y demanio marítimo
terrestre, por ej.), imposibilita la posesión particular de dichos bienes. (Ley Forestal 7575, art.
14; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 34. Vid dictamen C-321-2003 y jurisprudencia que cita:
SALA CONSTITUCIONAL, votos 480-90, 2306-91, 2557-91, 98-92, 1055-92, 1207-93, 5976-93, 220-94,
914-94, 1763-94, 2767-94, 6785-94, 3793-94, 4619-94, 6079-94, 31445-96, 3227-96, 422-96, 4815-96,
5026-97, 7294-98, 00790-2001, entre muchos.  SALA DE CASACIÓN, hoy PRIMERA DE LA CORTE sentencia de
las 9:30 hrs. del 6 de junio de 1936 y N° 122 de 16:15hrs. del 16 de noviembre de 1965. TRIBUNAL
SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, sentencia N° 6397 de 1983, 9282 de 1987;
10019,  10166 y 10418  las tres de 1988, y 392 de 1991. Del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO la
resolución N° 1851 de 1976, del TRIBUNAL SUPERIOR SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN PRIMERA, la N° 910 de 1987,
etc.




 



 Dentro de esas áreas, "la posesión de los particulares no causará derecho alguno a su favor" (Ley
7575, artículo 14.  Ley 6043, arts. 1° y 7).




 




 



             II.2.4) IMPROCEDENCIA DE CONCESIONES EN PARQUES NACIONALES. SOLICITUD DE CONCESIÓN BAJO
LEY 6043 NO DA DERECHO A OCUPAR DE INMEDIATO EL INMUEBLE.




 




 



 Los Parques Nacionales son áreas de conservación absoluta, en los que no es posible otorgar –por el
MINAE- concesiones para la explotación de sus productos, ni para servicios o actividades esenciales.
(Arts. 12 de la Ley de Parques Nacionales y 39, a contrario sensu, de la Ley de Biodiversidad).  Y,
en el aparte anterior se dijo que por ser bienes de dominio público tampoco están afectos a posesión
privada. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, sentencia N° 343-2002, y SECCIÓN
PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO, sentencias números 424-2002 y 21-2004).




 



 El medio normal de uso y disfrute especiales del demanio costero sujeto a la Ley 6043 es la
concesión (vid art. 39), cumpliendo todos y cada uno de los requisitos. (Dictámenes C-144-93,
C-100-95, C-123-96, C-097-97, C-006-98, C-011-99 y en las Opiniones Jurídicas O. J.- 096-2000 y O.
J.-061-2001, entre otros).




 



 El otorgamiento es un acto discrecional de la Administración y confiere un derecho real
administrativo, oponible a terceros, con su inscripción en el Registro General de Concesiones de la
Zona Marítimo Terrestre, dependencia del Registro Nacional. (Arts. 30 de la Ley 6043, y 82 y sigts.
de su Reglamento).




 



 En el proceso ordinario interpuesto en el Juzgado de lo Contencioso Administrativo por las personas
desalojadas de la zona marítimo terrestre de Playa Rey (expediente N° 01-000163-163-CA) contra el
Estado, éste demostró con Certificación del Registro Público la inexistencia de concesiones a favor
de los actores, a la fecha en que se amplió el Parque Nacional Manuel Antonio con ese sector.




 



 A falta de concesión, las detenciones serian ilegales.  No convalida la ilicitud de las ocupaciones
la inercia de la Municipalidad en actuar contra los detentadores, cuando administraba los terrenos.
La tolerancia o tardanza de la Administración en repeler las acciones transgresoras en perjuicio de
los bienes públicos no otorga a aquéllos ningún derecho. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 6758-93 y
6192-95, entre otras).




 



 La ilicitud en la ocupación da lugar al ejercicio de las potestades de autotutela demanial para
proteger los bienes (Ley 6043, artículo 13, 22 de su Reglamento, en relación con Ley Forestal,
doctrina del artículos 14 y 36; Ley Orgánica del Ambiente, art. 34,Ley del Servicio de Parques
Nacionales, arts. 8 inciso 15, doctrina, y 9, etc.).




 



 Por otra parte, en la zona marítimo terrestre que está bajo la Ley 6043, "la simple solicitud no
confiere derecho alguno a ocupar de inmediato el inmueble y si se ha hecho eso precisamente se ha
violado la ley que regula esa materia". (SALA CONSTITUCIONAL, resolución N° 2658-93, de las 8 horas
50 minutos del 11 de junio de 1993.  En el mismo sentido: SALA CONSTITUCIONAL, voto 5559-96; SECCIÓN
SEGUNDA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, sentencia N° 307-98, de las 15 horas del
31 de julio de 1998. SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolución de las 10
horas 20 minutos del 12 de abril del 2002).




 




 




II.2.5)  CUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE ESTUDIOS PRELIMINARES




 




 



 El pretendido incumplimiento del requisito de estudios preliminares para la ampliación del Parque
Nacional Manuel Antonio es tema que adujeron en instancias judiciales las personas que desalojó el
MINAE, tras la declaratoria de área silvestre protegida, por ocupar indebidamente la zona marítimo
terrestre de Playa Rey.




 



 Al contestar la demanda contra el Estado por esos hechos, en el expediente 01-000163-163-CA del
Juzgado de lo Contencioso Administrativo), manifestamos:




 




 



 “Consta en autos los estudios técnicos exhaustivos que precedieron su promulgación y corroboraron
la necesidad de proteger los recursos naturales de Playa Rey como Parque Nacional”; sitio relevante
para la conservación de diversas especies (tortugas marinas, humedales, etc.) y corredor biológico
interoceánico, que el Decreto intentó poner a cubierto.




 



 Y ofrecimos ahí como prueba documental, entre otras: “Certificaciones del Director del Área de
Conservación Pacífico Central, Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), del MINAE, sobre
el cumplimiento de requisitos para la emisión del Decreto 29177-MINAE, con indicación de los folios
correspondientes a cada uno”.




 




 




Este extremo fue ya aclarado reiteradamente por la SALA CONSTITUCIONAL:



 “… en la especie se ha decidido mediante Decreto Ejecutivo la ampliación del Parque Manuel Antonio,
lo que se ha dado con el sustento de estudios técnicos en los cuales se ha determinado incluso que
la zona no es apta para la vivienda ni el turismo, debido a los problemas de suelos y fallas
tectónicas, lo que vendría a determinar que no solo existe la ilegitimidad en la ocupación de los
amparados sobre bienes del Estado, sino además, la necesidad de proteger sus vidas, razones
suficientes para proceder con el desalojo de los mismos…” (SALA CONSTITUCIONAL, votos 2001-06393,
2001-06394, 2001-06488, 2002-01599”. Se agrega el subrayado).




 



 En virtud del principio de división de Poderes y de estar resuelta la cuestión por jurisprudencia
constitucional vinculante, a nuestro juicio no es correcto definir a nivel legislativo un punto de
fondo controvertido en un litigio judicial, donde -por lo demás- el Estado rebatió y demostró lo
contrario a lo que, sin sólido respaldo, sostiene el Proyecto de Ley.




 




 




II.2.6) RAZONES SOCIALES SON INSUFICIENTES PARA SUPRIMIR LA CATEGORÍA DE PARQUE NACIONAL




 




 



 Es discutible la afirmación de que todas las personas que ocupaban la zona marítimo terrestre de
Playa Rey, a contrapelo de la ley, eran de escasos recursos.  Al contestar la demanda que plantearon
contra el Estado por el desalojo del MINAE, dijimos:




 




 



 “…el informe del Área de Conservación Pacífico Central, expte. administrativo fs. 58 y 59, se da
cuenta de muchas casas "vacacionales" y "residenciales", de foráneos que frecuentan poco el lugar,
con construcciones ubicadas dentro de la zona pública que, en principio, no puede ser objeto de
ocupación especial bajo ningún título, ni en ningún caso. (…). Ley 6043, artículo 20; 9 de su
Reglamento. Esto, en las áreas costeras administradas por la Municipalidad”.  (Respuesta al hecho
octavo. Expediente 01-000163-163-CA del Juzgado de lo Contencioso Administrativo).



 La declaratoria de parque nacional se justifica en la satisfacción de un concreto interés público
conservacionista, con el singular régimen demanial que protege la integridad de los bienes, de
importancia significativa. La supresión, cuando proceda, debe fundarse en  el hecho cierto de haber
cesado la justificante que originó la afectación, lo cual no se acredita.




 



 En nuestro criterio, la simple invocación de razones sociales, indemostradas, en  beneficio de un
determinado grupo, son insuficientes para excluir del Parque Nacional Manuel Antonio la zona
marítimo terrestre de ‘Playa Rey’, en perjuicio de las funciones ambientales que cumple a la
colectividad. Riñe con los principios constitucionales de (proporcionalidad, razonabilidad y
protección ambiental. (Cfr. Dictámenes C-004-98 y C-264-2004, Opiniones Jurídicas O. J.-033-97, O.
J.-058-97, O. J.-004-2005,  O. J.-019-2006, entre otros).




 



 Por otra parte, los móviles sociales que presuntamente se atenderían, de existir pueden esfumarse
con el tiempo mediante traspasos a terceros de los eventuales derechos de concesión que llegarían a
obtenerse.




