OJ-097-2007 — Debt-for-nature swap under the Tropical Forest Conservation ActCanje de deuda por naturaleza bajo el Tropical Forest Conservation Act

Opinión Jurídica : 097 - J   del 27/09/2007   



OJ-097-2007




27 de septiembre de 2007




 




 




Licenciado




Rodrigo Arias Sánchez




Ministro a.i.




Ministerio de  Relaciones Exteriores




 




Estimado señor Ministro:




 



             Me refiero a su atento oficio N° DM-316-07 de 14 de septiembre último, adicionado
mediante las notas DM-320-07 y  DM-321-07 de 24 y 27 del mismo mes, por medio del cual solicita
Opinión Legal sobre “el proceso de negociación entre Costa Rica y los Estados Unidos de América para
lograr un Acuerdo sobre Canje de Deuda por Naturaleza con fondos del Tropical Forest Conservation
Act (TFCA), Ley para la Conservación del Bosque Tropical de los EE.UU”.




 




            Proceso que terminó con la suscripción de cuatro documentos, a saber:




 



“Acuerdo entre el Gobierno de los Estados Unidos de América y el Banco Central de Costa Rica en
relación con un Programa de Canje de deuda por naturaleza, con respecto a cierta deuda del Banco
Central de Costa Rica con el Gobierno de los Estados Unidos de América”. “Acuerdo entre el Gobierno
de los Estados Unidos de América y El Gobierno de la República de Costa Rica en relación con un
Programa de Canje de deuda por naturaleza, bajo la Ley de los Estados Unidos de Conservación del
Bosque tropical” “Acuerdo de Conservación de Bosques entre el Gobierno de la República de Costa
Rica, el Banco Central de Costa Rica, The Nature Conservancy y Conservation internacional
Foundation”. “Contrato-Acuerdo de comisión sobre transacciones de canje entre el Gobierno de los
Estados Unidos de América, la Fundación Internacional para la Conservación y The Nature
Conservancy”.

 



 Dichos Acuerdos fueron enmendados por las Partes respectivas, según documentos que han sido
adjuntados.




 



 De acuerdo con lo que se indica en el oficio de referencia, para dar por concluido el proceso de
negociación se requiere la opinión de la Procuraduría General de la República sobre la conformidad
jurídica de estos acuerdos y la certificación de que el Estado costarricense está en capacidad de
cumplir con sus obligaciones.




 



       Es de advertir que el último de los Acuerdos supra enumerados ha sido suscrito por el
Gobierno de los Estados Unidos con dos entidades de naturaleza privada y de nacionalidad
estadounidense. En consecuencia, ni el Gobierno de Costa Rica ni ninguna entidad pública
costarricense son partes en ese Convenio En esa medida, entiende la Procuraduría que de dicho
Acuerdo no pueden surgir obligaciones a cargo del Gobierno de Costa Rica ni de ningún organismo
público costarricense. Dada esa circunstancia, la Procuraduría se abstiene de analizar y hacer
referencia al contenido de dicho Acuerdo.




     



 En consecuencia, el presente pronunciamiento se circunscribe a los otros tres Acuerdos del proceso
de negociación, en relación con los cuales nos referiremos a su naturaleza y al contenido de las
obligaciones que de él derivan para el Gobierno de la República o para el Banco Central de Costa
Rica. Cada uno de ellos tiene naturaleza jurídica diferente como diferentes son las obligaciones que
resultan para las partes en dichos acuerdos. De seguido nos referimos a cada uno de los documentos:




 



 A. “Acuerdo entre el Gobierno de los Estados Unidos de América y el Gobierno de la República de
Costa Rica en relación con un Programa de Canje de deuda por naturaleza, bajo la Ley de los Estados
Unidos de Conservación del bosque tropical”, Acuerdo sobre el Programa de Canje de Deuda.




 



             Se trata de un compromiso suscrito entre dos sujetos de Derecho Internacional en torno
a un programa de canje de deuda. Dicho Acuerdo fue modificado por la “Enmienda N° 1 al Acuerdo entre
el Gobierno de los Estados Unidos de América y el Gobierno de la República de Costa Rica en relación
con un Programa de Canje de deuda por naturaleza, bajo la Ley de los Estados Unidos de Conservación
del bosque tropical”. Por medio de esta Enmienda se elimina la sección 3.5 del Acuerdo inicial y se
modifica la sección 6.2 en orden a la Terminación del Acuerdo.




 




A.1-. Naturaleza del Acuerdo




     



             Este Acuerdo y su Enmienda N° 1 han sido suscritos por el señor Ministro de Hacienda,
actuando en representación del Gobierno de Costa Rica y por el Gobierno de los Estados Unidos de
América. Las Partes son dos sujetos de Derecho Internacional Público, lo que permite considerar que
este Acuerdo constituye un acuerdo internacional, en los términos del artículo 2 de la Convención de
Viena sobre el Derecho de los Tratados, aprobada por Ley N° 7615 de 24 de julio de 1996.




 



 Dado el carácter de acuerdo internacional del citado documento y por el hecho de que comparece en
nombre del Gobierno de la República el señor Ministro de Hacienda, la adopción de dicho Acuerdo
requería la presentación de los “plenos poderes”, en los términos del artículo 7 de la referida
Convención. Plenos poderes que han sido otorgados de conformidad con el ordenamiento costarricense.




 




A.2-. Obligaciones del Gobierno costarricense




 



 Las obligaciones a que se compromete el Gobierno de la República están estipuladas fundamentalmente
en el artículo 3 del Acuerdo. Dichas obligaciones conciernen:




a)      la imposición de impuestos




b)      la necesidad de consulta




c)      Presentación de reportes financieros y colaboración para auditorias y evaluaciones.




 




a)      Impuestos




 



 Al regular lo relativo a impuestos, la cláusula 3.1 estipula que la ejecución y entrega del Acuerdo
y el pago de las obligaciones FCA a la cuenta del servicio de la deuda “no pagan actualmente
impuestos o están exentos bajo las leyes de Costa Rica de ningún impuesto, tributo, gravamen u otras
evaluaciones o cargos (impuestos) ordenados por el GOCR o cualquier otro gobierno local, autoridad
fiscal, o subdivisión de estos”.




