C-437-2006 — Inappropriateness of land titling in national reserves through executive decreeImprocedencia de titulación de tierras en reservas nacionales mediante decreto ejecutivo

Dictamen : 437 del 31/10/2006   



C-437-2006




31 de octubre del 2006




 




 




Señor




Marco Vinicio Cordero Quesada




Presidente Ejecutivo




Instituto de Desarrollo Agrario




 




Estimado señor:




 



 Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al Oficio No.
PE-1719-2002 de esa Presidencia Ejecutiva, en el cual nos consulta si es posible la titulación de
tierras ubicadas en reservas nacionales por vía de un decreto ejecutivo; no sin antes externarle mis
disculpas por el atraso en la emisión de este pronunciamiento, debida al alto volumen de trabajo
asignado a esta Procuraduría.




 



             A fin de poder hacer un análisis adecuado de la pregunta que se nos formula, creemos
necesario revisar antes los precedentes legales y jurisprudenciales que han existido sobre el tema
de los programas de titulación múltiple de tierras por el Instituto de Desarrollo Agrario en las
últimas décadas.




 




I.- ANTECEDENTES A LA LEY No. 7599 SOBRE TITULACION DE RESERVAS NACIONALES




 



 La primera referencia legislativa de importancia la encontramos en la Ley de Titulación Múltiple de
Tierras, No. 5064 de 22 de agosto de 1972. Esta Ley debe su origen al Programa de Desarrollo
Agropecuario 1971-74, financiado por la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID), según
convenio de préstamo ratificado por el Gobierno de Costa Rica a través de la Ley No. 4686 de 3 de
diciembre de 1970. En ese Programa se incluía un capítulo de Tenencia de la Tierra, con un
subproyecto de amplia titulación de inmuebles en las reservas nacionales donde existieran mayor
densidad de poseedores sin título (al menos un veinte por ciento), que los hubiesen trabajado de
modo permanente por un mínimo de tres años; explotación que habría de comprobarse sumariamente.




 



             El programa estaba destinado a otorgar, en un lapso de cuatro años, títulos de
propiedad sobre sus tierras (con tope de cabida) a unos veinticinco mil campesinos, agilizando la
inscripción registral y exonerándolos de toda clase de timbres, derechos de registro y costas
notariales, para facilitarles el acceso inmediato al crédito bancario y de instituciones públicas.




 



             La Ley No. 5064, amén de buscar cumplir estas expectativas, establecía a su vez un
beneficio adicional para los titulantes, como lo fue el de establecer restricciones al dominio
menores que las vigentes en la Ley de Tierras y Colonización para los programas de parcelación o de
colonización. Se contraían a las que afectaban las informaciones posesorias comunes, a la aprobación
administrativa de las ventas, arriendos y gravámenes que sucedían en los cinco años posteriores a la
inscripción en cabeza del titulante, y al derecho del Instituto de recuperar las fincas cuya
enajenación producía concentraciones y subdivisiones excesivas, cubriendo el valor de los terrenos y
mejoras.




 



             Luego de diez años de aplicación de esta normativa, la ley de Jurisdicción Agraria, No.
6734 de 29 de marzo de 1982, al centralizar el conocimiento de los asuntos de esta materia,
comprensivos los de titulación supletoria (artículo 2°, inciso d) en los nuevos Tribunales creados,
derogó (artículo 84) la Ley de Titulación Múltiple y la de Informaciones Administrativas (aunque ya
esta última se hallaba derogada por la ley No. 6237 de 2 de mayo de 1978, artículo 1°).




 



             Considerándose, en su momento, relevante para el cumplimiento de sus fines y políticas
el papel protagónico del Instituto de Desarrollo Agrario en este tipo de titulaciones, así como lo
rápido del procedimiento estatuido, en 1984 se “restableció” la vigencia de la Ley de Titulación
Múltiple, No. 5064, por una norma atípica (artículo 46 de la Ley de Presupuesto Extraordinario de la
República, No. 6795 de 3 de diciembre de 1984), la que fue posteriormente anulada por la Sala,
mediante Voto No. 595-92 de 15 horas 20 minutos del 3 de marzo de 1992, ante consulta judicial
presentada por el Juzgado Agrario de Limón. En esa oportunidad, la Sala reafirmó la derogatoria de
la Ley No. 5064.




 



             Posteriormente, la Ley No. 7305 de 22 de mayo de 1992, que amplió el plazo para la
cancelación del 35% adeudado por los productores de la cartera fideicometada de la Ley FODEA,
reformó, en su artículo 3°, el ordinal 84 de la Ley de la Jurisdicción Agraria, poniendo en vigencia
de nuevo, con deficiente técnica legislativa, la Ley No. 5064.




 



             De nuevo la Sala Constitucional, al evacuar otra consulta del mismo Juzgado dicho,
declaró inconstitucional el artículo 3° de la Ley No. 7305 (Voto No. 786-94 de 15 horas 18 minutos
del 8 de febrero de 1994) al estimar que existían vicios en el procedimiento legislativo de
aprobación.




 



             Por último, mediante Voto No. 123-I-95 de 14 horas 52 minutos del 22 de febrero de
1995, la Sala aclaró su Voto No. 786-94 en el sentido de que:




 



             "a) Los Decretos Ejecutivos dictados al amparo de la Ley de Titulación Múltiple de
Tierras derogada pero puesta en vigencia por la norma anulada en esta acción no quedan cubiertas por
la inconstitucionalidad declaradas; b) Los terrenos baldíos traspasados al IDA en virtud de la Ley
de Titulación Múltiple de Tierras hoy definitivamente derogada podían y pueden ser adquiridos por
terceros en los términos de la Ley de Tierras y Colonización".




 




II.- LEY DE TITULACION DE TIERRAS UBICADAS EN RESERVAS NACIONALES




 



             Ante el fracaso de los diferentes intentos legislativos por revivir la derogada Ley No.
5064, se promueve en el seno del Congreso la iniciativa de emitir una nueva Ley que tuviera los
mismos alcances normativos de la Ley de Titulación Múltiple de Tierras, y es así como nace a la vida
jurídica la Ley de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales, No. 7599 de 9 de agosto de
1996.




 



             Mediante esta nueva Ley se retoman los programas múltiples de titulación de tierras en
zonas del país determinadas por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, que sean
parte de las reservas nacionales y donde exista, por lo menos, una proporción del veinte por ciento
de poseedores de fincas no inscritas en el Registro Público, cuyas cabidas no sean superiores a
trescientas hectáreas (artículo 1°).




 



             Para desarrollar tales programas, el Instituto debía gestionar ante el Poder Ejecutivo
el traspaso de la propiedad de las tierras comprendidas en esas zonas, las que serían objeto de
inscripción en el Registro Público a nombre de ese ente descentralizado (artículo 2°).




 



             Posteriormente, y mediante una información “sumarísima” previa ante el IDA, tales
tierras podrían ser traspasadas a sus respectivos poseedores, entendiéndose por tales a quienes
hayan usado racionalmente la tierra en forma pacífica, permanente, pública e ininterrumpida, y a
título de dueño durante un lapso no menor de cinco años (artículo 3°).




 



             Para los programas de titulación, una vez escogida la zona, el IDA procedía a
comunicarle al Poder Ejecutivo para que, mediante decreto, procediera a declarar el área sujeta al
programa. Igual comunicación haría al finalizar éste en cada zona para que, por la misma vía
(decreto), se levantara la afectación al área respectiva (artículo 6°).




 



             Los terrenos titulados por medio de esta Ley quedarían inscritos a favor de los
beneficiarios de los programas, sin perjuicios de mejor derecho, quedando convalidado el dominio
después de tres años a contar del día de la inscripción del Registro Público, limitándose a ese
plazo la prescripción negativa del tercero que pudiera verse afectado; el cual podría acudir dentro
de ese plazo ante el mismo Instituto para gestionar la nulidad del título y posterior cancelación
del asiento registral (artículo 15).




 



             Además de lo anterior, el artículo 8° de la Ley No. 7599 disponía la posibilidad de
titular en reservas forestales, refugios nacionales de vida silvestre y zonas protectoras a todas
aquellas personas que, al entrar en vigencia esta ley, tuvieran ya más de diez años de posesión
quieta, pública, pacífica, ininterrumpida y a título de dueños. Igualmente, permitía la inscripción
de terrenos dentro de las franjas limítrofes con Nicaragua y Panamá (salvo los doscientos metros
contiguos a la línea de frontera), así como los de uso agropecuario que administre la Junta de
Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica (JPADEVA), previo traspaso al
Instituto de Desarrollo Agrario.




 



             Ante la gravedad de esta última norma, la Procuraduría General de la República presenta
una acción de inconstitucionalidad (expediente judicial No. 97-000394-0007-CO) por considerarla
contraria al espíritu de los artículos 21, 50, 69, 89, 176 y siguientes de nuestra Constitución
Política y de varios instrumentos internacionales (Convención para la protección de la flora, de la
fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América; Convención para la Protección
del Patrimonio Cultural y Natural; Convenio Constitutivo de la Comisión Centroamericana de Ambiente
y Desarrollo; Convenio sobre la Diversidad Biológica y sus Anexos; Convenio para la conservación de
la biodiversidad y protección de áreas silvestres prioritarias en América Central; Convención
relativa a los Humedales de importancia internacional, especialmente como hábitat de las aves
acuáticas; Convenio Regional para el manejo y conservación de los ecosistemas naturales forestales y
el desarrollo de plantaciones forestales; Acuerdo sobre Áreas Protegidas Fronterizas; y el Principio
15 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo); así como por violación al principio
constitucional de razonabilidad y proporcionalidad de las normas.




 



             Esta acción fue declarada con lugar por la Sala Constitucional mediante Voto No.
02988-99 de las once horas con cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos
noventa y nueve, procediéndose a anular el citado artículo 8° de la Ley No. 7599 por lesionar los
artículos 7, 50 y 89 constitucionales. Entre otras cosas, en esa ocasión, señaló la Sala
Constitucional:



 “En el caso bajo examen, la norma impugnada pretende titular unas zonas que han sido declaradas
protegidas, precisamente por lo importante que resulta su conservación frente a las diversas
actividades propias del hombre que vienen a alterar los ecosistemas y hábitat del medio ambiente que
se desarrolla en estos lugares, así como la preservación de los bosques, los cuales son importantes
para la generación de bienes esenciales e invaluables, como lo es el agua. El legislador en la
presente ley, pone de manifiesto la necesidad de otorgarle un título de propiedad a los ocupantes de
las zonas en cuestión, haciendo ver que la adquisición es con las limitaciones y protecciones
ambientales que al respecto existen, sin embargo, del estudio de la norma impugnada se tiene que la
facultad de titular en estas áreas, recae sobre un ámbito indiscriminado de aplicación, lo cual, de
suceder así, podría estarse titulando áreas en las que son incompatibles muchas de las actividades
que realiza el hombre y que podrían perjudicar seriamente el ecosistema ahí desarrollado así como la
vulneración que existiría por parte del Estado para poder ejercer una adecuada vigilancia en ellas,
lo cual, aún en el caso de que se parta del supuesto de que esas personas han venido ocupando desde
hace muchos años estas áreas que son bienes de dominio público, esto no justifica en forma alguna
que se pueda titular cualquiera de estas áreas, puesto que, el mismo Estado en protección del medio
ambiente puede ordenar el desalojo de estas personas, en aquellas áreas donde mas bien su presencia
estén produciendo un efecto contraproducente, lo que provocaría consecuentemente, que en el caso de
que se titularan este tipo de áreas, tendría el Estado que expropiar un bien que tal vez tuvo que
expropiar alguna vez para declararlo zona de protección, incurriéndose en un acto irrazonable.



 Lo anterior no implica que el Estado no pueda desafectar un área determinada en virtud de que ya no
se cumplen los fines para los cuales se le protegió, o que inclusive, se pretenda titular zonas
específicas, sin embargo, puede hacerse donde exista un estudio técnico previo que demuestre la
naturaleza del área a titular y la posible convivencia tanto del hombre como del ecosistema así como
las consecuencias que se deriven de ello, por lo que no se puede permitir que se titulen áreas de
esta naturaleza en forma indiscriminada, ya que esto iría contra las mismas políticas
conservacionistas del ambiente que ha procurado el Estado en virtud de los cometidos ordenados por
la Constitución Política y los Convenios Internacionales que ha suscrito. (…)



 Asimismo, la desafectación de gran parte de la zona fronteriza, a pesar de los objetivos que
persigue esta ley, tampoco resulta razonable constitucionalmente, puesto que también se desafectan
áreas en las cuales no hay ocupantes a los que se pretenda entregar un título, quedando también
estas áreas, sin las protecciones y regulaciones que existen en protección de la seguridad nacional,
al ya no formar parte éstas de la zona fronteriza, afectándose con ello también, zonas de protección
biológica que han sido creadas en esas áreas donde existen bosques primarios, áreas de diferentes
grados de alteración y otros de regeneración de humedales que sirven de sitio de anidamiento para
cantidad de especies de aves y poblaciones de flora y fauna, algunos casi únicos en su especie, como
el corredor biológico que se pretende realizar en la franja fronteriza norte y que en este entendido
quedarían también desprotegidas; contrariándose en este sentido toda política de protección en favor
del medio ambiente que hubiese realizado el Estado anteriormente.



 Esta sala en reiteradas ocasiones, ha señalado que los fines de una norma deben ser proporcionados
y razonables en virtud del objetivo que pretende lograr, así como de las consecuencias que pueden
derivar de ella, y en este sentido, no se puede permitir que por solucionarles un problema social
como el de la vivienda a unas cuantas personas en este caso, se pongan en peligro las áreas
protegidas del país y se corra un riesgo relevante e inminente que puede perjudicar nuestras áreas
de conservación del medio ambiente, violentándose con ello el principio precautorio indicado en la
DECLARACION DE RIO y el principio in dubio pro natura, de manera que en la protección de nuestros
recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro
deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios
dominantes.”




 



             Con posterioridad a esta declaratoria, el Juzgado Agrario del Segundo Circuito Judicial
de Alajuela presenta una consulta judicial de constitucionalidad sobre los artículos 3, 9 y 15 de la
misma Ley No. 7599 por considerarlos lesivos a derechos fundamentales como el de propiedad, debido
proceso, acceso a la justicia, principio de igualdad y el de disfrutar de un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado (artículos 7, 33, 39, 45, 50, 89 y 121, inciso 14, de la Constitución
Política).




 



             En su informe ante la Sala Constitucional, la Procuraduría General de la República,
además de apoyar la tesis del Juez Agrario consultante en cuanto a la inconstitucionalidad de los
artículos 2, 9 y 15 de la Ley No. 7599, solicitó hacer lo mismo con el resto de su articulado, al
constituir aquellos numerales la normativa medular de la Ley, deviniendo imposible aplicar las otras
normas de la Ley si desaparecía el propio procedimiento de titulación.




 



             Asimismo, la Procuraduría recomendó a la Sala Constitucional valorar la anulación por
conexidad  de los Decretos Nos. 27726-MINAE-MAG de 22 de diciembre de 1999, No. 27861-MINAE-MAG de
12 de marzo de 1999, 28743-MAG-MINAE de 12 de junio del 2000, 28744-MINAE-MAG de 12 de junio del
2000, No. 28745-MINAE-MAG de 12 de junio del 2000 y No. 28746-MINAE-MAG de 12 de junio del 2000 que
traspasaron en forma gratuita al Instituto de Desarrollo Agrario, con base en la propia Ley No.
7599, tierras para los Programas de Titulación de Las Llanuras de San Carlos y Sarapiquí, Puerto
Jiménez, Tierras Altas de Santa Cruz, Pascua, Cuenca del Río Aranjuez y Los Santos, respectivamente.




 



             Por Voto No. 8560-2001 de 15 horas 37 minutos del 28 de agosto del 2001, aquella Sala
declaró inconstitucional la totalidad de la Ley No. 7599, dimensionando los efectos en el sentido de
que la inconstitucionalidad declarada no afecta a las personas que hayan titulado sus tierras al
amparo de esa Ley siempre y cuando haya transcurrido el término de tres años para impugnar los
efectos de esa declaratoria.




 



             Además de tener como referencia el Voto No. 2802-99 de 17 horas 12 minutos del 20 de
abril de 1999 que declaró inconstitucional la Ley de Titulación para Vivienda Campesina
(98-005332-007-CO), la Sala fundamentó su sentencia en los siguientes argumentos:




 



   “V.- Al igual que en la jurisprudencia de cita, la Sala estima que lleva razón el consultante en
señalar que el trámite establecido en los artículos 3 y 9 de la Ley No. 7599 para realizar la
solicitud de traspaso es igualmente deficiente en cuanto a la posibilidad de defensa que pueda
pretender un tercero sobre los bienes que se titulan por medio de esta ley. Dicho procedimiento
resulta sumarísimo y de conformidad con los requisitos que exige el artículo 3 no se puede
determinar ciertamente si dentro del área escogida existen propiedades inscritas a nombre de
terceros o bajo una posesión mayor de diez años, precisamente por no contarse con estudios más
seguros (nótese que los requisitos entre otros son: tres testigos, declaración jurada del
solicitante de que la finca no está inscrita ni se encuentra en disputa judicial o extrajudicial,
plano catastrados, manifestación de los colindantes con relación a los datos del plano, no haber
inscrito inmuebles por más de 300 hectáreas mediante el trámite de información posesoria). La simple
presentación de un plano catastrado no es muestra de seguridad alguna, según la misma experiencia
registral de este país, toda vez que incluso podría darse en un mismo terreno una múltiple
titulación. Por otro lado, no se desprende medio de publicidad alguno que le permita a un tercero de
mejor derecho tener conocimiento de la titulación pretendida para que pueda ejercer sus derechos
previamente, sino que prácticamente la defensa resulta a posteriori y en un plazo bastante corto de
tres años de conformidad con el artículo 15 de estudio, con consecuencias bastante gravosas para el
tercero, pues la finca en cuestión pudo haber sido hipotecada desde el momento en que se tituló, lo
cual también violenta el principio de igualdad procesal, al colocar al tercero reclamante en una
situación de suma desventaja de acceso a la justicia, en reclamo de sus derechos. Por otro lado,
existe la misma problemática planteada en el antecedente de cita, en cuanto a que en este
procedimiento sumarísimo de titulación no se cuenta con el apersonamiento de la Procuraduría General
de la República, ni de ninguna otra institución estatal que garantice que no se están titulando
bienes de dominio público, lo que produciría dos situaciones, una, que se trate de zonas protegidas
por razones ambientales y que puedan resultar dañadas por el uso inadecuado, o dos, el hecho de que
el Estado tenga que recuperarlas posteriormente incurriendo en excesivos gastos innecesarios, lo
cual resulta irrazonable y desproporcionado. Lo considerado anteriormente, aunado al voto de cita
que resulta de igual aplicación al caso concreto y del cual la Sala mantiene el criterio expuesto,
hace que las normas consultadas resulten inconstitucionales.



