OJ-075-2011 — UNESCO Convention on Underwater Cultural Heritage — constitutionality of approval billConvención UNESCO sobre patrimonio cultural subacuático — constitucionalidad del proyecto de aprobación

Opinión Jurídica : 075 - J   del 31/10/2011   



31 de octubre, 2011




OJ-075-2011




 




Licenciada




Flor Sánchez Rodríguez




Jefa de Área de la Comisión Permanente




Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior




Asamblea Legislativa




 




Estimada señora:




 



 Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República nos referimos a su oficio n.°
95-CRI-2010, del 10 de junio de 2010, mediante el cual se solicita nuestro criterio en relación con
el texto del proyecto “APROBACIÓN DE LA CONVENCIÓN SOBRE LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO CULTURAL
SUBACUÁTICO”, que se tramita bajo el expediente n.° 17.260, publicado en La Gaceta n.° 124, del 29
de junio de 2009, cuyo texto se encuentra además publicado en la página electrónica de la Asamblea
Legislativa.




 



 Antes debemos aclarar que el criterio que a continuación se expone es una opinión jurídica de este
órgano superior jurídico consultivo de la Administración y, por ende no tiene ningún efecto
vinculante para la Asamblea Legislativa.




 



 Conforme con lo anterior y movidos por un afán de colaboración con los señores diputados, en razón
de las funciones tan importantes que constitucionalmente desempeñan, nos limitaremos a señalar los
aspectos más relevantes del proyecto de ley en estudio y, principalmente, si presenta roces de
constitucionalidad que ameriten su modificación. Sin perjuicio, claro está, de la competencia
conferida a la Sala Constitucional por el artículo 96, inciso a), de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional. Resta decir que hemos procurado atender su estimable solicitud dentro de la mayor
brevedad que nuestras labores ordinarias lo permiten.




 




 



 I.                 ASPECTOS PRELIMINARES: APROXIMACIÓN CONCEPTUAL Y RÉGIMEN DE PROTECCIÓN DEL
PATRIMONIO CULTURAL SUBACUÁTICO.




 



             A fin de tener una concepción más clara del tema objeto de la convención bajo estudio,
brevemente, haremos algunas reflexiones en torno al concepto de patrimonio cultural subacuático,
para de seguido referirnos al régimen de protección que es posible hallar en el ordenamiento
jurídico vigente – tanto a nivel nacional como internacional – para terminar con el análisis de
fondo del referido instrumento internacional. 




 




 




A)                El PATRIMONIO CULTURAL SUBACUÁTICO




 



 Primeramente debemos preguntarnos la razón para que haya nacido un especial interés en la
regulación a nivel internacional del patrimonio cultural subacuático.




 



 Pues bien, así como sucedió con el patrimonio terrestre, los vestigios arqueológicos sumergidos
pasaron a ser parte de las discusiones en los foros  internacionales. Actualmente los sitios
arqueológicos que yacen en fondos marinos constituyen una gran fuente de información de nuestros
antepasados. No obstante, uno de los problemas que se plantean en torno a la protección de este
patrimonio es el relativo a la cacería de esos tesoros sumergidos. En la actualidad, el comercio de
tesoros es una actividad no del todo regulada, a pesar de que los avances en la tecnología
subacuática permiten un acceso fácil a los fondos marinos y a la recuperación de dichos objetos para
su venta. Lo preocupante es que estas piezas así adquiridas se dispersan por el mundo sin aportar
ningún conocimiento de la historia de la humanidad.[1]




 



 Y es que las aguas tienen la cualidad de conservar los restos durante miles de años mejor que la
superficie. Se estima que en el fondo de los océanos del planeta yacen diseminados más de tres
millones de pecios o restos de navíos naufragados, aún por descubrir, entre estos se encuentran: los
barcos de la armada invencible de Felipe III en España, la flota Kublai Jan, las carabelas de
Cristóbal Colón, los galeones españoles que surcaban los mares entre las colonias de América y
España, y los vestigios de un sinnúmero de edificios antiguos que se hallan actualmente sumergidos,
tales como, la Bahía de Alejandría, con los vestigios del Faro y del palacio de Cleopatra, parte de
la antigua ciudad de Cartago, Port Royal, la ciudad de Jamaica víctima de un maremoto en 1962, las
cavidades naturales inundadas como la península de Yucatán (México), etc. Muchos de estos sitios
arqueológicos no han sido perturbados durante siglos, propiciando una mejor preservación de
materiales orgánicos bajo el mar que en la superficie, debido a que el oxígeno acelera su
deterioro[2].




 



 La explotación comercial de estos sitios arqueológicos constituye una realidad, famosos navíos han
sido descubiertos tales como el Geldermalsen, el nuestra señora de Atocha y el Tek Sing.




 



 Por lo que se refiere a la noción de patrimonio cultural subacuático hay que decir que en doctrina,
concretamente la española[3],  no se le ha dado un tratamiento diferenciado del patrimonio
arqueológico.




 



 De manera que la Convención innova con su definición de patrimonio cultural subacuático (artículo
1, inciso a), al entender todos los rastros de existencia humana que tengan carácter cultural,
histórico o arqueológico, que hayan estado bajo el agua, parcial o totalmente, de forma periódica o
continua, por lo menos durante cien años, tales como:




 




 



 i)                             los sitios, estructuras, edificios, objetos y restos humanos, junto
con el contexto arqueológico y natural;



 ii)                            los buques, aeronaves, otros medios de transporte o cualquier parte
de ellos, su cargamento u otro contenido, junto con su contexto arqueológico y natural; y




iii)                          los objetos de carácter prehistórico.




 



 Por su parte los incisos b y c, de ese mismo artículo,  señalan en sentido negativo, lo que no
constituye patrimonio cultural subacuático, como los cables y tuberías tendidos en el fondo del mar,
así como las instalaciones distintas de los cables y tuberías colocadas en el fondo del mar y
todavía en uso.




 



 En ese entendido, el patrimonio cultural subacuático engloba restos sumergidos de ciudades enteras,
puertos y dársenas, artes de pesca y miles de pecios repartidos por los mares y océanos de nuestro
planeta. Precisamente, el hecho de que estos restos de embarcaciones y objetos nos muestren la
historia de nuestros antepasados les otorga importancia cultural, pues viene a constituir una parte
fundamental del patrimonio cultural de la humanidad.