 



             Cláusula que entiende la Procuraduría es consecuencia de lo dispuesto en el artículo IV
del “Convenio General para la ayuda económica, técnica y para propósitos afines entre el Gobierno de
Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos de América”, aprobado por Ley N° 3011 de 18 de julio
de 1962. De conformidad con el artículo IV de dicho Convenio, los fondos utilizados o que se
utilizaren en relación con el Convenio por parte del Gobierno de los Estados Unidos de América o de
cualquier contratista financiado por ese Gobierno están exentos del pago de todo impuesto.




 



             El Banco Central de Costa Rica es parte deudora en un contrato de préstamo que se
ampara en lo dispuesto en el artículo IV antes citado. En consecuencia, los pagos que realice para
cumplir con los compromisos derivados de ese contrato de préstamo están exentos de todo tributo,
independientemente de que este pago se haga a la cuenta en que tradicionalmente se ha hecho o que
dicho pago sea “redireccionado” en los términos en que las Partes convengan. Como bien señala la
Asesoría Jurídica del Ministerio de Hacienda, en oficio N° AJMH-2237-2007 de 12 de septiembre
último, la cláusula suscrita por el señor Ministro de Hacienda se refiere exclusivamente “a la
transferencia de los pagos a realizar por parte del BCCR a la cuenta de servicio de deuda abierta
por el fideicomiso constituido por el Administrador”.




 



             En ese sentido, el compromiso internacional que adopta Costa Rica por medio de este
Acuerdo no abarca otro tipo de obligaciones tributarias. Puede decirse que esta declaración
tributaria es conforme con el ordenamiento y es adoptada dentro del marco de facultades propias del
Gobierno de la República.




 




b) Consulta




           



 Por la cláusula 3.2 el Gobierno de Costa Rica se compromete a consultar con el Gobierno de Estados
Unidos, el Banco Central, y las organizaciones no gubernamentales involucradas “antes de
comprometerse a cualquier acción que se podría esperar razonablemente que afecte las actividades del
Administrador, el Fideicomisario o el Comité de Vigilancia”. Entiende la Procuraduría que el
Gobierno de Costa Rica se limita a obligarse a consultar, sin que de modo alguno pueda derivarse de
los términos del Acuerdo un compromiso de vincularse respecto del contenido de la consulta y, por
ende, una renuncia al ejercicio de las potestades que corresponden al Gobierno en torno a las
entidades antes indicadas. En consecuencia, el Gobierno de la República puede ejercitar sus
potestades soberanas, adoptando las medidas o realizando las actuaciones que el ordenamiento
jurídico le autorice.




 




c) Remisión de reportes y colaboración en auditorías




 



             La cláusula 3.3 se refiere a la remisión de reportes de actividades, auditorías
financieras y otros reportes del Administrador o Fideicomisario requeridas conforme el Acuerdo de
Conservación Forestal. La obligación está referida al Acuerdo de Conservación Forestal, sin que
abarque otros extremos. Por demás, es entendido que el compromiso que el Gobierno adopta concierne
información no protegida por el artículo 24 de la Constitución Política.




 



             Por medio de la cláusula 3.4 el Gobierno se compromete a “hacer sus mejores esfuerzos”
para ayudarle al Gobierno de Estados Unidos a preparar auditorías y evaluaciones del programa TFCA
Costa Rica. Dada su redacción, la cláusula no puede ser entendida como una obligación del Gobierno
de Costa Rica de realizar las citadas auditorías y evaluaciones. Asimismo, la obligación de
colaborar se entiende enmarcada por el concepto “mejores esfuerzos”, el cual deberá entenderse de
conformidad con el ordenamiento costarricense.




 



 Procede recordar que para que este Acuerdo tenga rango superior a la Ley se requiere que sea
aprobado por la Asamblea Legislativa, según lo dispuesto en los artículos 7, 121, inciso 4 y 140,
inciso 10 de la Constitución Política. En tanto esa aprobación no se dé, prevalece lo dispuesto por
las normas legales que regulen la materia.




 



             Por otra parte, cabe señalar que este Acuerdo Internacional no contiene disposiciones
en orden a la solución de controversias entre ambos Gobiernos. Se trata de un punto no normado
expresamente entre los Gobiernos de Estados Unidos y Costa Rica. No obstante, según se establece en
el Acuerdo de Conservación Forestal las controversias que pudieran derivar de este Acuerdo se
resolverían conforme el capítulo de “Resolución de disputas” del Acuerdo de Conservación Forestal
(cláusula 12.2.1 a), en el cual no es parte el Gobierno de Estados Unidos.




 



 B-.  “Acuerdo entre el Gobierno de los Estados Unidos de América y el Banco Central de Costa Rica
en relación con un Programa de Canje de deuda por naturaleza, con respecto a cierta deuda del Banco
Central de Costa Rica con el Gobierno de los Estados Unidos de América”.




 



             El Banco Central de Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos acuerdan
modificaciones en relación con el contrato de Préstamo AID N° 515-K-043. De este modo, las cuotas
correspondientes no serán pagadas en la forma en que se había convenido originalmente, sino que
serán redireccionadas a una cuenta de servicio de deuda abierta para recibir esos pagos. El producto
de estos pagos será utilizado por los Estados Unidos para financiar actividades de organizaciones no
gubernamentales para la conservación de bosques tropicales.




 




            Este Acuerdo fue modificado por la Enmienda N° 1 en relación con la fecha de cierre.




 




B.1-.  Una modificación del contrato de préstamo




 



             Como su nombre lo indica, el Gobierno de Costa Rica no es parte en este Acuerdo. Dado
que el Banco Central no es sujeto de Derecho Internacional, el Acuerdo no puede ser tenido como un
acuerdo internacional.




 



 En razón de su contenido, se está en presencia de un contrato de modificación del contrato de
préstamo originalmente suscrito. Modificación que llevaría a la participación de dos organizaciones
no gubernamentales en el tanto en que se beneficien del redireccionamiento del pago del crédito.




 



             Precisamente porque el Banco Central continúa obligado a realizar los pagos
establecidos en el contrato de préstamo original, el presente Acuerdo no puede ser entendido como un
convenio de donación o de condonación de obligaciones. 




