C-378-2007 — Scope of waterway setback alignment vs. zoning mapAlcance del alineamiento de la zona de cauces frente al mapa de zonificación

Dictamen : 378 del 26/10/2007   



C-378-2007




26 de octubre de 2007




 




Señora




Nidia Arroyo Mora




Secretaria Concejo Municipal




Municipalidad de Vázquez de Coronado




 




Estimada señora:




 



 Con la aprobación de la Procuradora General de la República, me refiero a su oficio CM-O444-2006
del 26 de enero de 2006, en el que se transcribe el acuerdo 2006–196–09 adoptado en la sesión
ordinaria número 196 celebrada el 23 de enero de 2006, en el que el concejo municipal dispuso
solicitar nuestro criterio respecto a la aplicación del artículo 15.1 del plan regulador de ese
cantón, ya que al parecer se han detectado imprecisiones entre lo que el mapa de zonificación
demarca como “zona de cauces”, y la descripción que al efecto establece el citado numeral.




 



 Concretamente el objeto de la consulta es determinar cuál es la “…zonificación que se debe aplicar
a los terrenos que se encuentran afectos a la zona de cauces que acorde con el mapa se extienden más
allá de la zona de protección de los 20 (veinte) metros y 50 (cincuenta) metros respectivamente”.




 



I.                Antecedentes

 



 Adjunto a la solicitud de dictamen, se remite el criterio legal del departamento de asesoría legal
de la municipalidad (oficio LE-500-013-2005) y el oficio PU-C-D-1023-2003 suscrito por el entonces
director de urbanismo del instituto nacional de vivienda y urbanismo (INVU). Asimismo, se aporta un
informe con fecha del 14 de agosto de 2005, en el que los miembros de la comisión del plan regulador
de Vásquez de Coronado fundamentan su discrepancia respecto del informe rendido por el director del
departamento legal.




 



II.             Sobre lo consultado

 



 Atendiendo el objeto de su consulta, el tema a tratar en este dictamen es el de la falta de
concordancia entre la descripción escrita de la zona de cauces (ZC) y la representación gráfica que
se observa en el mapa de zonificación del plan regulador de Vásquez de Coronado[1]. Pues bien, al
respecto hay que decir que el artículo 15 ibíd al dispone expresamente que la representación gráfica
que el mapa señala como la ZC tiene carácter orientador. Es decir, que la demarcación del mapa no
representa la dimensión real del área de cauces. En efecto, establece el citado numeral:




 




“Artículo 15.- Zona de cauces (ZC)




 




15.1. Ubicación




 



 Se ubica a ambas márgenes del Río Virilla, el Río Durazno, Río Ipís, Río Macho, la Quebrada Piedra
y la Quebrada Honda, y es señalada en el Mapa de Zonificación bajo las siglas ZC, siendo orientador
para que la Municipalidad y la Dirección de Urbanismo, mediante estudios pormenorizados, establezcan
el alineamiento respectivo.




 



 Se extiende como una franja de 20 metros medidos horizontalmente, en las riberas de los ríos si el
terreno posee una pendiente menor al 50% y de 50 metros horizontales si la pendiente del terreno es
igual o superior de dicho porcentaje (…).” (El resaltado no es del original).




 



 Por tal razón, es que el reglamento dispone que el límite de la zona de cauces lo determina el
alineamiento que haga la institución legalmente competente –en este caso el INVU a través de la
dirección de urbanismo[2]- a partir de la ribera de los ríos y quebradas que componen dicha franja.
Consecuentemente, será dicha delimitación la que permita establecer si un lote se localiza dentro o
fuera de la ZC. Determinación que debe hacerse caso por caso, en vista de que la línea de extensión
de dicha zona, varía según la topografía que presente el terreno en cuestión.




 



 Así pues, las imprecisiones que la administración consultante advierte en el mapa de zonificación,
se entienden por el carácter informativo que reviste una señalización gráfica representada a escala
1:10000, la cual no permite representar en detalle los límites de las distintas zonas en las que se
divide el cantón de Coronado[3]. Por ello, la duda en relación con los terrenos que el mapa incluye
dentro de la zona de cauces, a pesar de que se extienden más allá del área que contempla el
reglamento municipal, se resuelve indicando que la afectación a las regulaciones de dicha zona, se
determina a partir del alineamiento, y no de lo que señale el mapa. En ese sentido, prevalece el
criterio del INVU, en los términos que dispone el artículo 15 ibíd.




 



 Lo anterior hace que los lotes ubicados dentro del perímetro de la zona de cauces (franja que se
extiende desde la orilla del río hasta el límite fijado por el alineamiento) quedan sometidos a las
restricciones del uso del suelo, dictadas en orden a la alta vulnerabilidad que caracteriza a las
áreas de protección de los ríos y quebradas, tal y como se desprende del mismo reglamento:




 




“15.2. Propósito




 



 El propósito de esta ZC es impedir su uso en razón del peligro de avenidas o cabezas de agua de los
ríos o quebradas mencionadas inducidas por fenómenos meteorológicos poco usuales, e incrementadas en
su caudal por la presencia de deslizamientos en la parte alta de las cuencas o por la presencia de
ceniza volcánica del Irazú. Además, se justifica impedir su uso en razón del peligro de erosión
acelerada o deposición sobre los cauces. Esta zona se establece en forma paralela a los principales
cauces cerca de la zona más poblada del cantón y que coinciden con la parte más baja de las cuencas
del cantón en donde las posibilidades de inundación- erosión-deposición son mayores”.