 



 No obstante, su estudio implica abordar varios temas íntimamente relacionados con esa noción
general, primeramente  el patrimonio cultural en general y la soberanía del Estado, concretamente,
en cuanto al deber de protección y conservación sobre este tipo de patrimonio. Por consiguiente,
conviene detenerse, aunque sea brevemente, en el estudio del marco jurídico que regula estos dos
temas insoslayables del patrimonio cultural subacuático.




 




 




B)                RÉGIMEN JURÍDICO DEL PATRIMONIO CULTURAL EN GENERAL.




 



 Como punto de partida, debemos destacar la ausencia de normativa que regule en forma específica  el
patrimonio cultural subacuático en el ordenamiento patrio.



 Desde esta perspectiva conviene analizar con detalle la normativa general y la jurisprudencia que
ha tratado el tema más amplio del patrimonio histórico.




 



 Ahora bien, sin entrar a analizar los textos internacionales sobre derechos humanos y limitando el
comentario a los textos específicos sobre el derecho humano a la cultura es fácil comprobar que,
tanto la Declaración Universal de los Derechos Humanos, como la Convención Americana de Derechos
Humanos (Pacto de San José), aprobada mediante Ley n.° 4534 del 23 de febrero de 1970, no reconocen
de forma explícita el derecho a la cultura, sino indirectamente a través de fórmulas que
expresamente hacen referencia a su protección en conjunto con los derechos económicos y sociales. No
obstante, lo dicho, la Declaración Universal de los Derechos Humanos es clara al indicar en su
artículo 27, párrafo 1: “ que toda persona tiene derecho a tomar parte libremente de la vida
cultural de la comunidad, a gozar de las artes y a participar en el progreso científico y en los
beneficios de que él resulten”. Por que es innegable el reconocimiento a nivel internacional del
derecho fundamental al conocimiento de la cultura de la comunidad a la cual se pertenece[4].




 



 En ese sentido, conviene hacer notar que el artículo 89 de la Constitución Política reconoce
expresamente el deber del Estado de protección del patrimonio histórico al señalar que: “Entre los
fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el
patrimonio histórico y artístico de la Nación, y apoyar la iniciativa privada para el progreso
científico y artístico”.




 



 Por su parte, la  jurisprudencia constitucional conceptualiza el derecho a la protección del
patrimonio cultural como una derivación del derecho fundamental  a la cultura, así lo ha reconocido
expresamente en la sentencia n.° 16792-2008. De las 2:50 horas del 12 de noviembre del 2008, que más
adelante desarrollaremos.




 



 Por lo que se refiere al desarrollo jurisprudencial del artículo 89 de la Carta Fundamental la Sala
Constitucional en sentencia n.° 5245-2002, de las 16: 20 horas del 29 de mayo del 2002, se encarga
de definir el patrimonio arqueológico y lo enmarca dentro del rango más amplio del deber que tiene
el Estado de preservar la cultura común de la nación, a este respecto expresó:




 



 “…VI.-Los bienes arqueológicos en el sistema constitucional. El artículo 89 de la Constitución
Política establece que entre los fines culturales de la República están:




 



 "… proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de
la Nación y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico."



 La protección del patrimonio histórico se enmarca entonces dentro del rango más amplio del deber
que tiene el Estado de preservar la cultura común que convierte a su pueblo en una Nación. El
Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, en lo conducente, define a la cultura como:
"… el conjunto de modos de vida y costumbres, conocimientos y grado de desarrollo artístico,
científico o industrial, en una época o grupo social" (Vigésima Segunda Edición. Tomo I. 2001) El
patrimonio arqueológico es una especie del género más amplio constituido por el patrimonio cultural,
precisión que tiene importantes implicaciones prácticas en el tanto el papel del Estado en la
promoción y garantía de los bienes arqueológicos debe ser siempre parte de una política integral de
protección y fomento de la producción cultural autóctona. Para que los derechos derivados de la
norma constitucional en cuestión sean efectivamente verificados, se requiere de parte de las
autoridades públicas no solo crear el marco normativo necesario, sino además actuar de manera
concreta, mediante mecanismos idóneos de tutela que partan de la premisa ineludible de que una
Nación que desprecia su herencia histórica, destruyéndola o evitando por todos los medios lícitos su
pérdida o deterioro, se encuentra destinada a fracasar como sociedad, pues es precisamente la visión
del pasado la que permite entender el presente y programar el futuro. El patrimonio arqueológico –en
el caso costarricense- ha sido definido comúnmente como el conjunto de bienes inmuebles y muebles,
producto de las culturas indígenas anteriores o contemporáneas al establecimiento de la cultura
hispánica en el territorio nacional, así como los restos humanos, flora y fauna, relacionados con
estas culturas, constituyendo uno de los principales medios para hacer efectivo el conocimiento
exacto de los orígenes históricos de nuestras sociedades, en el tanto permite comprender el germen
de nuestras actuales formas de pensamiento y expresión cultural, además de aportar datos de gran
utilidad para otros campos del conocimiento, tales como la ecología, la farmacoterapia, la zoología,
etc.”. (Lo resaltado es propio).




 



 De igual modo, la sentencia constitucional n.° 13652-2004, de las 16:13 del 30 de noviembre del
2004, enfatiza en el  deber de protección del patrimonio cultural al estimar que:




 



  “…En definitiva se evidencia  la inercia de las autoridades recurridas, que nada hicieron para 
evitar la demolición de un inmueble que podía ser declarado patrimonio histórico arquitectónico; lo
que es  violatorio de los derechos fundamentales de los recurrentes, específicamente a  la
protección del patrimonio cultural, y en específico, el histórico-arquitectónico, que se erige en un
valor, de gran trascendencia para el necesario mantenimiento y fortalecimiento de la identidad de
los pueblos (población y/o nación), sea, en los ámbitos histórico, social, geográfico y cultural y
lo procedente es declarar con lugar el amparo en cuanto a tal extremo”. (Lo resaltado es nuestro).




 



 A la vista de estas dos sentencias constitucionales que se acaban de citar puede concluirse que en
términos generales habría que entender como patrimonio cultural el conjunto de bienes, muebles e
inmuebles, que por sus características especiales, gozan de una protección jurídica especial del
Estado en razón de la herencia histórica que aportan a las futuras generaciones.