 



 Asimismo, queda claro de los términos del Acuerdo, que el contrato de préstamo se mantiene entre el
Banco Central de Costa Rica y la USAID. Es decir, no hay novación del acreedor. El punto “v” de las
definiciones del artículo 1 expresamente señala que “USAID seguirá siendo el acreedor del BCCR para
los propósitos de las Obligaciones Reestructuradas de la USAID”.




 



 Se sigue de lo anterior que el Banco mantiene su obligación de cubrir las deudas incurridas frente
a USAID. No obstante, se presenta una variación relativa a la forma de pago, particularmente en
cuanto a la cuenta en que deben ser realizados los pagos.




 



             Corresponde señalar, al efecto, que una vez que el Banco Central de Costa Rica realiza
los pagos a que está obligado, los fondos así desembolsados se rigen por las disposiciones propias
del contrato de préstamo, por una parte, y pasan a ser propiedad del acreedor correspondiente o de
la persona que éste designe. En ese sentido, una vez realizado los pagos por parte del Banco
Central, los fondos dejan de ser públicos en el sentido del artículo 9 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República.




 



 Puesto que la Procuraduría no ha tenido a la vista el contrato de préstamo original, debe
abstenerse de emitir pronunciamiento sobre si las obligaciones financieras se mantienen en los
mismos términos definidos en el contrato original.




 




B.2-. Otras obligaciones




           



             Al igual que como se estipuló en el Acuerdo entre los Gobiernos de Costa Rica y Estados
Unidos, el Banco Central se compromete a consultar con el Gobierno de Estados Unidos, de Costa Rica,
al CI y TNC respecto de cualquier decisión que pueda afectar las actividades del Administrador, el
Fideicomisario o el Comité de Vigilancia. Se entiende, igualmente, que esta consulta no vincula al
Banco Central. En igual forma, el Banco Central se obliga a enviar al Gobierno de Estados Unidos
informes del Administrador o del Fideicomisario en relación con el pago de las obligaciones de FCA.
Obligación que puede considerarse derivada del contrato de préstamo, al igual que sucede con las
auditorías y evaluaciones.




 



             En relación con estas obligaciones, cabe remitirse a lo indicado respecto del Acuerdo
suscrito entre los Gobiernos de la República de Costa Rica y el de los Estados Unidos de América. Es
de advertir, sin embargo, que en el tanto la relación obligacional se establece entre el Gobierno de
los Estados Unidos, actuando a través de la USAID, como acreedor y el Banco Central de Costa Rica,
es entendible que el Banco Central se comprometa a obtener la aprobación del Gobierno de los Estados
Unidos antes de adoptar cualquier enmienda al Acuerdo de Conservación Forestal, del cual es parte.




 



             No obstante que el Gobierno de Costa Rica no es Parte en el Contrato y que el Banco
Central de Costa Rica no actúa a nombre y cuenta por el Gobierno, el artículo IV del Acuerdo sujeta
su eficacia, entre otros aspectos, al Acuerdo del Programa de Canje de Deuda, indicando que “el GOCR
habrá preparado y cumplido en todos los aspectos materiales con los acuerdos, convenios y
condiciones requeridos que deben realizarse y cumplirse bajo el Acuerdo de Canje de Deuda a partir
de la Fecha de Cierre”. Es decir, la eficacia de este Acuerdo está sujeta al cumplimiento de lo
dispuesto en el Acuerdo entre los Gobiernos de Estados Unidos de América y de Costa Rica.




 



             Por otra parte, el Acuerdo regula el supuesto de falta de pago o pago incompleto por
parte del Banco Central. El mecanismo de solución es la negociación.




 



 No obstante, en caso de que el Gobierno de Estados Unidos como acreedor no ejerza sus derechos, el
artículo VI autoriza a la CI y a la TNC a subrogarse en ese derecho, buscando el cumplimiento de sus
obligaciones por parte del Banco Central. Lo que incluiría la posibilidad de acudir a un arbitraje.




 



 C-. “Acuerdo de Conservación de Bosques entre el Gobierno de la República de Costa Rica, el Banco
Central de Costa Rica, The Nature Conservancy y Conservation internacional Foundation”.




 




 



             El Acuerdo de Conservación de Bosques impone  a las partes una serie de obligaciones
que se superponen a las ya incurridas en razón de los Acuerdos anteriores.




 



             Dicho Acuerdo fue modificado por la “Primera Enmienda del Contrato de Conservación del
Bosque entre el Gobierno de la República de Costa Rica, el Banco Central de Costa Rica, The Nature
Conservancy y la Fundación Conservación Internacional, del 13 de septiembre de 2007”. Por medio de
esta Enmienda, la cláusula 13.2 es modificada de manera tal que




 




C.1-.  Naturaleza jurídica del Acuerdo




 



             Este Convenio es suscrito por el Gobierno de Costa Rica, el Banco Central con dos
organizaciones privadas: The Nature Conservancy, TNC y Conservation Internacional Foundation, CI. El
Gobierno de los Estados Unidos de América no es parte en este Acuerdo.




 



             Dado que The Nature Conservancy es una sociedad sin fines de lucro constituida de
conformidad con las leyes del Distrito de Columbia en los Estados Unidos y Conservation
Internacional Foundation es una corporación sin fines de lucro constituida conforme las leyes del
Estado de California en los Estados Unidos, se sigue como lógica consecuencia que dichas entidades
carecen de naturaleza pública. Más precisamente, el Banco Central y el Gobierno de Costa Rica no
están suscribiendo un Acuerdo con ningún sujeto de Derecho Internacional.




 



             Puesto que el Acuerdo no es suscrito por dos o más sujetos de Derecho Internacional ni
se rige por el Derecho Internacional, se sigue como lógica consecuencia que este Acuerdo carece de
naturaleza internacional.




 



             Por el contrario, se trata de un convenio suscrito por entidades públicas
costarricenses con entidades privadas de carácter no gubernamental y de nacionalidad extranjera.




 



             En ausencia de una naturaleza internacional, debe entenderse que este convenio es de
carácter administrativo, aun cuando no está sujeto a la Ley de Contratación Administrativa. La
naturaleza administrativa deriva de que intervienen el Gobierno de la República y el Banco Central
de Costa Rica.