 



 Limitaciones que tienen fundamento en lo que disponen los artículos 32 y 33 de la ley forestal
(número 7575 del 13 de febrero de 1996 y sus reformas) y cuya identificación e incorporación en la
forma de un acto normativo, como lo es el plan regulador de Coronado, resultan de la aplicación de
los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, a la vida y a la salud
humanas, consagrados en los artículos 50 y 21 constitucionales, y se conforma con los fines de la
planificación urbana: la seguridad, salud, ambiente y bienestar de la comunidad (artículo 2 del
reglamento).




 



 El razonamiento expuesto, implica que la regla general del artículo 5.2 ibíd que establece que
cuando una finca se encuentra en dos o más zonas “…pertenecerá a aquella donde se encuentre su mayor
proporción territorial hasta una distancia de 100 metros de dicho límite”, no opera tratándose de
las áreas de protección de los ríos y quebradas. Así las cosas, en caso de darse una afectación
parcial a la zona de cauces, las restricciones de uso para la porción de terreno localizada en esa
franja, se mantienen tal y como han sido definidas, sin perjuicio de que al área restante de la
finca[4] -siempre que ésta cumpla con los requisitos urbanísticos y de edificación exigidos- se le
apliquen las regulaciones de la zona de uso adyacente que corresponda según su ubicación[5].




 



III.          Conclusión

 



 El límite de la zona de cauces (ZC) que establece el artículo 15 del reglamento de zonificación del
cantón de Coronado lo determina la dirección de urbanismo del INVU, al hacer el alineamiento
respectivo. Dicha delimitación, prevalece sobre la representación gráfica que señala el mapa de
zonificación, cuyo carácter es meramente orientativo, según los términos que el mismo reglamento
municipal dispone.




 




De usted, atentamente,




 




 




Gloria Solano Martínez




Procuradora





 




 




 






[1] Publicado en La Gaceta número 78 del 23 de abril de 1998.



 [2] Cfr. artículos 25 del plan regulador; 33 y 34 de la ley forestal. También puede consultarse el
dictamen número C-042-1999 del 19 de febrero de 1999.



 [3] En tal sentido se manifestó, el director de urbanismo en el oficio citado en el aparte I de
este dictamen: “…consideramos que en este caso [artículo 15.1 del plan regulador] debe prevalecer lo
indicado en el reglamento por sobre el plano, lo anterior lo fundamentamos en el hecho de que en los
planes reguladores se trabaja con escalas gráficas muy grandes (1:10 000 ó 5. 000) en las cuales el
nivel de detalle no es muy preciso: por eso es que los proponentes del plan concretaron una norma
específicas (sic) para este tipo de zona”.



 [4] Nótese que el plan regulador abarca toda la circunscripción territorial del cantón por lo que
no hay áreas desprovistas de regulación (artículo 1° ibíd).



 [5] Las otras zonas de uso que establece el plan regulador son: zona de parques nacionales (ZPN);
zona de cautela ecológica (ZCE); zona de restricción agrícola (ZRA); zona agropecuaria (ZA); zona de
control urbano (ZCU); zona de control urbano Manantial (ZCUM); zona de control urbano Las Nubes
(ZCULN); zona de Cascajal (ZCA); zona de parcelas agrícolas (ZPA); zona residencial de baja densidad
(ZRBD); zona residencial casco San Isidro de Coronado (ZRCSIC); zona del entorno (ZENT); zona de
comercio mixta; zona lineal de residencia, servicios y comercio de baja densidad (ZRSCBI); zona
lineal de comercios y servicios de San Antonio (ZLCSSA); zona industrial comercial (ZIC); zona
comercial-residencial e industrial (ZCRI); zona de servicios institucionales y la zona residencial
alta densidad (ZRAD).

Opinion : 378 of 10/26/2007   



C-378-2007




October 26, 2007




 




Mrs.




Nidia Arroyo Mora




Secretary of the Municipal Council




Municipalidad de Vázquez de Coronado




 




Dear Mrs. Arroyo:




 



 With the approval of the Procuradora General de la República, I refer to your official communication CM-O444-2006
of January 26, 2006, in which agreement 2006–196–09 is transcribed, adopted in ordinary
session number 196 held on January 23, 2006, in which the municipal council resolved
to request our opinion regarding the application of article 15.1 of the regulatory plan (plan regulador) of that
canton, since it appears that imprecisions have been detected between what the zoning map
delineates as “watercourse zone” ("zona de cauces"), and the description established for that purpose in the cited provision.




 



 Specifically, the purpose of the inquiry is to determine what is the “…zoning that should be applied
to lands that are subject to the watercourse zone which, according to the map, extend beyond
the protection zone of 20 (twenty) meters and 50 (fifty) meters, respectively.”




