OJ-122-2009 — Bill 17.383 — Reduction of Las Baulas Marine National Park and creation of a mixed wildlife refugeProyecto de ley 17.383 — Reducción del Parque Nacional Marino Las Baulas y creación de refugio mixto

Opinión Jurídica : 122 - J   del 30/11/2009   



30 de noviembre de 2009




OJ-122-2009




 




 




 




Señora




Hannia M. Durán




Jefa de Área




Comisión Permanente Especial de Ambiente




Asamblea Legislativa




 




 




Estimada señora:




 



 Con la aprobación de la Procuradora General de la República, damos respuesta al oficio número
AMB-101-2009, de fecha 27 de julio de 2009, en el que se consulta nuestro criterio respecto al
proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 17.383, denominado “Ley de
Rectificación de Límites del Parque Nacional Marino Las Baulas y Creación del Refugio Nacional de
Vida Silvestre Las Baulas de Propiedad Mixta”, publicado en La Gaceta número 124 del 29 de junio de
2009.




 




I.                   Cuestión Previa: Carácter de este Pronunciamiento




 



 De conformidad con lo regulado por la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, los
criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley,
no poseen la vinculatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la
función administrativa. Por tanto, este pronunciamiento es vertido por medio de una opinión jurídica
no vinculante que pretende brindar un insumo para el ejercicio de la importante labor legislativa.
De igual forma, debe señalarse que al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo
157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo
de ocho días en él establecido.




 




II.                Consideraciones sobre el Proyecto de Ley Consultado




 



             Del articulado del proyecto de ley sometido a nuestro conocimiento, se desprende con
claridad que su objetivo central es disminuir el área terrestre del Parque Nacional Marino las
Baulas (en adelante, PNMB), crear un Refugio de Vida Silvestre de Propiedad Mixta en los sectores
del Parque en los que existe propiedad privada, permitir el desarrollo de infraestructura y detener
las expropiaciones necesarias para consolidar el Parque.




 



             Esa finalidad es similar a la perseguida por los proyectos de ley Nos. 16.926 y 16.915,
sobre los cuales nos pronunciamos negativamente mediante las Opiniones Jurídicas OJ-098-2008 y
OJ-100-2008, y cuyos expedientes legislativos fueron archivados en mayo del año en curso.




           



             En primer lugar, debe tenerse en cuenta que el PNMB fue creado mediante el Decreto
Ejecutivo N° 20518 del 5 de junio de 1991, que en sus considerandos indicó la necesidad de crear
dicha área silvestre protegida ante la importancia del sitio para la anidación de la tortuga baula,
el interés turístico que el desove de las tortugas despierta, las perturbaciones severas que podrían
causarse al permitir el desarrollo de infraestructura turística en la zona, la protección de la
colonia de la tortuga baula y de otras especies de tortugas marinas y la existencia de poblaciones
importantes de plantas y animales propias del bosque tropical seco. 




           



 Posteriormente, mediante el proyecto de ley N° 11202 (publicado en La Gaceta N° 126 del 4 de julio
de 1991), que pasó a ser la Ley de Creación del Parque Nacional Marino las Baulas de Guanacaste (N°
7524 del 10 de julio de 1995, en adelante, Ley de Creación del PNMB), se confirmaron los motivos por
los cuales era necesario proteger la zona, advirtiéndose que en nuestro país se encuentra una de las
tres áreas más importantes a nivel mundial de reproducción y desove de la tortuga baula; que otras
especies de tortugas, como la carpintera, la negra y la tortuga de carey, nidifican en la zona; que
existen “…especies de flora y fauna en peligro de extinción, entre ellas seis especies distintas de
mangle, ciento diecisiete de plantas, árboles de caoba, guayacán y pochote, algunos de estos últimos
con edades estimadas en ochocientos años.”  y algunos animales como “…venados, coyotes, zorros de
dos especies de jaguarcundi, monos, congos, leones breñeros,  garzas blancas y rosadas, cigüeñas,
colibríes, halcones y gavilanes. …dos especies de saurios (caimán y cocodrilo americano), y… la
serpiente boa”; y que la existencia de infraestructura turística destruiría el hábitat natural de la
zona. 