 



 En sede constitucional se ha rechazado como viable la posibilidad de sustraer de su régimen bienes
ambientales de dominio público sólo por solucionar un problema social "a unas cuantas personas”, con
menoscabo de nuestras áreas silvestres protegidas, pues violenta los principios que tutelan el
derecho a un ambiente adecuado. (SALA CONSTITUCIONAL, en la resolución N° 02988-99. Dictamen
C-321-2003 y Opinión Jurídica  O. J.-004-2005).




 



 Específicamente, a causa de los desalojos que practicó el MINAE de la zona marítimo terrestre de
Playa Rey, la SALA CONSTITUCIONAL indicó que “las condiciones de edad y situación económica aducidas
por los recurrentes, por sí mismas, no tienen el efecto de variar las condiciones de ilegitimidad de
su ocupación” (voto 2001-06393).




 



 “El proyecto de Ley que se examina contradice también los objetivos de los instrumentos
internacionales suscritos por el país en materia de medio ambiente, donde se comprometió a la
protección y conservación eficaces de nuestro patrimonio natural, las áreas protegidas y zonas
adyacentes, así como a velar por el uso racional y sostenible de sus recursos naturales para
asegurar una mejor calidad de vida de toda la población, etc.  (Ver, entre otros, la Convención para
la Protección del Patrimonio Cultural y Natural, Ley Nº 5980 de 16 de noviembre de 1976, art. 5 ;
Convenio Constitutivo de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, Ley Nº 7226 de 2 de
abril de 1991, art. I ; Convenio sobre Diversidad Biológica (art.8 incs. d y e) y sus Anexos, Ley Nº
7416 de 30 de junio de 1994; Convención de Ramsar, Ley 7224 de 9 de abril de 1991, etc. Opinión
Jurídica O. J.-058-97).




 



 (En lo que concierne al deber de los poderes públicos de dictar las medidas que permitan cumplir
los requerimientos constitucionales relativos al derecho a un medio ambiente ecológicamente
equilibrado, que comprende los parques nacionales, cfr. de la SALA CONSTITUCIONAL los votos
06322-2003 y 2004-04628 y los antecedentes que éste cita,  y Opinión Jurídica O. J. 058-97).




 



 En consecuencia, al no mediar un interés público superior que justifique la salida de la zona
marítimo terrestre de “Playa Rey” de la categoría de parque nacional y tener plena vigencia las
razones que llevaron a dictar el acto afectatario, su  eliminación es del todo inconveniente.




 




 




III.-  ARTICULADO




 




 




III.1)  DESAFECTACIÓN DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE DE PLAYA REY




 




 



 El Proyecto “desafecta” la zona marítimo terrestre de Playa Rey, “a las afecciones de la Ley
Orgánica del Ambiente en lo que se refiere a área silvestre protegida, modalidad de parque nacional”
(art. 1°).




 




Se hacen aquí tres apreciaciones:




            III.1.1) IMPRECISIONES DE LOS TÉRMINOS “DESAFECTACIÓN” Y “AFECCIONES”




 




 



 En dominio público la desafectación lleva consigo el cese del carácter demanial del bien y su
incorporación al régimen de dominio privado de la entidad a que pertenece. 




 



 Evidentemente no es ese el fin del Proyecto, toda vez que supedita la franja costera de Playa Rey a
la Ley 6043, con lo que  permanecerá dentro del patrimonio público del Estado. En realidad, se
trataría de una mutación demanial, pues aun cuando no se altera el titular del bien,  hay un cambio
de destino, administración y planificación del área, normativa aplicable, usos y aprovechamiento,
etc.; elementos todos que configuran una transformación de estatuto jurídico, pero –se repite- sin
desafectar el bien, que seguiría siendo de dominio público. (Cfr.: dictamen C-210-2002).




 




Luego, el empleo del término “desafectar” puede prestarse a equívocos.




 



 Otra imprecisión se observa en la palabra “afecciones”. Afección, de acuerdo con el Diccionario de
la Real Academia Española, en sus distintas connotaciones, significa  “afecto”;  “inclinación”,
 “apego”;  “enfermedad”;  “impresión que hace algo en otra cosa, causando en ella alteración o
mudanza”.




 




 




            III.1.2)  NORMATIVA REGULADORA DEL PARQUE NACIONAL MANUEL ANTONIO




 




 



 Es inexacto circunscribir el régimen jurídico de la ampliación del Parque Nacional Manuel Antonio a
la Ley Orgánica del Ambiente, que norma aspectos sobre la clasificación de las áreas silvestres
protegidas, objetivos, medidas preventivas, facultades del Poder Ejecutivo para establecerlas,
requisitos de creación y reducción.




 



 Esto por cuanto, se anotó líneas arriba, hay también otra normativa importante que lo regula, como
es la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los países
de América (aprobada por Ley 3763), la Convención sobre Diversidad Biológica (aprobada por Ley
7416), el Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y la Protección de Áreas Silvestres
Prioritarias en América Central (aprobada por Ley 7433), la Ley del Servicio de Parques Nacionales,
N° 6084, Ley Forestal, la Ley de Biodiversidad 7788, las Leyes números 5100, 5804, 5904, 6794 y
6794-M, 7793 y 8133, etc.




 




 



             III.1.3) REDUCCIÓN DE LOS LÍMITES DEL PARQUE NACIONAL MANUEL ANTONIO.  VISOS DE
INCONSTITUCIONALIDAD




 




 



 La declaratoria y delimitación de un área silvestre protegida, en observancia de lo preceptuado en
el artículo 50 constitucional, comporta una defensa del derecho fundamental al ambiente y “la
reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia
1999-02988). Es inconstitucional la disminución que menoscaba o amenaza tal derecho (SALA
CONSTITUCIONAL, sentencia 07294-98), y si se realiza por acto del Poder Ejecutivo.




 



 Nuestro ordenamiento confiere una tutela especial a los bienes medioambientales de las áreas
silvestres protegidas y para rebajar su cabida exige un acto con rango de ley, sobre la base de
estudios técnicos previos que justifiquen la conveniencia de la medida. (En espacios de dominio
público la merma de superficie y su ingreso al régimen privado se traduciría en una desafectación
parcial). SALA CONSTITUCIONAL, resolución 2003-03480.




 



 Estos estudios técnicos, con el debido fundamento, a que obliga la Ley Orgánica del Ambiente,
artículo 38, constituyen un requisito esencial tendente a “determinar que no se causará daño al
ambiente o se le pondrá en peligro y, por ende, que no se vulnera el contenido del artículo 50
constitucional”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 07294-98 y 1999-02998). Son la “objetivación del
principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente”.  Idem.




 



 A tenor de dicho artículo, “La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural
del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República,
después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida”. (Se agrega el subrayado).




 



 El principio que reserva a la ley la reductibilidad del área silvestre protegida viene de la Ley
Forestal 7032 de 7 de mayo de 1986, artículo 40, y lo recogen  la Ley Forestal 7174 de 1990,
artículo 40, la Ley del Servicio de Parques Nacionales, N° 6084, artículo 13; la Ley de
Biodiversidad, art. 58, pfo. 2°; la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna, y de las
Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, en el artículo 3°, y la Ley de Creación de
Parques Nacionales y Reservas Biológicas, N° 6794 del 25 de agosto de 1982, artículo 2°, párrafo
final. (La Ley Indígena, N° 6172 del 29 de noviembre de 1997, artículo 1°, también lo prevé para las
reservas indígenas).




 



 Si bien el Poder Legislativo tendría competencia para disminuir la superficie del Parque Nacional
Manuel Antonio, no cuenta para ello con ningún estudio técnico oficial (del MINAE) que avale la
necesidad de la medida.  En ese tanto, el Proyecto de Ley, al contrariar el postulado del artículo
50 de la Constitución, presenta visos de inconstitucionalidad.




 




 




III.2)  ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL Y PLANIFICACIÓN COORDINADA




 




 



 En el texto del Proyecto, la zona marítimo terrestre de Playa Rey “volverá a las condiciones de
administración que estipula la ley sobre la Zona Marítimo Terrestre.”  Y que “a efecto de proteger
el frágil ecosistema de sus alrededores, la municipalidad únicamente podrá concesionarla para dar un
uso de desarrollo controlado, el cual deberá planificar en coordinación con el Ministerio del
Ambiente y Energía” (art. 2°).




 




 




Se anotan algunas precisiones:




 



 a)  La intención del Proyecto es someter ese espacio litoral al régimen jurídico de la Ley 6043.  
Su administración es un aspecto. A los fines perseguidos, el texto resulta incompleto.




 



 b)  La zona marítimo terrestre, en sí, es un bien frágil, como hemos puesto de relieve en otros
pronunciamientos (Dictamen C-026-2001, entre muchos); no sólo pueden serlo sus alrededores.




 



 c)  Todo uso en la franja costera está sujeto a control estatal. La frase concesionar –la Zona
Restringida- para un “uso de desarrollo controlado” carece de significación propia.




 



 d)   En lo tocante a la planificación, no deben confundirse los Planes Reguladores para desarrollos
turísticos de las zonas litorales dentro la órbita de la Ley 6043, y los Planes de Manejo, a
implementar por el MINAE en las áreas silvestres protegidas.  Difieren en ambos los usos del suelo,
objetivos prioritarios a alcanzar, gestión, organismos planificadores, etc.