 



 Por otra parte, resulta interesante la interpretación que hace la Sala Constitucional en su
jurisprudencia al relacionar los artículos constitucionales  89  con el artículo 50, párrafo
segundo, que contempla el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado[5]. De manera que,
el deber de protección a las bellezas culturales se encuentra íntimamente relacionado con el derecho
a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.  Así, expresamente lo señala la sentencia n.°
16972-2008, referenciada líneas atrás, al indicar:




 



 “…XVII.-La protección del patrimonio cultural se enmarca dentro del Derecho Urbanístico, que
últimamente ha venido a ser comprendido dentro del marco más amplio del Derecho Ambiental, el cual
encuentra su sustento jurídico-constitucional en los artículos 50 y 89 de la Constitución Política”.




 



 Por último, como cierre de protección sobre los bienes con valor histórico, conviene indicar que el
artículo 246, inciso 1), del Código Penal (Ley n.° 4573 del 4 de mayo de 1970), contempla la sanción
con pena de  seis a quince años de prisión, al que mediante incendio o explosión, creare un peligro
común o peligro de destrucción de bienes de valor científico, artístico, histórico o religioso.
Asimismo, el inciso 2) de este artículo, establece  la pena de diez a veinte años de prisión si
efectivamente se produjere la destrucción de dichos bienes.




 



 Ahora bien, continuando con el análisis sistemático de la normativa, tenemos que  de la Ley
Orgánica del Museo Nacional (Ley n.° 5 del 28 de enero de 1888), podría deducirse el especial
interés del Estado en resguardar las curiosidades históricas y arqueológicas del país. Así, parece
desprenderse del tenor literal del artículo 1: “Museo Nacional, fundado por acuerdo nº  69 de 4 de
mayo de 1887, es un establecimiento destinado á coleccionar y á exponer permanentemente los
productos naturales y curiosidades históricas y arqueológicas del país, con el objeto de que sirva
de centro de estudio y de exhibición”. (Lo resaltado es propio).




 



 Por otro lado, de la lectura del artículo 8 de la Ley sobre el Patrimonio Nacional Arqueológico
(Ley n.° 6703 del 28 de diciembre de 1981), que señala: “… Se prohíbe el comercio y la exportación
de objetos arqueológicos, por parte de particulares e instituciones privadas o estatales. La única
entidad facultada para exportar objetos arqueológicos, con fines de intercambio o de investigación,
será el Museo Nacional, previa autorización de la Comisión Arqueológica Nacional”, y  que conecta a
su vez con el contenido de la Ley que regula la Propiedad, Explotación y Comercio de las Reliquias
Arqueológicas (Ley n.° 7 del 6 de octubre de 1938), se desprende la importancia de la tutela de los
bienes de contenido cultural. Pues el  objeto de esta última ley es precisamente conservar la
propiedad de los bienes arqueológicos en manos del Estado y evitar su  explotación y comercio.




 



 Como puede observarse, la mayoría de las normas citadas aluden a todos los bienes integrantes del
patrimonio cultural, lo cual indica que, lo realmente importante es el valor cultural que en mayor o
menor medida transmitan esos bienes; por tanto el elemento definitorio es la expresión de los
valores de la cultura lo que hace que denominemos a todo ese conjunto de bienes como patrimonio
cultural[6].



 Respecto a la naturaleza jurídica de los bienes que integran el patrimonio cultural, debemos
resaltar que no hay una categoría completa de bienes en el dominio público, sino que, se vinculan
directamente con la titularidad pública y la afectación a fines de servicio público o uso público.




 



  De estos datos cabría deducir que el patrimonio cultural subacuático, como lo indicamos
anteriormente, forma parte del patrimonio cultural en general. Pues son bienes culturales que nos
aproximan a la historia de la civilización, en ese tanto poseen un valor intrínseco representativo
de la historia que coadyuva a la identidad de la nación.




 



 Cabe agregar lo señalado por la Sala Constitucional en la sentencia n.° 16972-2008 de las 2:50
horas del 12 de noviembre del 2008, citada anteriormente,   respecto al deber de protección del
patrimonio cultural:




 



 “…XXXI.-DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO EN LA TUTELA DEL PATRIMONIO CULTURAL: OBLIGACIÓN DE LA
ADMINISTRACIÓN DE PARTICIPAR, FOMENTAR Y COOPERAR EN LA FUNCIÓN TUTELAR DEL PATRIMONIO CULTURAL
(RÉGIMEN DE COMPENSACIÓN E INCENTIVOS). Dentro de este régimen especial de tutela, resulta de
fundamental importancia el papel que desempeñan las autoridades del Estado, en su condición de
garantes de la conservación y enriquecimiento del patrimonio cultural, a fin de facilitar el acceso
de todos los ciudadanos a los bienes por él comprendidos (…) Por ello, se constituyen en gestiones
obligadas para los poderes públicos el proteger el patrimonio cultural frente a la exportación
ilícita y expoliación, así como el facilitar su recuperación cuando hubiesen sido ilegalmente
exportados, el promover la difusión para el conocimiento de este tipo de bienes, así como la
promoción y fomento de la cooperación e intercambio internacional de la información y de los bienes
culturales, técnicos y científicos; y el fomentar la ayuda económica y asesoría para que el
particular pueda cumplir con las obligaciones impuestas por la incorporación de su inmueble al
régimen de patrimonio cultural….”.




 



 Pasando al tratamiento del patrimonio cultural subacuático en el Derecho comparado, valga indicar
que el Consejo Europeo ha adoptado dos instrumentos básicos para la protección del patrimonio
cultural subacuático: la Convención europea para la Protección del Patrimonio Arqueológico, de 6 de
mayo de 1969 y la Convención europea para la Protección del Patrimonio Arqueológico de 1992. En esta
última se incluye de manera expresa en su ámbito de protección el patrimonio arqueológico que se
encuentre localizado “en cualquier lugar dentro de la jurisdicción de las Partes incluyendo el que
se encuentra bajo las aguas”. De este modo, queda regulado de forma directa el patrimonio cultural
subacuático. A su vez,  esta convención establece mecanismos de control para prevenir la remoción
ilícita de elementos, y establece el principio de la preservación in situ;  principio incorporado en
el artículo 2, inciso 5, de la Convención objeto de esta opinión. 




 



 C)                LA SOBERANÍA DEL ESTADO Y LA JURISDICCIÓN ESPECIAL QUE EJERCE SOBRE SUS AGUAS
TERRITORIALES.