 



 En lo que respecta a los límites terrestres, tenemos que la sentencia de la Sala Constitucional N°
8713-2008 (del 23 de mayo de 2008) ya los definió con carácter vinculante. En efecto, al anular el
“Reglamento de Zonificación del Distrito Cabo Velas, Sector Costero: del Sector Norte de Playa
Ventanas hasta el Sector Sur de Playa Langosta”, aprobado por la Municipalidad de Santa Cruz, por
incursionar en áreas declaradas Parque Nacional, el Tribunal mantuvo el criterio jurisprudencial,
según el cual una Ley posterior no puede venir a desconocer, modificar o suprimir los límites
normativamente establecidos para un área silvestre protegida, salvo para proteger el medio ambiente.
Su desafectación solo se debe tomar mediante una decisión fundada en criterios técnicos y
científicos unívocos, en cumplimiento del requisito establecido en el artículo 38 de la Ley Orgánica
del Ambiente.




 



 Así pues, se aplica al caso concreto del PNMB, la regla de la Irreductibilidad de las Áreas
Silvestres Protegidas, en el sentido de que la Ley de Creación del PNMB (N° 7524 del 10 de julio de
1995), no puede desafectar el área que el Decreto Ejecutivo N° 20518 (del 5 de junio de 1991),
originalmente incluyó dentro del PNMB (sea la porción terrestre de 125 metros a partir de la pleamar
ordinaria).




 



 Ahora bien, en contraste al criterio vinculante emanado de la Sala Constitucional, el proyecto en
comentario, excluye del PNMB: casi la totalidad del Cerro Morro (pues únicamente se incluye la
franja de 50 metros de zona pública y no todo el cerro como ocurre actualmente); el cerro que se
encuentra detrás de playa Ventanas; Isla Verde (dado que se incluye dentro del Refugio Nacional de
Vida Silvestre Las Baulas de Propiedad Mixta); varias porciones del Estero San Francisco (mismas que
son incluidas dentro del Refugio); y la franja costera de 75 metros de ancho desde Punta Conejo
hasta el extremo sur de Playa Grande (artículos 1° y 2°).




 



 Nótese entonces que la disminución del área del PNMB es evidente y significativa, y además, que
tanto el Parque como el Refugio quedarían fraccionados. Sin embargo, a pesar de que en la exposición
de motivos  del proyecto (punto 3°) se mantiene como uno de los fines del Parque “eficientizar (sic)
la protección de la tortuga baula”,  se aduce como única razón justificante para disminuir el área
destinada a proteger a esa especie en peligro de extinción, la carencia de recursos públicos para
expropiar los terrenos privados que aún se encuentran dentro del PNMB. Además, debe advertirse que
en esa iniciativa de ley se obviaron los otros motivos de creación del PNMB anteriormente expuestos,
es decir, la protección de otras especies de flora y fauna en peligro de extinción.




 



 Dado que la disminución del territorio del Parque Nacional es el punto central de ese proyecto de
ley, se hace imperativo remitir al ya citado principio de irreductibilidad de las áreas silvestres
protegidas contenido en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente (N° 7554 del 4 de octubre de
1995), numeral que establece que la reducción únicamente es posible cuando así se disponga en una
ley y cuando existan estudios técnicos que justifiquen la no afectación del ambiente con la adopción
de dicha medida. Sobre ello la Sala Constitucional ha indicado:




 



 “De allí que, para reducir un área silvestre protegida cualquiera, la Asamblea Legislativa debe
hacerlo con base en estudios técnicos suficientes y necesarios para determinar que no se causará
daño al ambiente o se le pondrá en peligro y, por ende, que no se vulnera el contenido del artículo
50 constitucional. El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al
ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente
motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo
estableciera expresamente. A juicio de este Tribunal Constitucional, la exigencia que contiene el
artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente N 7554, en el sentido de que para reducir un área
silvestre protegida por ley formal deben realizarse, de previo, los estudios técnicos que
justifiquen la medida, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de
protección al ambiente.” (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto N° 7294-1998 de
las 16:15 horas del 13 de octubre de 1998. En igual sentido puede observarse el voto de esa misma
Sala N° 2988-1999 de las 11:57 horas del 23 de abril de 1999).




 



 Más recientemente, ese criterio fue sostenido por la Sala Constitucional en el voto N° 1056-2009 de
las 14:59 horas del 28 de enero de 2009, mediante el cual se declararon inconstitucionales varios
artículos del Decreto Ejecutivo N° 34043-MINAE que redujeron el área del Refugio Nacional de Vida
Silvestre Gandoca Manzanillo reiterando que la reducción de la medida de un área silvestre
protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, debe realizarse por medio de una ley que se
encuentre respaldada en un criterio técnico que garantice la no afectación al ambiente. Y no sobra
decir que esta Procuraduría se ha manifestado en ese mismo sentido ante iniciativas que han
pretendido aminorar el patrimonio natural del Estado (véanse las opiniones jurídicas Nos.
OJ-139-2001 del 27 de setiembre de 2001, OJ-123-2003 del 28 de julio de 2003, OJ-098-2008 del 13 de
octubre de 2008 y OJ-098-2009 del 9 de octubre de 2009).




