Coalición Floresta · Forest & Environmental Law Library
Español (source)Respecto a la primera parte de la consulta, es claro que no es posible aprobar una solicitud de concesión sobre un terreno ya concesionado, pues ha nacido un derecho real administrativo oponible a terceros, y en ese sentido, también la Administración debe observar (dictamen C-228-2000 del 22 de setiembre de 2000). Ante ello, la Ley 6043 en su artículo 44 consagra el principio “primero en tiempo, primero en derecho”.
Con base en lo anterior, las municipalidades pueden denegar, debidamente fundamentadas, una solicitud de concesión a una persona jurídica que ya dispone de otra concesión, tomando en cuenta lo indicado en el dictamen C-157-2001 del 29 de mayo del 2001, para procurar así un mayor acceso al disfrute y aprovechamiento de ese tipo de terrenos.
English (translation)Regarding the first part of the consultation, it is clear that it is not possible to approve a concession application on already-concessioned land, since an administrative real right has arisen that is enforceable against third parties, and in that sense, the Administration must also observe it (opinion C-228-2000 of September 22, 2000). Law 6043, Article 44, enshrines the principle of 'first in time, first in right.'
On this basis, municipalities may deny, with proper justification, a concession application from a legal entity that already holds another concession, taking into account what was stated in opinion C-157-2001 of May 29, 2001, in order to promote greater access to the enjoyment and use of such lands.
Interpretive opinion
Dictamen : 114 del 12/04/2007 C-114-2007 12 de abril de 2007 Señores Regidores Concejo Municipal de Nicoya Estimados señores: Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al oficio número ZMT 0025-05, mediante el cual se consultó sobre la posibilidad de aprobar una concesión que abarque el terreno de otra, o si es posible reunir ambos lotes habiéndose ya concesionado uno de ellos. La asesoría legal del municipio sostiene la legalidad de rechazar una solicitud presentada bajo esos supuestos conforme al artículo 57 inciso e) de la Ley 6043, sin distingo entre personas físicas o jurídicas, a fin de evitar el acaparamiento en pocas manos de terrenos propiedad del Estado. Conforme a los artículos 3°, inciso i) de nuestra Ley Orgánica y 4 de la Ley 6043, se emite el siguiente pronunciamiento. Respecto a la primera parte de la consulta, es claro que no es posible aprobar una solicitud de concesión sobre un terreno ya concesionado, pues ha nacido un derecho real administrativo oponible a terceros, y en ese sentido, también la Administración debe observar (dictamen C-228-2000 del 22 de setiembre de 2000). Ante ello, la Ley 6043 en su artículo 44 consagra el principio “primero en tiempo, primero en derecho”. Sobre esa disposición, en dictamen C-108-96 del 1° de julio de 1996, se apuntó: "Como puede apreciarse, este artículo fija un principio general por el que han de regirse las Municipalidades al momento de decidir sobre el otorgamiento de las concesiones, cual es el dar prioridad a la persona que hubiese presentado la solicitud de forma previa a cualquier otra. Por ello, es de suma importancia consignar por la Oficina municipal correspondiente la hora y fecha en que se reciben las solicitudes de concesión. Ahora bien, no basta que una solicitud se hubiese presentado de primera en tiempo para proceder al otorgamiento; es necesario además que se cumplan todos los requisitos, tanto subjetivos como objetivos, fijados por la Ley No. 6043 y su Reglamento, No. 7841-P de 16 de diciembre de 1977, de manera primordial, el ajuste de lo solicitado a la planificación de la zona. (…) Una vez que se ha llegado a determinar las solicitudes que son conformes a la planificación sectorial, el Reglamento a la Ley No. 6043, fundamentado en el texto del artículo 44 de ésta, que le delega la facultad de "establecer un orden de prioridades atendiendo a la naturaleza de la explotación y a la mayor conveniencia pública", elenca dos órdenes de prioridades inversos, según sea la zona declarada como turística o no turística (…) Una vez llegado a este punto, de persistir la existencia de dos o más solicitudes con uso preferente y concorde con la planificación zonal, deberá darse prioridad en el otorgamiento al llamado ocupante. A esto se refiere el artículo 44 de la Ley No. 6043 cuando estatuye que "en igualdad de condiciones se ha de preferir al ocupante del terreno que la haya poseído quieta, pública y pacíficamente en forma continua". La interpretación de que el término "en igualdad de condiciones" se refiere a la presentación simultánea (al mismo tiempo) por dos o más particulares de solicitudes sobre un mismo sector de la zona marítimo terrestre, debe ser descartada, pues es prácticamente imposible que esto suceda en la práctica, y por ende, que el legislador hubiese estimado oportuno regular una hipótesis tan restringida. (…) Entonces, no debe perderse de vista que