 En este punto, la misma Ley 6043, artículo 73, hace el distingo al exceptuar de su ámbito los
parques nacionales y reservas equivalentes (costeros).  (Vid: dictámenes C-174-87, C-015-88,
C-154-95, C-191-96, C-026-2001, C-210-2002, la Opinión Jurídica O. J.-062-2000, y de la SALA
CONSTITUCIONAL los votos números 5173-94, 1886-95, 1887-95 y 1998-01822, entre otros).



 e)  Además de proteger la supervivencia de las tortugas marinas que desovan en la zona y el tramo
de corredor biológico interoceánico, en el área de Playa Rey hay importantes representativos de
bosque subalpino, manglares o humedales. (Decreto 29177).




 



 Con arreglo a la Ley Forestal, artículos 13 y 14, los bosques y terrenos forestales de la zona
marítimo terrestre integran el Patrimonio Natural del Estado, y los administra el Ministerio del
Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas Protegidas y sus respectivas Áreas de
Conservación regionales. (Dictámenes C-321-2003, C-339-2004 y Opinión Jurídica O. J.-093-2004).
Situación en que se hallarían el bosque subalpino y los manglares.




 



 Por consiguiente, excluir al MINAE de la administración de esos recursos forestales y confiarla a
la Municipalidad del lugar, para desarrollo turístico, entra en pugna con el artículo 50
constitucional, que garantiza el derecho a un ambiente adecuado.




 




 




            III.3) PLANIFICACIÓN POR LA MUNICIPALIDAD Y EL MINAE SIN DECLARATORIA DE APTITUD




 




 



 La planificación de la zona marítimo terrestre de Playa Rey “requerirá únicamente la aprobación de
la Municipalidad de Aguirre y del Ministerio del Ambiente y Energía”, sin que sea necesaria la
“declaratoria de aptitud turística o no turística” (art. 3°).




 



 La propuesta puede conllevar una violación a los principios constitucionales de razonabilidad y
autonomía municipal. El primero porque no parece razonable implementar planes reguladores en zonas
litorales donde de previo no se ha definido su aptitud natural (turística o no turística), acorde
con la que habrá de realizarse la planificación, como acontece con las demás áreas sujetas a la
normativa de la zona marítimo terrestre. (La Ley 6043, artículo 27, establece que es a partir de la
publicación de declaratoria de aptitud turística o no turística en el Diario Oficial que la
respectiva zona “queda afectada” a sus disposiciones).




 



 Y escapa de la competencia ordinaria del MINAE aprobar Planes Reguladores en la zona marítimo
terrestre. 




 



 Por otra parte, en lo que atañe a la ingerencia del Ministerio del Ambiente, la SALA CONSTITUCIONAL
ha afirmado, con reiteración, la autonomía del Municipio en materia urbanística:



 “La potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro de los
límites de su territorio integra el concepto constitucional de ‘intereses y servicios locales’ a que
hace referencia el artículo 169 de la Constitución”, competencia reconocida por la Ley de
Planificación Urbana en los artículos 15 y 19. (Sentencias números 2153-93, 5305-93, 6706-93,
4205-96, 2000-431, 2000-06653, 2001-07485, 2002-01220, 2002-05996, 2002-07751, 2003-11397, 2004-1915
y 2004-14404, 2004-01915, 2004-09439, 2005-04002 y 2005-07516, entre muchas).




 



 A los Municipios corresponde asumir la planificación urbana local por medio de la elaboración y
puesta en marcha de planes reguladores, “como función inherente a las municipalidades con exclusión
de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas
al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo”. (Idem.  Se añade el subrayado).




 



 En principio, las municipalidades son competentes para planificar y controlar el desarrollo urbano
de su cantón.  La circunscripción territorial fija el parámetro constitucional de su competencia.
(SALA CONSTITUCIONAL, votos 2153-93, 6706-93 y 4657-96.  Ver también de la misma Sala los votos
5305-93, 3494-94 y 4205-96, entre otros, y del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA,
el 791-2002, que sigue esa jurisprudencia).




 



 Empero, las áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado -Parque Nacional Manuel
Antonio, por ejemplo-, pese a hallarse en territorios municipales, son administradas y planificadas
por el Ministerio del Ambiente, con ajuste a planes de manejo que aseguren la adecuada protección,
conservación y uso racional de los recursos naturales. En esa órbita prevalece el interés nacional
sobre el local. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 5445-95, cons. VI y 2004-01923. TRIBUNAL CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, resolución N° 474-2005)




 



 (En las áreas silvestres protegidas estatales   las municipalidades tienen esencialmente el deber
de “colaborar” en su preservación.  Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32 in fine).




 




III.4) AMOJONAMIENTO MUNICIPAL DE LA ZONA PÚBLICA




 




 



 Se autoriza a la Municipalidad de Aguirre a practicar directamente el amojonamiento de la zona
pública (art. 4°).




 



 En el dictamen C-264-2004 nos referimos en detalle a la demarcatoria de la Zona Pública de la zona
marítimo terrestre: funciones que cumple como espacio litoral de uso común, requisito para el
otorgamiento de concesiones, protección constitucional que tiene, su inserción en la facultad de
deslinde administrativo, y el ejercicio de la potestad administrativa, reglada, de imperio y
exclusiva que encierra. Acerca de esto último, expresamos:




 




 




“III.2.1)  FUNCIÓN EXCLUSIVA DEL INSTITUTO GEOGRÁFICO NACIONAL




 




 



 En la Ley 6043 (arts. 1°, 9°, 10, 20 sigts. y 39 sigts.), que divide en dos sectores la zona
marítimo terrestre, de dominio público estatal: Zona Pública y Zona Restringida, con sus respectivas
mediciones y diversa utilización, se halla inmersa, como requisito ineludible para su efectiva
aplicación, la potestad-deber de deslindarla (demarcarla y amojonarla) por el ente estatal que tiene
competencia en razón de la materia: el Instituto Geográfico Nacional.




 



 "La demarcación de la zona pública de la zona marítimo terrestre –anotamos en otra oportunidad- es
función exclusiva del Instituto Geográfico Nacional, en representación del Estado. Está implícita
dentro de las atribuciones confiadas en su Ley de creación y, en especial, por tratarse de puntos
importantes en el interior del país (…).




 



 Con independencia de que los topógrafos estén o no en posibilidad  técnica de demarcar y amojonar
la zona pública, la ley no les otorga fe pública para realizar esas labores.



 Errores en la demarcación y amojonamiento podrían redundar en detrimento de la propiedad privada
colindante a la zona restringida y del régimen concesional, con las eventuales responsabilidades
administrativas, o de la anchura de la zona pública, en perjuicio de la integridad de la zona
marítimo terrestre y del espacio en que los ciudadanos pueden ejercer libremente el uso común, sin
más limitaciones que las señaladas por ley. (Ley del Instituto Geográfico Nacional, N° 49 de 4 de
julio de 1944, arts. 2° y 3° inc. g.  Ley para el Ejercicio de Topografía y Agrimensura, N° 4294 de
19 de diciembre de 1968, arts. 12; Reglamento a esa Ley, Decreto N° 21 de 26 de febrero de 1970,
artículo 11.  Reglamento a la Ley 6043, arts. 62 y 63. Opinión  Jurídica O. J. 113-2000 y O.
J.-210-2003)". Opinión Jurídica O. J.-253-2003”, etc.




 



 Atinente al Proyecto en estudio, nuestro criterio es contrario al traslado de la demarcatoria de la
Zona Pública de Playa Rey a la Municipalidad de Aguirre, por lo siguiente:




 




 



 a)  Constituye una función administrativa propia del Estado, titular de los bienes, con relevantes
consecuencias para el patrimonio público (en lo que hace la extensión, integridad física, tutela,
uso común y especial), y los derechos e intereses de los administrados (usuarios y propietarios
colindantes).




 




 



 b)  Envuelve aspectos técnicos específicos que, por razón de la materia, caen bajo la competencia
del Instituto Geográfico Nacional, ajenos al quehacer normal del Municipio.




 




 



 c)  El Proyecto podría entrañar lesiones constitucionales en orden a los principios de
razonabilidad, derecho a un ambiente adecuado, del que son parte los recursos costeros y los parques
nacionales; igualdad y generalidad de las leyes.




 



 El último por la derogatoria particular de la ley que se daría en punto a Playa Rey, cuya
demarcatoria de la Zona Pública queda en manos del Municipio, ente no técnico en ese campo, en tanto
en el resto del país la haría el Instituto Geográfico Nacional, con apego a las regulaciones
vigentes.




 



 La inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto es, al decir de la SALA
CONSTITUCIONAL, un “principio general de rango constitucional”, “aplicable a la totalidad del
ordenamiento jurídico como derivación y a la vez condición del Estado de Derecho en su integridad”
(sentencias 2009-95, 07294-98, 2001-03049, 2001-07009 y 2002-05801).




 



 Se introduciría así un régimen desigual, carente de razonabilidad en sus elementos objetivos, sin
razón justificadora de la diferencia de trato en situaciones análogas.




 




 




III.5)  APROBACIÓN DE CONCESIONES




 




 



 El Proyecto dispone que las concesiones otorgadas en la zona marítimo terrestre de Playa Rey “no
requerirán la aprobación del Instituto Costarricense de Turismo (ICT), sino más bien del Ministerio
de Ambiente y Energía” (art. 5°).