 



 Ahora bien, junto con este deber de protección del patrimonio histórico que detenta el Estado
encontramos la soberanía de los Estados, específicamente la soberanía cultural relacionada con el
resguardo de la personalidad  cultural del país y la exigencia de cooperación internacional que al
respecto  pueda dársele para el ejercicio de dicha protección (puede ampliarse sobre este punto,
consultando el citado voto constitucional n.° 16972-2008 de las 2:50 horas del 12 de noviembre del
2008).




 



 Por lo que debe tenerse en cuenta lo que establece el artículo 6 de la Constitución Política
respecto al ejercicio de la soberanía nacional:




 



 “Artículo 6°– El Estado ejerce la soberanía completa y exclusiva en el espacio aéreo de su
territorio, en sus aguas territoriales en una distancia de doce millas a partir de la línea de baja
mar a lo largo de sus costas, en su plataforma continental y en su zócalo insular de acuerdo con los
principios del Derecho Internacional. 



 Ejerce además, una jurisdicción especial sobre los mares adyacentes a su territorio en una
extensión de doscientas millas a partir de la misma línea, a fin de proteger, conservar y explotar
con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el
subsuelo de esas zonas, de conformidad con aquellos principios”.




 



 En este sentido, en la sentencia constitucional n.°  09289- 2002, de las 15:12 horas del 24 de
setiembre del 2002, recoge el concepto de soberanía y señala que:




 



 “I.-Dentro de los Estados modernos el concepto de soberanía reviste un matiz distinto al que
tradicionalmente se esbozaba. Clásicamente se concebía a la soberanía como aquél poder que reside,
exclusivamente, en la Nación, concepto –este último- que derivado de la doctrina Francesa, es
sinónimo de pueblo (sea el conjunto de las generaciones pasadas, presentes y futuras del país),
confiriéndole a la soberanía un matiz cultural y, además, político. Actualmente, dicho concepto, en
virtud del principio democrático de representación popular esbozado en el artículo 9 de la
Constitución, evolucionó, constituyéndose en una potestad que no solamente reside en la Nación, sino
que es ejercida con poder coactivo físico y jurídico por el gobierno. Dicha situación coloca sobre
la mesa el tema de la supremacía de la potestad de gobierno como un componente de la soberanía
estatal, la cual se impone internamente sobre los ordenamientos y sujetos existentes dentro de su
territorio. A lo dicho, debe agregarse, entonces, que el ejercicio de la soberanía interna del
Estado costarricense, al estar sujeto jurídicamente a la potestad de gobierno, ergo del pueblo, debe
entenderse también sujeta a los principios, derechos y garantías constitucionales que rigen en la
República, y a los tratados y convenios internacionales que se encuentren suscritos e incorporados a
nuestro ordenamiento constitucional.” (Lo resaltado es propio).




 



 En ese contexto, la jurisprudencia ha reconocido que uno de los “elementos fundamentales que
componen la soberanía estatal es la posibilidad de determinar y regular las actividades que se
desarrollen dentro de su territorio, especialmente cuando se trate de materias de orden público”.
(Sentencia Constitucional n.° 311 de las 8:30 horas del 23 de marzo de 1990).




 



 En lo que respecta al ejercicio de la soberanía en aguas territoriales y la zona económica
exclusiva, la Sala Constitucional en sentencia n.° 5799-95 de las 3:00 horas del 24 de octubre de
1995, señaló:




 



 "IV.-En segundo lugar, no debe olvidarse que las decisiones de ese organismo versan sobre la
disposición de recursos de nuestro mar territorial. El artículo 6 de la Carta Política declara que
el Estado ejerce soberanía completa y exclusiva "en sus aguas territoriales en una distancia de doce
millas a partir de la línea de baja mar a lo largo de sus costas, en su plataforma continental y en
su zócalo insular". Además le atribuye "una jurisdicción especial sobre los mares adyacentes a su
territorio en una extensión de doscientas millas a partir de la misma línea, a fin de proteger,
conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las
aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas, de conformidad con aquellos principios". Por ende,
Costa Rica es la única llamada a administrar, explotar y gobernar de forma exclusiva y excluyente
esa zona y sus recursos."




 



 En ese sentido se ha desarrollado la evolución de la jurisprudencia constitucional, así por
ejemplo, en la sentencia n.° 7327-1997 de las 3:12 horas del 31 de octubre de 1997, se aceptó un
cambio conceptual de la soberanía nacional acorde con el nuevo Derecho del Mar,  el cual queda
expuesto de la siguiente manera:




 




 



 “(…) la forma como el concepto del mar territorial, el ejercicio sobre él de la soberanía y su
definición, han evolucionado en el Derecho Constitucional. El texto original del artículo 6 de la
Constitución Política, aprobado por la Asamblea Nacional Constituyente de 1949, disponía: "El Estado
ejerce la soberanía completa y exclusiva en el espacio aéreo de su territorio y en sus aguas
territoriales y plataforma continental, de acuerdo con los principio de Derecho Internacional y con
los Tratados vigentes" Puede advertirse que el texto acusa la omisión de no definir, adecuadamente,
las potestades del país sobre sus mares; ello condujo a interpretaciones administrativas y
jurisdiccionales contrarias a los principios elementales de la defensa de la integridad territorial,
entendida en su sentido más amplio, (…)



 IV.- Determinación de la Jurisdicción de Costa Rica sobre sus mares.-Costa Rica asumió en 1975 una
posición muy clara sobre el dominio del Estado sobre sus mares; en 1992, optó por ingresar dentro
del marco de lo que se ha llamado "Nuevo Derecho del Mar", con la aprobación legislativa y posterior
ratificación de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CNUDM). De la
integración de las normas que regulan ese derecho, resulta que el Derecho constitucional
costarricense distingue dos zonas de jurisdicción sobre sus mares: una sobre la que proyecta su
plena soberanía que es el "mar territorial", y otra en que se limita a brindar la "protección,
conservación y explotación de recursos naturales existentes"; la segunda se denominó en principio
como "mar patrimonial" y luego fue asimilada por el concepto de "Zona Económica Exclusiva", producto
del Nuevo Derecho del Mar. La Convención fue sometida a consulta preceptiva ante esta Sala
Constitucional, que no encontró que existiera en ella violaciones de orden constitucional,
incorporándose al ordenaminto jurídico con su aprobación legislativa, que a la luz del artículo 7 de
la Constitución Política, tiene la superior jerarquía, de manera que constituye un parámetro de
constitucionalidad de primer orden jerárquico para valorar la normativa interna de rango legal y
reglamentario. Según la convención, el mar jurisdiccional del Estado se cuenta a partir una "línea
de base" desde la que se mide la primera de estas zonas, sea el Mar Territorial. Dicho trazado será
el punto de partida de todas las áreas de influencia jurisdiccional estatal sobre su mar adyacente y
son "aguas interiores" las integran todo espacio marítimo, fluvial o lacustre que se encuentre
detrás de la línea de base del mar territorial, que por estar dentro de los límites del territorio
del Estado, la soberanía territorial se extiende irrestrictamente sobre toda su extensión. El mar
territorial constituye la zona marítima sobre la que el Estado ribereño ejerce mayores potestades;
precisamente su nomenclatura obedece a una asimilación de la soberanía territorial absoluta a esta
zona acuática y de acuerdo a la normativa internacional vigente (…)  La soberanía estatal,
representada por el mar territorial, se extiende entonces hasta 12 millas marinas a partir de la
línea de base, sea ésta la línea de baja mar (normal) o la línea de base recta”. (Lo resaltado es
propio).