 VI.- De igual modo, por no tener sentido la existencia de la ley sin el procedimiento para titular
contemplado en los artículos 3 y 9 aquí consultados, cabe declarar en su totalidad, la
inconstitucionalidad de la Ley de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales en estudio,
por ser contraria a lo dispuesto en los artículos 7, 33, 39, 45, 50, 89 y 121 inc 14 de la
Constitución Política. De conformidad con lo establecido en el artículo 91 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, esta declaratoria es retroactiva a la fecha de vigencia de las normas
anuladas, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe.”




           



             Sin embargo, la Sala Constitucional no acogió la solicitud de la Procuraduría General
de la República para que se declararan igualmente inconstitucionales los Decretos creadores de los
programas de titulación, en los siguientes términos:




 



 “VII.- Finalmente, la Sala no estima procedente la pretensión de la Procuraduría General de la
República en cuanto a declarar por conexidad inconstitucionales los decretos Nos. 27726-MINAE-MAG de
22 de diciembre de 1999, No. 27861-MINAE-MAG de 12 de marzo de 1999, 28743-MAG-MINAE de 12 de junio
del 2000, 28744-MINAE-MAG de 12 de junio del 2000, No. 28745-MINAE-MAG de 12 de junio del 2000 y No.
28746-MINAE-MAG de 12 de junio del 2000, toda vez que en el fondo lo pretendido, es que se ordene
que los terrenos traspasados al IDA en virtud de la Ley de Titulación de Tierras en Reservas
Nacionales, puedan ser adquiridos por terceros en los términos de la Ley de Tierras y Colonización,
lo cual considera la Sala innecesario ordenar, pues los decretos de cita se fundamentaron también en
la Ley de Tierras y Colonización, quedando por ende vigentes para la aplicación de esta normativa.”




 




III.- EL REGLAMENTO PARA TITULACION DE TIERRAS EN RESERVAS NACIONALES



             Vista la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley No. 7599, y la vigencia de los
decretos sobre programas de titulación, la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, en
sesión 055-02 de 12 de agosto del 2002 (artículo segundo) aprueba el denominado Reglamento para la
Titulación de Tierras en Reservas Nacionales, publicado en La Gaceta No. 173 del 10 de setiembre del
2002.



             Según puede leerse en su motivación, tal Reglamento se basó en los artículos 11, inciso
a), 12, inciso a) y 13 de la Ley de Tierras y Colonización y 18, inciso g) de la Ley de Creación del
Instituto de Desarrollo Agrario, “considerando que una de las labores fundamentales del Instituto,
se orienta a legalizar la tenencia de la tierra en áreas de Reserva Nacional, donde las personas ya
tienen su tierra, pero carecen de títulos de propiedad”.



             Resulta interesante destacar en primera instancia, cómo este Reglamento se aleja de los
postulados iniciales de la Ley No. 7599, la cual, como se recordará, lo que buscaba  era la entrega
de títulos a poseedores que hayan usado racionalmente la tierra en forma pacífica, permanente,
pública e ininterrumpida, y a título de dueño durante un lapso no menor de cinco años, en tierras de
reservas nacionales donde existiera, por lo menos, una proporción del veinte por ciento de
poseedores de fincas no inscritas en el Registro Público, cuyas cabidas no sean superiores a
trescientas hectáreas. El Reglamento, por su parte, lo que persigue es la entrega de títulos de
propiedad a personas que ya sean dueñas de sus tierras por el transcurso de la posesión decenal. Así
se desprende también de la lectura de los artículos 1° y 2° del Reglamento:



   “Artículo 1°.- El presente instrumento jurídico tiene como finalidad reglamentar lo establecido
en la Ley de Tierras y Colonización relativo a la titulación de tierras en las Reservas Nacionales,
otorgando seguridad jurídica en la tenencia de la tierra mediante el reconocimiento del dominio
pleno en áreas donde sus poseedores han adquirido el derecho a la titulación registral.



   Artículo 2°.- A los efectos de cumplir con lo indicado en el artículo anterior, el Instituto
procurará impedir que permanezcan en suspenso los derechos adquiridos por los poseedores de tierras
en Reservas Nacionales, legalizando la tenencia de la tierra mediante el reconocimiento de la
posesión y el otorgamiento del respectivo título de propiedad.” (El resaltado es nuestro).



             En otras palabras, este Reglamento del Instituto de Desarrollo Agrario se convirtió en
un verdadero proceso administrativo de titulación de terrenos, paralelo al judicial con la Ley de
Informaciones Posesorias.



             Y es que, al no declararse la inconstitucionalidad de los decretos creadores de los
programas de titulación, se creó un vacío legal sobre el trámite al cual debían acudir aquellas
personas dueñas de predios no inscritos en el Registro Público para obtener títulos de propiedad
inscribible; toda vez que, si se encontraban dentro de las demarcatorias de los decretos, sus
inmuebles ya estarían inscritos a nombre del Instituto de Desarrollo Agrario, y por lo tanto, un
eventual trámite de información posesoria ante los tribunales de justicia terminaría en rechazo de
las diligencias, al no ser posible legalmente la existencia de dos títulos de dominio sobre un mismo
terreno (artículos 1° de la Ley de Informaciones Posesorias y 462 del Código Civil). Al respecto,
han sido muchos los casos rechazados por ese motivo en la sede judicial:



 “En el proceso existe prueba suficiente, el bien que se pretende titular está inscrito a nombre del
Instituto de Desarrollo Agrario en el Registro Público de la Propiedad como se indicó supra, y al
haberse anulado la Ley de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales, no es posible
aplicar el procedimiento establecido  por ésta, pues está fuera del ordenamiento jurídico, tampoco
es procedente titular por la Ley de Informaciones Posesorias, porque las inscripciones registrales a
nombre del Instituto de Desarrollo Agrario y los Decretos, no fueron anulados, únicamente la Ley
mencionada. En la parte considerativa del mencionado Voto, también vinculante de acuerdo a lo
señalado por la propia Sala, en relación con la vigencia de los Decretos que permitieron los
traspasos al Instituto de esas extensiones de tierra, indica quedan vigentes para que éste pueda
continuar con sus programas de titulación de tierras en sede administrativa. En tal orden de ideas,
lo procedente era rechazar la Información Posesoria, como en efecto se hizo, al no demostrarse uno
de los requisitos exigidos por la Ley de Informaciones Posesorias, como es, tratarse de un inmueble
sin inscribir aún en el Registro Público de la Propiedad, rechazando los agravios expuestos por el
recurrente al carecer los mismos de fundamento legal. Interpretar lo contrario sería avalar una
doble titulación sobre el mismo bien inmueble, lo que genera desorden registral. Deberá la parte
interesada acudir al citado Instituto si a bien lo tiene, a hacer valer sus derechos alegados o bien
la vía jurisdiccional, pero no a través de este proceso no contencioso al tratarse de un inmueble ya
inscrito a nombre del Instituto de Desarrollo Agrario y corresponderá a éste eventualmente
traspasarlo de conformidad con la Ley de Tierras y Colonización, según el mismo Voto
Constitucional.” (Tribunal Agrario, Voto No. 88-F-03 de 7 horas 45 minutos del 28 de febrero del
2003).




 



             Para acceder a la titulación por medio del Reglamento del IDA, los solicitantes deben
demostrar haber ejercido posesión sobre el fundo a inscribir en forma quieta, pública, pacífica,
ininterrumpida y a título de propietario durante un lapso no menor de diez años, y cumplir otra
serie de requerimientos tales como: la presentación de un plano catastrado, descripción de la finca
y de los actos posesorios, manifestación de conformidad de los colindantes, declaración jurada de
tres testigos sobre la posesión ejercida, certificación registral de que no ha inscrito bienes
inmuebles por más de trescientas hectáreas mediante información posesoria y documento público de
traspaso o declaración jurada notarial en donde conste su derecho de posesión, cuando el titulante
no haya tenido la posesión decenal del inmueble y pueda aprovechar la ejercida por sus transmitentes
(artículo 10).



             Verificado el cumplimiento de los requisitos anteriores, el Instituto de Desarrollo
Agrario, por medio de sus oficinas regionales, procede a abrir un expediente individual y a realizar
una inspección de campo para verificar la información en la documentación aportada (artículo 11);
así como a publicar en el Diario Oficial la publicación de un edicto con un extracto de la petitoria
de la titulación, en el que se citará a los interesados para que dentro de un mes calendario se
presenten a reclamar posibles derechos sobre los fundos objeto del trámite (artículo 12). De no
presentarse oposición por terceros, el dominio de las tierras será inscrito a favor de los
solicitantes (artículo 14).



             En el artículo 15 del Reglamento se establece, además, la posibilidad de que el
Instituto, de oficio o a petición de parte, y dentro del plazo de cuatro años posteriores a la fecha
de inscripción registral, gestione la nulidad del título, si se demuestra que la información
brindada por el solicitante al Instituto es errónea o falsa, o que el título fue otorgado en contra
de las leyes vigentes (artículo 15). Transcurrido dicho período de cuatro años, deberá acudirse a la
vía declarativa en sede judicial (artículo 16).



             Valga acotar que el Reglamento de titulación del IDA, artículos 4 y siguientes, 
también prevé la posibilidad de crear más zonas de titulación implementando un procedimiento similar
al que establecía la Ley No. 7599 (preparación de un informe técnico, aprobación de la Junta
Directiva, consulta al MINAE de no afectación a áreas protegidas, emisión de Decreto traspasando las
tierras al Instituto e inscripción en el Registro Público).




 




IV.- SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL REGLAMENTO DE TITULACION DEL INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO




            a) Dictamen C-321-2003 de 9 de octubre del 2003



             Con motivo de una consulta del entonces Ministro del Ambiente y Energía sobre la
situación legal de las fincas tituladas por particulares mediante la Ley No. 7599 y que pudieran
pertenecer al Patrimonio Natural del Estado, de la cual se confirió audiencia al Instituto de
Desarrollo Agrario, sin que la contestara, la Procuraduría General de la República, mediante
dictamen No. C-321-2003 del 9 de octubre del 2003, entró a analizar el denominado “Reglamento para
la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales” emitido por ese Instituto, llegando a la conclusión
de que, por razones de forma y fondo, dicho Reglamento podía ser inconstitucional. Por ser de
interés para la presente consulta, transcribimos íntegramente los argumentos que en ese momento se
expusieron:



 “En el voto N° 351-F-03, el TRIBUNAL AGRARIO, al confirmar la resolución que rechazó las
diligencias de Información Posesoria, por ubicarse el inmueble a titular en una Zona de Titulación y
estar inscrito a nombre del IDA, sugirió la posibilidad de acudir a ese Instituto a gestionar lo
pertinente, adecuándose al trámite del Reglamento de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas
Nacionales (Gaceta N° 173 del 10 de setiembre del 2002).



 Ese Reglamento procura legalizar la tenencia de la tierra en las reservas nacionales, cualquiera
sea el número de poseedores, y otorgar el título de propiedad (artículo 2°), por medio de un
procedimiento administrativo, al que se ajustarán también "las solicitudes de titulación de tierras
presentadas ante el Instituto, con antelación a la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley
7599" (artículo 8° y Transitorio Unico).



 El Reglamento hace las veces de la Ley 7599, texto que adopta, con variantes. Sin embargo, en su
contra caben varios cuestionamientos:



 1) Es de carácter ejecutivo y su promulgación, cuando corresponda, compete con exclusividad al
Poder Ejecutivo; no a las instituciones autónomas (artículo 140, inciso 3 y 18, de la Constitución).



 Naturaleza que se desprende de su contenido y consta en el artículo 1°: "El presente instrumento
jurídico tiene como finalidad reglamentar lo establecido en la Ley de Tierras y Colonización
relativo a la titulación de tierras en las Reservas Nacionales, otorgando seguridad jurídica en la
tenencia de la tierra mediante el reconocimiento del dominio pleno en áreas donde sus poseedores han
adquirido el derecho a la titulación".



 La Ley de Tierras y Colonización no regula la titulación de tierras, ni atribuye al IDA potestad
reglamentaria con ese objeto. Y presenta visos de inconstitucionalidad la disposición general del
artículo 179 ibid., que dice: "El Poder Ejecutivo y el Instituto de Desarrollo Agrario, en lo que a
cada uno respecta, al reglamentar esta ley señalarán los trámites complementarios para su debida
ejecución".



 El Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) es una institución autónoma de derecho público, con
personalidad jurídica, patrimonio propio e independencia administrativa (artículo 1° de la Ley 6735
del 29 de marzo de 1982).



 El artículo 140, incisos 3 y 18, de la Constitución reserva al Poder Ejecutivo los reglamentos
ejecutivos, dentro de las directrices y límites de la ley ejecutada. Más aún, esa potestad
reglamentaria "no es un poder-deber en sí mismo, puesto que dependerá del contenido de la ley, el
que aquél se vea obligado a desarrollar algunos de sus principios". (SALA CONSTITUCIONAL, votos
números 3550-90, 1463-90 y 2934-93.).



 "En forma reiterada y constante (en este sentido, ver entre otras, las sentencias número 1130-90,
2934-93, 5227-94 y 9236-99), la Sala Constitucional se ha referido a la potestad reglamentaria, como
una atribución exclusiva que la Constitución Política -en los incisos 3) y 18) del artículo 140-
confiere al Poder Ejecutivo, entendiendo por tal, al Presidente de la República y al respectivo
Ministro del ramo. Se trata de una potestad cuyos parámetros están claramente definidos,
condicionándola y limitándola". SALA CONSTITUCIONAL, voto 2000-03027. (Se agrega el subrayado).



 Así, en la sentencia N° 5445-99, el Tribunal Constitucional expresó con énfasis que " la
Contraloría General de la República únicamente tiene competencia para dictar reglamentos de
organización, funcionamiento y de servicio, en virtud de lo dispuesto en el artículo 23 de su Ley
Orgánica". En esta línea, declaró la inconstitucionalidad del Reglamento a la Ley de Enriquecimiento
Ilícito de los Servidores Públicos, N° 6872 del 17 de junio de 1983, que emitió la Contraloría
General, por ser "un reglamento ejecutivo". (SALA CONSTITUCIONAL, votos 2943-93 y 2000-03027).



 Como el IDA debe actuar sujeto al principio de legalidad (artículo 11 de la Constitución y 11 de la
Ley General de la Administración Pública), sus actos y conductas han de estar regidos por norma
escrita y respetar el orden jurídico, sin ejercitar más potestades que las confiadas.




2. Su indebida fundamentación en las Leyes 2825 y 6735.



 Las normas legales que fundamentan un Reglamento no constituyen una mera formalidad, sino un
requisito sustancial que habilita su emanación y permite el control en sede contenciosa y
constitucional.



 El Reglamento que se comenta tiene una indebida fundamentación en la Ley de Tierras y Colonización,
N° 2825 de 14 de octubre de 1961, arts. 11, inciso a), 12, inciso a), y 13, y en la Ley 6735, que
transformó el ITCO en IDA, arts. 3, inciso b), y 18, inciso g).



 Ningún artículo de la Ley de Tierras y Colonización autoriza al Instituto de Desarrollo Agrario a
promulgar un Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales. Ni, por ende, lo hacen
los que el Reglamento invoca en su apoyo. Conciernen al concepto de reservas nacionales, afectación
a los fines de la ley, pertenencia estatal y traspaso al IDA.



 En cuanto a la Ley 6735, que creó IDA, el Reglamento no puede tener soporte en su artículo 18,
inciso g), que faculta a la Junta Directiva del IDA a "dictar, reformar, derogar e interpretar los
reglamentos de servicio del Instituto, los cuales alcanzarán plena validez al ser publicados por la
Institución en el Diario Oficial, La Gaceta". (Se agrega el subrayado).



 Los reglamentos de servicio son regulaciones administrativas internas, que pautan la prestación de
servicios, y difieren de los ejecutivos o disposiciones generales con efectos externos, que sanciona
el Poder Ejecutivo, en desarrollo de una ley habilitante. (Sobre el distingo, cfr., entre otros, el
voto 2000-03027 de la SALA CONSTITUCIONAL).



 Ya la SALA CONSTITUCIONAL, en los votos números 2001-12823 y 2001-13009, se pronunció acerca de un
punto afín, al declarar la inconstitucionalidad del Reglamento para la Administración de los
Tributos, que aprobó la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, en la sesión 31 del
2000. Dijo la Sala:



 El Reglamento impugnado no sólo es "un reglamento ejecutivo, que tiene por objeto hacer posible la
aplicación práctica y precisa de la ley, dentro de las condiciones que ella misma prevé sino que
además, abarca materia que está reservada a la ley, como lo es la materia tributaria, según lo que
ha sostenido reiteradamente la jurisprudencia de este Tribunal, al señalar que existe impedimento
para normar en vía reglamentaria, materias referentes a derechos y obligaciones de los ciudadanos,
como la libertad o sus derechos, incluyendo el régimen de sus tributos, de penas y de los derechos
fundamentales (sentencias 1876-90, 1635-93 y 5227-94, entre otras" (…)



 "Todo esto significa que el Instituto de Desarrollo Agrario, al dictar esta reglamentación, ha
invadido el campo de acción del Poder Ejecutivo" (articulo 140, incisos 3) y 18) de la
Constitución), "lo que implica, también, violación de los principios de legalidad y de la separación
de función", y "hace que el Reglamento para la Administración de los Tributos del IDA, resulte, en
consecuencia, inconstitucional". (Se añade el subrayado).



 Tampoco autoriza por sí a dictar un Reglamento para la Titulación de Tierras el artículo 3°, inciso
b), de la Ley 6735, que atribuye al Instituto de Desarrollo Agrario la función de "administrar", en
nombre del Estado, las reservas nacionales y las tierras que se traspasen para el cumplimiento de
sus finalidades, y "efectuar en ellas planes de desarrollo integral, asentamientos campesinos,
colonización, parcelación y adjudicación; todo ello con arreglo a las normas de la presente ley".



 La titulación o procedimiento para obtener un título de dominio inscribible, cimentado en el
ejercicio de la posesión ad usucapionem, con los requisitos que enumera la ley, es distinta de la
parcelación y colonización. Estos últimos modos contractuales, derivativos, de adquirir la propiedad
del ente público agrario, se asientan sobre otros presupuestos. E inclusive la colonización puede
tener regímenes de tenencia de la tierra que no sean en propiedad, como el arrendamiento, con opción
de compra o sin ella, aparcería o usufructo (Ley 2825, artículo 83 y 49 a 91).



 La adjudicación es consustancial a los contratos de parcelación o asignación de tierras, y de
colonización, que aquella puede tener entre sus fines inmediatos. (Ley 2825, arts. 49 inc. c y 55.
Sobre la colonia agrícola, cfr. dictamen C-027-87).