 



             Dado que el convenio no tiene carácter internacional, su celebración en los términos
estipulados no requeriría de los plenos poderes (artículo 7 de la Convención de Viena sobre los
Tratados antes citada) que fueron otorgados al Ministro de Ambiente y Energía. Por el contrario,
deberá entenderse que el señor Ministro de Ambiente y Energía comparece en dicho convenio en
ejercicio de la facultad que el artículo 28, inciso h) otorga a los Ministros de firmar a nombre del
Estado los contratos relativos a asuntos propios de su Ministerio.




 



             Por esa misma razón y por el hecho de que el señor Ministro de Hacienda no interviene
en este convenio, el Acuerdo de Conservación Forestal debería estar referido al ámbito que su nombre
indica. No obstante, contiene una serie de obligaciones que exceden su marco propio y tienen la
pretensión de vincular al Estado costarricense. 




 




C.2-.  Estipulaciones en materia tributaria




 



             En la cláusula “Manifestaciones y Garantías” se incluye (2.1.3) una estipulación en
orden a la materia tributaria. Aspecto que preocupa en el tanto en que este contrato no es firmado
por el señor Ministro de Hacienda, por una parte, y excede el contenido del Acuerdo suscrito entre
el Gobierno de Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos, de otra parte.




 



 En efecto, la cláusula 2.1.3 establece la manifestación en materia de tributos. Una manifestación
que cubre la totalidad de los documentos de transacción, las transferencias de fondos a la cuenta de
servicio de deuda, la cuenta de fondo patrimonial del FCA y la cuenta de donaciones del FCA, los
ingresos derivados de las inversiones sobre montos depositados en las cuentas, la realización de
donaciones para receptores de donaciones que sean organizaciones o fundaciones sin fines de lucro 
que no tributan o están exentas de tributar.




 



 Se trata de una cláusula poco clara y que, de conformidad con nuestra ordenamiento, debe entenderse
en los siguientes términos.




 



 En cuanto a la transferencia de fondos a la cuenta de servicio de deuda, estas operaciones se
encuentran cubiertas por la exoneración establecida en el artículo IV del Convenio General para la
Ayuda Económica, Técnica y Propósitos afines entre los Gobiernos de los Estados Unidos de América y
de Costa Rica.




 



 La transferencia de fondos de la cuenta de servicio de deuda a la cuenta de fondo patrimonial del
FCA y la cuenta de donaciones del FCA estará exenta del pago de tributos en el tanto en que el
administrador sea una fundación sin fines de lucro y se dedique a la conservación de los recursos
naturales o la protección al ambiente.




           



 Lo anterior en virtud de que en nuestro ordenamiento, asociaciones sin fines de lucro y las
fundaciones que se dediquen a la conservación de los recursos y protección al ambiente (artículo 10
de la Ley de Fundaciones en relación con el 2 de la Ley Reguladora de todas las exoneraciones
vigentes, su derogatoria y sus excepciones) están exentas del pago de los impuestos nacionales y
municipales, excepto los arancelarios y el impuesto sobre las ventas. Exención que debe ser
interpretada de conformidad con los artículos 62 y 63 del Código Tributario.




           



 En el caso de los ingresos derivados de las inversiones sobre montos depositados en las cuentas,
estarán exentos del pago de tributos nacionales en el tanto en que el fideicomiso haya sido
constituido por una fundación sin fines de lucro y dedicada a la conservación de los recursos
naturales o la protección del ambiente. 




 



             Asimismo, el Gobierno de Costa Rica manifiesta que la donación de fondos a los
“receptores de donaciones” por parte del administrador estará exenta del pago de tributos. Al
respecto, debe entenderse que esto es así siempre y cuando el receptor de donación sea una fundación
sin fines de lucro dedicada a la conservación de los recursos naturales o la protección del ambiente
u otro  organismo sin fines de lucro, que en dicho momento se beneficie de una exención respecto del
tributo de que se trate, con excepción del impuesto sobre las remesas.




 




C.3-.  Resolución de conflictos




 



             Diversas disposiciones del Acuerdo establecen la posibilidad de acudir al arbitraje a
efecto de resolver los conflictos que puedan surgir respecto de la ejecución del Acuerdo, pero
también de los otros Acuerdos que conforman el proceso de negociación.




 



             Para este efecto, la cláusula 12.2.1 establece que el arbitraje se realizará con
sujeción a las reglas de arbitraje de la Cámara de Comercio Internacional. Para este efecto, el
Gobierno de Costa Rica renuncia a la inmunidad soberana, renuncia que debe ser entendida como
renuncia a la jurisdicción nacional. Renuncia que también hace el Banco Central de Costa Rica y que
permite, entonces, acudir al arbitraje.




 



             Entiende la Procuraduría que la renuncia que nos ocupa encuentra fundamento en lo
dispuesto en los artículos 18  y 21 de la Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la
Paz Social, N° 7727 de 9 de diciembre de 1997. El primero de dichos artículos autoriza al Estado y
demás entes públicos a acudir al arbitraje en tanto se trate de asuntos patrimoniales y el segundo
autoriza a someter el conflicto a las reglas, procedimientos y regulaciones de una entidad en
particular, dedicada a la administración de procesos arbitrales. En este caso, la Cámara de Comercio
Internacional.




 




C.4-.  Ley Reguladora




 



 Por medio de la “Primera Enmienda” la cláusula 13.2 es modificada a efecto de establecer que ese
Acuerdo se regirá y será interpretado de conformidad con las leyes de Costa Rica. 




 




C.5-. Incompatibilidades




 



 De conformidad con la cláusula 6, el Comité de Supervisión estará integrado, entre otras personas,
por un miembro designado por el Gobierno de Costa Rica, quien designará un miembro del SINAC. Debe
ser entendido que el funcionario que se designe para integrar este órgano (cuya naturaleza no es
pública) no tendrá ningún motivo de incompatibilidad establecido por nuestro ordenamiento jurídico
y, en particular, por la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función
Pública, N° 8422 de 6 de octubre de 2004.