 




 



 Desde esa perspectiva es importante resaltar que la Convención sobre la Protección del Patrimonio
Cultural Subacuático  expresamente indica que nada de lo  dispuesto en ella menoscabará los
derechos, la jurisdicción, ni las obligaciones que incumben a los Estados en virtud del derecho
internacional, por el contrario, se interpretará y aplicará en el contexto de las disposiciones del
derecho internacional, incluida la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar.
Asimismo, se establece que los Estados partes podrán impedir cualquier intromisión en su derechos
soberanos o su jurisdicción (artículos 3 y 10).




 



 En consecuencia, el la Convención reconoce y respeta la soberanía nacional que ostentan los Estados
Parte para el ejercicio de la protección y el resguardo del patrimonio cultural y la cooperación
internacional que al respecto pueda y deba darse.




 




 




II.                OBSERVACIONES EN CUANTO AL FONDO DEL PROYECTO.




 



 En cuanto al fondo del proyecto únicamente se analizarán algunos de los artículos más relevantes a
nuestro criterio, sin demérito del resto del articulado que conforma  el Convenio.




 



 La Convención de la Organización de las Naciones Unidas para el Educación, la Ciencia y la Cultura
(UNESCO) sobre la Protección del Patrimonio Cultural subacuático aprobada y firmada en la ciudad de
París, el 2 de noviembre de 2001, es un instrumento internacional multilateral que consta de treinta
y cinco artículos y un anexo. Esta convención constituye la cuarta Convención de la UNESCO sobre el
patrimonio.




 



 La Convención tiene como objetivo garantizar y fortalecer la protección del patrimonio cultural
subacuático con la cooperación de los Estados partes, los cuales se obligan a preservar este
patrimonio en beneficio de la humanidad, mediante la adopción de todas las medidas y medios
adecuados conforme con el derecho internacional para su protección. El instrumento reconoce la
importancia de la regulación de forma unitaria del  patrimonio cultural subacuático como parte
integrante del patrimonio cultural de la humanidad y elemento de particular importancia en la
historia de los pueblos. Su origen se debió, principalmente,  como señalamos al inicio, por el
aumento de las actividades no autorizadas sobre dicho patrimonio, a la necesidad de tomar medidas
más rigurosas y brindar una respuesta adecuada al posible impacto negativo en el patrimonio cultural
subacuático, especialmente, por ciertas actividades que tienen por objetivo la venta, la adquisición
o el trueque al margen de la ley. De ahí, la importancia en su conservación y especial interés en el
desarrollo de la investigación con fines educativos que plantea la Convención.




 



 Por una parte, la Convención se da a la tarea de crear una  definición de patrimonio cultural
subacuático, tal como lo apuntamos antes, entiendo como tal, todos los rastros de existencia humana
que tengan un carácter cultural, histórico o arqueológico, que hayan estado bajo el agua, parcial o
totalmente, de forma periódica continua por lo menos durante cien años antes, tales como sitios,
estructuras, edificios, objetos y restos humanos, junto con su contexto arqueológico y natural; y lo
objetos de carácter prehistórico. La norma en sentido negativo establece lo que no se considerará
como patrimonio cultural subacuático, así señala que no forma parte de este los cables y tuberías
tendidos en el fondo del mar, ni las instalaciones distintas de los cables y tuberías colocadas en
el mar y todavía en uso.




 



 Por otro lado, se establece la conservación in situ. Esto quiere decir que los países deben
priorizar la conservación de los vestigios subacuáticos en el lugar en el que fueron hallados y que
solamente se extraigan para ser estudiados de manera temporal. Esto queda regulado en el artículo 2
de los principios y objetivos generales:




 




 




“Artículo 2




Objetivos y principios generales



 5. La preservación in situ del patrimonio cultural subacuático deberá considerarse la opción
prioritaria antes de autorizar o emprender actividades dirigidas a ese patrimonio”.




 



 Otro aspecto a considerar es la necesidad de codificar y desarrollar progresivamente normas
relativas a la protección y la preservación del patrimonio cultural subacuático conforme con el
derecho y la práctica internacional, tales como: la Convención para la Protección del Patrimonio
Mundial, Cultural y Natural, aprobada por Costa Rica mediante Ley n.° 5980, del 16 de noviembre de
1976, la Convención sobre las Medidas que deben adoptarse para Prohibir e Impedir la Importación, la
Exportación y la Transferencia de Propiedad Ilícita de Bienes Culturales, aprobada por la UNESCO el
4 de noviembre de 1970 y  por Costa Rica mediante Ley n.° 7526, del 10 de julio de 1995, así como la
Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, aprobada por Ley n.° 7291 del 23 de
marzo de 1992.




 



 Estos instrumentos internacionales, constituyen, los antecedentes de esta Convención, puesto que,
la primera regula la protección internacional del patrimonio en general; que  si  bien es cierto no
reconoce de manera directa la protección al patrimonio cultural subacuático, ello no impide su
inclusión dentro del objeto de protección de esta norma, al estar expresamente protegidos los bienes
arqueológicos o campos arqueológicos, en su artículo 1,  que regula el ámbito de protección. Y la
convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, que establece los principios y
competencias del Estado en cuanto a sus derechos soberanos.




 



 En ese sentido,  el artículo 3 de la Convención aclara la relación entre este tratado internacional
y la Convención del Derecho del Mar, de la siguiente forma:




 




“Artículo 3



 Relación entre la presente convención y la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del
Mar.