 "El Instituto de Desarrollo Agrario adjudica bienes a los campesinos a través del contrato de
asignación de tierras, al tenor de los artículos 49 a 91 de la Ley de Tierras y Colonización". SALA
PRIMERA DE LA CORTE, votos 649-C-2001, cons. V, y TRIBUNAL AGRARIO N° 395-2002.



 Asocian el término "adjudicación" al contrato de parcelación de tierras, la sentencia de la SALA
PRIMERA DE LA CORTE N° 229-90, y del TRIBUNAL AGRARIO los votos 555-1993, 119-1995, 105-2001,
395-2002 y 542-2002.



 En la Ley 2825 varios artículos hacen ese ligamen. Son ejemplos: 60: "el incumplimiento por parte
del adjudicatario de todas las obligaciones en la explotación de la parcela…"; 64: "no se adjudicará
más de una parcela a cada beneficiario…"; 65: "una vez acordada la adjudicación de las parcelas por
venta…", 68, inciso 4: en el contrato que se realice con el parcelero, el Instituto deberá "revocar
o extinguir la adjudicación por los siguientes motivos", 69: "con el objeto de garantizar la
integridad de la parcela, en caso de fallecimiento del parcelero o colono antes de haberse producido
las condiciones que señala el artículo 67, el Instituto, después de aprobarlo, autorizará el
traspaso del contrato de adjudicación…", etc.



 La Ley de Tierras y Colonización se ocupa de la parcelación en los artículos 49 a 81, y de la
colonización en el 82 a 91.



 3) Reproduce un vicio de inconstitucionalidad por el que se anuló la Ley 7599, al no tener como
parte y dar audiencias a la Procuraduría General de la República, para garantizar que no se
titularán bienes de dominio público y, en especial los forestales del artículo 13 de la Ley 7575,
con riesgo de que se titulen y dañen inmuebles en ese tipo de bienes (arts. 7, 50, 89 y 121, inciso
14 constitucionales; voto de la Sala Constitucional). El 7° en punto a los Convenios Internacionales
suscritos para tutelar el medio ambiente.



 La publicación que se manda a hacer en La Gaceta (ver punto 5, infra), no es suficiente garantía
para la defensa constitucional de esos bienes.



 4) Circunscribe el Patrimonio Natural del Estado a las áreas silvestres protegidas o categorías de
manejo, y consiente la titulación de bosques existentes en las reservas nacionales (arts. 6° y 10,
incisos b y f), prescindiendo de los bosques y terrenos forestales que forman parte del Patrimonio
Natural del Estado, de dominio público, los que desprotege (Ley Forestal, arts. 13 y 14; 50 y 121,
inc 14 de la Constitución).5) Invade la competencia del Poder Legislativo, al crear un procedimiento
administrativo especial y sumario para la titulación de tierras, excluyente del judicial previsto en
la Ley de Informaciones Posesorias, que sólo el legislador podría instituir. Más aún si reforma de
modo implícito las reglas de la titulación, autorizándola en terrenos ya inscritos, a nombre del IDA
(artículo 7° del Reglamento y 1° Ley de Informaciones Posesorias).



 Con ello, el Reglamento violenta los principios de división de poderes y reserva de ley (artículos
9 y 121, inciso 1°).



 También se aprecian cambios importantes en el plazo para alegar la nulidad del título (cuatro años
en vía administrativa), causales (error o falsedad en la información; no violación a las leyes
vigentes), trámite ("seguir el debido proceso"), limitaciones de las tierras tituladas, y recepción
de prueba testimonial e inspección del inmueble. Admite la declaración jurada del titulante como
medio probatorio de que no ha inscrito inmuebles de más de trescientas hectáreas con el
procedimiento de informaciones posesorias, modificando el requisito de la certificación exigido por
la Ley N° 139; omite lo relativo a la posible posesión ejercida por transmitentes; la audiencia
sobre el resultado de la información y el rechazo imperativo por indebida titulación de terrenos de
las reservas nacionales; etc. (Reglamento, arts. 10 incs. e, f, i y j; 15, 16, 17; Ley 139, arts.
1°, pfo. 3 inc. e y pfo. 4°, inc. c, 4, 6, 9, 10, 11 y 15)



 La citación a interesados se manda a hacer en La Gaceta, y no en el Boletín Judicial (arts. 12 del
Reglamento; y 5°, pfo. 2, Ley Informaciones Posesorias).



 Reanuda y convalida los trámites iniciados con Ley 7599 (arts. 2°, 8° y Transitorio Unico), aun
cuando la Sala Constitucional la anuló con efectos retroactivos a la fecha de vigencia, sin hacer
salvedad de esas actuaciones.



 Ni los reglamentos ejecutivos correctamente dictados pueden restar efectividad a la ley, norma de
rango superior. La sumisión del reglamento a la ley es absoluta; no puede intentar dejar sin efecto
los preceptos legales, contradecirlos, o suplir la ley cuando sea necesaria para producir un
determinado efecto o reglar un cierto contenido (principio de primacía de la ley). Sobre esta base
se articula el orden jerárquico de las normas. SALA CONSTITUCIONAL, votos 243-93, 5227-94,
1998-01607 y 1999-09236. SECCIÓN PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, voto 178-99.



 6) Disciplina aspectos que atañen al derecho fundamental de propiedad, en punto a: la forma de
reconocer y demostrar los derechos posesorios y dominio pleno de las tierras en reservas nacionales,
el límite de cabida a titular, plazo para las oposiciones de terceros con mejor derecho, y en el que
estos pueden alegar la nulidad de los títulos e inscripción; condiciones y restricciones a que
quedan sujetos los títulos, etc. (Doctrina del artículo 479, pfo. 1°, del Código Civil y 19.1 de la
Ley General de la Administración Pública).



 El concepto constitucional de propiedad comprende los derechos patrimoniales de una persona, con
valor económico (SALA CONSTITUCIONAL, resoluciones números 2001-01246 y 07792-98); y cuenta con
acciones protectoras contra quienes intenten perturbar ilícitamente el goce del bien.



 Sólo mediante ley formal (principio de reserva de ley) es posible regular y, en su caso, restringir
los derechos y libertades fundamentales, "en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo
permitan, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables". SALA CONSTITUCIONAL voto
3550-92; 2002-06514.



 A la vez, el Reglamento impone obligaciones a los titulantes: cancelación de costos (artículo 17),
probatorias (arts. 10 y 11), etc.



 La definición de reservas nacionales (artículo 3°, inciso k), atenta contra la propiedad pública y
privada, en tanto incluye tácitamente las tierras amparadas por posesión decenal, y las de dominio
público, al que le es aplicable el principio de inmatriculación (Código Civil, artículo 261.
Dictamen C-128-99, pgs. 7-12). Lo que riñe con los principios de los artículos constitucionales 45 y
121, inciso 14).



 7) Incide en el régimen de libertad pública, al atribuir carácter de declaración jurada a las
manifestaciones del titulante, y testimonios de los testigos, ambos con trascendencia penal
(artículos 10 inciso e y 11).



 El Código Penal, artículo 311, encomienda a la ley la imposición de la declaración jurada, y
reprime con prisión a quien faltare a la verdad cuando verse sobre hechos propios.



 8) Asigna actuaciones que comprometen al Poder Ejecutivo en orden al traspaso de propiedad de las
tierras que abarca la zona de titulación y su cancelación cuando finalice el proceso (arts. 3 inciso
i, 6°, 7° y 9°).



 9) En perjuicio de los recursos forestales, tiene por operado el silencio positivo en materia
ambiental, con el transcurso del plazo dentro del que la Administración (MINAE) debe pronunciarse
(arts. 6 y 7). E infringe el principio contrario reconocido por la SALA CONSTITUCIONAL (votos
2233-93, 6936-93, 1730-94, 1731-94, 2954-94 y 5506-94, entre otros).



 En el caso, el IDA prácticamente legisla, al crear un procedimiento de titulación excepcional
frente a la Ley de Informaciones Posesorias, esquivando el trámite de reforma legislativa, y
entrando en pugna con el principio de reserva de ley y los artículos constitucionales 121, inciso
1°, en relación con el 124 y 140 inciso 3° (SALA CONSTITUCIONAL, voto 1997-08566), lo que da mérito
a la impugnación en esa sede, como el irrumpir en los derechos constitucionales con regulaciones sin
habilitación válida. La Administración no puede dictar reglamentos que suplan a las leyes en una
regulación propia. SALA CONSTITUCIONAL, resolución 1988-1607. Vid también: Ley de Jurisdicción
Constitucional, artículo 2°, inciso b) y de la misma SALA CONSTITUCIONAL los votos números 0843-95,
0404-96, 1507-96, 3379-96, 4588-97, 1997-08566 y 2003-03663).




Finalmente, se hacen tres observaciones:



 a) No bonifica la actuación de la Junta Directiva del IDA al aprobar el controversial Reglamento el
hecho de que en ciertos apartes se supedite a la legislación ordinaria (Ley de Informaciones
Posesorias). El problema de fondo es su falta de competencia para promulgarlo. El acomodo a la
normativa común es un dato casual, contingente, que podría variarse en el futuro.



 b) Toda la normativa que en el pasado autorizó la titulación administrativa ante el IDA, hoy
insubsistente, tuvo rango de ley: Ley de Informaciones Posesorias Administrativas, N° 3971, del 11
de octubre de 1967; Ley de Informaciones Posesorias N° 4545 de 20 de marzo de 1970 y Ley 5064 del 22
de agosto de 1972. ( La Ley 6975 de 30 de noviembre de 1984, Presupuesto Extraordinario de la
República, artículo 46, fue declarada inconstitucional por la Sala Constitucional en el voto N°
595-92).



 c) La Sala Constitucional, en el voto 2001-08560, remitió a la Ley de Tierras y Colonización para
que los terceros pudieran adquirir las tierras traspasadas al IDA con la Ley 7599, pero no
especificó el procedimiento para hacerlo y los títulos a otorgar. Ya consignamos que ninguno de los
artículos de esa Ley faculta por sí al IDA a emitir un Reglamento de Titulación.



 Ayuda a esclarecer el sentir de la Sala Constitucional el voto N° 0123-I-95, aclaratorio de los
alcances de la sentencia 786-94, que declaró inconstitucional el artículo 3° de la Ley 7305, con lo
que cobró vigencia la derogación de la Ley de Titulación Múltiple de Tierras, N° 5064, dispuesta en
el artículo 84 de la Ley de Jurisdicción Agraria.



 Esto no sólo porque la Ley 5064 sirvió de referente a la Ley 7599, sino por cuanto en el voto
0123-I-95 se hizo una declaración semejante a la del voto 2001-08560: "Los terrenos baldíos
traspasados al IDA en virtud de la Ley de Titulación Múltiple de Tierras, hoy definitivamente
derogada, pueden ser adquiridos por terceros en los términos de la Ley de Tierras y Colonización". Y
en el considerando IV del mismo voto 0123-I-95 concretó que esos terrenos traspasados al IDA "pueden
ser adquiridos por compra o por adjudicación en los términos de la Ley de Tierras y Colonización".
(En el punto VI.2 supra dijimos que el vocablo adjudicación es consustancial a los contratos de
parcelación y colonización de tierras, que aquella puede tener entre sus fines).”



             Valga únicamente acotar que del reseñado dictamen se remitió copia al Presidente
Ejecutivo del Instituto de Desarrollo Agrario.




            b) Dictamen C-158-2006 del 24 de abril del 2006



             Por Oficio No. A-029-2006 del 31 de marzo del 2006, el Auditor General del Instituto de
Desarrollo Agrario, consulta a la Procuraduría General de la República si el dictamen No. C-321-2003
de 9 de octubre del 2003 “es vinculante para la administración activa del Instituto de Desarrollo
Agrario”. Lo anterior por estar realizando un estudio sobre el proceso de titulación en reservas
nacionales a solicitud de la Contraloría General de la República.



             Después de hacer un análisis exhaustivo sobre la vinculancia de los dictámenes que
emite la Procuraduría General de la República y su carácter de jurisprudencia administrativa, el Dr.
José Joaquín Barahona Vargas, Procurador Asesor, mediante dictamen No. C-158-2006 del 24 de abril
del 2006, arriba a las siguientes conclusiones con respecto al dictamen C-321-2003, también de su
autoría, en relación con el Instituto de Desarrollo Agrario:



 “1)   Como el dictamen C-321-2003 se emitió a consulta del señor Ministro del Ambiente, en
principio sería vinculante sólo para ese Ministerio.



 El hecho de que se le confiriera traslado a la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario
(IDA) y remitiera copia del pronunciamiento por medio de su Presidente, no hace -por sí- extensiva
su vinculatoriedad a dicho Instituto.



 Limitándonos a ese dictamen, el IDA, para separarse de él requeriría justificar mejores y más
sólidos razonamientos jurídicos, asumiendo el riesgo y consecuencias de su interpretación.




2)  Sin embargo, debe tenerse en cuenta que:




 



 2.1) Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría constituyen jurisprudencia administrativa
y son de acatamiento obligatorio para el IDA y la Administración Pública.  (Ley 6815; art. 1°).



 2.2)   En lo que interesa, la Procuraduría ha reafirmado en pronunciamientos posteriores el
criterio del dictamen C-321-2003 sobre la composición del Patrimonio Público Forestal por terrenos
boscosos y forestales de las reservas nacionales y pertenecientes a las instituciones autónomas, en
virtud de afectación inmediata del legislador, sin concurrencia de la Administración; la
interpretación sistemática que ha de hacerse de los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal; y que
la clasificación aludida en el artículo 15 ibid. es un acto de constatación o corroboración
protectora para impedir la salida anómala de los inmuebles forestales o de bosque de ese Patrimonio.
(Entre otros: dictámenes C-297-2004, C-339-2004; y las Opiniones Jurídicas O. J.-014-2004, O.
J.-093-2004 y O. J.137-2005).



 Igual tesis se confirma en este dictamen. Y siendo jurisprudencia administrativa, sí incide
directamente en la actuación  del Instituto de Desarrollo Agrario.



 2.3)  En el dictamen C-133-2004 (nota 8 y conclusiones), la Procuraduría reiteró que los
cuestionamientos de índole constitucional y legal hechos en el dictamen C-321-2003 contra el
Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales (publicado en La Gaceta del 10 de
setiembre del 2002) obligan a su revisión.




Los mismos persisten mientras se mantenga vigente ese Reglamento, y se vuelven a reiterar aquí.




Por tanto, la jurisprudencia administrativa, vincula al IDA.



 2.4)   También son vinculantes para el IDA, a tenor de la Ley de Jurisdicción Constitucional,
artículo 13, los precedentes de la SALA CONSTITUCIONAL que cita el dictamen C-321-2003 y, en
particular:



 a)  La sentencia 4587-97, considerando IV: Las tierras forestales de las reservas nacionales
“quedan afectadas en forma inmediata a los fines de la normativa forestal” y que “El patrimonio
forestal del Estado es aplicable a todos los bienes nacionales donde existan recursos naturales
forestales”.



 b)   La afectación legal a dominio público “invalida los actos administrativos de enajenación o
aplicación a otros usos”. (Voto 3789-92), y se necesitaría “autorización expresa de la Asamblea
Legislativa para la desafectación” (voto 2000-10466).



 c)   La incompetencia de la Junta Directiva del IDA para dictar reglamentos ejecutivos: votos
2001-12823 y 2001-13009 de la SALA CONSTITUCIONAL.



 2.5)   Por el principio de legalidad administrativa, el IDA está obligado a acatar la Constitución
y las leyes, entre las que se destacan las normas mencionadas en el dictamen C-321-2003:
Constitución Política (arts. 9, 50, doctrina del 121, incs. 1° y 14; 140 incs. 3 y 18, etc.) Ley
Forestal, arts. 4°,13 a 15; Ley de Uso y Manejo de Suelos, art. 27 y 64, su Reglamento, Decreto
29375-MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT, art. 63 in fine, etc.”



             c) Acción de inconstitucionalidad contra el Reglamento para la Titulación de Tierras en
Reservas Nacionales



 Con fundamento en la facultad que le establece el artículo 75 de la Ley de Jurisdicción
Constitucional, y con el fin de defender los intereses públicos estatales que con la vigencia del
Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales podrían estarse viendo lesionados, 
la Procuraduría General de la República interpuso acción de inconstitucionalidad (expediente No.
06-007154-0007-CO) contra dicho Reglamento por violentar los artículos 7, 9, 11, 39, 50, 89, 105,
121 incisos 1) y 14), 124 y 140, incisos 3) y 18 de la Constitución Política; normativa
internacional: artículos 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos
en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 3°, párrafo 3° y 4, inciso d) del Convenio
Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático; 8, incisos c) y d), del Convenio sobre la
Diversidad Biológica; 5, inciso d), de la Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y
Natural; 10, 13, inciso c) y 14 del Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección
de Áreas Silvestres Prioritarias en América Central; y los principios constitucionales en materia
ambiental sobre la tutela efectiva del ambiente a cargo del Estado, improcedencia del silencio
positivo y el criterio preventivo.



 En dicha acción se rescataron los criterios previamente expuestos en el dictamen No. C-321-2003,
ampliándose las consideraciones sobre la desprotección al ambiente en los siguientes términos:




“III.-DESPROTECCIÓN DE LOS BIENES PÚBLICOS ESTATALES




 



 A. VIOLACIÓN A LOS ARTÍCULOS 50, 89, 105 y 121, inciso 14) DE LA CARTA MAGNA Y A PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES EN MATERIA AMBIENTAL




 



 El Reglamento que se objeta hace las veces de la Ley de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas
Nacionales, No. 7599 de 29 de abril de 1996, cuyo texto, declarado inconstitucional por esa Sala
mediante votos números 2988-99 y 8560-2001, adopta con variantes, reproduciendo uno de los vicios
por los cuales se anuló aquella y la Ley de Titulación para Vivienda Campesina, al no tener como
parte ni dar audiencias a la Procuraduría General de la República, para proteger contra titulaciones
indebidas los bienes de dominio público y, en especial, los forestales del artículo 13 de la Ley
Forestal, con violación de los artículos 50, 89, 105 y 121, inciso 14 constitucionales. ( La Ley de
Informaciones Posesorias prevé una audiencia de un mes a la Procuraduría, al inicio del trámite, y
de ocho días a su conclusión). (…)




 



 En nuestro criterio, prescindir de las audiencias a la Procuraduría General de la República en los
trámites de titulación de tierras, viola las reglas del debido proceso (artículo 39 de la
Constitución), por el posible detrimento que pueden generar a los bienes estatales.




 



 A causa de esa omisión, además del Patrimonio Natural del Estado, podrían perjudicarse otros bienes
de dominio público, con violación del artículo 121, inciso 14 constitucional: zona marítimo
terrestre, áreas contiguas a los manantiales, zonas limítrofes, derechos de vía, bienes
ferroviarios, terrenos destinados a centros educativos o de salud, parques, plazas, etc.; reservas
indígenas, e incluso bienes patrimoniales del Estado.