 



 Aunado a lo dicho, no debe obviarse que de conformidad con el artículo 50 Constitucional, el Estado
se encuentra obligado a defender y preservar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado. De esa obligación se deriva la aplicación del principio precautorio o indubio pro
natura, el cual dicta que cuando exista “…peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza
científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces
en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente” (artículo 15 de la
Declaración de Río de 1995 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y
Desarrollo. En igual sentido, véase el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad, Ley N° 7788 del 30 de
abril de 1998) y que en caso de que exista un riesgo de daño ambiental, o al menos, una duda al
respecto, se debe paralizar la actividad respectiva y tomar las medidas adecuadas para evitar la
posible afectación al ambiente (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto N°
2063-2007 de las 14:40 horas del 14 de febrero de 2007). En el caso bajo estudio, lo anterior
significa que no es posible disminuir la medida de un Parque Nacional sin tener certeza científica
de que dicha acción no causará algún daño al ambiente o a las especies de flora y fauna que en el
área concreta se protegen.




 



 Debe tenerse en cuenta que un Parque Nacional es un “Área terrestre y/o marina designada para
proteger la integridad ecológica de uno o más ecosistemas para las generaciones actuales y futuras,
excluyendo los tipos de explotación u ocupación que sean hostiles al propósito con el cual fue
designada el área…”  (MARTÍN MATEO, Ramón. Tratado de Derecho Ambiental. Madrid, editorial Trivium
S.A., volumen III, 1997. Pág. 341. Se añade el énfasis). Por tanto, para adoptar una medida como la
propuesta, desmejorando el nivel de protección, fraccionando el PNMB y creando otra área silvestre
protegida con una categoría de manejo distinta y también fraccionada territorialmente (pues cubre
sectores aislados), es claro que debe contarse con un estudio técnico que determine con certeza la
no afectación de la integridad y unidad ecológica del ecosistema que motivó la creación del parque.




 



 Sin embargo, en la exposición de motivos del proyecto de ley no se alude a ningún estudio técnico
que justifique la disminución del PNMB y la creación de un área silvestre protegida con una
categoría de manejo completamente distinta, que exponga las razones científicas por las cuales ha
dejado de ser necesaria la protección de las especies de flora y fauna en virtud de las cuales se
creó el PNMB, que especifique cuáles han sido los cambios en las condiciones ambientales de la zona
que ameritan la desafectación y que demuestre indubitablemente, que la adopción de dicha medida no
afectará el ecosistema de la zona. Es más, en el expediente legislativo correspondiente a esa
iniciativa, consta el oficio N° ACT-OR-DT-916 del 28 de julio de 2009, mediante el cual el Área de
Conservación Tempisque indica que “…el ACT no cuenta con ningún estudio que puntualmente se haya
realizado para justificar el proyecto de Ley 17.383 «Ley de rectificación de límites del Parque
Nacional Marino Las Baulas” (Se añade el énfasis).




 



 Por el contrario, existen estudios técnicos que, ante la vulnerabilidad de los mantos acuíferos de
la zona, demuestran la necesidad de mantener el área actual del PNMB. En ese sentido se encuentran
el documento denominado “Mapas de Vulnerabilidad Intrínseca a la Contaminación para el Acuífero
Huacas Tamarindo, Santa Cruz, Guanacaste, Costa Rica”, del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas
Riego y Avenamiento, y el denominado “Importancia del Agua Subterránea en El Parque Nacional Marino
Las Baulas, Guanacaste, Costa Rica”, del Centro de Investigaciones en Ciencias Geológicas de la
Universidad de Costa Rica (ambos se encuentran aportados como prueba dentro del expediente de la
Sala Constitucional N° 09-11327-0007-CO).