 




Se hacen dos objeciones:




 




 



 Primero.  La Ley del Servicio de Parques Nacionales, N° 6084 de 24/8/1977, artículo 12, veda el
otorgamiento de concesiones “de tipo alguno para la explotación de productos de los parques
nacionales”, o permisos para establecer instalaciones distintas de las del Servicio de Parques
Nacionales, hoy Área de Conservación del MINAE, y a los visitantes, realizar dentro de ellos
cualquier tipo de actividad comercial.  (Art 8°, inc. 15).




 



 La Ley de Biodiversidad, N° 7788 de 23 de abril de 1998, artículo 39, dentro de las áreas
silvestres protegidas estatales sólo autoriza concesiones y servicios no esenciales, que “en ningún
caso podrán comprender la autorización del acceso a elementos de biodiversidad a favor de terceros”,
ni “tampoco la construcción de edificaciones privadas”.




 



 Es un mal precedente, contrario a los principios constitucionales de razonabilidad y tutela
ambiental, sustraer, sin la debida justificación técnica, un área del Parque Nacional Manuel
Antonio, en demérito de los recursos naturales que protege, con el objeto de darlo en administración
del Municipio para que pueda otorgar concesiones de desarrollos turísticos.




 



 Devendría en un anómalo subterfugio legal de conseguir lo que se prohíbe en los demás Parques
Nacionales costeros.




 



 Segundo.  Sobre la aprobación de concesiones, que en la zona marítimo terrestre compete al
Instituto Costarricense de Turismo y al Instituto de Desarrollo Agrario, según sea el sector de
aptitud turística o no turística (Ley 6043, art. 42), se daría una derogatoria singular para Playa
Rey.




 



 Sin perder de vista que el MINAE es un órgano del Poder Ejecutivo, la aprobación de concesiones
para desarrollos turísticos y usos agropecuarios en la zona marítimo terrestre tampoco se
conciliaría con la competencia material que le es propia a ese Ministerio, ni con el principio de
razonabilidad.  Esto vale también para la exclusión del Instituto Costarricense de Turismo y del
Instituto de Desarrollo Agrario.




 




 




 




III.6)  DESTINO PORCENTUAL DEL CANON A ORGANIZACIÓN DE VECINOS




 




 



 Conforme a la Ley 6043, artículo 59, el destino de los ingresos que perciban las municipalidades
por concesiones en la zona restringida de la zona marítimo terrestre es: un veinte por ciento (20%)
para el pago de mejoras; un cuarenta por ciento (40%) ha de invertirse en obras de mejoramiento de
las zonas turísticas; y otro cuarenta por ciento (40%) restante, en  mejoras del cantón.




 



 (En desarrollo de ese numeral, el Reglamento a la Ley 6043, Decreto N° 7841-P, establece que con el
veinte por ciento de los ingresos percibidos en concesiones, las municipalidades deben dar prioridad
al pago de mejoras en la zona pública, así como a las que requiera eliminar para construir vías de
acceso a esa zona. Y que las obras de mejoramiento de las zonas turísticas incluyen la compra o
expropiación de terrenos de propiedad privada situados en la zona marítimo terrestre, obras de
infraestructura y cualquiera otra que determine el ICT e INVU.  Arts. 77 y 78).




 



 El Proyecto de Ley hace otro reparto: destina a una organización de vecinos un veinte por ciento de
los ingresos por concepto de canon percibido de los concesionarios de Playa Rey, a utilizar en el
cuidado y conservación de los recursos, con la asesoría del MINAE (art. 6°).




 



 Contra esta nueva distribución de fondos, se hacen varios reparos. Primero. Implica una derogatoria
singular de la ley para una Playa concreta con relación al resto del país que se halla en
condiciones similares, sin razón objetiva justificante. Segundo. La asociación de vecinos es
indeterminada en su identificación. (En sentido amplio, asociación es un conjunto personas que se
unen, aun de hecho, de modo informal, para el logro de un fin). Tercero. Se trataría de
particulares, por ahora inciertos, que administrarían fondos públicos, al margen de la Contraloría
General de la República. (El propio órgano contralor, en su informe (p. 6) objetó la falta de
definición del “tipo de organización de vecinos se refiere”, su naturaleza jurídica, la forma de
control de su actividad y los efectos de la asesoría del MINAE). Cuarto. La transferencia de fondos
públicos a esos particulares lo sería para sustituir al MINAE –órgano rector en materia ambiental-
en el cuidado y conservación de recursos naturales del Estado.  Quinto. No se aclara el encaje que
tendría el veinte por ciento que se destinará a la asociación en los porcentajes especificados en el
artículo 59 de la Ley 6043; sea la partida que sustituirá o disminuirá.




 




 




IV.- CONCLUSIÓN




 




 



 De lo expuesto se concluye, con carácter de Opinión Jurídica, que el criterio de la Procuraduría es
desfavorable al Proyecto de Ley consultado, por presentar visos de inconstitucionalidad.




 



 1) Sustraer la zona marítimo terrestre de Playa Rey del Parque Nacional Manuel Antonio, sin la
debida justificación técnica oficial (del MINAE) que respalde la necesidad de la medida, con el
objeto de darla en administración de la Municipalidad de Aguirre, para otorgar concesiones de
desarrollos turísticos, en los términos indicados en el Proyecto, contradice lo dispuesto en el
artículo 50 de la Constitución, que garantiza el derecho a un ambiente adecuado, Convenciones
Internacionales ratificadas por el país en materia de protección ambiental, y los principios
constitucionales de razonabilidad, autonomía municipal en materia de planificación urbanística, y
generalidad de las leyes, con la consecuente prohibición de derogatoria singular de éstas, entre
otros.




 



 2) A esto se agregan las objeciones hechas en cuanto a la administración municipal de áreas
forestales del Estado, que suplanta al MINAE; la administración de fondos públicos por particulares,
al margen de la Contraloría General de la República, y otras imprecisiones señaladas.




 




3) En cuanto a la justificación del Proyecto, se hace énfasis en los siguientes aspectos:




 




 



 a) Por el principio de división de Poderes y estar resuelta la cuestión por jurisprudencia
constitucional vinculante en sentido opuesto al Proyecto de Ley, a nuestro juicio no es correcto
definir a nivel legislativo lo referente al presunto incumplimiento del requisito de estudios
técnicos (preliminares) para ampliar el Parque Nacional Manuel Antonio con el sector de Playa Rey.
Este constituye un punto de fondo controvertido en litigio judicial (expediente N° 01-000163-163-CA,
del Juzgado de lo Contencioso Administrativo) interpuesto por las personas desalojadas del lugar.
Proceso donde el Estado rebatió y demostró con certificación pública lo contrario a lo que, sin
sólido respaldo, sostiene el Proyecto.




 



 b)  La ilegitimidad de los ocupantes que desalojó el MINAE de la zona marítimo terrestre de Playa
Rey está ampliamente definido por la SALA CONSTITUCIONAL (ver apte. II.2.2).




 



 c)  De acuerdo con la jurisprudencia constitucional y la doctrina, la simple solicitud de concesión
bajo la Ley 6043 no da derecho a ocupar de inmediato el inmueble, ni puede ejercerse posesión
privada en bienes de dominio público, como son los Parques Nacionales o la zona marítimo terrestre,
de patrimonio estatal.




 



 d)  Amén de que las razones sociales son insuficientes para suprimir la categoría de Parque
Nacional a la zona costera de ‘Playa Rey’, por lo apuntado en el aparte II.2.6) es discutible que
todas las personas que ocupaban la franja costera de Playa Rey, en forma indebida, eran de escasos
recursos.




 




 




De usted, atentamente,




 




 




 




 




Dr. José J. Barahona  Vargas                     Licda. Lydiana Rodríguez Paniagua




Procurador Asesor                                     Abogada




                                                       Procuraduría Ambiental




 




 




JJBV/LRP/fmc

Legal Opinion: 022 - J of 02/24/2006

OJ-022-2006

February 24, 2006

Mrs.
Hannia M. Durán
Area Chief
Special Permanent Environmental Committee
Legislative Assembly

Dear Mrs. Durán:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your communication transmitted by fax, in which, under instructions from the President of that Committee, you consult us regarding the bill of law entitled "Sustainable Management of Playa El Rey de Aguirre," legislative file No. 15.503, published in La Gaceta No. 165 of August 24, 2004.

In this regard, we offer the following comments:

I. SCOPE OF THIS PRONOUNCEMENT

It is noted once again that the legal advice provided by the Attorney General's Office to the members of the Legislative Assembly is in the nature of a non-binding legal opinion.

The foregoing, by virtue of this being another Branch of the Republic, whose functions cannot be substituted by this Institution via a binding ruling.

We reiterate the impropriety of assuming our conformity with the consulted Bill in the event of a lack of response. An effect not attributed by legislation in this case.

Likewise, the Attorney General's Office of the Republic is not included among the organs and entities referred to in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly.

II. COMMENTS ON THE BILL'S MOTIVATION

II.1) IMPROPER REFERENCE TO A CHANGE OF MANAGEMENT CATEGORY

According to its Statement of Motives, the Bill aims to give the maritime terrestrial zone of Playa Rey "a management category different from that of a national park."

In our legal system, the management categories of the State Natural Heritage are: national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands (including mangroves within these), protected zones (zonas protectoras), forest reserves, and natural monuments. (Ley Orgánica del Ambiente, Art. 32, and Ley Forestal, Art. 1°, in fine, among others)

However, the Bill reveals that the sector in question will not henceforth be subject to any of those management categories. Therefore, it is erroneous to assert that a different one will be granted.