 La publicación que el controvertido Reglamento ordena hacer en La Gaceta (artículo 12), no es
suficiente garantía para la defensa constitucional de esos bienes.



 También omite el rechazo imperativo de la titulación de terrenos en las reservas nacionales o
pertenecientes a instituciones estatales, que contempla la Ley de Informaciones Posesorias, No. 139,
artículo 11.



 La posibilidad de plantear acciones para recuperar los inmuebles titulados en forma ilícita, una
vez inscritos los títulos, no constituye medio suficiente de tutela, porque los controles ante
eventuales acciones antijurídicas, sobre todo en bienes medioambientales, deben ser preventivos y
darse dentro del respectivo trámite; no después de que se concreta la lesión.



 La titulación indebida de terrenos del Patrimonio Natural del Estado provoca otros perjuicios aún
más graves e irreparables en la mayoría de los casos, como los que derivan de la eliminación de la
cobertura boscosa o el cambio de uso del suelo. (…)




 



 El Reglamento que se impugna, al no ofrecer adecuadas garantías contra la titulación ilícita de
terrenos del Patrimonio Natural del Estado, propicia la explotación irregular del recurso forestal
-con permiso o sin él- en los inmuebles que salieron de él, formalmente al menos, y quebranta el
principio preventivo contra el deterioro de los recursos naturales, reconocido con rango
constitucional por la jurisprudencia de esa Sala (…)



 En fin, la pérdida de masa forestal apareja la de valiosos servicios o funciones que cumplen los 
ecosistemas boscosos, a nivel local y global: regulación del clima, calidad del aire y del agua,
conservación de suelos, protección frente a riesgos naturales, necesidades recreativas, turismo
ecológico, etc.



 Repercusiones perjudiciales similares destacó, con amplitud, la Procuraduría General de la
República al contestar la audiencia conferida por la Sala Constitucional en el expediente No.
05-010758-0007-CO. (…) 




 



 Con menoscabo del recurso forestal, el Reglamento que se refuta circunscribe el Patrimonio Natural
del Estado a las áreas silvestres protegidas o categorías de manejo, y consiente la titulación de
bosques de las reservas nacionales (art. 6°), con lo que desprotege áreas boscosas y terrenos
forestales integrantes del Patrimonio Natural del Estado, de dominio público (Ley Forestal, arts. 13
y 14; 50, 105 y 121, inc. 14, de la Constitución):



 "(…) las tierras consideradas como reservas nacionales quedan afectadas en forma inmediata a los
fines de la normativa forestal; sobre ellas el Estado puede crear reservas forestales, zonas
protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre y reservas biológicas, conformando así
el patrimonio forestal; para poder colonizarlas o enajenarlas se requiere autorización legislativa,
y cuando son poseídas por terceros, éstos no adquieren ningún derecho, siendo imprescriptible el
derecho del Estado para reivindicar." (SALA CONSTITUCIONAL, voto No. 4587 de 1997).



 La definición de reservas nacionales (artículo 3°, inciso k), atenta contra la propiedad pública,
al incluir tácitamente tierras demaniales, regidas por el principio de inmatriculación. (Artículo
261 del Código Civil. SALA CONSTITUCIONAL, voto No. 3145 de 1996; SALA PRIMERA de la Corte Suprema
de Justicia, sentencia No. 12 de 1995, considerandos I, V y VI; y TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, Sección Primera, voto 100-94 de las 14 horas 45 minutos del 15 de abril de 1994,
considerandos II y III).  Lo que riñe con el principio del artículo 121, inciso 14).




 



 Finalmente, en demérito de los bienes forestales, el Reglamento tiene por operado el silencio
positivo en materia ambiental, con el simple transcurso del plazo en que la Administración (MINAE)
debe pronunciarse (arts. 6 y 7), infringiendo el principio contrario reconocido por la
jurisprudencia constitucional: (…)




 



 Los vicios anotados revelan que el Reglamento en cuestión contrasta con el deber del Instituto de
Desarrollo Agrario —ente estatal— de tutelar los bienes forestales, parte del derecho al ambiente,
consagrado en el artículo 50 de la Constitución, que se desdobla en su vertiente de derecho
subjetivo, y como fin del Estado (SALA CONSTITUCIONAL, votos 644-99, 9193-00, 13294-2001,
13295-2001, y 6322-03), con la obligación de garantizarlo y defenderlo (principio de la tutela del
derecho ambiental a cargo del Estado) (…)




 




B.     TRANSGRESIÓN A NORMATIVA INTERNACIONAL




 



 El quebranto del artículo 50 constitucional acarrea el del 11 del Protocolo Adicional a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, “Protocolo de San Salvador”, aprobado por Ley No. 7907 de 3 de setiembre de 1999:




 




"Derecho a un Medio Ambiente Sano




 



 1. Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos
básicos.




 




2. Los Estados partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente."




 



 El Reglamento contradice ese deber de tutela ambiental, que tiene el Instituto de Desarrollo
Agrario, como ente del Estado, parte del Protocolo.



 Ante el inminente peligro de titulación y deforestación de terrenos boscosos del Patrimonio Natural
del Estado, el Reglamento infringe normas de instrumentos internacionales suscritos por el país, que
le imponen la obligación de protegerlos:




 



 - El párrafo tercero del artículo 3 del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
(Ley No. 7414 del 13 de junio de 1994): Los Estados partes deben  “tomar medidas de precaución para
prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos
adversos.”




 



 A esos efectos, es incompatible poner en riesgo de deforestación y cambio de uso los terrenos
forestales del Patrimonio Natural del Estado, y no está acorde con el compromiso adquirido en el
artículo 4, inciso d), ibid., de promover la conservación y el reforzamiento de sumideros y
depósitos de gases de efecto invernadero; como los bosques.




 



 - El artículo 8 del Convenio sobre la Diversidad Biológica (Ley No. 7416 de 30 de junio de 1994). 
Deber del Estado de administrar los recursos “importantes para la conservación de la diversidad
biológica, ya sea dentro o fuera de las áreas protegidas, para garantizar su conservación” (inciso
c),  y promover “la protección de ecosistemas y hábitats naturales y el mantenimiento de poblaciones
viables de especies en entornos naturales” (inciso d). 




 



 - El artículo 5° de la Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural (Ley No.
5980 de 16 de noviembre de 1976).  Obliga a adoptar medidas jurídicas adecuadas para la protección y
conservación del patrimonio natural (inciso d).




 



 - El Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres
Prioritarias en América Central (Ley No. 7433 de 14 de setiembre de 1994).  Obligación estatal de
tomar “todas las medidas posibles para asegurar la conservación de la biodiversidad” (artículo 10);
entre éstas, las “que contribuyan a conservar los hábitats naturales y sus poblaciones de especies
naturales” (artículo 13, inciso c); y de priorizar la conservación de la biodiversidad en sus
estrategias de desarrollo (artículo 14).




 



 Como las consecuencias de aplicar el Reglamento se contraponen a dichas Convenciones
Internacionales, debe tenerse por violentado el artículo 7° de la Constitución Política.




 



  Esta normativa “encierra una serie de compromisos internacionales que fueron adquiridos por
nuestro país para ser desarrollados en obtención de los fines propuestos, por lo que la normativa
interna del Estado debe estar también acorde con los convenios suscritos y en este sentido, está
obligado a desarrollar todos los mecanismos posibles en la protección del medio ambiente, lo cual
implica proteger las áreas que se consideren importantes para un desarrollo ecológicamente
equilibrado…”(SALA CONSTITUCIONAL, voto No. 2988-99, que anuló el artículo 8 de la Ley No. 7599).”



 En dicha acción de inconstitucionalidad se plantea también a la Sala Constitucional se declare la
nulidad de los los Decretos números 27726-MINAE-MAG de 22 de diciembre de 1998, 27861-MINAE-MAG de
12 de marzo de 1999, 28743-MINAE-MAG, 28744-MINAE-MAG, 28745-MINAE-MAG y 28746-MINAE-MAG, los
últimos cuatro del 12 de junio del 2000, toda vez que deviene irrazonable mantener la vigencia de
los programas de titulación en ellos creados, si esa Sala ya declaró inconstitucional la Ley No.
7599:



 “Lo anterior, por carecer del necesario sustento legal e idoneidad para alcanzar el objetivo que se
pretendió con ellos, de posibilitar la titulación administrativa.



 “El examen sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, obliga a una valoración sustancial
sobre su razonabilidad.  Como lo ha indicado la Sala en reiterados pronunciamientos, los elementos
que integran la razonabilidad son esencialmente tres: idoneidad, necesidad y proporcionalidad.  La
idoneidad se traduce en la adecuación del medio al fin, es decir, que la norma debe ser apta para
alcanzar efectivamente el objetivo pretendido.”  (SALA CONSTITUCIONAL, votos números 3933 de 1998 y
6322 del 2003.  Se añade el subrayado).




 



 La irrazonabilidad jurídica de los efectos de tales Decretos la evidencia el hecho de que al
hallarse inscritos en el Registro Público los inmuebles ubicados dentro de esos Programas, no
procede su titulación por el trámite de la Ley de Informaciones Posesorias.  Esto por cuanto
incumplen el requisito esencial de que la finca no esté inscrita (artículo 1°). La titulación
ordinaria daría lugar a dos títulos de dominio sobre un inmueble, y contraría el principio de
seguridad registral.



 A personas que ostentan la calidad de propietarios por usucapión se les ha remitido a gestionar el
traspaso y segregación a su nombre, ante el Instituto de Desarrollo Agrario o los Tribunales,
conforme a la Ley de Tierras y Colonización y al voto de la Sala Constitucional No. 8560-2001.
(TRIBUNAL AGRARIO, votos números 377-2002, 592-2002, 843-2002, 846-2002, 856-2002, 879-2002,
05-F-03, 06-F-03, 031-F-03, 88-F-03, 225-F-03 y 351-F-03).




 



 (La resolución judicial que aprueba una información posesoria tiene efectos declarativos, no
constitutivos del derecho de propiedad. SALA PRIMERA de la Corte Suprema de Justicia, votos números
94-90, 243-90, 119-91 y 96-94).




 



 Al no regular la Ley de Tierras y Colonización la titulación de tierras, con esa remisión, fundada
en la subsistencia de los Decretos que crearon zonas de titulación y las inscripciones registrales a
favor del Instituto de Desarrollo Agrario, se está obligando a los propietarios a gestionar los
contratos de parcelación o asignación de tierras, y de colonización previstos en ella,
sometiéndoseles a un proceso de calificación, como si  fuesen beneficiarios de los programas de
dotación de tierras, y a las limitaciones y condiciones establecidas en Ley 2825 para los
adjudicatarios, sin considerar la existencia de sus derechos de dominio previos.”




 




V.- PERTINENCIA JURIDICA DE UN REGLAMENTO DE TITULACION POR DECRETO



             Como ya habrá podido colegirse de la lectura del dictamen C-321-2003 algunos reparos de
inconstitucionalidad achacados al Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales
del Instituto de Desarrollo Agrario, serían igualmente válidos para un eventual reglamento con el
mismo fin emitido vía decreto ejecutivo.



             En primer término, de darse, tal reglamento no tendría asidero legal, toda vez que ni
la Ley de Tierras y Colonización ni la Ley del Instituto de Desarrollo Agrario, ni ninguna otra
vigente, le otorga competencia a ese Instituto para titular las tierras de las reservas nacionales;
por lo que estaríamos en presencia de una eventual inconstitucionalidad por violación al artículo
140, incisos 3 y 18 que reserva al Poder Ejecutivo los reglamentos ejecutivos, pero dentro de las
directrices y límites de la ley ejecutada, inexistente en este caso para el fin dicho. En palabras
de la Sala Constitucional:



 “La potestad reglamentaria le permite al Poder Ejecutivo participar en la creación normativa, sin
que esto se pueda entender como una equiparación con la labor de elaboración del derecho que realiza
la Asamblea Legislativa. En el inciso 3) del artículo 140 Constitucional se regula lo que se
denomina la potestad reglamentaria ejecutiva. Por medio de ella se emiten reglamentos ejecutivos que
complementan, desarrollan, aplican o ejecutan una ley anterior. Este tipo de reglamentos manifiestan
con mayor potencia las características propias de la potestad reglamentaria. A saber, el reglamento
ejecutivo es una norma subordinada a la ley, la complementa, no puede derogarla, modificar su
contenido, dejarla sin efecto, o contradecir sus preceptos(…) deben respetar ciertos límites que son
propios de la potestad reglamentaria en general. De esos límites interesa destacar el principio de
jerarquía normativa regulado en el artículo 7 de la Constitución. Del anterior se deduce otro
igualmente importante como es el de primacía de la ley. Esa prioritaria situación de la ley respecto
del reglamento surge de su legitimidad, de su carácter soberano, y por esa razón el reglamento se
convierte en norma secundaria y subordinada (…).”  (Votos 4588-97 de las 15 horas 48 minutos del 5
de agosto de 1997 y 8057-97 de las 13 horas 3 minutos del 28 de noviembre de 1997. En sentido
similar, resoluciones 2934-93, 5227-94, 6198-95, 2381-96, 2382-96, 6689-96, 1607-98, 7967-98,
998-98, 5445-99, 5669-99, 7619-99 y 9236-99)”.



             La función encargada al Instituto de Desarrollo Agrario en el artículo tercero, inciso
b) de la Ley No. 6735 de 29 de marzo de 1982, en el sentido de administrar, en nombre del Estado,
las reservas nacionales, jamás podría conllevar la de deshacerse de esa tierras por vía de una
titulación.



             Y tampoco podría asimilarse, como aparente hizo nuestra Sala Constitucional en el Voto
No. 8560-2001 de cita, los contratos de adjudicación de parcelas y colonización, con el proceso de
reconocimiento y otorgamiento de títulos a personas que reúnan los requisitos de los artículos 853 y
siguientes del Código Civil sobre prescripción positiva, por tratarse de supuestos distintos. Al
respecto indicó la Procuraduría General de la República al presentar la acción de
inconstitucionalidad contra el Reglamento del IDA:



 “A más de lo anterior, es erróneo el presupuesto de que parte su artículo primero, antes
transcrito, pues la Ley de Tierras y Colonización no regula la titulación de tierras. Sólo se ocupa
de la parcelación en los artículos 49 a 81, y de la colonización en los numerales 82 a 91.



 La titulación o procedimiento para obtener un título de dominio inscribible, cimentado en el
ejercicio de la posesión ad usucapionem, con los requisitos que enumera la ley, es diversa de la
parcelación y colonización:




 



 “requisitos de tiempo y condición, caracterizan la posesión necesaria para usucapir. (...) la
titulación del bien inmueble tiene como requisito la adquisición de la propiedad. O sea, que se
distingue el momento de adquisición de la propiedad por usucapión del momento en que esa situación
se hace valer (...) para obtener un título inscribible en el Registro Público. De ahí que se
considere la usucapión como un modo de adquisición de la propiedad y de otros derechos reales
poseíbles, y a la titulación como el procedimiento por medio del cual, comprobados los requisitos de
la usucapión, se confiere el título de propiedad inscribible.” (SALA CONSTITUCIONAL, voto No. 4587
de 1997.  La negrita no es del original).




 



 Así, se logra la propiedad de un terreno, no por el trámite de titulación, sino por haber ejercido
sobre él una posesión con apego a la Ley:




 



 “La usucapión es un modo originario de adquirir un derecho real poseíble por el transcurso del
tiempo con los requisitos de ley. El efecto jurídico adquisitivo de la usucapión se produce de
manera automática con el transcurso del tiempo unido a una posesión hábil que reúna las condiciones
fijadas para la posesión ad usucapionem, y a los demás requisitos establecidos en la ley.” (SALA
CONSTITUCIONAL, voto No. 4587-97).




 



 La parcelación y la colonización son, en cambio, modos contractuales, derivativos, de adquirir la
propiedad del ente público agrario, que se asientan en otros presupuestos. E inclusive la
colonización puede tener regímenes de tenencia de la tierra distintos de la propiedad, como el
arrendamiento, con opción de compra o sin ella, aparcería o usufructo. (Artículo 83 y numerales 49 a
91 de la Ley No. 2825).



 La adjudicación es consustancial a los contratos de parcelación o asignación de tierras, y de
colonización, que aquella puede tener entre sus fines inmediatos. (Ley No. 2825, arts. 49 inc. c y
55).




 



 "El Instituto de Desarrollo Agrario adjudica bienes a los campesinos a través del contrato de
asignación de tierras, al tenor de los artículos 49 a 91 de la Ley de Tierras y Colonización" (SALA
PRIMERA  de la Corte Suprema de Justicia, voto No. 649-C-2001, cons. V, y TRIBUNAL AGRARIO, voto No.
395-2002).



 Asocian el término "adjudicación" al contrato de parcelación de tierras, la sentencia de la SALA
PRIMERA de la Corte Suprema de Justicia No. 229-F-90 de las 15 horas del 20 de julio de 1990,
reiterada en numerosas ocasiones, y del TRIBUNAL AGRARIO los votos números 555-1993, 119-1995,
105-2001, 395-2002 y 542-2002.



 En la Ley No. 2825 varios artículos hacen ese ligamen. Son ejemplos: 60: "el incumplimiento por
parte del adjudicatario de todas las obligaciones en la explotación de la parcela…"; 64: "no se
adjudicará más de una parcela a cada beneficiario…"; 65: "una vez acordada la adjudicación de las
parcelas por venta…", 68, inciso 4: en el contrato que se realice con el parcelero, el Instituto
deberá "revocar o extinguir la adjudicación por los siguientes motivos", 69: "con el objeto de
garantizar la integridad de la parcela, en caso de fallecimiento del parcelero o colono antes de
haberse producido las condiciones que señala el artículo 67, el Instituto, después de aprobarlo,
autorizará el traspaso del contrato de adjudicación…", etc.”



             Habría también una violación a los principios constitucionales de división de poderes y
reserva de ley (artículos 9° y 121, inciso 1°, de la Constitución Política) al invadirse la
competencia propia del Poder Legislativo, en tanto se estaría creando un procedimiento
administrativo especial para la titulación de tierras, distinto al establecido judicialmente por
medio de la Ley de Informaciones Posesorias, y que sólo el legislador podría dictar; con el
agravante de que se estaría reformando el principio de que sólo es posible inscribir los terrenos
que no se encuentren previamente inscritos (artículos 462 del Código Civil y 1° de la Ley de
Informaciones Posesorias), al disponerse la posibilidad de hacerlo con los ya inscritos a nombre del
Instituto de Desarrollo Agrario.



             Si bien es cierto en el pasado, otras normativas han establecido la posibilidad de que
el Instituto de Desarrollo Agrario, antes Instituto de Tierras y Colonización, pudiera titular
tierras, se trataba de cuerpos de rango legal, como la denominada Ley de Informaciones Posesorias
Administrativas o la Ley de Titulación Múltiple de Tierras (excepción hecha del ya comentado
Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales del Instituto de Desarrollo
Agrario).