 



 Por su parte, se justifica la propuesta de ley en la carencia de recursos presupuestarios para
expropiar los terrenos privados de la zona. Sin embargo, con ello no se hace más que violentar uno
de los principios que la Sala Constitucional ha establecido como rectores en materia ambiental y que
son de acatamiento obligatorio para los particulares y para el propio aparato estatal: la falta de
recursos económicos de las instituciones públicas no es excusa que justifique la omisión de dar
protección al ambiente. Ese principio ha sido bastamente desarrollado por el Tribunal
Constitucional, el cual ha indicado lo siguiente:




 



 “La jurisprudencia constitucional ha sido constante en el sentido de que la falta de presupuestos
(recursos económicos, materiales  y/o personal calificado) no puede constituirse en un límite entre
el respeto y la violación de los derechos fundamentales, es decir, no puede ser motivo para que la
Administración no actúe y tome acciones concretas a fin de que a través de su gestión encuentre
solución a los problemas que los particulares les requieran en materia ambiental; motivo por el
cual, en las diversas acciones de amparo que se promueven ante esta Sala, en que la institución
requerida se ha justificado su inacción en esta causal, la Sala le ha compelido al cumplimiento de
sus obligaciones constitucionales, para darle efectivo contenido al derecho a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado, contenido en el artículo 50 constitucional, precisamente en atención al
valor de la persona humana y al ambiente como tal (recursos naturales, biodiversidad, entorno).”
(Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto N° 6322-2003 de las 14:14 horas del 3 de
julio de 2003).




 



 Igualmente, en el voto N° 695-1996 de las 15:42 horas del 7 de febrero de 1996, esa misma Sala dijo
que en materia ambiental “…la simple excusa de falta de medios materiales para enfrentar los
problemas por parte del Estado, no es admisible, porque en estos casos la Administración tiene la
obligación de dar prioridad a las soluciones y realizar con sus recursos limitados, lo que conforme
al ordenamiento jurídico sea necesario…”.




 



 Al adoptar una medida como la propuesta sin contar con los estudios técnicos de rigor, el Estado
costarricense desatiende los compromisos internacionales de fortalecer las áreas silvestres
protegidas, proteger la diversidad biológica y tomar las medidas correspondientes para resguardar el
hábitat de las especies en peligro de extinción, adquiridos por medio de la Convención para la
Protección de la Flora, Fauna y las Bellezas Escénicas Naturales (Ley N° 3763 del 19 de octubre de
1966), Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de de Áreas Silvestres
Prioritarias en América Central (Ley N° 7433 del 14 de setiembre de 1994) y la Convención
Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas Marinas (Ley N° 7906 del 23 de
agosto de 1999), entre otros.




 



 Entonces, según lo dicho hasta acá y tomando en cuenta que el Tribunal Constitucional ha sostenido
que lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente es vinculante para la Asamblea
Legislativa y que ésta no puede aprobar válidamente la disminución de un área silvestre protegida
sin cumplir con el requisito previo de contar con estudios técnicos que justifiquen la adopción de
esa medida (voto N° 7294-1998 de las 16:15 horas del 13 de octubre de 1998) y que “…el Estado no
puede ser contradictorio en los fines que le encomienda la misma Constitución Política, en los
artículos 7, 21, 50 y 89 a la hora de legislar en un futuro, a menos que efectivamente se considere
razonable y proporcionado lo pretendido en la ley que se promulga…”  (Voto N° 2988-1999 de las 11:57
horas del 23 de abril de 1999), esta Procuraduría recomienda la no aprobación del proyecto de ley
consultado. Sin embargo, a pesar de que las razones dadas hasta este punto bastan para justificar
esa recomendación, es necesario referirse brevemente a otros aspectos de la iniciativa.




 



 Con tal de consolidar el RNVSB, el artículo 19 de la iniciativa del ley, pretende ordenar al Estado
el archivo de los procedimientos administrativos o procesos judiciales expropiatorios dirigidos
contra los propietarios privados que se acojan al régimen del RNVSB, lo cual se opone abiertamente
al reiterado mandato de la Sala Constitucional de continuar –de manera expedita- con las
expropiaciones correspondientes para consolidar el PNMB, las cuales han tenido un gran retraso. (En
ese sentido, véanse los votos de ese Tribunal Constitucional N° 5894-1995 de las 9:51 horas del 27
de octubre de 1995, N° 7549-2008 de las 17:38 horas del 30 de abril de 2008, N° 8770-2008 de las
10:36 horas del 27 de mayo de 2008 y N° 17073-2008 de las 9:58 horas del 14 de noviembre de 2008).




 



 Por otra parte, a partir del artículo 8° del proyecto de ley, se indica que el plan de manejo del
RNVSB será elaborado y aprobado por el MINAET y una asociación de los propietarios de los terrenos
privados incluidos dentro del Refugio y en los artículos siguientes se establece la zonificación y
usos permitidos en el área. Ello varía el modelo que actualmente debe atenderse para planificar el
manejo y uso de las áreas silvestres protegidas, ya que dicha potestad es competencia de los
Consejos Regionales de las Áreas de Conservación y del Consejo Nacional de Áreas de Conservación
(Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto N° 11155-2007 de las 14:49 horas del 1°
de agosto de 2007), y por tanto, no es conveniente que dicha potestad la asuma la Asamblea
Legislativa y menos aún, que la elaboración y aprobación del plan de manejo se encuentre a cargo de
una asociación privada.