The purpose, as will be seen, is another: to exclude the coastal strip of Playa Rey from the National Park, to restore it to the administration of the Municipality for the purpose of granting concessions. The Statement of Motives itself says so. "This bill aims to accommodate land concessions in that sector just as the law on the Zona Marítimo Terrestre permits."

II.2) DECREE OF ANNEXATION TO MANUEL ANTONIO PARK AND REQUIREMENTS

Executive Decree No. 29177-MINAE, it is stated, expanded Manuel Antonio Park by annexing the maritime terrestrial zone of Playa Rey, which was contiguous, without observing that people of scarce resources lived there and there were others interested in obtaining the lands under concession, and without fulfilling the requirement of preliminary studies stipulated in the Ley Orgánica del Ambiente.

Several observations are made:

II.2.1) POSSIBILITY OF CREATING OR EXPANDING NATIONAL PARK AREAS BY EXECUTIVE DECREE

Under the authority that the Ley Orgánica del Ambiente, Article 32, grants to the Executive Branch to declare protected wild areas, and the commitment assumed by the State in the Convention for the Protection of the Flora, Fauna, and Scenic Beauty of the Countries of America and the Convention on Wetlands of International Importance (ratified by Laws No. 3763 and 7224), Decree 29177-MINAE of November 17, 2000 (La Gaceta No. 243 of December 19 of the same year) expanded Manuel Antonio National Park with the maritime terrestrial strip of Playa Rey, Playa Savegre, the mouth of the Savegre River, and the mouth of the Portalón River, to protect the survival of sea turtles that nest there (Olive Ridley, Hawksbill, and others), the interoceanic biological corridor it forms, and significant mangroves or wetlands existing there.

(The Bill abbreviates the sector to the name "Playa Rey," as it is popularly known).

The Executive Branch's authority to create—including that of expanding—(state) protected wild areas in sites that meet the conditions also finds support in Article 50 of the Constitution, other international instruments, and domestic legislation. Among the international canons may be cited: the Convention on Biological Diversity, approved by Law 7416, Art. 8°, subsections a and c, and the Convention for the Conservation of Biodiversity and the Protection of Priority Wild Areas in Central America, approved by Law 7433, Art. 17. Among the legal ones are: the Ley de Parques Nacionales, No. 6084, specifically applicable to the case, Art. 13; Ley Forestal 7575, Art. 3°, subsection i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, Article 37; and Ley de Biodiversidad 7788, Art. 58, paragraph 2. We addressed this matter in opinion C-210-2002.

Since the maritime terrestrial public domain is the patrimony of the Nation, the Executive Branch could expand, by Decree, Manuel Antonio National Park with areas of it, for the purpose of preserving significant natural resources of Playa Rey.

With the declaration of National Park status and from the date the Decree 29177-MINAE came into effect, December 19, 2000, by mandate of Article 73 of Law 6043, a legal change occurred automatically in the administration and management of that coastal strip, maintaining the ownership and public domain nature of the property, which henceforth became subject to new public objectives, to ensure effective tutelage, conservation, improvement of the resources, and the achievement of additional benefits: scientific research, environmental education programs, etc.

The forests and forest lands of the state maritime terrestrial zone constitute integral property of the State Natural Heritage, by immediate legal affectation, without concurrence of the Administration, and are administered by MINAE. (Ley Forestal, Arts. 13 and 14. Opinion C-297-2004 and Legal Opinion O. J.-014-2004).

II.2.2) ILLEGITIMACY OF THE OCCUPATION BY PERSONS REMOVED FROM PLAYA REY. CONSTITUTIONAL JURISPRUDENCE

The non-existence of concession rights and the illegitimacy of the occupants that MINAE removed from the maritime terrestrial zone of Playa Rey is a point extensively defined by the SALA CONSTITUCIONAL, in resolving multiple amparo appeals filed on account of those facts, as recorded in the following resolutions:
a) Votes numbers 2001-06393, 2001-06394, 2001-6488, 2001-6505, 2002-01599, 2002-2082, 2002-8462, 2003-039, and 2003-13231. Systematic rejection of all the amparo appeals filed by those persons.

b) Vote 2003-04495. Partially granted the amparo appeal filed by an environmental association (FECÓN), due to the delay in the administrative removal, and the urgent need to protect the natural resources. In the ruling, the SALA CONSTITUCIONAL held it as true that "MINAE has indeed taken the actions within its reach to eliminate the illegitimate occupation" and "prevent damage to the environment." However, "for reasons beyond its control, this has not been carried out."

Such reasons were specified in Considerando IV as the lack of support from the Ministry of Security in executing the removal, "an omission that violates the right of all to a healthy and ecologically balanced environment, by not providing in a timely manner the collaboration requested by MINAE to effect the removal of the precarious occupants of the expanded zone of Manuel Antonio National Park." "With this omission, the State—through the Ministry of Security—has unjustifiably breached the mandate contained in Article 50 of the Political Constitution, given that with environmental protection at stake, the collaboration should have been expeditious, considering obviously that in this specific case, it also involved the recovery of a public domain asset, a fact accredited by MINAE."

"(...) because the lands are inalienable, the appellants not only had not acquired rights, but furthermore, the State was obligated to proceed with their removal in order to protect the zone as a National Park." (Idem).

In the Operative Part, the SALA CONSTITUCIONAL ordered the head of the Ministry of Governance and Police and Public Security to immediately arrange "the necessary procedures so that the collaboration required by the Ministry of Environment and Energy is provided, to effect in a coordinated manner the removal of the persons who occupy Playa Rey in a precarious manner, within Manuel Antonio National Park." (The underlining is not from the original).

c) Votes 2001-06505 and 2002-02082: The appellants "under no circumstances should be occupying the parcels they have —de facto— in their power, much less demarcate, cultivate, or build on them, or place traps prohibited by law."

d) Votes 2001-06393, 2001-06488, and 2002-01599: "The lands occupied by the appellants are within the maritime terrestrial zone" and "the local municipality has not granted any concession or permit over said lands. The Court in similar situations has indicated that no right whatsoever can be claimed over public domain property; in this sense, ruling number 5976-93."

"It has not been proven in the record that the appellants here possess any consolidated right in the Zona Marítimo Terrestre of Playa Rey, as there is no declaratory act of right by the corresponding authority that establishes this, given that the precarious possession they have exercised over this public domain property does not entitle them to opt for a possession right, which in their cases occurred in an illegitimate manner and contrary to the text of the Ley Reguladora de la Zona Marítimo Terrestre." (Votes 2001-06393, 2001-06394, 2001-06488, 2002-01599).

e) Votes 2001-06393, 2001-06394, 2001-06488, and 2002-01599: The illegitimacy of the occupation of these State assets is sufficient reason to proceed with their removal.

f) Vote 2001-06488: "The appellant intends to occupy land that is located within the Zona Marítimo Terrestre and that was declared, by Executive Decree No. 29177-MINAE of November 17, 2000, part of Manuel Antonio National Park." (...) The declaration of that zone as part of Manuel Antonio National Park prevents any occupation. In general, no fundamental right can be understood as impaired if it is about conserving nature and the use of public property cannot be imposed illegitimately in detriment of the general interest."

II.2.3) PUBLIC DOMAIN PROPERTY IS NOT SUSCEPTIBLE TO PRIVATE POSSESSION

The principle of inalienability of the public domain (national parks and maritime terrestrial demesne, for example) makes private possession of said property impossible. (Ley Forestal 7575, Art. 14; Ley Orgánica del Ambiente 7554, Article 34. See opinion C-321-2003 and the jurisprudence it cites: SALA CONSTITUCIONAL, votes 480-90, 2306-91, 2557-91, 98-92, 1055-92, 1207-93, 5976-93, 220-94, 914-94, 1763-94, 2767-94, 6785-94, 3793-94, 4619-94, 6079-94, 31445-96, 3227-96, 422-96, 4815-96, 5026-97, 7294-98, 00790-2001, among many. SALA DE CASACIÓN, now PRIMERA DE LA CORTE, ruling of 9:30 a.m. on June 6, 1936, and No. 122 of 4:15 p.m. on November 16, 1965. TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, ruling No. 6397 of 1983, 9282 of 1987; 10019, 10166, and 10418, all three of 1988, and 392 of 1991. From the TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolution No. 1851 of 1976, from the TRIBUNAL SUPERIOR SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN PRIMERA, No. 910 of 1987, etc.

Within these areas, "possession by private individuals shall not give rise to any right in their favor" (Law 7575, Article 14. Law 6043, Arts. 1° and 7).

II.2.4) IMPROPRIETY OF CONCESSIONS IN NATIONAL PARKS. A REQUEST FOR CONCESSION UNDER LAW 6043 DOES NOT CONFER THE RIGHT TO IMMEDIATELY OCCUPY THE PROPERTY.

National Parks are areas of absolute conservation, in which it is not possible to grant—by MINAE—concessions for the exploitation of their products, nor for essential services or activities. (Arts. 12 of the Ley de Parques Nacionales and 39, a contrario sensu, of the Ley de Biodiversidad). And, in the previous section, it was stated that because they are public domain property, they are also not subject to private possession. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, ruling No. 343-2002, and SECCIÓN PRIMERA OF THE TRIBUNAL CONTENCIOSO, rulings numbers 424-2002 and 21-2004).