 Nada de lo dispuesto en esta Convención menoscabará los derechos, la jurisdicción ni las
obligaciones que incumben a los Estados en virtud del derecho internacional, incluida la Convención
de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. La presente Convención se interpretará y aplicará
en el contexto de las disposiciones del derecho internacional, incluida la Convención de las
Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, y de conformidad con ellas”.




 



 Es interesante destacar que cómo estos convenios resaltan una serie de principios básicos en orden
a la protección de patrimonio cultural subacuático, verbigracia, el principio de la soberanía
estatal, el principio de cooperación y colaboración internacional, así como propiamente el de
protección.




 




 



 En relación con las normas sobre salvamento y hallazgo la Convención señala en su artículo 4,  lo
siguiente:




 




“Artículo 4




Relación con las normas sobre salvamento y hallazgos.



 Ninguna actividad relacionada con el patrimonio cultural subacuático a la que se aplique la
presente Convención estará sujeta a las normas sobre salvamento y hallazgos, a no ser que:




a)      esté autorizada por las autoridades competentes, y




b)      esté en plena conformidad con la presente Convención, y



 c)      asegure que toda operación de recuperación de patrimonio cultural subacuático se realice
con la máxima protección de éste”.




 



 Desde esa perspectiva, las normas que regulan el salvamento y el hallazgo en el Código Civil,
quedan sujetas a lo establecido en la presente convención cuando se trate de patrimonio cultural
subacuático; de conformidad con los artículos 7 de la Constitución Política, 6 de la Ley General de
la Administración Pública, y 1 y 5 del Código Civil, que contemplan las fuentes del derecho  y la
supremacía de los tratados internacionales.



 En el artículo 11 de la Convención se establece el deber que tienen los Estados partes de proteger
el patrimonio cultural subacuático en la zona. En consecuencia cuando un nacional de un Estado parte
o un buque que enarbole su pabellón descubra patrimonio cultural subacuático situado en la zona o
tenga la intención de efectuar una actividad dirigida a dicho patrimonio, ese Estado parte exigirá
que su nacional o el capital del buque le informe de ese descubrimiento o de esa actividad.




 



 No obstante, según el artículo 13 de la Convención este deber de información regulado en el
artículo 11 no se extiende a los buques de guerra y otros buques militares que gocen de inmunidad
soberana y que  sean utilizados con fines no comerciales, en el curso normal de sus operaciones, y
que no participen en actividades dirigidas al patrimonio cultural subacuático.




 



 Las siguientes normas merecen especial mención pues de manera indirecta implicarían alguna
adaptación en la legislación vigente, toda vez que establecen sanciones y medidas de control para el
resguardo y protección del patrimonio.




 



 Específicamente, el artículo 14 establece el control de entrada en el territorio del patrimonio
cultural subacuático ilícitamente recuperado, en contraposición con lo señalado en esta Convención.




 




Por su parte, el artículo 17 establece lo siguiente:




 




   “Artículo 17




   Sanciones



 1.      Cada Estado Parte impondrá sanciones respecto de las infracciones de las medidas que haya
adoptado para poner en práctica la presente Convención.



 2.      Las sanciones aplicables respecto de las infracciones deberán ser suficientemente severas
para hacer efectivo el cumplimiento de la presente Convención y desalentar la comisión de
infracciones cualquiera que sea el lugar, y deberán privar a los infractores de los beneficios
derivados de sus actividades ilícitas.



 3.      Los Estados Partes cooperarán para asegurar el cumplimiento de las sanciones impuestas en
virtud del presente artículo”.




 




 



 En otro orden de ideas, el Convenio establece la cooperación y utilización compartida de
información, según el artículo 19:




 



 “1. Los Estados Partes deberán cooperar entre sí y prestarse asistencia para velar por la
protección y gestión del patrimonio cultural subacuático en virtud de la presente convención,
incluyendo cuando sea posible, la colaboración en la explotación, la excavación, la documentación,
la conservación, el estudio y la presentación de ese patrimonio.



 2. En la medida en que sea compatible con los objetivos de esta Convención, cada Estado Parte se
compromete a compartir con otros Estados Partes información en relación con el patrimonio cultural
subacuático, incluida la referente al descubrimiento de ese patrimonio, su localización, el
patrimonio extraído o recuperado de manera contraria a esta Convención o que viole otras
disposiciones del derecho internacional, la metodología y las técnicas científicas pertinentes y la
evolución del derecho aplicable al patrimonio de que se trate.



 3. Toda información compartida entre Estados Partes, o entre la UNESCO y Estados Partes, relativa
al descubrimiento o localización de patrimonio cultural subacuático se mantendrá con carácter
confidencial y se comunicará exclusivamente a las autoridades competentes de los Estados Partes, en
la medida en que sus respectivas legislaciones nacionales lo permitan, y en tanto la divulgación de
esa información pueda poner en peligro o amenazar de alguna manera la preservación de ese patrimonio
cultural subacuático.



 4. Cada Estado Parte adoptará todas las medidas viables, para difundir información sobre el
patrimonio cultural subacuático extraído o recuperado de manera contraria a esta Convención o en
violación de otras disposiciones del derecho internacional, incluyendo, cuando sea posible, la
utilización de bases de datos internacionales apropiadas”.




 




 



 En lo demás el Convenio establece obligaciones generales, la soberanía en las aguas interiores,
archipelágicas y mar territorial, la sensibilización del público sobre el valor y relevancia del
patrimonio cultural subacuático, solución pacífica de las controversias; desarrollo del Convenio y
sus disposiciones finales. En el anexo se consignan las normas relativas a las actividades dirigidas
al patrimonio cultural subacuático. Estas normas incluyen indicaciones prácticas y directamente
aplicables sobre los principios que deben tenerse en cuenta en las excavaciones, el diseño de los
proyectos, la competencia y la cualificación de las personas que realizan actividades dirigidas al
patrimonio cultural subacuático y la conservación y la gestión de los yacimientos arqueológicos.




 



 En definitiva el Convenio busca que los países que forman parte, dispongan de un marco jurídico
para la protección y conservación del patrimonio cultural subacuático, cuya justificación reside en
el riesgo existente de su comercio ilegal por las facilidades para tener acceso a éste gracias a los
avances que actualmente permite la tecnología.