             Con respecto a este tema, la Sala Constitucional definió en el Voto No. 5227-94 de las
15 horas 6 minutos del 13 de setiembre de 1994 que aunque la potestad reglamentaria no tiene
definido constitucionalmente su dominio propio con respecto a la ley, se ha interpretado que el de
la ley es ilimitado, dejando una esfera estrecha y subordinada a la ley para el reglamento. Éste,
como producto que de la Administración, está subordinado inicialmente al propio de las funciones que
la misma tiene atribuidas, es decir, propiamente la función administrativa. Por ello no cabe
reconocer que la Administración pueda dictar reglamentos que puedan suplir a las leyes en una
regulación propia. En el caso que nos ocupa ni el Instituto de Desarrollo Agrario tiene entre sus
funciones por ley la de otorgar títulos de propiedad en reservas nacionales por reconocimiento de
prescripción positiva, ni podría un reglamento venir a crear un procedimiento administrativo alterno
al judicial de la Ley de Informaciones Posesorias, por carecer de un marco legal habilitante.



             Además, y dependiendo de cómo se norme, el eventual reglamento emitido por Decreto
podría lesionar la propiedad privada, así como el régimen demanial del Estado, si no se aseguran
adecuados mecanismos para la tutela de propiedades particulares previamente inscritas, o que
permitan excluir de las titulaciones los diferentes bienes de dominio público, desde los
expresamente definidos por demarcatoria geográfica, hasta los menos evidentes, como las áreas de
bosques fuera de áreas protegidas que no estén amparadas a posesión decenal previa a su
incorporación al Patrimonio Natural del Estado (artículo 13 de la Ley Forestal vigente), o bien, las
zonas contiguas a las nacientes que surtan o puedan surtir en un futuro de agua potable a alguna
población (artículo 7°, inciso c), de la Ley de Tierras y Colonización), por mencionar algunas. Para
esos supuestos se podrían estar violentando artículos como el 45, 50, 89 y 121, inciso 14 de nuestra
Carta Magna, así como profusa normativa internacional protectora del ambiente.



             Así las cosas, y por los fundamentos aquí expuestos, consideramos improcedente la vía
de dictar un decreto para establecer un procedimiento administrativo tendente a la titulación de
terrenos en reservas nacionales por parte del Instituto de Desarrollo Agrario.



             Sin perjuicio de lo anterior, y como comentario aparte sin efecto vinculante, es
nuestro criterio que durante los últimos treinta años se ha buscado asignarle al Instituto de
Desarrollo Agrario la función de otorgar títulos inscribibles a personas poseedoras de terrenos
dentro de las reservas nacionales, sin que sea ésta una actividad inherente al régimen jurídico
propio por el cual fue creado y pensado dicho Instituto.



             Este ente tiene una importante tarea a desarrollar en punto a la ejecución de la
política del Estado en materia agraria (Ley No. 6735 de 19 de mayo de 1982, artículo tercero, inciso
a); para lo cual, entre otras cosas, administra las reservas nacionales y las tierras que adquiera,
efectuando en ellas planes de desarrollo integral, asentamientos campesinos, colonización,
parcelación y adjudicación (artículo 3°, inciso b), Ibíd.). Las tierras que adjudica deben
enmarcarse dentro de un proceso de desarrollo armónico en el cual se cumplan los fines señalados en
el artículo 49 de la ley de Tierras y Colonización: a) una mejor distribución de la tierra; b)
resolución de situaciones de hecho inconvenientes; y c) propósitos de colonización.



             El encargarle al Instituto una tarea que ya de por sí cumplen los tribunales de
justicia como lo es el trámite de informaciones posesorias, ha implicado en la práctica, además de
títulos otorgados de manera contraria a la ley (como sucedió con la titulación de parte de la zona
marítimo terrestre en los años setenta, por citar un ejemplo), el destinar recursos materiales y
humanos a estas tareas, en detrimento de las que le son propias y que enuncian la Ley de Tierras y
Colonización y la Ley del Instituto de Desarrollo Agrario.



             Lo lógico no es agobiar al Instituto de Desarrollo Agrario con la creación de un
trámite administrativo paralelo que ya existe en lo judicial, y que tampoco es tan caro o engorroso
como se ha pretendido hacer ver; sino canalizar los pocos o muchos recursos de que se cuente en
alcanzar las metas propuestas para el Instituto desde su creación.



             Ahora bien, ¿qué hacer dentro de este contexto con las propiedades ya inscritas a
nombre suyo con motivo de los programas de titulación anteriores, y que impiden a las personas
dueñas de esos terrenos poder titularlos en vía judicial?



             Pensamos que la respuesta no está en continuar insistiendo en que el Instituto de
Desarrollo Agrario segregue de sus fincas y otorgue títulos de propiedad a esas personas,
incompatible con sus funciones reales; sino más bien, de manera más sencilla, se proceda a la
cancelación de esas fincas en el Registro Público, y así eliminar el único obstáculo legal que les
inhibe de acudir a tramitar la correspondiente información posesoria ante los diferentes despachos
judiciales del país.



             Precisamente hemos sugerido esa solución a la Comisión de Asuntos Jurídicos de la
Asamblea Legislativa que estudia el expediente No. 15875, nominado “Ley reguladora del proceso de
trámite y formalización de titulación de propiedades a través del Instituto de Desarrollo Agrario”,
en el que nuevamente se retoma, con serios cuestionamientos de fondo y forma que hicimos ver, la
titulación de terrenos por ese Instituto. Así, en las conclusiones de la opinión jurídica No.
OJ-142-2006 del 18 de octubre del 2006 se puede leer:



 “Vistas las consideraciones aquí expuestas, pensamos que para lograr los fines propuestos en la
exposición de motivos del presente proyecto de ley se requiere únicamente de realizar unos pequeños
ajustes en nuestra normativa, y no acudir al expediente de crear dos procedimientos alternos al de
informaciones posesorias, con consecuencias que pueden ser muy perjudiciales para el interés público
y áreas demaniales de nuestro país.




 



               En efecto,  bastaría, como hemos sugerido, con disponer que el Poder Ejecutivo,
dentro de un plazo dado, ordene al Registro Público la cancelación de las fincas inscritas a nombre
del Instituto de Desarrollo Agrario por medio de los Decretos Nos. 27726-MINAE-MAG de 22 de
diciembre de 1999, No. 27861-MINAE-MAG de 12 de marzo de 1999, 28743-MAG-MINAE de 12 de junio del
2000, 28744-MINAE-MAG de 12 de junio del 2000, No. 28745-MINAE-MAG de 12 de junio del 2000 y No.
28746-MINAE-MAG de 12 de junio del 2000, o cualquier otro programa de titulación anterior
(requiriendo previamente al IDA una lista de las fincas en esas condiciones), para que las personas
interesadas puedan acudir al trámite normal y más seguro que establece la Ley de Informaciones
Posesorias en procura de obtener título de sus fincas sin inscribir; así como incluir en esta última
Ley una excepción al régimen normal para que puedan inscribirse fincas dentro de la propiedad No.
96658 del Partido de Limón, no obstante estar ya inscrita a nombre de JAPDEVA.”




 



             Instamos al Instituto de Desarrollo Agrario a apoyar esta tesis de la Procuraduría
General de la República, remitiendo una opinión en tal sentido al Congreso y así evitar que el
Instituto se vea otra vez conociendo procesos de titulación que le son ajenos.




CONCLUSION



             Por los fundamentos de derechos expuestos, se considera improcedente la vía de dictar
un decreto para establecer un procedimiento administrativo tendente a la titulación de terrenos en
reservas nacionales por parte del Instituto de Desarrollo Agrario.




            De usted, atentamente,




                                                          




Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes




Procurador Agrario




 




VBC/pcm

Opinion: 437 of 10/31/2006

C-437-2006

October 31, 2006

Sir

Marco Vinicio Cordero Quesada
Executive President
Instituto de Desarrollo Agrario

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to Official Letter No. PE-1719-2002 from that Executive Presidency, in which you inquire whether the titling of lands located in national reserves is possible by means of an executive decree; not without first offering my apologies for the delay in issuing this pronouncement, due to the high volume of work assigned to this Attorney General's Office.

In order to conduct an adequate analysis of the question posed to us, we believe it necessary first to review the legal and jurisprudential precedents that have existed on the subject of multiple land titling programs by the Instituto de Desarrollo Agrario in recent decades.

I.- BACKGROUND TO LAW No. 7599 ON TITLING OF NATIONAL RESERVES

The first legislative reference of importance is found in the Ley de Titulación Múltiple de Tierras, No. 5064 of August 22, 1972. This Law owes its origin to the Agricultural Development Program 1971-74, financed by the International Development Agency (AID), under a loan agreement ratified by the Government of Costa Rica through Law No. 4686 of December 3, 1970. That Program included a Land Tenure chapter, with a subproject for broad titling of properties in the national reserves where there was a greater density of possessors without title (at least twenty percent), who had worked them permanently for a minimum of three years; exploitation that was to be proven summarily.

The program was intended to grant, within a period of four years, title deeds to their lands (with an area ceiling) to approximately twenty-five thousand farmers, expediting registry inscription and exempting them from all types of stamps, registration fees, and notary costs, to facilitate their immediate access to bank credit and public institutions.

Law No. 5064, besides seeking to fulfill these expectations, established in turn an additional benefit for the title recipients, namely establishing fewer restrictions on ownership than those in effect under the Ley de Tierras y Colonización for subdivision (parcelación) or colonization programs. They were limited to those affecting common possessory information, to the administrative approval of sales, leases, and encumbrances occurring within five years after inscription in the title recipient's name, and to the Institute's right to recover properties whose alienation produced excessive concentrations and subdivisions, covering the value of the land and improvements.

After ten years of application of this regulation, the Ley de Jurisdicción Agraria, No. 6734 of March 29, 1982, by centralizing the knowledge of matters in this area, including those of suppletory titling (Article 2, subsection d) in the newly created Tribunals, repealed (Article 84) the Ley de Titulación Múltiple and the Ley de Informaciones Administrativas (although the latter was already repealed by Law No. 6237 of May 2, 1978, Article 1).

Considering, at the time, the leading role of the Instituto de Desarrollo Agrario in this type of titling to be relevant for fulfilling its purposes and policies, as well as the speed of the established procedure, in 1984 the validity of the Ley de Titulación Múltiple, No. 5064, was "reestablished" by an atypical norm (Article 46 of the Ley de Presupuesto Extraordinario de la República, No. 6795 of December 3, 1984), which was subsequently annulled by the Sala, through Voto No. 595-92 at 3:20 p.m. on March 3, 1992, upon a judicial consultation presented by the Juzgado Agrario de Limón. On that occasion, the Sala reaffirmed the repeal of Law No. 5064.

Subsequently, Law No. 7305 of May 22, 1992, which extended the deadline for canceling the 35% owed by producers from the trust portfolio of the Ley FODEA, amended, in its Article 3, ordinal 84 of the Ley de la Jurisdicción Agraria, putting Law No. 5064 back into effect, with deficient legislative technique.

Again, the Sala Constitucional, upon resolving another consultation from the same Court, declared Article 3 of Law No. 7305 unconstitutional (Voto No. 786-94 at 3:18 p.m. on February 8, 1994), deeming that there were defects in the legislative approval procedure.

Finally, by means of Voto No. 123-I-95 at 2:52 p.m. on February 22, 1995, the Sala clarified its Voto No. 786-94 in the sense that:

"a) The Executive Decrees issued under the repealed Ley de Titulación Múltiple de Tierras but put into effect by the norm annulled in this action are not covered by the declared unconstitutionality; b) The public lands (terrenos baldíos) transferred to the IDA by virtue of the now definitively repealed Ley de Titulación Múltiple de Tierras could and can be acquired by third parties under the terms of the Ley de Tierras y Colonización."

II.- LAW ON TITLING OF LANDS LOCATED IN NATIONAL RESERVES

Given the failure of the various legislative attempts to revive the repealed Law No. 5064, an initiative is promoted within Congress to issue a new Law that would have the same normative scope as the Ley de Titulación Múltiple de Tierras, and thus the Ley de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales, No. 7599 of August 9, 1996, came into legal existence.

Through this new Law, the multiple land titling programs are resumed in areas of the country designated by the Board of Directors (Junta Directiva) of the Instituto de Desarrollo Agrario, which are part of the national reserves and where there is at least a proportion of twenty percent of possessors of properties not inscribed in the Public Registry, whose areas are not greater than three hundred hectares (Article 1).

To develop such programs, the Institute had to request from the Executive Branch the transfer of ownership of the lands included in those zones, which would be subject to inscription in the Public Registry in the name of that decentralized entity (Article 2).

Subsequently, and through a prior "summary" possessory proceeding (información sumarísima) before the IDA, such lands could be transferred to their respective possessors, the latter understood to be those who have used the land rationally in a peaceful, permanent, public, and uninterrupted manner, and as owners (a título de dueño) for a period of not less than five years (Article 3).

For the titling programs, once the zone was chosen, the IDA proceeded to notify the Executive Branch so that, by decree, it would declare the area subject to the program. The same communication would be made upon completion of the program in each zone so that, by the same means (decree), the encumbrance (afectación) on the respective area would be lifted (Article 6).

The lands titled through this Law would be inscribed in favor of the program beneficiaries, without prejudice to better right, with the ownership (dominio) being validated after three years from the date of inscription in the Public Registry, the negative prescription of any third party who might be affected being limited to that term; said third party could, within that term, appear before the Institute itself to seek nullity of the title and subsequent cancellation of the registry entry (Article 15).

In addition to the foregoing, Article 8 of Law No. 7599 provided for the possibility of titling in forest reserves (reservas forestales), national wildlife refuges (refugios nacionales de vida silvestre), and protective zones (zonas protectoras) for all those persons who, upon this law entering into force, already had more than ten years of quiet, public, peaceful, uninterrupted possession as owners (a título de dueños). Likewise, it permitted the inscription of lands within the border strips (franjas limítrofes) with Nicaragua and Panama (except for the two hundred meters adjacent to the border line), as well as those for agricultural use administered by the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica (JPADEVA), after transfer to the Instituto de Desarrollo Agrario.

Given the seriousness of this last norm, the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República) filed an unconstitutionality action (judicial file No. 97-000394-0007-CO) considering it contrary to the spirit of Articles 21, 50, 69, 89, 176 et seq. of our Political Constitution and various international instruments (Convention for the Protection of the Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the Countries of America; Convention for the Protection of Cultural and Natural Heritage; Constitutive Agreement of the Central American Commission for Environment and Development; Convention on Biological Diversity and its Annexes; Agreement for the Conservation of Biodiversity and Protection of Priority Wildland Areas in Central America; Convention on Wetlands of International Importance, especially as Habitat for Aquatic Birds; Regional Agreement for the Management and Conservation of Natural Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations; Agreement on Transboundary Protected Areas; and Principle 15 of the Rio Declaration on Environment and Development); as well as for violation of the constitutional principle of reasonableness and proportionality of norms.

This action was declared with merit by the Sala Constitucional through Voto No. 02988-99 at eleven fifty-seven on April twenty-third, nineteen ninety-nine, proceeding to annul the cited Article 8 of Law No. 7599 for violating constitutional Articles 7, 50, and 89. Among other things, on that occasion, the Sala Constitucional stated:

"In the case under examination, the challenged norm purports to title certain zones that have been declared protected, precisely because of the importance of their conservation in the face of various human activities that alter the ecosystems and habitats of the environment that develop in these places, as well as the preservation of forests, which are important for the generation of essential and invaluable goods, such as water. The legislator, in the present law, manifests the need to grant a title deed to the occupants of the zones in question, making it appear that the acquisition is subject to the existing environmental limitations and protections; however, from the study of the challenged norm, it appears that the power to title in these areas falls upon an indiscriminate scope of application, which, if it were to occur, could result in the titling of areas in which many of the activities carried out by man are incompatible and could seriously harm the ecosystem developed there, as well as the violation that would exist on the part of the State in being able to exercise adequate surveillance over them. This, even if we assume that these persons have been occupying these public domain lands (bienes de dominio público) for many years, in no way justifies being able to title any of these areas, since the State itself, in protection of the environment, can order the eviction of these persons in those areas where their presence is, rather, producing a counterproductive effect, which would consequently mean that, if these types of areas were titled, the State would have to expropriate a property that it may have once had to expropriate to declare it a protection zone, thus incurring an unreasonable act.

The foregoing does not imply that the State cannot release (desafectar) a specific area because the purposes for which it was protected are no longer met, or even that it intends to title specific zones; however, this may be done where there is a prior technical study that demonstrates the nature of the area to be titled and the possible coexistence of both man and the ecosystem, as well as the consequences derived therefrom. Therefore, it cannot be permitted that areas of this nature be titled indiscriminately, as this would go against the very environmental conservation policies that the State has promoted by virtue of the mandates ordered by the Political Constitution and the International Agreements it has signed. (...)

Likewise, the release (desafectación) of a large part of the border zone, despite the objectives pursued by this law, is also not constitutionally reasonable, since areas in which there are no occupants to whom a title is intended to be delivered are also released, leaving these areas, in addition, without the protections and regulations that exist for the protection of national security, since they would no longer form part of the border zone, thereby also affecting biological protection zones that have been created in those areas where there are primary forests, areas with different degrees of alteration, and other wetland regeneration areas that serve as nesting sites for a multitude of bird species and populations of flora and fauna, some almost unique in their kind, such as the biological corridor intended to be created in the northern border strip, which would consequently also be left unprotected; thus contradicting any protection policy in favor of the environment previously carried out by the State.

This Sala has repeatedly indicated that the purposes of a norm must be proportionate and reasonable by virtue of the objective it seeks to achieve, as well as the consequences that may derive from it. In this sense, it cannot be permitted that, in order to solve a social problem such as housing for a few persons in this case, the country's protected areas are endangered and a relevant and imminent risk is run that may harm our environmental conservation areas, thereby violating the precautionary principle indicated in the RIO DECLARATION and the principle in dubio pro natura, so that in the protection of our natural resources, a preventive attitude must exist; that is, if degradation and deterioration must be minimized, it is necessary that precaution and prevention be the dominant principles."

Subsequent to this declaration, the Juzgado Agrario del Segundo Circuito Judicial de Alajuela filed a judicial consultation of constitutionality regarding Articles 3, 9, and 15 of the same Law No. 7599, considering them injurious to fundamental rights such as property, due process, access to justice, the principle of equality, and the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment (Articles 7, 33, 39, 45, 50, 89, and 121, subsection 14, of the Political Constitution).