The normal means of special use and enjoyment of the coastal demesne subject to Law 6043 is the concession (see Art. 39), fulfilling each and every one of the requirements. (Opinions C-144-93, C-100-95, C-123-96, C-097-97, C-006-98, C-011-99 and in Legal Opinions O. J.- 096-2000 and O. J.-061-2001, among others).

The granting is a discretionary act of the Administration and confers an administrative real right, enforceable against third parties, with its registration in the Registro General de Concesiones de la Zona Marítimo Terrestre, a dependency of the National Registry. (Arts. 30 of Law 6043, and 82 and following of its Regulations).

In the ordinary proceeding filed before the Juzgado de lo Contencioso Administrativo by the persons removed from the maritime terrestrial zone of Playa Rey (file No. 01-000163-163-CA) against the State, the latter demonstrated with a Certification from the Public Registry the non-existence of concessions in favor of the plaintiffs, as of the date on which Manuel Antonio National Park was expanded with that sector.

In the absence of a concession, the detentions would be illegal. The Municipality's inertia in acting against the detentors, when it administered the lands, does not validate the illicit nature of the occupations. The tolerance or delay of the Administration in repelling transgressive actions to the detriment of public property does not grant said persons any right. (SALA CONSTITUCIONAL, votes 6758-93 and 6192-95, among others).

The illicit nature of the occupation gives rise to the exercise of the powers of self-protection of the demesne to protect the assets (Law 6043, Article 13, 22 of its Regulations, in relation to the Ley Forestal, doctrine of Articles 14 and 36; Ley Orgánica del Ambiente, Art. 34, Ley del Servicio de Parques Nacionales, Arts. 8, subsection 15, doctrine, and 9, etc.).

On the other hand, in the maritime terrestrial zone that is under Law 6043, "the mere request does not confer any right whatsoever to immediately occupy the property, and if this has been done, precisely the law regulating this matter has been violated." (SALA CONSTITUCIONAL, resolution No. 2658-93, of 8:50 a.m. on June 11, 1993. In the same vein: SALA CONSTITUCIONAL, vote 5559-96; SECCIÓN SEGUNDA OF THE TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, ruling No. 307-98, of 3:00 p.m. on July 31, 1998. SECCIÓN TERCERA OF THE TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolution of 10:20 a.m. on April 12, 2002).

II.2.5) FULFILLMENT OF THE PRELIMINARY STUDIES REQUIREMENT

The alleged non-compliance with the requirement of preliminary studies for the expansion of Manuel Antonio National Park is a matter that the persons whom MINAE removed, following the declaration of a protected wild area, for unduly occupying the maritime terrestrial zone of Playa Rey, raised in judicial instances.

In answering the lawsuit against the State for these events, in file 01-000163-163-CA of the Juzgado de lo Contencioso Administrativo, we stated:

"The exhaustive technical studies that preceded its enactment and corroborated the need to protect the natural resources of Playa Rey as a National Park are recorded in the file"; a site relevant for the conservation of diverse species (sea turtles, wetlands, etc.) and the interoceanic biological corridor, which the Decree sought to safeguard.

And we offered there as documentary evidence, among others: "Certifications from the Director of the Central Pacific Conservation Area, Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), of MINAE, regarding the fulfillment of the requirements for the issuance of Decree 29177-MINAE, with an indication of the folios corresponding to each one."

This point was already repeatedly clarified by the SALA CONSTITUCIONAL:
"... in this case, the expansion of Manuel Antonio Park was decided by Executive Decree, which was done with the support of technical studies in which it was determined, among other things, that the zone is not suitable for housing or tourism, due to soil problems and tectonic faults, which would determine that not only does the illegitimacy of the protected parties' occupation of State property exist, but also the need to protect their lives, sufficient reasons to proceed with their removal..." (SALA CONSTITUCIONAL, votes 2001-06393, 2001-06394, 2001-06488, 2002-01599". The underlining is added).

By virtue of the principle of separation of powers and the matter being resolved by binding constitutional jurisprudence, in our judgment, it is not correct to define at the legislative level a background point that is disputed in a judicial litigation, where —incidentally— the State refuted and demonstrated the contrary to what the Bill maintains without solid support.

II.2.6) SOCIAL REASONS ARE INSUFFICIENT TO SUPPRESS THE NATIONAL PARK CATEGORY

The assertion that all the persons who occupied the maritime terrestrial zone of Playa Rey, contrary to the law, were of scarce resources is debatable. In answering the lawsuit they filed against the State for MINAE's removal action, we said:

"...the report from the Central Pacific Conservation Area, administrative file folios 58 and 59, accounts for many 'vacation' and 'residential' houses, belonging to non-residents who frequent the place little, with constructions located within the public zone that, in principle, cannot be subject to special occupation under any title, nor in any case. (...). Law 6043, Article 20; 9 of its Regulations. This, in the coastal areas administered by the Municipality." (Response to the eighth fact. File 01-000163-163-CA of the Juzgado de lo Contencioso Administrativo).

The declaration of a national park is justified by the satisfaction of a specific conservationist public interest, with the unique demesnial regime that protects the integrity of the property of significant importance. The suppression, when appropriate, must be based on the certain fact that the justification that gave rise to the affectation has ceased, which is not accredited.

In our view, the simple invocation of unsubstantiated social reasons, to the benefit of a specific group, is insufficient to exclude the maritime terrestrial zone of 'Playa Rey' from Manuel Antonio National Park, to the detriment of the environmental functions it performs for the community. It conflicts with constitutional principles of proportionality, reasonableness, and environmental protection. (Cf. Opinions C-004-98 and C-264-2004, Legal Opinions O. J.-033-97, O. J.-058-97, O. J.-004-2005, O. J.-019-2006, among others).

Moreover, the social motives that would supposedly be addressed, if they exist, may vanish over time through transfers to third parties of any eventual concession rights that might be obtained.

In constitutional proceedings, the possibility of removing environmental public domain assets from their regime solely to solve a social problem "for a few people," to the detriment of our protected wild areas, has been rejected as viable, as it violates the principles that protect the right to an adequate environment. (SALA CONSTITUCIONAL, in resolution No. 02988-99. Opinion C-321-2003 and Legal Opinion O. J.-004-2005).

Specifically, regarding the removals carried out by MINAE from the maritime terrestrial zone of Playa Rey, the SALA CONSTITUCIONAL indicated that "the conditions of age and economic situation alleged by the appellants, by themselves, do not have the effect of altering the conditions of illegitimacy of their occupation" (vote 2001-06393).

"The bill under examination also contradicts the objectives of the international instruments signed by the country on environmental matters, where it committed to the effective protection and conservation of our natural heritage, protected areas, and adjacent zones, as well as to ensuring the rational and sustainable use of its natural resources to ensure a better quality of life for the entire population, etc. (See, among others, the Convention for the Protection of Cultural and Natural Heritage, Law No. 5980 of November 16, 1976, Art. 5; the Constitutive Agreement of the Central American Commission for Environment and Development, Law No. 7226 of April 2, 1991, Art. I; the Convention on Biological Diversity (Art.8, subsections d and e) and its Annexes, Law No. 7416 of June 30, 1994; the Ramsar Convention, Law 7224 of April 9, 1991, etc. Legal Opinion O. J.-058-97).

(Regarding the duty of public authorities to issue the measures that allow compliance with the constitutional requirements related to the right to an ecologically balanced environment, which includes national parks, cf. from the SALA CONSTITUCIONAL, votes 06322-2003 and 2004-04628 and the precedents cited therein, and Legal Opinion O. J. 058-97).

Consequently, as there is no greater public interest that justifies the removal of the maritime terrestrial zone of "Playa Rey" from the national park category, and the reasons that led to issuing the affectation act remain fully valid, its elimination is entirely inadvisable.

III. ARTICLES

III.1) DISAFFECTION OF THE MARITIME TERRESTRIAL ZONE OF PLAYA REY

The Bill "disaffects" the maritime terrestrial zone of Playa Rey, "from the affectations of the Ley Orgánica del Ambiente in what refers to a protected wild area, national park modality" (Art. 1°).

Three observations are made here:
III.1.1) IMPRECISIONS IN THE TERMS "DISAFFECTION" (DESAFECTACIÓN) AND "AFFECTATIONS" (AFECCIONES)

In public domain law, disaffection entails the cessation of the property's demesnial character and its incorporation into the private domain regime of the entity to which it belongs.

Evidently, that is not the aim of the Bill, since it subjects the coastal strip of Playa Rey to Law 6043, meaning it will remain within the public patrimony of the State. In reality, it would constitute a demesnial mutation, because even though the holder of the property is not altered, there is a change in the destination, administration, and planning of the area, applicable regulations, uses and exploitation, etc.; all elements that configure a transformation of the legal statute, but —it is repeated— without disaffecting the property, which would continue to be of public domain. (Cf.: opinion C-210-2002).

Therefore, the use of the term "disaffect" may lend itself to misunderstandings.

Another imprecision is observed in the word "affectations" (afecciones). Afección, according to the Dictionary of the Royal Spanish Academy, in its different connotations, means "affection"; "inclination", "attachment"; "illness"; "impression that something makes on another thing, causing in it alteration or change."