 



I.                Background

 



 Attached to the request for opinion, the legal opinion of the municipality's legal advisory
department (official communication LE-500-013-2005) and official communication PU-C-D-1023-2003 signed by the then
Director of Urbanism of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) are submitted. Likewise, a
report dated August 14, 2005, is provided, in which the members of the regulatory plan commission
of Vásquez de Coronado substantiate their disagreement with the report issued by the director of the
legal department.




 



II.             Regarding the Matter Under Consultation

 



 Addressing the purpose of your inquiry, the topic to be discussed in this opinion is the lack of
concordance between the written description of the watercourse zone (zona de cauces, ZC) and the graphic representation
observed on the zoning map of the regulatory plan of Vásquez de Coronado[1]. Well, in
this regard it must be said that article 15 of the same legal text expressly provides that the graphic representation
that the map indicates as the ZC is for orientation purposes. That is, the demarcation on the map does
not represent the real dimension of the watercourse area. Indeed, the cited provision establishes:




 




“Article 15.- Watercourse zone (zona de cauces) (ZC)




 




15.1. Location




 



 It is located on both banks of the Río Virilla, Río Durazno, Río Ipís, Río Macho, Quebrada Piedra,
and Quebrada Honda, and is indicated on the Zoning Map under the acronym ZC, being for orientation
so that the Municipality and the Dirección de Urbanismo, through detailed studies, establish
the respective alignment (alineamiento).




 



 It extends as a strip of 20 meters measured horizontally, on the banks of the rivers if
the land has a slope of less than 50%, and of 50 horizontal meters if the slope of the land is
equal to or greater than said percentage (…).” (Highlighting is not from the original).




 



 For this reason, the regulation provides that the boundary of the watercourse zone is determined by the
alignment (alineamiento) made by the legally competent institution –in this case the INVU through the
Dirección de Urbanismo[2]- starting from the bank of the rivers and streams that comprise said strip.
Consequently, it will be said delineation that allows for establishing whether a lot is located within or
outside the ZC. A determination that must be made on a case-by-case basis, given that the extension line
of said zone varies according to the topography that the land in question presents.




 



 Thus, the imprecisions that the consulting administration notes in the zoning map,
are understood by the informative character of a graphic indication represented at a scale
of 1:10000, which does not allow for representing in detail the boundaries of the different zones into which the
canton of Coronado is divided[3]. Therefore, the question in relation to the lands that the map includes
within the watercourse zone, even though they extend beyond the area contemplated by the
municipal regulation, is resolved by indicating that the subjugation to the regulations of said zone
is determined based on the alignment (alineamiento), and not on what the map indicates. In that sense, the
opinion of the INVU prevails, in the terms provided in article 15 of the same legal text.




 



 The foregoing means that lots located within the perimeter of the watercourse zone (strip that
extends from the river's edge to the limit set by the alignment) are subject to the
land-use restrictions (restricciones del uso del suelo), issued in order to address the high vulnerability that characterizes
the protection areas of rivers and streams, as is evident from the same regulation:




 




“15.2. Purpose




 



 The purpose of this ZC is to prevent its use due to the danger of floods or flash floods from the
aforementioned rivers or streams induced by unusual meteorological phenomena, and increased
in their flow by the presence of landslides in the upper part of the basins or by the presence
of volcanic ash from the Irazú. Furthermore, preventing its use is justified due to the danger of accelerated
erosion or deposition over the watercourses. This zone is established parallel to the main
watercourses near the most populated area of the canton and that coincide with the lowest part of the cantonal
basins where the possibilities of flooding-erosion-deposition are greater.”




 



 Limitations that are grounded in the provisions of articles 32 and 33 of the Ley Forestal
(No. 7575 of February 13, 1996, and its reforms) and whose identification and incorporation in the
form of a normative act, such as the regulatory plan of Coronado, result from the application of
the fundamental rights to a healthy and ecologically balanced environment, to life, and to human
health, enshrined in articles 50 and 21 of the Constitution, and conforms to the purposes of
urban planning: the safety, health, environment, and well-being of the community (article 2 of the
regulation).




 



 The reasoning set forth implies that the general rule of article 5.2 of the same legal text, which establishes that
when a property is located in two or more zones “…it shall belong to that where its largest
territorial proportion is found up to a distance of 100 meters from said boundary,” does not operate in the case of
the protection areas of rivers and streams. This being the case, in the event of a partial
subjugation to the watercourse zone, the use restrictions for the portion of land located in that
strip remain as they have been defined, without prejudice to the fact that the regulations of the
adjacent use zone that corresponds according to its location[5] are applied to the remaining area of the
property[4] -provided that it meets the required urban and building requirements-.




 



III.          Conclusion

 



 The boundary of the watercourse zone (zona de cauces, ZC) established by article 15 of the zoning regulation of the
canton of Coronado is determined by the Dirección de Urbanismo of the INVU, when performing the respective
alignment (alineamiento). Said delineation prevails over the graphic representation indicated on the
zoning map, whose character is merely for orientation, according to the terms that the same municipal
regulation provides.




 




Sincerely,




 




 




Gloria Solano Martínez




Procuradora