 



 Consideramos, en consecuencia, que la presente convención constituye un instrumento normativo de
protección adicional de los recursos patrimoniales de carácter cultural e histórico a nivel
subacuático que alienta al estudio responsable y no perjudicial por el público del patrimonio
cultural de la humanidad, y en esa medida no encontramos reparo alguno que haga dudar de su
constitucionalidad ante la eventual aprobación del presente instrumento que hagan los señores
Diputados.




 




 




 




III.             CONCLUSIÓN:




 



 Se evacua la consulta en el sentido que no se observan vicios de constitucionalidad en el proyecto
de “Aprobación de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Cultural Subacuático”, expediente
legislativo n.° 17.260.




 



 De esta manera, dejamos externado nuestro criterio en torno a los aspectos más relevantes del
proyecto sometido a conocimiento de este órgano consultivo.




 




 




De usted con el debido respeto, se suscriben atentos;




 




 




 




Alonso Arnesto Moya                                       Durley Arguedas Arce




Procurador                                                    Abogada de Procuraduría




 




 




 




 




 




AAM/DAA/ACZ





 





 [1] Ver al respecto Patrimonio Cultural Subacuático Organización de las Naciones Unidas para la
Educación, la Ciencia y la Cultura. EN: INTERNET: http://www.unesco.org/new/es/



 [2] Sobre este tema puede verse Protección del Patrimonio Cultural Subacuático. EN: INTERNET:
http://www.salvarpatrimonio.org/proteccionpatrimonio/proteccionpatrimonio-subacuatico



 [3] PARADA (Ramón) Derecho Administrativo, Tomo III, Madrid, Sexta Edición, Editorial Marcial Pons,
1997, y RODRÍGUEZ GONZÁLEZ (María del Pino), El Dominio Público Marítimo-Terrestre: Titularidad y
Sistemas de Protección, Madrid, Editorial Marcial Pons, 1999.



 [4] Sobre el derecho a la cultura como derecho fundamental puede  consultarse el voto
constitucional  n.° 5725-2004, de las 4:08 horas del 26 de mayo del 2004.



 [5] A tal efecto puede consultarse la sentencia constitucional n.° 5048-2001 de las 3:05 horas, del
12 de junio del 2001.



 [6] Al respecto, ver, ALVEREZ GONZÁLEZ, Elsa,  Disfuncionalidades de la Protección Jurídica del
Patrimonio Cultural Subacuático en España., Revista de Administración Pública, Madrid,  n.° 175,
enero-abril, de 2008, pp. 325-336.

Legal Opinion: 075 - J of 10/31/2011



October 31, 2011


OJ-075-2011



Licenciada


Flor Sánchez Rodríguez


Area Head of the Permanent Special Commission


on International Relations and Foreign Trade


Legislative Assembly



Dear Madam:


With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your communication No.
95-CRI-2010, dated June 10, 2010, through which you request our opinion regarding the text of
the bill "APPROVAL OF THE CONVENTION ON THE PROTECTION OF THE UNDERWATER CULTURAL HERITAGE,"
which is being processed under legislative file No. 17.260, published in La Gaceta No. 124, on June
29, 2009, the text of which is also published on the Legislative Assembly's website.


We must first clarify that the opinion set forth below is a legal opinion of this superior legal
advisory body of the Administration and, therefore, has no binding effect for the Legislative
Assembly.


In accordance with the foregoing and moved by a desire to collaborate with the Members of
Parliament, given the highly important functions they constitutionally perform, we will limit
ourselves to pointing out the most relevant aspects of the bill under review and, primarily,
whether it presents any conflicts with the Constitution that merit its modification. Without
prejudice, of course, to the jurisdiction conferred upon the Constitutional Chamber (Sala
Constitucional) by Article 96, subsection a), of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la
Jurisdicción Constitucional). It remains to be said that we have endeavored to attend to your
esteemed request with the greatest possible speed our ordinary duties permit.



I. PRELIMINARY ASPECTS: CONCEPTUAL APPROACH AND PROTECTION REGIME FOR
UNDERWATER CULTURAL HERITAGE


In order to have a clearer conception of the subject matter of the convention under review,
we will briefly offer some reflections on the concept of underwater cultural heritage, and then
refer to the protection regime that can be found in the current legal system – both at the national
and international levels – to conclude with the substantive analysis of the aforementioned
international instrument.



A) UNDERWATER CULTURAL HERITAGE


First, we must ask ourselves the reason for the emergence of a special interest in the
international regulation of underwater cultural heritage.


Well, just as happened with terrestrial heritage, submerged archaeological remains became
part of the discussions in international forums. Currently, archaeological sites lying on the
seabed constitute a great source of information about our ancestors. However, one of the
problems arising around the protection of this heritage relates to the hunting of these
submerged treasures. Nowadays, the treasure trade is an activity not entirely regulated, even
though advances in underwater technology allow easy access to the seabed and the recovery of
such objects for sale. The concern is that these pieces, thus acquired, are dispersed throughout
the world without contributing any knowledge of human history.[1]


Indeed, waters have the quality of preserving remains for thousands of years better than the
surface. It is estimated that more than three million shipwrecks or remains of sunken vessels lie
scattered on the bottom of the planet's oceans, yet to be discovered; among these are: the
ships of the Spanish Armada of Philip III, the Kublai Khan fleet, the caravels of Christopher
Columbus, the Spanish galleons that plied the seas between the colonies of America and Spain,
and the remnants of countless ancient buildings that are currently submerged, such as the Bay of
Alexandria, with the remains of the Lighthouse and Cleopatra's palace, part of the ancient city
of Carthage, Port Royal, the city of Jamaica victim of a tidal wave in 1962, and flooded natural
cavities such as the Yucatán Peninsula (Mexico), etc. Many of these archaeological sites have not
been disturbed for centuries, fostering better preservation of organic materials under the sea
than on the surface, because oxygen accelerates their deterioration.[2]


The commercial exploitation of these archaeological sites is a reality; famous ships have been
discovered, such as the Geldermalsen, the Nuestra Señora de Atocha, and the Tek Sing.


Regarding the notion of underwater cultural heritage, it must be said that in doctrine,
specifically Spanish doctrine,[3] it has not been given a treatment differentiated from
archaeological heritage.


Thus, the Convention innovates with its definition of underwater cultural heritage (Article
1, subsection a), by understanding all traces of human existence having a cultural, historical, or
archaeological character, which have been partially or totally under water, periodically or
continuously, for at least one hundred years, such as:



i) sites, structures, buildings, objects and human remains, together with their archaeological and
natural context;
ii) vessels, aircraft, other vehicles or any part thereof, their cargo or other contents, together
with their archaeological and natural context; and
iii) objects of prehistoric character.