III.1.2) REGULATIONS GOVERNING MANUEL ANTONIO NATIONAL PARK

It is inaccurate to circumscribe the legal regime of the expansion of Manuel Antonio National Park to the Ley Orgánica del Ambiente, which regulates aspects concerning the classification of protected wild areas, objectives, preventive measures, powers of the Executive Branch to establish them, and requirements for creation and reduction.

This is because, as noted above, there is also other important legislation governing it, such as the Convention for the Protection of Flora, Fauna and Scenic Beauty of the Countries of America (approved by Law 3763), the Convention on Biological Diversity (approved by Law 7416), the Convention for the Conservation of Biodiversity and Protection of Priority Wild Areas in Central America (approved by Law 7433), the Ley del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, Ley Forestal, the Ley de Biodiversidad 7788, Laws numbers 5100, 5804, 5904, 6794 and 6794-M, 7793 and 8133, etc.

III.1.3) REDUCTION OF THE LIMITS OF MANUEL ANTONIO NATIONAL PARK. SIGNS OF UNCONSTITUTIONALITY

The declaration and delineation of a protected wild area, in observance of the provisions of Article 50 of the Constitution, entails a defense of the fundamental right to the environment, and "the reduction of its area must not imply a detriment to that right." (SALA CONSTITUCIONAL, ruling 1999-02988). A reduction that diminishes or threatens such a right is unconstitutional (SALA CONSTITUCIONAL, ruling 07294-98), even if carried out by an act of the Executive Branch.

Our legal system confers special protection on the environmental assets of protected wild areas, and to reduce their area requires an act with the rank of law, based on preliminary technical studies that justify the appropriateness of the measure. (In public domain spaces, the reduction of surface area and its entry into the private regime would translate into a partial disaffection). SALA CONSTITUCIONAL, resolution 2003-03480.

These technical studies, with due foundation, required by the Ley Orgánica del Ambiente, Article 38, constitute an essential requirement aimed at "determining that no damage will be caused to the environment or that it will not be endangered and, therefore, that the content of Article 50 of the Constitution is not violated." (SALA CONSTITUCIONAL, rulings 07294-98 and 1999-02998). They are the "objectification of the principle of reasonableness in environmental protection matters." Idem.

Pursuant to said article, "The surface area of protected wild areas, natural heritage of the State, whatever their management category, may only be reduced by Law of the Republic, after carrying out the technical studies that justify this measure." (The underlining is added).

The principle that reserves the reduction of a protected wild area to law originates from the Ley Forestal 7032 of May 7, 1986, Article 40, and is embodied in the Ley Forestal 7174 of 1990, Article 40, the Ley del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, Article 13; the Ley de Biodiversidad, Art. 58, paragraph 2°; the Convention for the Protection of the Flora, Fauna, and Scenic Beauty of the Countries of America, in Article 3°, and the Law Creating National Parks and Biological Reserves, No. 6794 of August 25, 1982, Article 2°, final paragraph. (The Ley Indígena, No. 6172 of November 29, 1997, Article 1°, also provides for this for indigenous reserves).

Although the Legislative Branch would have the competence to reduce the surface area of Manuel Antonio National Park, it does not have any official technical study (from MINAE) that supports the necessity of the measure. To that extent, the Bill, by contradicting the postulate of Article 50 of the Constitution, presents signs of unconstitutionality.

III.2) MUNICIPAL ADMINISTRATION AND COORDINATED PLANNING

In the text of the Bill, the maritime terrestrial zone of Playa Rey "shall return to the conditions of administration stipulated by the law on the Zona Marítimo Terrestre." And that "in order to protect the fragile ecosystem of its surroundings, the municipality may only grant it in concession for controlled development use, which must be planned in coordination with the Ministry of Environment and Energy" (Art. 2°).

Some clarifications are noted:

a) The intention of the Bill is to subject that coastal space to the legal regime of Law 6043. Its administration is one aspect. For the intended purposes, the text is incomplete.

b) The maritime terrestrial zone, in itself, is a fragile asset, as we have highlighted in other pronouncements (Opinion C-026-2001, among many); it is not only its surroundings that can be so.

c) All use in the coastal strip is subject to state control. The phrase to grant in concession—the Restricted Zone—for "controlled development use" lacks its own meaning.

d) Regarding planning, one must not confuse the Regulatory Plans for tourist developments of coastal zones within the sphere of Law 6043, and the Management Plans, to be implemented by MINAE in the protected wild areas. Both differ in land uses, priority objectives to be achieved, stewardship, planning bodies, etc.

On this point, Law 6043 itself, Article 73, makes the distinction by excepting national parks and equivalent (coastal) reserves from its scope. (See: opinions C-174-87, C-015-88, C-154-95, C-191-96, C-026-2001, C-210-2002, Legal Opinion O. J.-062-2000, and from the SALA CONSTITUCIONAL, votes numbers 5173-94, 1886-95, 1887-95, and 1998-01822, among others).

e) In addition to protecting the survival of the sea turtles that nest in the zone and the stretch of the interoceanic biological corridor, the Playa Rey area contains important representatives of subalpine forest, mangroves, or wetlands. (Decree 29177).

In accordance with the Forest Law (Ley Forestal), articles 13 and 14, forests and forest lands of the maritime-terrestrial zone form part of the State’s Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), and are administered by the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía), through the National System of Protected Areas (Sistema Nacional de Áreas Protegidas) and its respective regional Conservation Areas (Áreas de Conservación). (Opinions C-321-2003, C-339-2004, and Legal Opinion O. J.-093-2004). This is the situation in which the subalpine forest and the mangroves would find themselves.

Consequently, excluding MINAE from the administration of these forest resources and entrusting it to the Municipality of the place, for tourism development, conflicts with constitutional article 50, which guarantees the right to an adequate environment.

III.3) PLANNING BY THE MUNICIPALITY AND MINAE WITHOUT A DECLARATION OF SUITABILITY (DECLARATORIA DE APTITUD)

The planning of the maritime-terrestrial zone of Playa Rey “will require only the approval of the Municipality of Aguirre and the Ministry of Environment and Energy,” without the “declaration of tourism suitability or non-tourism suitability” being necessary (art. 3).

The proposal may entail a violation of the constitutional principles of reasonableness and municipal autonomy. The first because it does not seem reasonable to implement regulatory plans (planes reguladores) in coastal zones where their natural suitability (touristic or non-touristic) has not been previously defined, according to which the planning must be carried out, as happens with other areas subject to the regulations of the maritime-terrestrial zone. (Law 6043, article 27, establishes that it is upon the publication of the declaration of tourism suitability or non-tourism suitability in the Official Gazette (Diario Oficial) that the respective zone “becomes subject” to its provisions).

And it falls outside the ordinary competence of MINAE to approve Regulatory Plans in the maritime-terrestrial zone.

On the other hand, regarding the interference of the Ministry of Environment, the CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL) has repeatedly affirmed the Municipality’s autonomy in urban planning matters:

“The power attributed to local governments to plan urban development within the limits of their territory integrates the constitutional concept of ‘local interests and services’ referred to in article 169 of the Constitution,” a competence recognized by the Urban Planning Law in articles 15 and 19. (Judgments numbers 2153-93, 5305-93, 6706-93, 4205-96, 2000-431, 2000-06653, 2001-07485, 2002-01220, 2002-05996, 2002-07751, 2003-11397, 2004-1915 and 2004-14404, 2004-01915, 2004-09439, 2005-04002 and 2005-07516, among many).

It is the responsibility of the Municipalities to assume local urban planning through the preparation and implementation of regulatory plans, “as a function inherent to the municipalities to the exclusion of all other public entities, except as stated regarding the general direction powers attributed to the Ministry of Planning and the Directorate of Urbanism.” (Idem. Underlining added).

In principle, municipalities are competent to plan and control the urban development of their canton. The territorial circumscription sets the constitutional parameter of their competence. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, votes 2153-93, 6706-93 and 4657-96. See also from the same Chamber votes 5305-93, 3494-94 and 4205-96, among others, and from the CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE TRIBUNAL, THIRD SECTION, 791-2002, which follows that jurisprudence).

However, the protected wild areas (áreas silvestres protegidas) of the State’s Natural Heritage – Manuel Antonio National Park (Parque Nacional Manuel Antonio), for example –, despite being located in municipal territories, are administered and planned by the Ministry of Environment, in accordance with management plans (planes de manejo) that ensure the adequate protection, conservation, and rational use of natural resources. In that sphere, the national interest prevails over the local one. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, votes 5445-95, cons. VI and 2004-01923. CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE TRIBUNAL, SECOND SECTION, resolution No. 474-2005)

(In state protected wild areas, municipalities have essentially the duty to “collaborate” in their preservation. Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), article 32 in fine).

III.4) MUNICIPAL DEMARCATION (AMOJONAMIENTO) OF THE PUBLIC ZONE (ZONA PÚBLICA)

The Municipality of Aguirre is authorized to directly carry out the demarcation of the public zone (art. 4).