 




C.6-. Varios




 



 Se establece en la 13.1.1 que el Acuerdo sólo puede ser enmendado por instrumento firmado por las
Partes a condición de que la enmienda sea aprobada por adelantado por el Gobierno de Estados Unidos
de conformidad con el Acuerdo de Canje de Deuda, el Acuerdo de Programa de Canje de Deuda y el
Acuerdo Contractual de Comisión de Canje y “siempre y cuando además este Acuerdo sean enmendado sin
el consentimiento del BCCR únicamente hasta donde dicha enmienda no modifique los derechos y
obligaciones del BCCR de conformidad con este Acuerdo”.




 



             En razón de que se ha eliminado la cláusula  3.5 del Acuerdo suscrito entre los
Gobiernos de Costa Rica y los Estados Unidos de América, entiende la Procuraduría General que las
enmiendas propuestas por el Gobierno de la República de Costa Rica no están sujetas a ninguna
aprobación del Gobierno de los Estados Unidos de América.




 




CONCLUSION:




 



             En los términos indicados, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la
República, que:




 



 1.      El “Acuerdo entre el Gobierno de los Estados Unidos de América y El Gobierno de la
República de Costa Rica en relación con un Programa de Canje de deuda por naturaleza, bajo la Ley de
los Estados Unidos de Conservación del Bosque tropical” y su Enmienda 1 es un acuerdo internacional.




 



 2.      Las obligaciones en que incurre el Gobierno de Costa Rica, entendidas en los términos que
aquí han sido señalados, son conformes con nuestro ordenamiento.




 



 3.      El “Acuerdo entre el Gobierno de los Estados Unidos de América y el Banco Central de Costa
Rica en relación con un Programa de Canje de deuda por naturaleza, con respecto a cierta deuda del
Banco Central de Costa Rica con el Gobierno de los Estados Unidos de América” constituye una
modificación del contrato de Préstamo AID N° 515-K-043, dirigida a redireccionar los pagos que
realiza el Banco Central como deudor del Gobierno de los Estados Unidos, por medio de la USAID.
Modificación que es conforme con nuestro ordenamiento jurídico.




 



 4.       El “Acuerdo de Conservación de Bosques” y su Primera Enmienda no han sido suscritos por el
Gobierno de la República de Costa Rica con sujetos de Derecho Internacional, por lo que no puede ser
entendido como un acuerdo internacional.




 



 5.      La transferencia de fondos a la cuenta de servicio de deuda se encuentra cubierta por la
exoneración establecida en el artículo IV del Convenio General para la Ayuda Económica, Técnica y
Propósitos afines entre los Gobiernos de los Estados Unidos de América y de Costa Rica.




 



 6.      La transferencia de fondos de la cuenta de servicio de deuda a la cuenta de fondo
patrimonial del FCA y la cuenta de donaciones del FCA estará exenta del pago de tributos vigentes en
el país, en el tanto en que el administrador sea una fundación sin fines de lucro y se dedique a la
conservación de los recursos naturales o la protección al ambiente.




 



 7.      Los ingresos derivados de las inversiones sobre montos depositados en las cuentas estarán
exentos del pago de tributos nacionales en el tanto en que el fideicomiso haya sido constituido por
una fundación sin fines de lucro y dedicada a la conservación de los recursos naturales o la
protección del ambiente. 




 



 8.      La transferencia de fondos a los “receptores de donaciones” por parte del administrador
estará exenta del pago de los tributos nacionales y municipales cuando el receptor sea una fundación
u otro organismo sin fines de lucro exento del pago de esos tributos por disposición de ley
anterior, con excepción del impuesto sobre las remesas.




 



 9.      La posibilidad de que el Gobierno de Costa Rica y el Banco Central de Costa Rica sometan a
arbitraje las diferencias patrimoniales que puedan surgir de este proceso de negociación encuentra
fundamento en lo dispuesto artículos 18  y 21 de la Ley de Resolución Alterna de Conflictos y
Promoción de la Paz Social, N° 7727 de 9 de diciembre de 1997.




 




Del señor Ministro, muy atentamente,




 




 




Ana Lorena Brenes Esquivel




Procuradora General




 




 



 Adjuntos:1) 6 sobres de manila tamaño oficio que contienen información descrita en documentos de
portada




2) 1 carpeta tamaño oficio, con información igualmente descrita en documento de portada




 




 




C.i: Archivo

Legal Opinion: 097 - J of 09/27/2007

OJ-097-2007

September 27, 2007

Licenciado
Rodrigo Arias Sánchez
Acting Minister
Ministry of Foreign Affairs

Dear Mr. Minister:

I refer to your official note No. DM-316-07 of September 14 last, supplemented by notes DM-320-07 and DM-321-07 of the 24th and 27th of the same month, by which you request a Legal Opinion regarding "the negotiation process between Costa Rica and the United States of America to achieve a Debt-for-Nature Swap Agreement with funds from the Tropical Forest Conservation Act (TFCA), U.S. Tropical Forest Conservation Act."

This process ended with the signing of four documents, namely:

"Agreement between the Government of the United States of America and the Central Bank of Costa Rica regarding a Debt-for-Nature Swap Program, with respect to certain debt of the Central Bank of Costa Rica to the Government of the United States of America." "Agreement between the Government of the United States of America and the Government of the Republic of Costa Rica regarding a Debt-for-Nature Swap Program, under the United States Tropical Forest Conservation Act" "Forest Conservation Agreement between the Government of the Republic of Costa Rica, the Central Bank of Costa Rica, The Nature Conservancy and Conservation International Foundation." "Commission Agreement-Contract on swap transactions between the Government of the United States of America, Conservation International Foundation and The Nature Conservancy."

Said Agreements were amended by the respective Parties, according to documents that have been attached.

According to what is indicated in the referenced official note, to conclude the negotiation process, the opinion of the Attorney General's Office of the Republic is required on the legal conformity of these agreements and the certification that the Costa Rican State is capable of fulfilling its obligations.

It should be noted that the last of the Agreements listed above has been signed by the Government of the United States with two entities of a private nature and of U.S. nationality. Consequently, neither the Government of Costa Rica nor any Costa Rican public entity are parties to that Agreement. To that extent, the Attorney General's Office understands that no obligations can arise from said Agreement for the Government of Costa Rica or any Costa Rican public body. Given this circumstance, the Attorney General's Office refrains from analyzing and making reference to the content of said Agreement.