el ocupante tiene un derecho de prioridad al otorgamiento de concesiones, aún incluso por encima del que hubiere presentado primero en tiempo su solicitud, sólo si cumple con los requerimientos legales y reglamentarios, y sobre todo, si el uso solicitado es conforme a la planificación de la zona y es preferente dentro de la categorización del artículo 57 del Reglamento. A este punto, si no existe ningún ocupante, se procederá conforme al principio general de primero en el tiempo primero en derecho (artículos 44 de la Ley No. 6043, y 57 y 75, párrafo cuarto, de su Reglamento). En síntesis, al momento de valorar diferentes solicitudes sobre un mismo terreno de la zona marítimo terrestre, deberá verificarse primeramente que se cumplen todos los requisitos, tanto subjetivos como objetivos, que fijan la Ley No. 6043 y su Reglamento, haciendo énfasis en la conformidad con la planificación de la zona. Constatado lo anterior, deberá atenderse al orden de prioridad por actividades dispuesto en el artículo 57 del Reglamento. Existiendo aún varias solicitudes con igual uso preferente, deberá otorgarse la concesión al que fuere ocupante del terreno, el que deberá cumplir con las características que le asigna la Ley. Por último, si no hubiere ocupante, se atenderá a la regla genérica de primero en el tiempo es primero en derecho." En cuanto a los requisitos a cumplir en el trámite de la solicitud de concesión, véanse los pronunciamientos C-123-96 del 29 de julio de 1996, C-097-97 del 13 de junio de 1997, C-264-2004 del 9 de setiembre del 2004 y OJ-061-2001 de 29 de mayo de 2001. Recuérdese además, que le está vedado al gobierno local incursionar en las zonas costeras administradas por el Ministerio del Ambiente y Energía a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, sea porque están dentro de un área silvestre protegida o bien, contengan terrenos de bosque o sean forestales, pues en ambos casos integran el Patrimonio Natural del Estado ([1]). Con respecto a la parte final de la consulta, valga tener presente que la prohibición prevista en el artículo 57 inciso e) de la Ley 6043 está referida a las personas físicas (dictamen C-157-2001 del 29 de mayo del 2001), la cual debe observarse igualmente a través de la cesión total o parcial de las concesiones (Ley 6043, artículo 45). No obstante, la Administración en el otorgamiento, cesión o prórroga de concesiones, cuenta con potestades discrecionales para salvaguardar el interés público, la conveniencia general y principios fundamentales (Ley 6043, artículo 51; pronunciamientos C-026-2001 del 7 de febrero de 2001, OJ-061-2001 del 29 de mayo de 2001 y OJ-123-2002 del 27 de agosto de 2002). Con base en lo anterior, las municipalidades pueden denegar, debidamente fundamentadas, una solicitud de concesión a una persona jurídica que ya dispone de otra concesión, tomando en cuenta lo indicado en el dictamen C-157-2001 del 29 de mayo del 2001, para procurar así un mayor acceso al disfrute y aprovechamiento de ese tipo de terrenos. Atentamente, Lic. Mauricio Castro Lizano Licda. Silvia Quesada Casares Procurador Adjunto Área Agraria y Ambiental ci: Licda. Rocío Aguilar Montoya Contralora General de la República ([1]) Numerales 32, párrafo segundo, de la Ley Orgánica del Ambiente; 6, inciso a), 13, párrafo segundo, 14 y 15 de la Ley Forestal; 22 y 28 de la Ley de Biodiversidad; y, 73 de la Ley 6043; y, pronunciamientos C-026-2001 del 7 de febrero de 2001, pto. III.9, C-210-02 del 21 de agosto de 2002, C-287-02 del 22 de octubre de 2002, C-321-2003 del 9 de octubre del 2003, C-297-04 del 19 de octubre de 2004, C-351-06 del 31 de agosto de 2006, C-074-2007 del 7 de marzo de 2007, OJ-014-2004 del 30 de enero del 2004 y OJ-056-05 del 4 de mayo de 2005.
Legal Opinion : 114 of 12/04/2007
C-114-2007
12 April 2007
Sirs
Councilors
Municipal Council of Nicoya
Dear Sirs:
With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to official communication ZMT 0025-05, by which you consulted on the possibility of approving a concession (concesión) that encompasses the land of another, or whether it is possible to combine both lots when one of them has already been granted in concession. The municipality's legal advisory office maintains the legality of rejecting an application submitted under those assumptions pursuant to Article 57, subsection e) of Law 6043, without distinction between natural persons (personas físicas) or legal entities (personas jurídicas), in order to prevent the hoarding in few hands of land owned by the State.
In accordance with Articles 3, subsection i) of our Organic Law and 4 of Law 6043, the following pronouncement is issued.
Regarding the first part of the consultation, it is clear that it is not possible to approve a concession application over land already granted in concession, since an administrative real right enforceable against third parties has arisen, and in that regard, the Administration must also observe (legal opinion C-228-2000 of 22 September 2000).