 



 También debe advertirse que con los artículos 21, 22 y 23 del proyecto se pretende autorizar al
MINAET a suscribir convenios de cooperación para contratar personal de organizaciones privadas para
que cumplan con funciones relacionadas con el manejo, vigilancia y protección de los recursos
naturales, otorgándoles las mismas obligaciones y atribuciones de los funcionarios públicos
regulares y autorizándoles el uso y disposición de los activos y bienes de ese Ministerio. Así las
cosas, debe analizarse el roce que pueda presentar el proyecto de ley con los principios
constitucionales que rigen el empleo público, puesto que se pretende permitir el ejercicio de
funciones netamente públicas por parte de particulares sujetos a una relación laboral privada (sobre
el particular, tómese en cuenta el criterio vertido por la Contraloría General de la República en el
oficio N° FOE-AM-628 del 31 de agosto de 2006, el voto de la Sala Constitucional N° 7173-2007 de las
16:47 horas del 23 de mayo de 2007 y los pronunciamientos de esta Procuraduría Nos. C-016-1994 del
10 de enero de 1994 y OJ-024-1995 del 22 de agosto de 1995).




 




III. Conclusión




           



 Por los fundamentos de derecho expuestos, las situaciones fácticas comentadas, y en acatamiento de
los criterios vinculantes del Tribunal Constitucional, considera la Procuraduría General de la
República que el expediente legislativo número 17.383, denominado “Ley de Rectificación de Límites
del Parque Nacional Marino Las Baulas y Creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Las Baulas
de Propiedad Mixta”, debe desestimarse.




 




De usted, atentamente,




 




 




 




 




Gloria Solano Martínez                                                    Elizabeth León Rodríguez



 Procuradora                                                                       Asistente de
Procuraduría

Legal Opinion: 122 - J of 11/30/2009

November 30, 2009

OJ-122-2009

Mrs.
Hannia M. Durán
Area Chief
Special Permanent Environmental Commission
Legislative Assembly

Dear Mrs. Durán:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to official letter number AMB-101-2009, dated July 27, 2009, in which our opinion is requested regarding the bill being processed in legislative file number 17.383, entitled “Ley de Rectificación de Límites del Parque Nacional Marino Las Baulas y Creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Las Baulas de Propiedad Mixta”, published in La Gaceta number 124 of June 29, 2009.

I. Preliminary Issue: Nature of this Pronouncement

In accordance with the provisions of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, the criteria issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill do not possess the binding nature characteristic of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function. Therefore, this pronouncement is rendered through a non-binding legal opinion intended to provide input for the exercise of the important legislative work. Likewise, it must be noted that since we are not within the scenarios established by article 157 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.

II. Considerations Regarding the Consulted Bill

From the articles of the bill submitted for our review, it is clearly evident that its central objective is to reduce the terrestrial area of Parque Nacional Marino las Baulas (hereinafter, PNMB), create a Refugio de Vida Silvestre de Propiedad Mixta in the Park sectors where private property exists, allow infrastructure development, and halt the expropriations necessary to consolidate the Park.

This purpose is similar to that pursued by bills No. 16.926 and 16.915, on which we rendered a negative opinion through Legal Opinions OJ-098-2008 and OJ-100-2008, and whose legislative files were archived in May of this year.

First, it must be considered that the PNMB was created by Decreto Ejecutivo N° 20518 of June 5, 1991, whose considerandos indicated the need to create said protected wilderness area (área silvestre protegida) given the site's importance for leatherback turtle nesting, the touristic interest aroused by the turtles' spawning, the severe disturbances that could be caused by allowing tourism infrastructure development in the zone, the protection of the leatherback turtle colony and other species of sea turtles, and the existence of important populations of plants and animals typical of the tropical dry forest.