Consequently, this pronouncement is limited to the other three Agreements of the negotiation process, in relation to which we will refer to their nature and the content of the obligations that derive from them for the Government of the Republic or for the Central Bank of Costa Rica. Each of them has a different legal nature, just as the obligations resulting for the parties in said agreements are different. We refer below to each of the documents:

A. "Agreement between the Government of the United States of America and the Government of the Republic of Costa Rica regarding a Debt-for-Nature Swap Program, under the United States Tropical Forest Conservation Act," Debt Swap Program Agreement.

This involves a commitment signed between two subjects of International Law regarding a debt swap program. Said Agreement was modified by "Amendment No. 1 to the Agreement between the Government of the United States of America and the Government of the Republic of Costa Rica regarding a Debt-for-Nature Swap Program, under the United States Tropical Forest Conservation Act." By means of this Amendment, section 3.5 of the initial Agreement is eliminated and section 6.2 is modified regarding the Termination of the Agreement.

A.1-. Nature of the Agreement

This Agreement and its Amendment No. 1 have been signed by the Minister of Finance, acting on behalf of the Government of Costa Rica and by the Government of the United States of America. The Parties are two subjects of Public International Law, which allows considering that this Agreement constitutes an international agreement, under the terms of article 2 of the Vienna Convention on the Law of Treaties, approved by Law No. 7615 of July 24, 1996.

Given the nature of an international agreement of the cited document and due to the fact that the Minister of Finance appears on behalf of the Government of the Republic, the adoption of said Agreement required the presentation of "full powers," under the terms of article 7 of the referenced Convention. Full powers that have been granted in accordance with Costa Rican law.

A.2-. Obligations of the Costa Rican Government

The obligations to which the Government of the Republic commits are fundamentally stipulated in article 3 of the Agreement. These obligations concern:

a) the imposition of taxes
b) the need for consultation
c) Presentation of financial reports and collaboration for audits and evaluations.

a) Taxes

In regulating matters related to taxes, clause 3.1 stipulates that the execution and delivery of the Agreement and the payment of the FCA obligations to the debt service account "do not currently pay taxes or are exempt under the laws of Costa Rica from any tax, levy, assessment or other charges (taxes) imposed by the GOCR or any other local government, tax authority, or subdivision thereof."

Clause that the Attorney General's Office understands is a consequence of the provisions of article IV of the "General Agreement for economic, technical and related purposes between the Government of Costa Rica and the Government of the United States of America," approved by Law No. 3011 of July 18, 1962. In accordance with article IV of said Agreement, the funds used or to be used in connection with the Agreement by the Government of the United States of America or any contractor financed by that Government are exempt from the payment of all taxes.

The Central Bank of Costa Rica is the debtor party in a loan contract that is protected by the provisions of article IV cited above. Consequently, the payments it makes to fulfill the commitments derived from that loan contract are exempt from all taxes, regardless of whether this payment is made to the account where it has traditionally been made or whether said payment is "redirected" in the terms agreed upon by the Parties. As the Legal Advisory Office of the Ministry of Finance correctly points out, in official note No. AJMH-2237-2007 of September 12 last, the clause signed by the Minister of Finance refers exclusively "to the transfer of payments to be made by the BCCR to the debt service account opened by the trust (fideicomiso) established by the Administrator."

In that sense, the international commitment adopted by Costa Rica through this Agreement does not cover other types of tax obligations. It can be said that this tax declaration is in conformity with the legal system and is adopted within the framework of the Government of the Republic's own powers.

b) Consultation

By clause 3.2, the Government of Costa Rica commits to consulting with the Government of the United States, the Central Bank, and the non-governmental organizations involved "before committing to any action that could reasonably be expected to affect the activities of the Administrator, the Trustee (Fideicomisario) or the Oversight Committee." The Attorney General's Office understands that the Government of Costa Rica limits itself to obligating itself to consult, without in any way being able to derive from the terms of the Agreement a commitment to be bound regarding the content of the consultation and, therefore, a waiver of the exercise of the powers that correspond to the Government regarding the entities indicated above. Consequently, the Government of the Republic may exercise its sovereign powers, adopting the measures or carrying out the actions that the legal system authorizes it to.

c) Submission of reports and collaboration in audits

Clause 3.3 refers to the submission of activity reports, financial audits, and other reports of the Administrator or Trustee (Fideicomisario) required under the Forest Conservation Agreement. The obligation refers to the Forest Conservation Agreement, without covering other aspects. Moreover, it is understood that the commitment the Government adopts concerns information not protected by article 24 of the Political Constitution.

Through clause 3.4, the Government commits to "use its best efforts" to help the Government of the United States prepare audits and evaluations of the TFCA Costa Rica program. Given its wording, the clause cannot be understood as an obligation of the Government of Costa Rica to carry out the cited audits and evaluations. Likewise, the obligation to collaborate is understood as framed by the concept "best efforts," which must be understood in accordance with Costa Rican law.

It is pertinent to recall that for this Agreement to have a rank higher than Law, it must be approved by the Legislative Assembly, according to the provisions of articles 7, 121, subsection 4 and 140, subsection 10 of the Political Constitution. As long as that approval is not given, the provisions of the legal norms that regulate the matter prevail.

On the other hand, it should be noted that this International Agreement does not contain provisions regarding the settlement of disputes between both Governments. This is a point not expressly regulated between the Governments of the United States and Costa Rica. However, as established in the Forest Conservation Agreement, disputes that may arise from this Agreement would be resolved according to the "Dispute Resolution" chapter of the Forest Conservation Agreement (clause 12.2.1 a), in which the Government of the United States is not a party.

B-. "Agreement between the Government of the United States of America and the Central Bank of Costa Rica regarding a Debt-for-Nature Swap Program, with respect to certain debt of the Central Bank of Costa Rica to the Government of the United States of America."

The Central Bank of Costa Rica and the Government of the United States agree on modifications in relation to Loan Contract AID No. 515-K-043. In this way, the corresponding installments will not be paid in the manner originally agreed upon, but will be redirected to a debt service account opened to receive those payments. The proceeds of these payments will be used by the United States to finance activities of non-governmental organizations for the conservation of tropical forests.