In its report before the Sala Constitucional, the Attorney General's Office, in addition to supporting the thesis of the consulting Agrarian Judge regarding the unconstitutionality of Articles 2, 9, and 15 of Law No. 7599, requested the same be done with the rest of its articles, as those sections constituted the core normative content of the Law, making it impossible to apply the other norms of the Law if the titling procedure itself disappeared.

Likewise, the Attorney General's Office recommended that the Sala Constitucional assess the annulment by connection (conexidad) of Decrees Nos. 27726-MINAE-MAG of December 22, 1999, No. 27861-MINAE-MAG of March 12, 1999, 28743-MAG-MINAE of June 12, 2000, 28744-MINAE-MAG of June 12, 2000, No. 28745-MINAE-MAG of June 12, 2000, and No. 28746-MINAE-MAG of June 12, 2000, which transferred free of charge to the Instituto de Desarrollo Agrario, based on Law No. 7599 itself, lands for the Titling Programs of Las Llanuras de San Carlos y Sarapiquí, Puerto Jiménez, Tierras Altas de Santa Cruz, Pascua, Cuenca del Río Aranjuez, and Los Santos, respectively.

By Voto No. 8560-2001 at 3:37 p.m. on August 28, 2001, that Sala declared the entirety of Law No. 7599 unconstitutional, dimensioning the effects in the sense that the declared unconstitutionality does not affect persons who had titled their lands under that Law, provided that the three-year term to challenge the effects of that declaration has elapsed.

In addition to having as a reference Voto No. 2802-99 at 5:12 p.m. on April 20, 1999, which declared unconstitutional the Ley de Titulación para Vivienda Campesina (98-005332-007-CO), the Sala based its judgment on the following arguments:

"V.- As in the cited jurisprudence, the Sala considers that the consulting party is correct in pointing out that the procedure established in Articles 3 and 9 of Law No. 7599 for filing the transfer application is equally deficient regarding the possibility of defense that a third party might seek over the properties titled through this law. Said procedure is summary (sumarísimo), and in accordance with the requirements demanded by Article 3, it cannot be determined with certainty whether within the chosen area there are properties inscribed in the name of third parties or under a possession greater than ten years, precisely because more reliable studies are not available (note that the requirements include, among others: three witnesses, the applicant's sworn statement that the property is not inscribed nor in judicial or extrajudicial dispute, a cadastral plan (plano catastrados), a statement from adjoining landowners regarding the data on the plan, not having inscribed real property exceeding 300 hectares through the possessory information proceeding). The mere presentation of a cadastral plan is no guarantee of security, according to the registry experience of this country, since multiple titling could even occur on the same land. Furthermore, no means of publicity is evident that would allow a third party with a better right to become aware of the intended titling in order to exercise their rights beforehand; rather, the defense practically occurs a posteriori and within a rather short three-year term in accordance with Article 15 under study, with quite harmful consequences for the third party, since the property in question could have been mortgaged from the moment it was titled. This also violates the principle of procedural equality, placing the third-party claimant in a situation of great disadvantage in accessing justice to claim their rights. Moreover, the same problem raised in the cited precedent exists, in that this summary (sumarísimo) titling procedure does not include the appearance of the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República) or any other state institution to guarantee that public domain lands are not being titled, which would produce two situations: one, that they involve zones protected for environmental reasons that could be damaged by inadequate use; or two, the fact that the State would have to recover them later, incurring excessive unnecessary expenses, which is unreasonable and disproportionate. The foregoing considered, together with the cited vote which is equally applicable to the specific case and on which the Sala maintains the stated criterion, makes the consulted norms unconstitutional.

VI.- Likewise, since the existence of the law would be meaningless without the titling procedure contemplated in Articles 3 and 9 consulted here, it is appropriate to declare the unconstitutionality, in its entirety, of the Ley de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales under study, for being contrary to the provisions of Articles 7, 33, 39, 45, 50, 89, and 121 subsection 14 of the Political Constitution. In accordance with the provisions of Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, this declaration is retroactive to the effective date of the annulled norms, without prejudice to rights acquired in good faith."

However, the Sala Constitucional did not accept the request of the Attorney General's Office to likewise declare unconstitutional the Decrees creating the titling programs, in the following terms:

"VII.- Finally, the Sala does not deem admissible the claim of the Attorney General's Office regarding declaring by connection (conexidad) the unconstitutionality of Decrees Nos. 27726-MINAE-MAG of December 22, 1999, No. 27861-MINAE-MAG of March 12, 1999, 28743-MAG-MINAE of June 12, 2000, 28744-MINAE-MAG of June 12, 2000, No. 28745-MINAE-MAG of June 12, 2000, and No. 28746-MINAE-MAG of June 12, 2000, since, in essence, what is sought is to order that the lands transferred to the IDA by virtue of the Ley de Titulación de Tierras en Reservas Nacionales may be acquired by third parties under the terms of the Ley de Tierras y Colonización, which the Sala considers unnecessary to order, because the cited decrees were also based on the Ley de Tierras y Colonización, thus remaining in force for the application of this regulation."

III.- THE REGULATION FOR TITLING OF LANDS IN NATIONAL RESERVES

Given the declaration of unconstitutionality of Law No. 7599, and the validity of the decrees on titling programs, the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Agrario, in session 055-02 of August 12, 2002 (second article), approved the so-called Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales, published in La Gaceta No. 173 of September 10, 2002.

As can be read in its statement of purpose, said Regulation was based on Articles 11, subsection a), 12, subsection a), and 13 of the Ley de Tierras y Colonización, and 18, subsection g) of the Law Creating the Instituto de Desarrollo Agrario, "considering that one of the fundamental tasks of the Institute is oriented towards legalizing land tenure in National Reserve areas, where people already have their land but lack title deeds."

It is interesting to note, in the first instance, how this Regulation departs from the initial postulates of Law No. 7599, which, as will be recalled, sought the delivery of titles to possessors who have used the land rationally in a peaceful, permanent, public, and uninterrupted manner, and as owners (a título de dueño) for a period of not less than five years, on national reserve lands where there was at least a proportion of twenty percent of possessors of properties not inscribed in the Public Registry, whose areas were not greater than three hundred hectares. The Regulation, for its part, seeks the delivery of title deeds to persons who are already owners of their lands by the passage of ten-year possession. This also follows from the reading of Articles 1 and 2 of the Regulation:

"Article 1.- The purpose of this legal instrument is to regulate the provisions established in the Ley de Tierras y Colonización regarding the titling of lands in the National Reserves, granting legal certainty in land tenure through the recognition of full ownership (dominio pleno) in areas where their possessors have acquired the right to registry titling.

Article 2.- For the purposes of complying with the foregoing article, the Institute shall endeavor to prevent the rights acquired by possessors of lands in National Reserves from remaining in suspense, legalizing land tenure through the recognition of possession and the granting of the respective title deed." (Emphasis added).

In other words, this Regulation of the Instituto de Desarrollo Agrario became a true administrative land titling process, parallel to the judicial one under the Ley de Informaciones Posesorias.

And it is that, by not declaring the unconstitutionality of the decrees creating the titling programs, a legal vacuum was created regarding the procedure to which those owners of parcels not inscribed in the Public Registry should resort in order to obtain registerable title deeds; since, if they were within the demarcations of the decrees, their properties would already be inscribed in the name of the Instituto de Desarrollo Agrario, and therefore, any eventual possessory information proceeding (trámite de información posesoria) before the courts of justice would result in the rejection of the proceedings, as the legal existence of two ownership titles over the same land is not possible (Articles 1 of the Ley de Informaciones Posesorias and 462 of the Civil Code). In this regard, many cases have been rejected for that reason in the judicial venue:

"In the process, there is sufficient evidence; the property sought to be titled is inscribed in the name of the Instituto de Desarrollo Agrario in the Public Property Registry as indicated supra. Since the Ley de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales has been annulled, it is not possible to apply the procedure established by it, as it is outside the legal order. Nor is it possible to title through the Ley de Informaciones Posesorias, because the registry inscriptions in the name of the Instituto de Desarrollo Agrario and the Decrees were not annulled, only the aforementioned Law. In the recitals of the aforementioned Voto, also binding according to what was indicated by the Sala itself, regarding the validity of the Decrees that allowed the transfers to the Institute of those tracts of land, it indicates they remain in force so that the latter may continue with its land titling programs in the administrative venue. In this order of ideas, the appropriate action was to reject the Possessory Information (Información Posesoria), as was indeed done, since one of the requirements demanded by the Ley de Informaciones Posesorias was not demonstrated, namely, that it must be a property not yet inscribed in the Public Property Registry, rejecting the grievances set forth by the appellant as they lack legal basis. To interpret otherwise would be to endorse double titling over the same real property, which generates registry disorder. The interested party must resort to the cited Institute, if they deem it appropriate, to assert their alleged rights, or else to the jurisdictional route, but not through this non-contentious process as it involves a property already inscribed in the name of the Instituto de Desarrollo Agrario, and it shall correspond to the latter eventually to transfer it in accordance with the Ley de Tierras y Colonización, according to the Constitutional Voto itself." (Tribunal Agrario, Voto No. 88-F-03 at 7:45 a.m. on February 28, 2003).

To access titling through the IDA Regulation, applicants must demonstrate having exercised possession over the tract to be inscribed in a quiet, public, peaceful, uninterrupted manner and as owners (a título de propietario) for a period of not less than ten years, and meet another series of requirements such as: the presentation of a cadastral plan (plano catastrado), description of the property and possessory acts, statement of conformity from adjoining landowners, sworn statement of three witnesses regarding the possession exercised, registry certification that they have not inscribed real property exceeding three hundred hectares through possessory information (información posesoria), and public transfer document or notarial sworn statement confirming their possessory right, when the title applicant has not had the ten-year possession of the property and can benefit from that exercised by their transferors (Article 10).

Once compliance with the above requirements is verified, the Instituto de Desarrollo Agrario, through its regional offices, proceeds to open an individual file and conduct a field inspection to verify the information in the documentation provided (Article 11); as well as to publish in the Official Gazette a public notice (edicto) with an extract of the titling petition, in which interested parties shall be summoned so that, within one calendar month, they may appear to claim possible rights over the parcels subject to the proceeding (Article 12). If no opposition is filed by third parties, the ownership of the lands shall be inscribed in favor of the applicants (Article 14).

Article 15 of the Regulation also establishes the possibility for the Institute, ex officio or at the request of a party, and within four years following the date of registry inscription, to seek the nullity of the title, if it is demonstrated that the information provided by the applicant to the Institute is erroneous or false, or that the title was granted contrary to the laws in force (Article 15). Once said four-year period has elapsed, recourse must be made to the declaratory route in the judicial venue (Article 16).

It is worth noting that the IDA's titling Regulation, Articles 4 et seq., also foresees the possibility of creating more titling zones by implementing a procedure similar to that established by Law No. 7599 (preparation of a technical report, approval by the Board of Directors, consultation with MINAE regarding non-encumbrance (no afectación) on protected areas, issuance of a Decree transferring the lands to the Institute, and inscription in the Public Registry).

IV.- ON THE CONSTITUTIONALITY OF THE TITLING REGULATION OF THE INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO

a) Legal Opinion C-321-2003 of October 9, 2003

            On the occasion of an inquiry from the then Minister of the Environment and Energy
regarding the legal situation of farms titled to private individuals through Law No. 7599 and that
could belong to the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), on which the
Instituto de Desarrollo Agrario was granted a hearing, but did not respond, the Office of the
Attorney General (Procuraduría General de la República), through Legal Opinion No. C-321-2003 of
October 9, 2003, proceeded to analyze the so-called "Regulations for the Titling of Lands in
National Reserves" (Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales) issued by that
Institute, reaching the conclusion that, for reasons of form and substance, said Regulations could
be unconstitutional. Being of interest for this inquiry, we transcribe integrally the arguments
that were set forth at that time:

"In ruling No. 351-F-03, the Agrarian Tribunal (TRIBUNAL AGRARIO), upon confirming the resolution
that rejected the Possessory Information (Información Posesoria) proceedings, because the property to
be titled was located in a Titling Zone and was registered in the name of the IDA, suggested the
possibility of going to that Institute to manage what is pertinent, conforming to the procedure of
the Regulations for the Titling of Lands Located in National Reserves (Gaceta No. 173 of September
10, 2002).

These Regulations seek to legalize land tenure (tenencia de la tierra) in the national reserves,
regardless of the number of possessors, and to grant the property title (article 2), by means of an
administrative procedure, to which "the requests for land titling filed before the Institute, prior
to the declaration of unconstitutionality of Law 7599" will also conform (article 8 and Sole
Transitional Provision).

The Regulations take the place of Law 7599, a text which it adopts, with variations. However,
several questions can be raised against it:

1) It is of an executive nature and its promulgation, when appropriate, is the exclusive
competence of the Executive Branch; not of autonomous institutions (article 140, subsections 3 and
18, of the Constitution).

A nature that emerges from its content and is recorded in article 1: "The purpose of this legal
instrument is to regulate what is established in the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y
Colonización) regarding the titling of lands in National Reserves, granting legal certainty in land
tenure through the recognition of full domain (dominio pleno) in areas where their possessors have
acquired the right to titling."

The Land and Colonization Law does not regulate the titling of lands, nor does it grant the IDA
regulatory power for that purpose. And the general provision of article 179 ibid., which states:
"The Executive Branch and the Instituto de Desarrollo Agrario, in what pertains to each one, upon
regulating this law shall indicate the complementary procedures for its due execution," presents
indications of unconstitutionality.

The Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) is an autonomous institution of public law, with legal
personality, its own patrimony, and administrative independence (article 1 of Law 6735 of March 29,
1982).

Article 140, subsections 3 and 18, of the Constitution reserves executive regulations to the
Executive Branch, within the directives and limits of the law being executed. Moreover, that
regulatory power "is not a power-duty in itself, since it will depend on the content of the law,
whether the former is obliged to develop some of its principles." (Constitutional Chamber, rulings
numbers 3550-90, 1463-90 and 2934-93).

"Repeatedly and consistently (in this sense, see, among others, judgments number 1130-90, 2934-93,
5227-94 and 9236-99), the Constitutional Chamber has referred to the regulatory power as an
exclusive attribution that the Political Constitution -in subsections 3) and 18) of article 140-
confers on the Executive Branch, understanding as such, the President of the Republic and the
respective Minister of the branch. It is a power whose parameters are clearly defined, conditioning
and limiting it." Constitutional Chamber, ruling 2000-03027. (Underlining added).

Thus, in judgment No. 5445-99, the Constitutional Court emphatically stated that "the Contraloría
General de la República only has competence to issue regulations of organization, operation, and
service, by virtue of the provisions of article 23 of its Organic Law." Along these lines, it
declared the unconstitutionality of the Regulation to the Law on Illicit Enrichment of Public
Servants, No. 6872 of June 17, 1983, which the Contraloría General issued, for being "an executive
regulation." (Constitutional Chamber, rulings 2943-93 and 2000-03027).

As the IDA must act subject to the principle of legality (article 11 of the Constitution and 11 of
the General Law of Public Administration), its acts and conduct must be governed by written norm
and respect the legal order, without exercising more powers than those entrusted to it.


2. Its improper legal basis in Laws 2825 and 6735.

The legal norms that underpin a Regulation do not constitute a mere formality, but a substantial
requirement that enables its issuance and allows for control in contentious-administrative and
constitutional venues.

The Regulation being commented on has an improper legal basis in the Land and Colonization Law, No.
2825 of October 14, 1961, arts. 11, subsection a), 12, subsection a), and 13, and in Law 6735,
which transformed the ITCO into the IDA, arts. 3, subsection b), and 18, subsection g).

No article of the Land and Colonization Law authorizes the Instituto de Desarrollo Agrario to
promulgate a Regulation for the Titling of Lands in National Reserves. Nor, consequently, do the
articles that the Regulation invokes in its support. They concern the concept of national reserves,
their attachment to the purposes of the law, state ownership, and transfer to the IDA.

Regarding Law 6735, which created the IDA, the Regulation cannot have support in its article 18,
subsection g), which empowers the Board of Directors (Junta Directiva) of the IDA to "issue, reform,
repeal, and interpret the service regulations (reglamentos de servicio) of the Institute, which
shall reach full validity upon being published by the Institution in the Official Gazette, La
Gaceta." (Underlining added).

Service regulations are internal administrative rules, which govern the provision of services, and
differ from executive regulations or general provisions with external effects, which the Executive
Branch sanctions, in development of an enabling law. (On the distinction, cf., among others, ruling
2000-03027 of the Constitutional Chamber).

The Constitutional Chamber, in rulings numbers 2001-12823 and 2001-13009, already pronounced on a
related point, when declaring the unconstitutionality of the Regulation for the Administration of
Taxes, which the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Agrario approved, in session 31
of 2000. The Chamber stated:

The challenged Regulation is not only "an executive regulation, whose purpose is to make the
practical and precise application of the law possible, within the conditions that it itself
foresees, but also, it covers matters reserved to law, such as tax matters, according to what the
jurisprudence of this Court has repeatedly held, when indicating that there is an impediment to
regulating, through regulatory means, matters referring to the rights and obligations of citizens,
such as freedom or their rights, including the regime of their taxes, penalties, and fundamental
rights (judgments 1876-90, 1635-93 and 5227-94, among others)" (…)

"All this means that the Instituto de Desarrollo Agrario, upon issuing this regulation, has invaded
the field of action of the Executive Branch" (article 140, subsections 3) and 18) of the
Constitution), "which also implies a violation of the principles of legality and separation of
functions," and "makes the Regulation for the Administration of the IDA's Taxes, consequently,
unconstitutional." (Underlining added).

Nor does article 3, subsection b), of Law 6735, which assigns the Instituto de Desarrollo Agrario
the function of "administering," on behalf of the State, the national reserves and the lands
transferred for the fulfillment of its purposes, and "carrying out in them plans for integral
development, peasant settlements, colonization (colonización), land subdivision (parcelación), and
adjudication (adjudicación); all in accordance with the norms of this law," authorize by itself
the issuance of a Regulation for the Titling of Lands.

The titling or procedure for obtaining a registrable title of domain, based on the exercise of
possession ad usucapionem, with the requirements listed by law, is distinct from land subdivision
and colonization. These latter contractual, derivative modes of acquiring property from the
agricultural public entity are based on other premises. And colonization can even have land tenure
regimes that are not in property, such as lease, with or without purchase option, sharecropping, or
usufruct (Law 2825, article 83 and 49 to 91).

Adjudication is consubstantial to the contracts of land subdivision or assignment of lands, and
colonization, which the former can have among its immediate purposes. (Law 2825, arts. 49 subs. c and
55. On the agricultural colony, cf. Legal Opinion C-027-87).

"The Instituto de Desarrollo Agrario adjudicates goods to peasants through the land assignment
contract, pursuant to articles 49 to 91 of the Land and Colonization Law." First Chamber of the
Supreme Court (Sala Primera de la Corte), rulings 649-C-2001, cons. V, and Agrarian Tribunal No.
395-2002.