Subsequently, through bill N° 11202 (published in La Gaceta N° 126 of July 4, 1991), which became the Ley de Creación del Parque Nacional Marino las Baulas de Guanacaste (N° 7524 of July 10, 1995, hereinafter, Ley de Creación del PNMB), the reasons why it was necessary to protect the zone were confirmed, warning that one of the three most important areas worldwide for the reproduction and spawning of the leatherback turtle is found in our country; that other turtle species, such as the ridley, the green, and the hawksbill turtle, nest in the zone; that there exist “…endangered species of flora and fauna, among them six distinct species of mangrove, one hundred seventeen of plants, mahogany trees, guayacán and pochote, some of the latter with ages estimated at eight hundred years.” and some animals such as “…deer, coyotes, foxes of two species of jaguarundi, monkeys, howler monkeys, leones breñeros, white and roseate herons, storks, hummingbirds, falcons and sparrowhawks. …two species of saurians (caiman and American crocodile), and… the boa snake”; and that the existence of tourism infrastructure would destroy the natural habitat of the zone.

Regarding the terrestrial limits, we have that the judgment of the Sala Constitucional N° 8713-2008 (of May 23, 2008) has already defined them with binding character. Indeed, upon annulling the “Reglamento de Zonificación del Distrito Cabo Velas, Sector Costero: del Sector Norte de Playa Ventanas hasta el Sector Sur de Playa Langosta”, approved by the Municipality of Santa Cruz, for encroaching on areas declared a National Park, the Court maintained the jurisprudential criterion according to which a subsequent Law cannot come to disregard, modify, or suppress the normatively established limits for a protected wilderness area, except to protect the environment. Its removal from protection (desafectación) must only be taken based on a decision founded on unequivocal technical and scientific criteria, in compliance with the requirement established in article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente.

Thus, the rule of Lifetime Tenure (Irreductibilidad) of Protected Wilderness Areas applies to the specific case of the PNMB, in the sense that the Ley de Creación del PNMB (N° 7524 of July 10, 1995) cannot remove from protection the area that Decreto Ejecutivo N° 20518 (of June 5, 1991) originally included within the PNMB (that is, the terrestrial portion of 125 meters from the ordinary high-water mark).

Now, in contrast to the binding criterion emanating from the Sala Constitucional, the bill under discussion excludes from the PNMB: almost the entirety of Cerro Morro (since only the 50-meter strip of public zone is included and not the entire hill as currently occurs); the hill located behind Playa Ventanas; Isla Verde (given that it is included within the Refugio Nacional de Vida Silvestre Las Baulas de Propiedad Mixta); several portions of Estero San Francisco (which are included within the Refuge); and the 75-meter-wide coastal strip from Punta Conejo to the southern end of Playa Grande (articles 1 and 2).

It should be noted then that the reduction of the PNMB area is evident and significant, and furthermore, that both the Park and the Refuge would be left fragmented (fraccionados). However, despite the fact that the bill's statement of purpose (point 3) maintains as one of the Park's goals to “eficientizar [sic] the protection of the leatherback turtle”, the sole justificatory reason given for reducing the area designated to protect that endangered species is the lack of public resources to expropriate the private lands still within the PNMB. Moreover, it must be warned that this legislative initiative overlooks the other reasons for creating the PNMB previously set forth, that is, the protection of other endangered species of flora and fauna.

Given that the reduction of the National Park's territory is the central point of this bill, it is imperative to refer to the aforementioned principle of lifetime tenure (irreductibilidad) of protected wilderness areas contained in article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente (N° 7554 of October 4, 1995), a numeral which establishes that reduction is only possible when so provided in a law and when technical studies exist that justify the non-affectation of the environment with the adoption of said measure. On this matter, the Sala Constitucional has indicated:

“Hence, in order to reduce any protected wilderness area, the Legislative Assembly must do so based on sufficient and necessary technical studies to determine that no damage will be caused to the environment or that it will not be endangered and, consequently, that the content of article 50 of the Constitution is not violated. The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, obliges that the norms issued regarding this matter be duly motivated by serious technical studies, even if no other legal provision expressly established it. In the judgment of this Constitutional Court, the requirement contained in article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente N 7554, in the sense that, in order to reduce a protected wilderness area by formal law, prior technical studies must be conducted that justify the measure, is nothing but the objectification of the principle of reasonableness in matters of environmental protection.” (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, vote N° 7294-1998 of 4:15 p.m. on October 13, 1998. In the same sense, see vote of that same Court N° 2988-1999 of 11:57 a.m. on April 23, 1999).

More recently, that criterion was upheld by the Sala Constitucional in vote N° 1056-2009 of 2:59 p.m. on January 28, 2009, by which several articles of Decreto Ejecutivo N° 34043-MINAE that reduced the area of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo were declared unconstitutional, reiterating that the reduction of the size of a protected wilderness area, whatever its management category, must be carried out by means of a law that is supported by a technical criterion guaranteeing no affectation to the environment. And it is not superfluous to say that this Procuraduría has expressed itself in that same sense regarding initiatives that have attempted to diminish the natural heritage of the State (see legal opinions Nos. OJ-139-2001 of September 27, 2001, OJ-123-2003 of July 28, 2003, OJ-098-2008 of October 13, 2008, and OJ-098-2009 of October 9, 2009).