This Agreement was modified by Amendment No. 1 in relation to the closing date.

B.1-. A modification of the loan contract

As its name indicates, the Government of Costa Rica is not a party to this Agreement. Given that the Central Bank is not a subject of International Law, the Agreement cannot be considered an international agreement.

By reason of its content, this is a contract modifying the originally signed loan contract. A modification that would lead to the participation of two non-governmental organizations insofar as they benefit from the redirection of the loan payment.

Precisely because the Central Bank remains obligated to make the payments established in the original loan contract, this Agreement cannot be understood as a donation agreement or a forgiveness of obligations agreement.

Likewise, it is clear from the terms of the Agreement that the loan contract remains between the Central Bank of Costa Rica and USAID. That is, there is no novation of the creditor. Point "v" of the definitions in article 1 expressly states that "USAID will continue to be the creditor of the BCCR for the purposes of the Restructured USAID Obligations."

It follows from the above that the Bank maintains its obligation to cover the debts incurred with USAID. However, a variation occurs regarding the form of payment, particularly as to the account where the payments must be made.

It is pertinent to point out, in effect, that once the Central Bank of Costa Rica makes the payments it is obliged to, the funds thus disbursed are governed by the provisions of the loan contract, on the one hand, and become the property of the corresponding creditor or the person designated by it. In that sense, once the payments are made by the Central Bank, the funds cease to be public in the sense of article 9 of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic.

Since the Attorney General's Office has not had access to the original loan contract, it must refrain from issuing a pronouncement on whether the financial obligations remain under the same terms defined in the original contract.

B.2-. Other obligations

Just as stipulated in the Agreement between the Governments of Costa Rica and the United States, the Central Bank commits to consulting with the Government of the United States, Costa Rica, CI and TNC regarding any decision that may affect the activities of the Administrator, the Trustee (Fideicomisario) or the Oversight Committee. It is understood, equally, that this consultation does not bind the Central Bank. In the same manner, the Central Bank obligates itself to send reports from the Administrator or the Trustee (Fideicomisario) relating to the payment of the FCA obligations to the Government of the United States. An obligation that can be considered derived from the loan contract, as is the case with the audits and evaluations.

In relation to these obligations, reference should be made to what was indicated regarding the Agreement signed between the Governments of the Republic of Costa Rica and the United States of America. It should be noted, however, that insofar as the obligatory relationship is established between the Government of the United States, acting through USAID, as creditor and the Central Bank of Costa Rica, it is understandable that the Central Bank commits to obtaining the approval of the Government of the United States before adopting any amendment to the Forest Conservation Agreement, of which it is a party.

Notwithstanding that the Government of Costa Rica is not a Party to the Contract and that the Central Bank of Costa Rica does not act on behalf and account of the Government, article IV of the Agreement subjects its effectiveness, among other aspects, to the Debt Swap Program Agreement, indicating that "the GOCR will have prepared and complied in all material respects with the agreements, covenants and required conditions that must be performed and complied with under the Debt Swap Agreement as of the Closing Date." That is, the effectiveness of this Agreement is subject to compliance with the provisions of the Agreement between the Governments of the United States of America and Costa Rica.

On the other hand, the Agreement regulates the case of non-payment or incomplete payment by the Central Bank. The settlement mechanism is negotiation.

However, in the event that the Government of the United States as creditor does not exercise its rights, article VI authorizes CI and TNC to be subrogated in that right, seeking compliance with its obligations by the Central Bank. This would include the possibility of resorting to arbitration.

C-. "Forest Conservation Agreement between the Government of the Republic of Costa Rica, the Central Bank of Costa Rica, The Nature Conservancy and Conservation International Foundation."

The Forest Conservation Agreement imposes on the parties a series of obligations that are superimposed on those already incurred by reason of the previous Agreements.

Said Agreement was modified by the "First Amendment to the Forest Conservation Contract between the Government of the Republic of Costa Rica, the Central Bank of Costa Rica, The Nature Conservancy and the Conservation International Foundation, dated September 13, 2007." By means of this Amendment, clause 13.2 is modified in such a way that

C.1-. Legal nature of the Agreement

This Agreement is signed by the Government of Costa Rica, the Central Bank with two private organizations: The Nature Conservancy, TNC and Conservation International Foundation, CI. The Government of the United States of America is not a party to this Agreement.

Given that The Nature Conservancy is a non-profit organization incorporated under the laws of the District of Columbia in the United States and Conservation International Foundation is a non-profit corporation incorporated under the laws of the State of California in the United States, it follows as a logical consequence that said entities lack a public nature. More precisely, the Central Bank and the Government of Costa Rica are not signing an Agreement with any subject of International Law.

Since the Agreement is not signed by two or more subjects of International Law nor is it governed by International Law, it follows as a logical consequence that this Agreement lacks an international nature.

On the contrary, it is an agreement signed by Costa Rican public entities with private entities of a non-governmental nature and of foreign nationality.

In the absence of an international nature, it must be understood that this agreement is of an administrative nature, even though it is not subject to the Law on Administrative Procurement (Ley de Contratación Administrativa). The administrative nature derives from the participation of the Government of the Republic and the Central Bank of Costa Rica.

Given that the agreement does not have an international character, its execution under the stipulated terms would not require the full powers (article 7 of the Vienna Convention on the Law of Treaties cited above) that were granted to the Minister of Environment and Energy. On the contrary, it should be understood that the Minister of Environment and Energy appears in said agreement in exercise of the power that article 28, subsection h) grants to Ministers to sign on behalf of the State contracts related to matters specific to their Ministry.

For that same reason and due to the fact that the Minister of Finance does not participate in this agreement, the Forest Conservation Agreement should be limited to the scope its name indicates. However, it contains a series of obligations that exceed its own framework and aim to bind the Costa Rican State.

C.2-. Stipulations on tax matters

In the "Representations and Warranties" clause, a stipulation regarding tax matters is included (2.1.3). An aspect that is concerning insofar as this contract is not signed by the Minister of Finance, on the one hand, and exceeds the content of the Agreement signed between the Government of Costa Rica and the Government of the United States, on the other.