The judgment of the First Chamber of the Supreme Court No. 229-90, and the rulings of the Agrarian
Tribunal 555-1993, 119-1995, 105-2001, 395-2002 and 542-2002, associate the term "adjudication"
with the land subdivision contract.

In Law 2825 several articles make this linkage. Examples are: 60: "the non-fulfillment by the
adjudicatee (adjudicatario) of all the obligations in the exploitation of the plot..."; 64: "no more
than one plot shall be adjudicated to each beneficiary..."; 65: "once the adjudication of the lots
by sale has been agreed upon..."; 68, subsection 4: in the contract made with the plot holder
(parcelero), the Institute must "revoke or extinguish the adjudication for the following reasons";
69: "in order to guarantee the integrity of the plot, in the event of the death of the plot holder
or colonist before the conditions indicated in article 67 have occurred, the Institute, after
approving it, shall authorize the transfer of the adjudication contract...", etc.

The Land and Colonization Law deals with land subdivision in articles 49 to 81, and with
colonization in 82 to 91.

3) It reproduces a vice of unconstitutionality for which Law 7599 was annulled, by not having the
Office of the Attorney General as a party and granting it hearings, to guarantee that public domain
goods and, especially, the forest goods of article 13 of Law 7575, will not be titled, with the risk
that properties in that type of goods will be titled and damaged (constitutional arts. 7, 50, 89 and
121, subsection 14; ruling of the Constitutional Chamber). Article 7 regarding the International
Agreements signed to protect the environment.

The publication ordered to be made in La Gaceta (see point 5, infra), is not sufficient guarantee
for the constitutional defense of those goods.

4) It circumscribes the Natural Heritage of the State to protected wild areas or management
categories, and allows the titling of forests existing in the national reserves (arts. 6 and 10,
subsections b and f), disregarding the forests and forest lands that form part of the Natural
Heritage of the State, of public domain, which it leaves unprotected (Forestry Law, arts. 13 and
14; 50 and 121, subs. 14 of the Constitution).5) It invades the competence of the Legislative
Branch, by creating a special and summary administrative procedure for the titling of lands, which
excludes the judicial one provided for in the Possessory Information Law (Ley de Informaciones
Posesorias), which only the legislator could institute. Even more so if it implicitly reforms the
rules of titling, authorizing it on lands already registered, in the name of the IDA (article 7 of
the Regulation and 1 of the Possessory Information Law).

With this, the Regulation violates the principles of division of powers and legal reserve (articles
9 and 121, subsection 1).

Also, important changes are noted in the period to claim the nullity of the title (four years in
administrative venue), grounds (error or falsehood in the information; not violation of current
laws), procedure ("follow due process"), limitations of the titled lands, and reception of
testimonial evidence and inspection of the property. It admits the sworn statement (declaración
jurada) of the title applicant as a means of proof that they have not registered properties of more
than three hundred hectares through the possessory information procedure, modifying the certification
requirement demanded by Law No. 139; it omits details regarding possible possession exercised by
transferors; the hearing on the result of the information and the mandatory rejection for improper
titling of lands from national reserves; etc. (Regulation, arts. 10 subs. e, f, i and j; 15, 16,
17; Law 139, arts. 1, para. 3 subs. e and para. 4, subs. c, 4, 6, 9, 10, 11 and 15)

The notice to interested parties is ordered to be made in La Gaceta, and not in the Judicial
Bulletin (Boletín Judicial) (arts. 12 of the Regulation; and 5, para. 2, Possessory Information
Law).

It resumes and validates the procedures initiated under Law 7599 (arts. 2, 8 and Sole Transitional
Provision), even though the Constitutional Chamber annulled it with retroactive effects to its
effective date, without making any exception for those actions.

Not even correctly issued executive regulations can diminish the effectiveness of the law, a
higher-ranking norm. The submission of the regulation to the law is absolute; it cannot attempt to
render legal precepts ineffective, contradict them, or supplant the law when it is necessary to
produce a certain effect or regulate a certain content (principle of primacy of law). The
hierarchical order of norms is articulated on this basis. Constitutional Chamber, rulings 243-93,
5227-94, 1998-01607 and 1999-09236. First Section of the Contentious-Administrative Tribunal,
ruling 178-99.

6) It disciplines aspects that relate to the fundamental right of property, regarding: the form of
recognizing and demonstrating possessory rights and full domain over lands in national reserves, the
limit of area to be titled, the period for oppositions from third parties with better right, and in
which these can claim the nullity of titles and registration; conditions and restrictions to which
the titles are subject, etc. (Doctrine of article 479, para. 1, of the Civil Code and 19.1 of the
General Law of Public Administration).

The constitutional concept of property includes the patrimonial rights of a person, with economic
value (Constitutional Chamber, resolutions numbers 2001-01246 and 07792-98); and it has protective
actions against those who attempt to illicitly disturb the enjoyment of the good.

Only by means of a formal law (principle of legal reserve) is it possible to regulate and, where
applicable, restrict fundamental rights and freedoms, "to the extent that the nature and regime of
these allow it, and within the applicable constitutional limitations." Constitutional Chamber ruling
3550-92; 2002-06514.

At the same time, the Regulation imposes obligations on the title applicants: payment of costs
(article 17), evidentiary ones (arts. 10 and 11), etc.

The definition of national reserves (article 3, subsection k), undermines public and private
property, insofar as it tacitly includes lands protected by ten-year possession, and those of public
domain, to which the principle of immatriculation is applicable (Civil Code, article 261. Legal
Opinion C-128-99, pgs. 7-12). This conflicts with the principles of constitutional articles 45 and
121, subsection 14).

7) It affects the regime of public liberty, by attributing the character of sworn statement to the
declarations of the title applicant, and testimonies of the witnesses, both with criminal
significance (articles 10 subsection e and 11).

The Penal Code, article 311, entrusts to the law the imposition of the sworn statement, and
punishes with prison anyone who fails to tell the truth when it concerns their own facts.

8) It assigns actions that commit the Executive Branch regarding the transfer of property of the
lands covered by the titling zone and their cancellation when the process concludes (arts. 3
subsection i, 6, 7 and 9).

9) To the detriment of forest resources, it considers positive silence (silencio positivo) to have
operated in environmental matters, upon the lapse of the period within which the Administration
(MINAE) must pronounce (arts. 6 and 7). And it infringes the contrary principle recognized by the
Constitutional Chamber (rulings 2233-93, 6936-93, 1730-94, 1731-94, 2954-94 and 5506-94, among
others).

In this case, the IDA practically legislates, by creating an exceptional titling procedure compared
to the Possessory Information Law, bypassing the legislative reform process, and coming into
conflict with the principle of legal reserve and constitutional articles 121, subsection 1, in
relation to 124 and 140 subsection 3 (Constitutional Chamber, ruling 1997-08566), which provides
merit for challenge in that venue, as does intruding upon constitutional rights with regulations
without valid authorization. The Administration cannot issue regulations that supplant laws in their
own regulatory domain. Constitutional Chamber, resolution 1988-1607. See also: Constitutional
Jurisdiction Law, article 2, subsection b) and from the same Constitutional Chamber, rulings numbers
0843-95, 0404-96, 1507-96, 3379-96, 4588-97, 1997-08566 and 2003-03663).


Finally, three observations are made:

a) The action of the IDA's Board of Directors in approving the controversial Regulation is not
excused by the fact that in certain sections it is subject to ordinary legislation (Possessory
Information Law). The fundamental problem is its lack of competence to promulgate it. Conforming to
common regulations is a casual, contingent fact, which could be varied in the future.

b) All the regulations that in the past authorized administrative titling before the IDA, now no
longer in force, had the rank of law: Administrative Possessory Information Law, No. 3971, of
October 11, 1967; Possessory Information Law No. 4545 of March 20, 1970 and Law 5064 of August 22,
1972. (Law 6975 of November 30, 1984, Extraordinary Budget of the Republic, article 46, was declared
unconstitutional by the Constitutional Chamber in ruling No. 595-92).

c) The Constitutional Chamber, in ruling 2001-08560, referred to the Land and Colonization Law for
third parties to be able to acquire the lands transferred to the IDA under Law 7599, but did not
specify the procedure for doing so or the titles to be granted. We have already recorded that none of
the articles of that Law empowers the IDA by itself to issue a Titling Regulation.

Ruling No. 0123-I-95, clarifying the scope of judgment 786-94, which declared article 3 of Law 7305
unconstitutional, with which the repeal of the Multiple Land Titling Law, No. 5064, ordered in
article 84 of the Agrarian Jurisdiction Law, came into effect, helps clarify the sentiment of the
Constitutional Chamber.

This is not only because Law 5064 served as a reference for Law 7599, but also because in ruling
0123-I-95 a statement similar to that in ruling 2001-08560 was made: "The vacant lands transferred
to the IDA by virtue of the Multiple Land Titling Law, now definitively repealed, can be acquired by
third parties under the terms of the Land and Colonization Law." And in considering IV of the same
ruling 0123-I-95, it specified that those lands transferred to the IDA "can be acquired by purchase
or by adjudication under the terms of the Land and Colonization Law." (In point VI.2 supra we said
that the term adjudication is consubstantial to the land subdivision and colonization contracts,
which the former can have among its purposes)."

            It is only worth noting that a copy of the outlined Legal Opinion was sent to the
Executive President of the Instituto de Desarrollo Agrario.


            b) Legal Opinion C-158-2006 of April 24, 2006

            Through Official Letter No. A-029-2006 of March 31, 2006, the General Auditor of the
Instituto de Desarrollo Agrario, inquired of the Office of the Attorney General whether Legal Opinion
No. C-321-2003 of October 9, 2003, "is binding on the active administration of the Instituto de
Desarrollo Agrario." The foregoing because he was conducting a study on the titling process in
national reserves at the request of the Contraloría General de la República.

            After carrying out an exhaustive analysis of the binding nature of the Legal Opinions
issued by the Office of the Attorney General and their character as administrative jurisprudence, Dr.
José Joaquín Barahona Vargas, Advisory Attorney, through Legal Opinion No. C-158-2006 of April 24,
2006, arrived at the following conclusions regarding Legal Opinion C-321-2003, also of his
authorship, in relation to the Instituto de Desarrollo Agrario:

"1)   As Legal Opinion C-321-2003 was issued at the inquiry of the Minister of the Environment, in
principle it would be binding only for that Ministry.

The fact that it was transferred to the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Agrario
(IDA) and a copy of the pronouncement was sent through its President, does not -by itself- extend
its binding nature to said Institute.

Limiting ourselves to that Legal Opinion, the IDA, in order to depart from it, would need to justify
better and more solid legal reasoning, assuming the risk and consequences of its interpretation.


2)  However, it must be taken into account that:


 

2.1) The Legal Opinions and pronouncements of the Office of the Attorney General constitute
administrative jurisprudence and are of mandatory observance for the IDA and the Public
Administration. (Law 6815; art. 1).

2.2)   In what is pertinent, the Office of the Attorney General has reaffirmed in subsequent
pronouncements the criteria of Legal Opinion C-321-2003 on the composition of the Public Forest
Heritage (Patrimonio Público Forestal) by forested and forest lands of the national reserves and
belonging to autonomous institutions, by virtue of immediate legal attachment by the legislator,
without the concurrence of the Administration; the systematic interpretation that must be made of
articles 13, 14 and 15 of the Forestry Law; and that the classification mentioned in article 15
ibid. is an act of verification or protective corroboration to prevent the anomalous exit of forest
or wooded properties from that Heritage. (Among others: Legal Opinions C-297-2004, C-339-2004; and
the Legal Opinions O. J.-014-2004, O. J.-093-2004 and O. J.137-2005).

The same thesis is confirmed in this Legal Opinion. And being administrative jurisprudence, it does
directly affect the actions of the Instituto de Desarrollo Agrario.

2.3)  In Legal Opinion C-133-2004 (note 8 and conclusions), the Office of the Attorney General
reiterated that the constitutional and legal objections made in Legal Opinion C-321-2003 against the
Regulations for the Titling of Lands in National Reserves (published in La Gaceta of September 10,
2002) compel its review.


The same objections persist as long as that Regulation remains in force, and are reiterated here
again.


Therefore, the administrative jurisprudence binds the IDA.

2.4)   Also binding for the IDA, under the terms of the Constitutional Jurisdiction Law, article
13, are the precedents of the Constitutional Chamber that Legal Opinion C-321-2003 cites and, in
particular:

a)  Judgment 4587-97, considering IV: The forest lands of the national reserves "are immediately
attached to the purposes of the forest regulations" and that "The forest heritage (patrimonio
forestal) of the State is applicable to all national goods where natural forest resources exist."

b)   The legal attachment to public domain "invalidates administrative acts of alienation or
application to other uses." (Ruling 3789-92), and "express authorization from the Legislative
Assembly would be needed for the declassification" (desafectación) (ruling 2000-10466).

c)   The incompetence of the IDA's Board of Directors to issue executive regulations: rulings
2001-12823 and 2001-13009 of the Constitutional Chamber.

2.5)   By the principle of administrative legality, the IDA is obliged to observe the Constitution
and the laws, among which the norms mentioned in Legal Opinion C-321-2003 stand out: Political
Constitution (arts. 9, 50, doctrine of 121, subs. 1 and 14; 140 subs. 3 and 18, etc.) Forestry Law,
arts. 4, 13 to 15; Land Use and Management Law (Ley de Uso y Manejo de Suelos), art. 27 and 64, its
Regulation (Reglamento), Decree 29375-MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT, art. 63 in fine, etc."

            c) Action of unconstitutionality against the Regulations for the Titling of Lands in
National Reserves

Based on the authority established for it in article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law, and
in order to defend the state public interests that, with the validity of the Regulations for the
Titling of Lands in National Reserves, could be being harmed, the Office of the Attorney General
filed an action of unconstitutionality (expediente No. 06-007154-0007-CO) against said Regulations
for violating articles 7, 9, 11, 39, 50, 89, 105, 121 subsections 1) and 14), 124 and 140,
subsections 3) and 18 of the Political Constitution; international regulations: articles 11 of the
Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and
Cultural Rights; 3, paragraph 3 and 4, subsection d) of the United Nations Framework Convention on
Climate Change; 8, subsections c) and d), of the Convention on Biological Diversity; 5, subsection
d), of the Convention for the Protection of Cultural and Natural Heritage; 10, 13, subsection c) and
14 of the Convention for the Conservation of Biodiversity and Protection of Priority Wild Areas in
Central America; and the constitutional principles in environmental matters on the effective
protection of the environment by the State, the inadmissibility of positive silence, and the
preventive criterion.

In said action, the criteria previously set forth in Legal Opinion No. C-321-2003 were revived,
expanding the considerations on the lack of environmental protection in the following terms:


"III.-LACK OF PROTECTION FOR STATE PUBLIC GOODS


 

A. VIOLATION OF ARTICLES 50, 89, 105 and 121, subsection 14) OF THE MAGNA CARTA AND OF
CONSTITUTIONAL PRINCIPLES IN ENVIRONMENTAL MATTERS


 

The Regulation being objected to takes the place of the Law for the Titling of Lands Located in
National Reserves, No. 7599 of April 29, 1996, whose text, declared unconstitutional by this Chamber
through rulings numbers 2988-99 and 8560-2001, it adopts with variations, reproducing one of the
vices for which said law and the Law for Peasant Housing Titling were annulled, by not having the
Office of the Attorney General as a party nor granting it hearings, to protect public domain goods
and, especially, the forest goods of article 13 of the Forestry Law, against improper titling, in
violation of constitutional articles 50, 89, 105 and 121, subsection 14. (The Possessory Information
Law provides for a one-month hearing for the Office of the Attorney General, at the beginning of the
process, and an eight-day hearing at its conclusion). (…)


 

In our view, dispensing with the hearings to the Office of the Attorney General in the land titling
processes violates the rules of due process (article 39 of the Constitution), due to the potential
detriment they can generate to state goods.


 

Because of that omission, in addition to the Natural Heritage of the State, other public domain
goods could be harmed, in violation of constitutional article 121, subsection 14: maritime
terrestrial zone, areas contiguous to springs, bordering zones, rights of way, railway goods, lands
destined for educational or health centers, parks, plazas, etc.; indigenous reserves, and even
patrimonial goods of the State.

The publication that the controversial Regulation orders to be made in La Gaceta (article 12) is
not sufficient guarantee for the constitutional defense of those goods.

It also omits the mandatory rejection of the titling of lands in national reserves or belonging to
state institutions, which the Possessory Information Law, No. 139, article 11, contemplates.

The possibility of filing actions to recover properties titled illicitly, once the titles are
registered, does not constitute a sufficient means of protection, because the controls against
potential illegal actions, especially regarding environmental goods, must be preventive and take
place within the respective process; not after the injury materializes.

The improper titling of lands from the Natural Heritage of the State causes other even more serious
and, in the majority of cases, irreparable damages, such as those deriving from the elimination of
forest cover (cobertura boscosa) or land-use change (cambio de uso del suelo). (…)


 

The challenged Regulation, by not offering adequate guarantees against the illicit titling of lands
from the Natural Heritage of the State, favors the irregular exploitation of the forest resource -
with or without a permit - on the properties that have left it, formally at least, and violates the
preventive principle against the deterioration of natural resources, recognized with constitutional
rank by the jurisprudence of this Chamber (…)

Finally, the loss of forest mass entails the loss of valuable services or functions that forest
ecosystems fulfill, at the local and global level: climate regulation, air and water quality, soil
conservation, protection against natural risks, recreational needs, ecological tourism, etc.

Similar harmful repercussions were highlighted, extensively, by the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) when responding to the hearing granted by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in expediente No. 05-010758-0007-CO. (…)


 

 To the detriment of the forest resource, the Regulation under challenge circumscribes the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) to protected wild areas or management categories, and allows the titling of forests in national reserves (art. 6°), thereby failing to protect forested areas and forest lands that are part of the State's Natural Heritage, which are public domain (Ley Forestal, arts. 13 and 14; 50, 105 and 121, subsection 14, of the Constitution):

 "(…) lands considered as national reserves are immediately affected for the purposes of forestry regulations; upon them, the State may create forest reserves, protective zones, national parks, wildlife refuges, and biological reserves, thus forming the forest heritage; in order to colonize or alienate them, legislative authorization is required, and when they are possessed by third parties, these acquire no right, the State's right to claim them being imprescriptible." (SALA CONSTITUCIONAL, voto No. 4587 of 1997).

 The definition of national reserves (article 3°, subsection k), is an attack against public property, by tacitly including public domain lands, governed by the principle of initial registration (inmatriculación). (Article 261 of the Civil Code. SALA CONSTITUCIONAL, voto No. 3145 of 1996; SALA PRIMERA of the Supreme Court of Justice, judgment No. 12 of 1995, considerandos I, V and VI; and TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Sección Primera, voto 100-94 of 14 hours 45 minutes on April 15, 1994, considerandos II and III). Which conflicts with the principle of article 121, subsection 14).