In addition to the foregoing, it should not be overlooked that in accordance with article 50 of the Constitution, the State is obliged to defend and preserve the right to a healthy and ecologically balanced environment. From that obligation derives the application of the precautionary principle or in dubio pro natura, which dictates that when there exists “…danger of serious or irreversible damage, the lack of absolute scientific certainty should not be used as a reason for postponing the adoption of cost-effective measures to prevent environmental degradation” (article 15 of the 1995 Rio Declaration of the United Nations Conference on Environment and Development. In the same sense, see article 11 of the Ley de Biodiversidad, Ley N° 7788 of April 30, 1998) and that in the event that a risk of environmental damage exists, or at least a doubt about it, the respective activity must be halted and appropriate measures taken to avoid possible affectation to the environment (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, vote N° 2063-2007 of 2:40 p.m. on February 14, 2007). In the case under study, the foregoing means that it is not possible to reduce the size of a National Park without having scientific certainty that said action will not cause any damage to the environment or to the species of flora and fauna protected in the specific area.

It must be considered that a National Park is a “Terrestrial and/or marine area designated to protect the ecological integrity of one or more ecosystems for current and future generations, excluding the types of exploitation or occupation that are hostile to the purpose for which the area was designated…” (MARTÍN MATEO, Ramón. Tratado de Derecho Ambiental. Madrid, editorial Trivium S.A., volume III, 1997. Page 341. Emphasis added). Therefore, to adopt a measure such as the one proposed, diminishing the level of protection, fragmenting the PNMB, and creating another protected wilderness area with a different management category that is also territorially fragmented (since it covers isolated sectors), it is clear that a technical study must be available that determines with certainty the non-affectation of the integrity and ecological unity of the ecosystem that motivated the park's creation.

However, the bill's statement of purpose makes no reference to any technical study that justifies the reduction of the PNMB and the creation of a protected wilderness area with a completely different management category; that sets forth the scientific reasons why the protection of the species of flora and fauna by virtue of which the PNMB was created has ceased to be necessary; that specifies what changes in the environmental conditions of the zone merit the removal from protection (desafectación); and that demonstrates undoubtedly that the adoption of said measure will not affect the ecosystem of the zone. Moreover, in the legislative file corresponding to this initiative, there is official letter N° ACT-OR-DT-916 of July 28, 2009, by means of which the Área de Conservación Tempisque indicates that “…the ACT does not have any study that has been specifically conducted to justify bill 17.383 «Ley de rectificación de límites del Parque Nacional Marino Las Baulas” (Emphasis added).

On the contrary, there are technical studies that, given the vulnerability of the aquifers in the zone, demonstrate the need to maintain the current area of the PNMB. In that sense, there are the document named “Mapas de Vulnerabilidad Intrínseca a la Contaminación para el Acuífero Huacas Tamarindo, Santa Cruz, Guanacaste, Costa Rica”, from the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento, and the one named “Importancia del Agua Subterránea en El Parque Nacional Marino Las Baulas, Guanacaste, Costa Rica”, from the Centro de Investigaciones en Ciencias Geológicas of the Universidad de Costa Rica (both are submitted as evidence within the file of the Sala Constitucional N° 09-11327-0007-CO).

For its part, the legislative proposal is justified based on the lack of budgetary resources to expropriate private lands in the zone. However, by doing so, it does nothing more than violate one of the principles that the Sala Constitucional has established as governing in environmental matters and that are mandatory for private parties and for the state apparatus itself: the lack of economic resources of public institutions is not an excuse that justifies the omission to protect the environment. This principle has been extensively developed by the Constitutional Court, which has indicated the following:

“Constitutional jurisprudence has been constant in the sense that the lack of budgets (economic, material resources, and/or qualified personnel) cannot constitute a limit between the respect for and the violation of fundamental rights, that is, it cannot be a reason for the Administration not to act and take concrete actions so that through its management it finds a solution to the problems that private parties require of it in environmental matters; for this reason, in the various amparo actions brought before this Court, in which the requested institution has justified its inaction on this ground, the Court has compelled it to fulfill its constitutional obligations, to give effective content to the right to a healthy and ecologically balanced environment, contained in article 50 of the Constitution, precisely in consideration of the value of the human person and the environment as such (natural resources, biodiversity, surroundings).” (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, vote N° 6322-2003 of 2:14 p.m. on July 3, 2003).