Indeed, clause 2.1.3 establishes a representation on tax matters. A representation that covers all the transaction documents, the transfers of funds to the debt service account, the FCA endowment fund account and the FCA donations account, the income derived from investments on amounts deposited in the accounts, the making of donations to donation recipients that are non-profit organizations or foundations that do not pay taxes or are exempt from paying taxes.

This is an unclear clause and, in accordance with our legal system, must be understood under the following terms.

Regarding the transfer of funds to the debt service account, these operations are covered by the exemption established in article IV of the General Agreement for Economic, Technical and Related Purposes between the Governments of the United States of America and Costa Rica.

The transfer of funds from the debt service account to the FCA endowment fund account and the FCA donations account will be exempt from the payment of taxes insofar as the administrator is a non-profit foundation and is dedicated to the conservation of natural resources or environmental protection.

The foregoing by virtue of the fact that in our legal system, non-profit associations and foundations dedicated to resource conservation and environmental protection (article 10 of the Law of Foundations in relation to article 2 of the Regulatory Law of all current exemptions, its repeal and its exceptions) are exempt from the payment of national and municipal taxes, except for customs duties and sales tax. An exemption that must be interpreted in accordance with articles 62 and 63 of the Tax Code.

In the case of income derived from investments on amounts deposited in the accounts, they will be exempt from the payment of national taxes insofar as the trust (fideicomiso) has been established by a non-profit foundation dedicated to the conservation of natural resources or environmental protection.

Likewise, the Government of Costa Rica represents that the donation of funds to the "donation recipients" by the administrator will be exempt from the payment of taxes. In this regard, it must be understood that this is the case as long as the donation recipient is a non-profit foundation dedicated to the conservation of natural resources or environmental protection or another non-profit body, which at that time benefits from an exemption regarding the tax in question, with the exception of the tax on remittances.

C.3-. Dispute resolution

Various provisions of the Agreement establish the possibility of resorting to arbitration to resolve conflicts that may arise regarding the execution of the Agreement, but also of the other Agreements that make up the negotiation process.

For this purpose, clause 12.2.1 establishes that the arbitration will be conducted subject to the arbitration rules of the International Chamber of Commerce. For this purpose, the Government of Costa Rica waives sovereign immunity, a waiver that must be understood as a waiver of national jurisdiction. A waiver also made by the Central Bank of Costa Rica and which allows, then, resorting to arbitration.

The Attorney General's Office understands that the waiver in question finds its basis in the provisions of articles 18 and 21 of the Law on Alternative Dispute Resolution and Promotion of Social Peace, No. 7727 of December 9, 1997. The first of said articles authorizes the State and other public entities to resort to arbitration insofar as it involves patrimonial matters and the second authorizes submitting the conflict to the rules, procedures and regulations of a particular entity, dedicated to the administration of arbitration processes. In this case, the International Chamber of Commerce.

C.4-. Governing Law

By means of the "First Amendment," clause 13.2 is modified to establish that this Agreement will be governed and interpreted in accordance with the laws of Costa Rica.

C.5-. Incompatibilities

In accordance with clause 6, the Oversight Committee will be composed, among other persons, of a member designated by the Government of Costa Rica, who will designate a member from SINAC. It must be understood that the official designated to be part of this body (whose nature is not public) will not have any grounds for incompatibility established by our legal system and, in particular, by the Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Office, No. 8422 of October 6, 2004.

C.6-. Miscellaneous

It is established in 13.1.1 that the Agreement may only be amended by an instrument signed by the Parties on the condition that the amendment is approved in advance by the Government of the United States in accordance with the Debt Swap Agreement, the Debt Swap Program Agreement and the Swap Commission Contractual Agreement and "provided also that this Agreement may be amended without the consent of the BCCR only to the extent that such amendment does not modify the rights and obligations of the BCCR in accordance with this Agreement."

Because clause 3.5 of the Agreement signed between the Governments of Costa Rica and the United States of America has been eliminated, the Attorney General's Office understands that the amendments proposed by the Government of the Republic of Costa Rica are not subject to any approval by the Government of the United States of America.

CONCLUSION:

In the terms indicated, it is the non-binding opinion of the Attorney General's Office of the Republic, that:

1. The "Agreement between the Government of the United States of America and the Government of the Republic of Costa Rica regarding a Debt-for-Nature Swap Program, under the United States Tropical Forest Conservation Act" and its Amendment 1 is an international agreement.

2. The obligations incurred by the Government of Costa Rica, understood in the terms that have been indicated here, are in conformity with our legal system.

3. The "Agreement between the Government of the United States of America and the Central Bank of Costa Rica regarding a Debt-for-Nature Swap Program, with respect to certain debt of the Central Bank of Costa Rica to the Government of the United States of America" constitutes a modification of Loan Contract AID No. 515-K-043, aimed at redirecting the payments made by the Central Bank as debtor of the Government of the United States, through USAID. A modification that is in conformity with our legal system.

4. The "Forest Conservation Agreement" and its First Amendment have not been signed by the Government of the Republic of Costa Rica with subjects of International Law, and therefore cannot be understood as an international agreement.

5. The transfer of funds to the debt service account is covered by the exemption established in article IV of the General Agreement for Economic, Technical and Related Purposes between the Governments of the United States of America and Costa Rica.

6. The transfer of funds from the debt service account to the FCA endowment fund account and the FCA donations account will be exempt from the payment of taxes in force in the country, insofar as the administrator is a non-profit foundation and is dedicated to the conservation of natural resources or environmental protection.

7. The income derived from investments on amounts deposited in the accounts will be exempt from the payment of national taxes insofar as the trust (fideicomiso) has been established by a non-profit foundation dedicated to the conservation of natural resources or environmental protection.

8. The transfer of funds to the "donation recipients" by the administrator will be exempt from the payment of national and municipal taxes when the recipient is a foundation or other non-profit body exempt from the payment of those taxes by provision of a prior law, with the exception of the tax on remittances.

9. The possibility for the Government of Costa Rica and the Central Bank of Costa Rica to submit to arbitration the patrimonial differences that may arise from this negotiation process finds its basis in the provisions of articles 18 and 21 of the Law on Alternative Dispute Resolution and Promotion of Social Peace, No. 7727 of December 9, 1997.

Yours sincerely,

Ana Lorena Brenes Esquivel
Attorney General

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