 

 Finally, to the detriment of forest assets, the Regulation considers the positive silence in environmental matters to have been effected, by the mere lapse of the time period within which the Administration (MINAE) must issue a decision (arts. 6 and 7), infringing upon the contrary principle recognized by constitutional jurisprudence: (…)


 

 The defects noted reveal that the Regulation in question contrasts with the duty of the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario)—a state entity—to safeguard forest assets, part of the right to the environment, enshrined in article 50 of the Constitution, which unfolds into its aspect as a subjective right, and as an end of the State (SALA CONSTITUCIONAL, votos 644-99, 9193-00, 13294-2001, 13295-2001, and 6322-03), with the obligation to guarantee and defend it (principle of the protection of environmental law on the part of the State) (…)


 


B. TRANSGRESSION OF INTERNATIONAL REGULATIONS


 

 The violation of constitutional article 50 entails that of Article 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights, "Protocol of San Salvador," approved by Ley No. 7907 of September 3, 1999:


 


"Right to a Healthy Environment


 

 1. Everyone shall have the right to live in a healthy environment and to have access to basic public services.


 


2. The States Parties shall promote the protection, preservation, and improvement of the environment."


 

 The Regulation contradicts that duty of environmental protection, which the Institute of Agrarian Development, as an entity of the State, a party to the Protocol, has.

 Given the imminent danger of titling and deforestation of forested lands of the State's Natural Heritage, the Regulation infringes upon norms of international instruments signed by the country, which impose upon it the obligation to protect them:


 

 - The third paragraph of Article 3 of the United Nations Framework Convention on Climate Change (Ley No. 7414 of June 13, 1994): States parties must "take precautionary measures to anticipate, prevent or minimize the causes of climate change and mitigate its adverse effects."


 

 To these effects, it is incompatible to place the forest lands of the State's Natural Heritage at risk of deforestation and land-use change (cambio de uso), and it is not in accordance with the commitment acquired in Article 4, subsection d), ibid., to promote the conservation and enhancement of sinks and reservoirs of greenhouse gases; such as forests.


 

 - Article 8 of the Convention on Biological Diversity (Ley No. 7416 of June 30, 1994). Duty of the State to manage resources "important for the conservation of biological diversity, whether within or outside protected areas, to ensure their conservation" (subsection c), and promote "the protection of ecosystems and natural habitats and the maintenance of viable populations of species in natural surroundings" (subsection d).


 

 - Article 5° of the Convention for the Protection of the World Cultural and Natural Heritage (Ley No. 5980 of November 16, 1976). It obligates the adoption of appropriate legal measures for the protection and conservation of the natural heritage (subsection d).


 

 - The Convention for the Conservation of Biodiversity and the Protection of Priority Wild Areas in Central America (Ley No. 7433 of September 14, 1994). State obligation to take "all possible measures to ensure the conservation of biodiversity" (Article 10); among these, those "that contribute to conserving natural habitats and their populations of native species" (Article 13, subsection c); and to prioritize the conservation of biodiversity in its development strategies (Article 14).


 

 Since the consequences of applying the Regulation are opposed to said International Conventions, Article 7° of the Political Constitution must be deemed violated.


 

  This regulatory framework "encompasses a series of international commitments that were acquired by our country to be developed in pursuit of the proposed goals, therefore the internal regulations of the State must also be in accordance with the signed conventions and, in this sense, it is obligated to develop all possible mechanisms in the protection of the environment, which implies protecting areas considered important for an ecologically balanced development…"(SALA CONSTITUCIONAL, voto No. 2988-99, which annulled Article 8 of Ley No. 7599).”

 In said unconstitutionality action, it is also proposed to the Constitutional Chamber to declare the nullity of Decretos numbers 27726-MINAE-MAG of December 22, 1998, 27861-MINAE-MAG of March 12, 1999, 28743-MINAE-MAG, 28744-MINAE-MAG, 28745-MINAE-MAG and 28746-MINAE-MAG, the last four of June 12, 2000, since it becomes unreasonable to maintain the validity of the titling programs created therein, if this Chamber has already declared Ley No. 7599 unconstitutional:

 "The foregoing, because they lack the necessary legal support and suitability to achieve the objective intended with them, of making administrative titling possible.

 "The examination of the constitutionality of the challenged norm obliges a substantive assessment of its reasonableness. As the Chamber has indicated in repeated pronouncements, the elements that comprise reasonableness are essentially three: suitability, necessity, and proportionality. Suitability translates into the adequacy of the means to the end, that is, that the norm must be apt to effectively achieve the intended objective." (SALA CONSTITUCIONAL, votos números 3933 of 1998 and 6322 of 2003. Underlining added).


 

 The legal unreasonableness of the effects of such Decretos is evidenced by the fact that, as the properties located within those Programs are registered in the Public Registry (Registro Público), their titling is not appropriate through the procedure of the Ley de Informaciones Posesorias. This is because they fail to meet the essential requirement that the farm not be registered (Article 1°). Ordinary titling would give rise to two titles of ownership over a single property, and would contravene the principle of registry certainty.

 Persons holding the quality of owners by adverse possession (usucapión) have been referred to manage the transfer and segregation in their name, before the Institute of Agrarian Development or the Courts, in accordance with the Ley de Tierras y Colonización and voto of the Constitutional Chamber No. 8560-2001. (TRIBUNAL AGRARIO, votos números 377-2002, 592-2002, 843-2002, 846-2002, 856-2002, 879-2002, 05-F-03, 06-F-03, 031-F-03, 88-F-03, 225-F-03 and 351-F-03).


 

 (The judicial resolution that approves a possessory information has declaratory, not constitutive, effects on the right of property. SALA PRIMERA of the Supreme Court of Justice, votos números 94-90, 243-90, 119-91 and 96-94).


 

 Since the Ley de Tierras y Colonización does not regulate land titling, with that referral, based on the survival of the Decretos that created titling zones and the registry inscriptions in favor of the Institute of Agrarian Development, owners are being forced to manage the subdivision (parcelación) or land assignment contracts, and colonization contracts provided for therein, subjecting them to a qualification process, as if they were beneficiaries of land endowment programs, and to the limitations and conditions established in Ley 2825 for the grantees, without considering the existence of their prior ownership rights.”


 


V.- LEGAL PERTINENCE OF A TITLING REGULATION BY DECREE

             As may already be inferred from the reading of opinion C-321-2003, some objections of unconstitutionality attributed to the Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales of the Institute of Agrarian Development would be equally valid for an eventual regulation with the same purpose issued via executive decree.

             In the first place, if such a regulation were to occur, it would have no legal basis, since neither the Ley de Tierras y Colonización nor the Ley del Instituto de Desarrollo Agrario, nor any other current law, grants that Institute the competence to title lands of the national reserves; therefore, we would be in the presence of a potential unconstitutionality for violation of Article 140, subsections 3 and 18, which reserves to the Executive Branch the executive regulations, but within the directives and limits of the law being executed, which is nonexistent in this case for said purpose. In the words of the Constitutional Chamber:

 "The regulatory power allows the Executive Branch to participate in normative creation, without this being able to be understood as an equalization with the law-making work performed by the Legislative Assembly. Subsection 3) of Constitutional Article 140 regulates what is called the executive regulatory power. Through it, executive regulations are issued that complement, develop, apply, or execute a prior law. This type of regulation manifests with greater strength the characteristics typical of the regulatory power. That is, the executive regulation is a norm subordinate to the law, it complements it, it cannot repeal it, modify its content, render it without effect, or contradict its precepts (…) they must respect certain limits that are proper to the regulatory power in general. Of these limits, it is important to highlight the principle of normative hierarchy regulated in Article 7 of the Constitution. From the foregoing, another equally important one is deduced, namely, the principle of the primacy of the law. That priority situation of the law with respect to the regulation arises from its legitimacy, from its sovereign character, and for that reason, the regulation becomes a secondary and subordinate norm (…)." (Votos 4588-97 of 15 hours 48 minutes on August 5, 1997 and 8057-97 of 13 hours 3 minutes on November 28, 1997. In a similar sense, resolutions 2934-93, 5227-94, 6198-95, 2381-96, 2382-96, 6689-96, 1607-98, 7967-98, 998-98, 5445-99, 5669-99, 7619-99 and 9236-99)".

             The function entrusted to the Institute of Agrarian Development in Article three, subsection b) of Ley No. 6735 of March 29, 1982, in the sense of administering, on behalf of the State, the national reserves, could never entail that of divesting itself of those lands by means of titling.

             Nor could the contracts for the adjudication of parcels and colonization be assimilated, as our Constitutional Chamber apparently did in Voto No. 8560-2001 cited, with the process of recognition and granting of titles to persons who meet the requirements of Articles 853 and following of the Civil Code on positive prescription, as these are different situations. In this regard, the Office of the Attorney General of the Republic indicated when presenting the unconstitutionality action against the IDA's Regulation:

 "In addition to the foregoing, the presupposition from which its first article, transcribed above, proceeds is erroneous, because the Ley de Tierras y Colonización does not regulate land titling. It only deals with subdivision (parcelación) in Articles 49 to 81, and with colonization in numbers 82 to 91.

 Titling, or the procedure to obtain a registerable title of ownership, founded on the exercise of possession ad usucapionem, with the requirements listed by law, is different from subdivision and colonization:


 

 "requirements of time and condition, characterize the possession necessary for adverse possession (usucapir). (...) the titling of the real property has as a requirement the acquisition of the property. That is, the moment of acquisition of property by adverse possession (usucapión) is distinguished from the moment in which that situation is asserted (...) to obtain a registerable title in the Public Registry. Hence, adverse possession is considered as a mode of acquisition of property and other possessable real rights, and titling as the procedure by means of which, having verified the requirements of adverse possession, the registerable property title is conferred." (SALA CONSTITUCIONAL, voto No. 4587 of 1997. The bold is not from the original).


 

 Thus, ownership of land is achieved, not through the titling procedure, but by having exercised possession over it in accordance with the Law:


 

 "Adverse possession (Usucapión) is an original mode of acquiring a possessable real right through the passage of time with the requirements of law. The acquisitive legal effect of adverse possession occurs automatically with the passage of time coupled with effective possession that meets the conditions set for possession ad usucapionem, and the other requirements established in law." (SALA CONSTITUCIONAL, voto No. 4587-97).


 

 Subdivision (Parcelación) and colonization are, on the other hand, contractual, derivative modes of acquiring property from the public agrarian entity, which are based on other presuppositions. And even colonization may have land tenure regimes other than ownership, such as lease, with or without a purchase option, sharecropping, or usufruct. (Article 83 and numbers 49 to 91 of Ley No. 2825).

 Adjudication is consubstantial to the subdivision or land assignment contracts, and colonization contracts, which the former may have among its immediate purposes. (Ley No. 2825, arts. 49 subsection c and 55).


 

 "The Institute of Agrarian Development adjudicates goods to peasants through the land assignment contract, in accordance with Articles 49 to 91 of the Ley de Tierras y Colonización" (SALA PRIMERA of the Supreme Court of Justice, voto No. 649-C-2001, cons. V, and TRIBUNAL AGRARIO, voto No. 395-2002).

 The judgment of the SALA PRIMERA of the Supreme Court of Justice No. 229-F-90 of 15 hours on July 20, 1990, reiterated on numerous occasions, and votos numbers 555-1993, 119-1995, 105-2001, 395-2002 and 542-2002 of the TRIBUNAL AGRARIO, associate the term "adjudication" with the land subdivision contract.

 In Ley No. 2825, several articles make this connection. Examples are: 60: "the breach by the grantee (adjudicatario) of all obligations in the exploitation of the parcel…"; 64: "no more than one parcel shall be adjudicated to each beneficiary…"; 65: "once the adjudication of the parcels by sale has been agreed upon…", 68, subsection 4: in the contract executed with the parcel holder (parcelero), the Institute must "revoke or terminate the adjudication for the following reasons", 69: "in order to guarantee the integrity of the parcel, in the event of the death of the parcel holder or colonist before the conditions indicated in Article 67 have occurred, the Institute, after approving it, shall authorize the transfer of the adjudication contract…", etc."

             There would also be a violation of the constitutional principles of division of powers and reservation of law (Articles 9° and 121, subsection 1°, of the Political Constitution) by invading the Legislative Branch's own competence, insofar as a special administrative procedure for land titling would be created, distinct from the one established judicially through the Ley de Informaciones Posesorias, and which only the legislator could issue; with the aggravating factor that the principle that only unregistered lands may be registered is being reformed (Articles 462 of the Civil Code and 1° of the Ley de Informaciones Posesorias), by providing for the possibility of doing so with those already registered in the name of the Institute of Agrarian Development.

             Although it is true that in the past, other regulations have established the possibility for the Institute of Agrarian Development, formerly the Institute of Lands and Colonization, to title lands, these were bodies of legal rank, such as the so-called Ley de Informaciones Posesorias Administrativas or the Ley de Titulación Múltiple de Tierras (with the exception of the already discussed Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales of the Institute of Agrarian Development).

             Regarding this subject, the Constitutional Chamber defined in Voto No. 5227-94 of 15 hours 6 minutes on September 13, 1994, that although the regulatory power does not have its own domain constitutionally defined with respect to the law, it has been interpreted that the law's domain is unlimited, leaving a narrow sphere, subordinate to the law, for the regulation. The latter, as a product of the Administration, is initially subordinate to the proper functions assigned to it, that is, strictly the administrative function. Therefore, it is not acceptable to recognize that the Administration may issue regulations that can substitute for laws in their own regulation. In the case at hand, neither does the Institute of Agrarian Development have among its legal functions that of granting property titles in national reserves through the recognition of positive prescription, nor could a regulation come to create an administrative procedure alternative to the judicial one of the Ley de Informaciones Posesorias, due to the lack of an enabling legal framework.

             Furthermore, and depending on how it is regulated, the potential regulation issued by Decree could harm private property, as well as the State's public domain regime, if adequate mechanisms are not ensured for the protection of previously registered private properties, or that allow the exclusion from titlings of the various public domain assets, from those expressly defined by geographic demarcation, to the less evident ones, such as forest areas outside protected areas that are not covered by possessory title of ten years prior to their incorporation into the State's Natural Heritage (Article 13 of the current Ley Forestal), or, the zones adjacent to springs (nacientes) that supply or may supply in the future drinking water to a population (Article 7°, subsection c), of the Ley de Tierras y Colonización), to mention a few. In such cases, articles like 45, 50, 89 and 121, subsection 14 of our Magna Carta could be being violated, as well as profuse international regulations protecting the environment.

             As matters stand, and for the reasons set forth here, we consider the path of issuing a decree to establish an administrative procedure aimed at the titling of lands in national reserves by the Institute of Agrarian Development to be improper.

             Notwithstanding the foregoing, and as a separate comment without binding effect, it is our opinion that over the last thirty years, attempts have been made to assign to the Institute of Agrarian Development the function of granting registerable titles to persons possessing lands within the national reserves, without this being an activity inherent to the specific legal regime for which said Institute was created and envisioned.

             This entity has an important task to develop regarding the execution of State policy on agrarian matters (Ley No. 6735 of May 19, 1982, Article three, subsection a); for which, among other things, it administers the national reserves and the lands it acquires, carrying out in them comprehensive development plans, peasant settlements, colonization, subdivision (parcelación), and adjudication (Article 3°, subsection b), Ibid.). The lands it adjudicates must be framed within a harmonious development process in which the purposes indicated in Article 49 of the Ley de Tierras y Colonización are fulfilled: a) a better distribution of land; b) resolution of inconvenient de facto situations; and c) colonization purposes.

             Entrusting the Institute with a task that the courts of justice already fulfill on their own, such as the possessory information procedure, has implied in practice, in addition to titles granted contrary to law (as happened with the titling of part of the maritime-terrestrial zone in the seventies, to cite one example), the allocation of material and human resources to these tasks, to the detriment of those that are proper to it and that are enunciated in the Ley de Tierras y Colonización and the Ley del Instituto de Desarrollo Agrario.

             The logical approach is not to burden the Institute of Agrarian Development with the creation of a parallel administrative procedure that already exists in the judicial realm, and which is also not as costly or cumbersome as has been attempted to make it seem; but rather to channel the few or many resources available into achieving the goals proposed for the Institute since its creation.

             Now then, what should be done within this context with the properties already registered in its name as a result of previous titling programs, which prevent the owners of those lands from being able to title them through judicial means?

             We think the answer is not to continue insisting that the Institute of Agrarian Development segregate from its farms and grant property titles to those persons, which is incompatible with its real functions; but rather, more simply, to proceed with the cancellation of those farms in the Public Registry, and thus eliminate the only legal obstacle that prevents them from going to process the corresponding possessory information before the different judicial offices of the country.

             We have suggested precisely that solution to the Commission of Legal Affairs of the Legislative Assembly that is studying expediente No. 15875, named “Ley reguladora del proceso de trámite y formalización de titulación de propiedades a través del Instituto de Desarrollo Agrario”, in which the titling of lands by that Institute is once again taken up, with serious substantive and procedural questions that we pointed out. Thus, in the conclusions of legal opinion No. OJ-142-2006 of October 18, 2006, one can read:

 “Considering the observations set forth here, we think that to achieve the purposes proposed in the statement of motives of this bill, it only requires making some small adjustments to our regulations, and not resorting to the expedient of creating two alternative procedures to that of possessory informations, with consequences that could be very harmful to the public interest and public domain areas of our country.


 

               Indeed, it would suffice, as we have suggested, to provide that the Executive Branch, within a given period, order the Public Registry to cancel the farms registered in the name of the Institute of Agrarian Development through Decretos Nos. 27726-MINAE-MAG of December 22, 1999, No. 27861-MINAE-MAG of March 12, 1999, 28743-MAG-MINAE of June 12, 2000, 28744-MINAE-MAG of June 12, 2000, No. 28745-MINAE-MAG of June 12, 2000 and No. 28746-MINAE-MAG of June 12, 2000, or any other previous titling program (previously requesting from the IDA a list of farms in those conditions), so that interested persons may resort to the normal and safer procedure established by the Ley de Informaciones Posesorias in an effort to obtain title to their unregistered farms; as well as include in the latter Law an exception to the normal regime so that farms within property No. 96658 of the Limón District can be registered, despite already being registered in the name of JAPDEVA.”


 

             We urge the Institute of Agrarian Development to support this thesis of the Office of the Attorney General of the Republic, by sending an opinion in that sense to Congress and thus preventing the Institute from once again hearing titling processes that are alien to it.


CONCLUSION

             Based on the legal grounds set forth, the path of issuing a decree to establish an administrative procedure aimed at the titling of lands in national reserves by the Institute of Agrarian Development is considered improper.


            Sincerely yours,


                                                                  


Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes


Agrarian Attorney (Procurador Agrario)


 


VBC/pcm