Similarly, in vote N° 695-1996 of 3:42 p.m. on February 7, 1996, that same Court said that in environmental matters “…the simple excuse of a lack of material means to face the problems on the part of the State is not admissible, because in these cases the Administration has the obligation to prioritize solutions and to do, with its limited resources, what is necessary according to the legal system…”.

By adopting a measure such as the one proposed without having the rigorous technical studies, the Costa Rican State disregards the international commitments to strengthen protected wilderness areas, protect biological diversity, and take the corresponding measures to safeguard the habitat of endangered species, acquired through the Convención para la Protección de la Flora, Fauna y las Bellezas Escénicas Naturales (Ley N° 3763 of October 19, 1966), the Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de de Áreas Silvestres Prioritarias en América Central (Ley N° 7433 of September 14, 1994), and the Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas Marinas (Ley N° 7906 of August 23, 1999), among others.

Therefore, according to what has been stated up to this point and taking into account that the Constitutional Court has sustained that the provisions of article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente are binding on the Legislative Assembly and that it cannot validly approve the reduction of a protected wilderness area without fulfilling the prerequisite of having technical studies that justify the adoption of that measure (vote N° 7294-1998 of 4:15 p.m. on October 13, 1998) and that “…the State cannot be contradictory regarding the aims entrusted to it by the Political Constitution itself, in articles 7, 21, 50 and 89 when legislating in the future, unless the intent of the enacted law is indeed considered reasonable and proportionate…” (Vote N° 2988-1999 of 11:57 a.m. on April 23, 1999), this Procuraduría recommends the non-approval of the consulted bill. However, despite the reasons given up to this point being sufficient to justify that recommendation, it is necessary to briefly refer to other aspects of the initiative.

In order to consolidate the RNVSB, article 19 of the legislative initiative attempts to order the State to archive the administrative procedures or judicial expropriation proceedings directed against private owners who avail themselves of the RNVSB regime, which openly opposes the reiterated mandate of the Sala Constitucional to continue—in an expeditious manner—with the corresponding expropriations to consolidate the PNMB, which have experienced a great delay. (In that sense, see votes of that Constitutional Court N° 5894-1995 of 9:51 a.m. on October 27, 1995; N° 7549-2008 of 5:38 p.m. on April 30, 2008; N° 8770-2008 of 10:36 a.m. on May 27, 2008; and N° 17073-2008 of 9:58 a.m. on November 14, 2008).

On the other hand, starting from article 8 of the bill, it is indicated that the management plan (plan de manejo) for the RNVSB will be elaborated and approved by MINAET and an association of the owners of private lands included within the Refuge, and the following articles establish the zoning and permitted uses in the area. This varies the model that must currently be followed to plan the management and use of protected wilderness areas, since that authority is the competence of the Consejos Regionales de las Áreas de Conservación and the Consejo Nacional de Áreas de Conservación (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, vote N° 11155-2007 of 2:49 p.m. on August 1, 2007), and therefore, it is not advisable for the Legislative Assembly to assume said authority, and even less so for the elaboration and approval of the management plan to be in the charge of a private association.

It must also be warned that articles 21, 22, and 23 of the bill intend to authorize MINAET to sign cooperation agreements to hire personnel from private organizations so that they perform functions related to the management, surveillance, and protection of natural resources, granting them the same obligations and attributions as regular public officials and authorizing them the use and disposal of the assets and goods of that Ministry. This being the case, the potential conflict the bill may present with the constitutional principles governing public employment must be analyzed, given that it intends to allow the exercise of purely public functions by private individuals subject to a private labor relationship (on this matter, take into account the criterion issued by the Contraloría General de la República in official letter N° FOE-AM-628 of August 31, 2006, the vote of the Sala Constitucional N° 7173-2007 of 4:47 p.m. on May 23, 2007, and the pronouncements of this Procuraduría Nos. C-016-1994 of January 10, 1994, and OJ-024-1995 of August 22, 1995).

III. Conclusion

For the legal grounds stated, the commented factual situations, and in compliance with the binding criteria of the Constitutional Court, the Procuraduría General de la República considers that legislative file number 17.383, entitled “Ley de Rectificación de Límites del Parque Nacional Marino Las Baulas y Creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Las Baulas de Propiedad Mixta”, must be rejected.

Yours sincerely,

Gloria Solano Martínez
Procuradora

Elizabeth León Rodríguez
Procuraduría Assistant