In opinion C-264-2004 we referred in detail to the demarcation of the Public Zone of the maritime-terrestrial zone: the functions it fulfills as a coastal space for common use, a requirement for the granting of concessions (concesiones), the constitutional protection it has, its insertion into the power of administrative boundary determination (deslinde administrativo), and the exercise of the administrative power, regulated, of imperium and exclusive, that it entails. Regarding the latter, we expressed:

“III.2.1) EXCLUSIVE FUNCTION OF THE NATIONAL GEOGRAPHIC INSTITUTE (INSTITUTO GEOGRÁFICO NACIONAL)

In Law 6043 (arts. 1, 9, 10, 20 et seq. and 39 et seq.), which divides the maritime-terrestrial zone into two sectors, of state public domain: Public Zone and Restricted Zone (Zona Restringida), with their respective measurements and diverse utilization, the power-duty to determine its boundaries (to demarcate it and monument it) is immersed, as an unavoidable requirement for its effective application, by the state entity that has competence by reason of the subject matter: the National Geographic Institute.

"The demarcation of the public zone of the maritime-terrestrial zone – we noted on another occasion – is an exclusive function of the National Geographic Institute, on behalf of the State. It is implicit within the attributions entrusted in its Law of creation and, especially, because it concerns important points in the interior of the country (…).

Regardless of whether or not surveyors (topógrafos) have the technical possibility to demarcate and monument the public zone, the law does not grant them public faith (fe pública) to carry out these tasks.

Errors in the demarcation and monumentation could result in detriment to the private property adjoining the restricted zone and the concession regime, with potential administrative liabilities, or to the width of the public zone, to the detriment of the integrity of the maritime-terrestrial zone and the space in which citizens can freely exercise common use, without limitations other than those indicated by law. (Law of the National Geographic Institute, No. 49 of July 4, 1944, arts. 2 and 3 subs. g. Law for the Practice of Surveying and Land Surveying (Ley para el Ejercicio de Topografía y Agrimensura), No. 4294 of December 19, 1968, arts. 12; Regulation to that Law, Decree No. 21 of February 26, 1970, article 11. Regulation to Law 6043, arts. 62 and 63. Legal Opinion O. J. 113-2000 and O. J.-210-2003)". Legal Opinion O. J.-253-2003”, etc.

Concerning the Bill under study, our criterion is contrary to the transfer of the demarcation of the Public Zone of Playa Rey to the Municipality of Aguirre, for the following reasons:

a) It constitutes an administrative function proper to the State, owner of the assets, with relevant consequences for public property (regarding its extension, physical integrity, protection, common and special use), and the rights and interests of the administered parties (users and adjoining owners).

b) It involves specific technical aspects that, by reason of the subject matter, fall under the competence of the National Geographic Institute, alien to the normal work of the Municipality.

c) The Bill could entail constitutional injuries concerning the principles of reasonableness, the right to an adequate environment, of which coastal resources and national parks are part; equality and generality of laws.

The latter due to the particular repeal of the law that would occur regarding Playa Rey, whose demarcation of the Public Zone is left in the hands of the Municipality, a non-technical entity in that field, while in the rest of the country it would be done by the National Geographic Institute, adhering to the regulations in force.

The singular inderogability of the norm for the specific case is, according to the CONSTITUTIONAL CHAMBER, a “general principle of constitutional rank,” “applicable to the totality of the legal system as a derivation and at the same time a condition of the Rule of Law in its integrity” (judgments 2009-95, 07294-98, 2001-03049, 2001-07009 and 2002-05801).

Thus, an unequal regime would be introduced, lacking reasonableness in its objective elements, without a justifiable reason for the difference in treatment in analogous situations.

III.5) APPROVAL OF CONCESSIONS

The Bill provides that the concessions granted in the maritime-terrestrial zone of Playa Rey “will not require the approval of the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo, ICT), but rather that of the Ministry of Environment and Energy” (art. 5).

Two objections are made:

First. The National Parks Service Law (Ley del Servicio de Parques Nacionales), No. 6084 of 8/24/1977, article 12, prohibits the granting of concessions “of any type for the exploitation of products from national parks,” or permits to establish facilities other than those of the National Parks Service, now the MINAE Conservation Area, and for visitors, to carry out within them any type of commercial activity. (Art 8, subs. 15).

The Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), No. 7788 of April 23, 1998, article 39, within state protected wild areas only authorizes concessions and non-essential services, which “in no case may comprise the authorization of access to biodiversity elements in favor of third parties,” nor “the construction of private buildings.”

It is a bad precedent, contrary to the constitutional principles of reasonableness and environmental protection, to remove, without due technical justification, an area of Manuel Antonio National Park, to the detriment of the natural resources it protects, with the aim of placing it under the administration of the Municipality so that it can grant concessions for tourism developments.

It would become an anomalous legal subterfuge to achieve what is prohibited in other coastal National Parks.

Second. Regarding the approval of concessions, which in the maritime-terrestrial zone is the responsibility of the Costa Rican Tourism Institute and the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario), depending on whether the sector is of tourism suitability or non-tourism suitability (Law 6043, art. 42), a singular repeal would occur for Playa Rey.

Without losing sight of the fact that MINAE is an organ of the Executive Branch, the approval of concessions for tourism developments and agricultural uses in the maritime-terrestrial zone would also not be reconcilable with the material competence proper to that Ministry, nor with the principle of reasonableness. This also applies to the exclusion of the Costa Rican Tourism Institute and the Institute of Agrarian Development.

III.6) PERCENTAGE ALLOCATION OF THE LEASE FEE (CANON) TO A NEIGHBORHOOD ORGANIZATION

Pursuant to Law 6043, article 59, the allocation of the income received by municipalities from concessions in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone is: twenty percent (20%) for the payment of improvements (mejoras); forty percent (40%) must be invested in improvement works in the tourism zones; and the remaining forty percent (40%), in improvements to the canton.

(In development of that article, the Regulation to Law 6043, Decree No. 7841-P, establishes that with the twenty percent of the income received from concessions, the municipalities must give priority to the payment of improvements in the public zone, as well as to those required to be eliminated in order to build access roads to that zone. And that the improvement works for tourism zones include the purchase or expropriation of privately owned lands located in the maritime-terrestrial zone, infrastructure works, and any other determined by ICT and INVU. Arts. 77 and 78).

The Bill makes another distribution: it allocates to a neighborhood organization twenty percent of the income from the lease fee collected from the concessionaires of Playa Rey, to be used for the care and conservation of resources, with the advice of MINAE (art. 6).

Several objections are raised against this new distribution of funds. First. It implies a singular repeal of the law for a specific Beach in relation to the rest of the country that finds itself in similar conditions, without an objective justifying reason. Second. The neighborhood association is indeterminate in its identification. (In a broad sense, an association is a group of people who unite, even de facto, informally, to achieve an end). Third. It would involve private parties, for now uncertain, who would administer public funds, outside the purview of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República). (The controlling body itself, in its report (p. 6) objected to the lack of definition of the “type of neighborhood organization referred to,” its legal nature, the manner of controlling its activity, and the effects of MINAE’s advice). Fourth. The transfer of public funds to these private parties would be to replace MINAE – the governing body in environmental matters – in the care and conservation of the State’s natural resources. Fifth. It is not clarified what fit the twenty percent to be allocated to the association would have within the percentages specified in article 59 of Law 6043; that is, which item it would replace or reduce.

IV.- CONCLUSION

From the foregoing, it is concluded, as a Legal Opinion, that the Attorney General’s Office’s criterion is unfavorable to the consulted Bill, as it presents signs of unconstitutionality.

1) Removing the maritime-terrestrial zone of Playa Rey from Manuel Antonio National Park, without the due official technical justification (from MINAE) that supports the necessity of the measure, with the aim of placing it under the administration of the Municipality of Aguirre, to grant concessions for tourism developments, in the terms indicated in the Bill, contradicts the provisions of article 50 of the Constitution, which guarantees the right to an adequate environment, International Conventions ratified by the country on environmental protection matters, and the constitutional principles of reasonableness, municipal autonomy in urban planning matters, and generality of laws, with the consequent prohibition of singular repeal thereof, among others.

2) Added to this are the objections made regarding the municipal administration of State forest areas, which supplants MINAE; the administration of public funds by private parties, outside the purview of the Comptroller General of the Republic, and other imprecisions noted.

3) Regarding the justification of the Bill, emphasis is placed on the following aspects:

a) By the principle of separation of Powers and because the question is resolved by binding constitutional jurisprudence in the opposite sense to the Bill, in our judgment it is not correct to define at the legislative level what concerns the alleged non-compliance with the requirement of (preliminary) technical studies to expand Manuel Antonio National Park with the Playa Rey sector. This constitutes a substantive point of dispute in judicial litigation (case file No. 01-000163-163-CA, of the Contentious-Administrative Court) filed by the persons evicted from the place. A process in which the State refuted and demonstrated with public certification the contrary to what the Bill maintains without solid backing.

b) The illegitimacy of the occupants whom MINAE evicted from the maritime-terrestrial zone of Playa Rey is amply defined by the CONSTITUTIONAL CHAMBER (see section II.2.2).

c) In accordance with constitutional jurisprudence and doctrine, the mere request for a concession under Law 6043 does not grant the right to immediately occupy the property, nor can private possession be exercised over public domain assets, such as National Parks or the maritime-terrestrial zone, which are state property.

d) Besides the fact that social reasons are insufficient to suppress the National Park category from the coastal zone of ‘Playa Rey,’ as noted in section II.2.6), it is debatable that all the persons who improperly occupied the coastal strip of Playa Rey were of scarce resources.

Yours sincerely,

Dr. José J. Barahona Vargas                    Licda. Lydiana Rodríguez Paniagua
Advisory Attorney General                      Attorney
                                               Environmental Attorney General’s Office

JJBV/LRP/fmc