In light of that, Article 44 of Law 6043 enshrines the principle “first in time, first in right.”
On that provision, in legal opinion C-108-96 of 1 July 1996, it was noted:
"As can be seen, this article establishes a general principle by which the Municipalities must govern themselves when deciding on the granting of concessions, which is to give priority to the person who submitted the application prior to any other. Therefore, it is of utmost importance for the corresponding Municipal office to record the time and date on which concession applications are received.
Now then, it is not enough that an application was filed first in time to proceed to the granting; it is also necessary that all requirements, both subjective and objective, established by Law No. 6043 and its Regulation, No. 7841-P of 16 December 1977, be met, primarily, that what is requested conforms to the zoning plan (planificación de la zona). (…)
Once the applications that conform to the sectoral planning have been determined, the Regulation to Law No. 6043, based on the text of Article 44 thereof, which delegates to it the power to 'establish an order of priorities considering the nature of the exploitation and the greater public convenience,' lists two inverse orders of priorities, depending on whether the zone is declared as touristic or non-touristic (…)
Once this point is reached, if two or more applications with preferential use and in accordance with zonal planning persist, priority in the granting must be given to the so-called occupant. This is what Article 44 of Law No. 6043 refers to when it states that 'under equal conditions, preference shall be given to the occupant of the land who has possessed it quietly, publicly, and peacefully in a continuous manner.'
The interpretation that the term 'under equal conditions' refers to the simultaneous presentation (at the same time) by two or more individuals of applications over the same sector of the maritime-terrestrial zone must be discarded, since it is practically impossible for this to happen in practice, and thus, that the legislator had deemed it appropriate to regulate such a restricted hypothesis. (…)
Then, one must not lose sight of the fact that the occupant has a right of priority to the granting of concessions, even above the one who filed their application first in time, only if they meet the legal and regulatory requirements, and above all, if the requested use conforms to the zoning plan and is preferential within the categorization of Article 57 of the Regulation.
At this point, if there is no occupant, the procedure will follow the general principle of first in time, first in right (Articles 44 of Law No. 6043, and 57 and 75, fourth paragraph, of its Regulation).
In summary, at the time of evaluating different applications over the same land in the maritime-terrestrial zone, it must first be verified that all the requirements, both subjective and objective, established by Law No. 6043 and its Regulation are met, with emphasis on conformity with the zoning plan.
Once the foregoing is verified, the order of priority by activities set forth in Article 57 of the Regulation must be followed. If several applications with the same preferential use still exist, the concession must be granted to the one who is the occupant of the land, who must meet the characteristics assigned by the Law. Finally, if there is no occupant, the generic rule of first in time is first in right will be followed."
As for the requirements to be met in processing the concession application, see pronouncements C-123-96 of 29 July 1996, C-097-97 of 13 June 1997, C-264-2004 of 9 September 2004, and OJ-061-2001 of 29 May 2001.
Remember also that the local government is forbidden from encroaching upon coastal areas administered by the Ministry of Environment and Energy through the National System of Conservation Areas, either because they are within a protected wilderness area (área silvestre protegida) or because they contain forest (bosque) land or are forested (forestales), since in both cases they form part of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) ([1]).
Regarding the final part of the consultation, it should be kept in mind that the prohibition provided for in Article 57, subsection e) of Law 6043 refers to natural persons (personas físicas) (legal opinion C-157-2001 of 29 May 2001), which must also be observed through the total or partial transfer of concessions (Law 6043, Article 45).
However, in the granting, transfer, or extension of concessions, the Administration has discretionary powers to safeguard the public interest, general convenience, and fundamental principles (Law 6043, Article 51; pronouncements C-026-2001 of 7 February 2001, OJ-061-2001 of 29 May 2001, and OJ-123-2002 of 27 August 2002).
On the basis of the foregoing, municipalities may deny, with due justification, a concession application from a legal entity (persona jurídica) that already holds another concession, taking into account what is indicated in legal opinion C-157-2001 of 29 May 2001, in order to thereby seek greater access to the enjoyment and use of this type of land.
Sincerely,
Lic. Mauricio Castro Lizano Licda. Silvia Quesada Casares
Deputy Attorney Agrarian and Environmental Area
ci: Licda. Rocío Aguilar Montoya
Comptroller General of the Republic
([1]) Numerals 32, second paragraph, of the Organic Law of the Environment; 6, subsection a), 13, second paragraph, 14, and 15 of the Forestry Law; 22 and 28 of the Biodiversity Law; and 73 of Law 6043; and pronouncements C-026-2001 of 7 February 2001, para. III.9, C-210-02 of 21 August 2002, C-287-02 of 22 October 2002, C-321-2003 of 9 October 2003, C-297-04 of 19 October 2004, C-351-06 of 31 August 2006, C-074-2007 of 7 March 2007, OJ-014-2004 of 30 January 2004, and OJ-056-05 of 4 May 2005.