For their part, subsections b and c of that same article indicate in a negative sense what does
not constitute underwater cultural heritage, such as pipelines and cables placed on the seabed,
as well as installations other than pipelines and cables placed on the seabed and still in use.


In that understanding, underwater cultural heritage encompasses submerged remains of
entire cities, ports and docks, fishing gear, and thousands of shipwrecks scattered across the
seas and oceans of our planet. Precisely, the fact that these remains of vessels and objects show
us the history of our ancestors grants them cultural importance, as it comes to constitute a
fundamental part of the cultural heritage of humanity.


However, its study implies addressing several issues intimately related to that general
notion: firstly, cultural heritage in general and the sovereignty of the State, specifically,
regarding the duty of protection and conservation over this type of heritage. Consequently, it is
worth pausing, even briefly, to study the legal framework that regulates these two unavoidable
aspects of underwater cultural heritage.



B) LEGAL REGIME OF CULTURAL HERITAGE IN GENERAL


As a starting point, we must highlight the absence of regulations that specifically govern
underwater cultural heritage in our national legal system.
From this perspective, it is appropriate to analyze in detail the general regulations and case law
that have addressed the broader issue of historical heritage.


Now then, without analyzing international texts on human rights and limiting our
commentary to the specific texts on the human right to culture, it is easy to verify that both the
Universal Declaration of Human Rights and the American Convention on Human Rights (Pact of
San José), approved by Law No. 4534 of February 23, 1970, do not explicitly recognize the right
to culture, but rather indirectly through formulas that expressly refer to its protection jointly
with economic and social rights. Notwithstanding the foregoing, the Universal Declaration of
Human Rights is clear in indicating in its Article 27, paragraph 1: "that everyone has the right
freely to participate in the cultural life of the community, to enjoy the arts and to share in
scientific advancement and its benefits." Therefore, the recognition at the international level of
the fundamental right to knowledge of the culture of the community to which one belongs is
undeniable.[4]


In this sense, it is worth noting that Article 89 of the Political Constitution expressly
recognizes the State's duty to protect historical heritage by stating: "Among the cultural
purposes of the Republic are: to protect natural beauty, to conserve and develop the historical
and artistic heritage of the Nation, and to support private initiative for scientific and artistic
progress."


For its part, constitutional jurisprudence conceptualizes the right to the protection of
cultural heritage as a derivation of the fundamental right to culture, as it has expressly
recognized in ruling No. 16792-2008, at 2:50 a.m. on November 12, 2008, which we will
develop further below.


Regarding the jurisprudential development of Article 89 of the Constitution, the
Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in ruling No. 5245-2002, at 4:20 p.m. on May 29,
2002, is responsible for defining archaeological heritage and frames it within the broader scope of
the State's duty to preserve the common culture of the nation. In this regard, it stated:


"...VI.-Archaeological goods within the constitutional system. Article 89 of the Political
Constitution establishes that among the cultural purposes of the Republic are:


'… to protect natural beauty, conserve and develop the historical and artistic heritage of the
Nation, and support private initiative for scientific and artistic progress.'

The protection of historical heritage is thus framed within the broader scope of the State's duty
to preserve the common culture that turns its people into a Nation. The Dictionary of the Royal
Spanish Academy of Language, where relevant, defines culture as: '… the set of ways of life and
customs, knowledge and degree of artistic, scientific, or industrial development, in an era or
social group' (Twenty-Second Edition. Volume I. 2001). Archaeological heritage is a species of the
broader genus constituted by cultural heritage, a clarification that has important practical
implications insofar as the State's role in the promotion and guarantee of archaeological goods must
always be part of a comprehensive policy for the protection and promotion of indigenous cultural
production. For the rights derived from the constitutional norm in question to be effectively
verified, public authorities are required not only to create the necessary regulatory framework but
also to act concretely, through suitable protection mechanisms that start from the inescapable
premise that a Nation that despises its historical heritage, destroying it or avoiding by all lawful
means its loss or deterioration, is destined to fail as a society, because it is precisely the vision
of the past that allows us to understand the present and plan for the future. Archaeological
heritage – in the Costa Rican case – has been commonly defined as the set of immovable and movable
goods, products of indigenous cultures prior to or contemporary with the establishment of Hispanic
culture in the national territory, as well as human remains, flora and fauna, related to these
cultures, constituting one of the principal means to effect the exact knowledge of the historical
origins of our societies, as it allows us to understand the germ of our current forms of thought and
cultural expression, in addition to providing data of great utility for other fields of knowledge,
such as ecology, pharmacotherapy, zoology, etc." (Emphasis added).


Likewise, constitutional ruling No. 13652-2004, at 4:13 p.m. on November 30, 2004,
emphasizes the duty of protection of cultural heritage by stating that:


"...Ultimately, the inertia of the respondent authorities is evident, as they did nothing to prevent
the demolition of a building that could have been declared historical-architectural heritage; which
is a violation of the fundamental rights of the appellants, specifically to the protection of cultural
heritage, and specifically, historical-architectural heritage, which stands as a value of great
importance for the necessary maintenance and strengthening of the identity of peoples (population
and/or nation), that is, in the historical, social, geographical, and cultural spheres, and it is
appropriate to grant the amparo action regarding this claim." (Our emphasis).


In view of these two constitutional rulings just cited, it can be concluded that, in general
terms, cultural heritage should be understood as the set of goods, movable and immovable, which,
due to their special characteristics, enjoy special legal protection from the State by reason of the
historical legacy they provide to future generations.


On the other hand, it is interesting the interpretation made by the Constitutional Chamber
(Sala Constitucional) in its jurisprudence when relating constitutional Article 89 with Article 50,
second paragraph, which contemplates the right to a healthy and ecologically balanced
environment.[5] Thus, the duty to protect cultural beauties is intimately related to the right to a
healthy and ecologically balanced environment. As expressly indicated in ruling No. 16972-2008,
referenced above, when stating:


"...XVII.-The protection of cultural heritage is framed within Urban Planning Law (Derecho
Urbanístico), which lately has come to be understood within the broader framework of
Environmental Law (Derecho Ambiental), which finds its legal-constitutional basis in Articles 50
and 89 of the Political Constitution."


Finally, as a closing element of protection for goods with historical value, it is worth noting
that Article 246, subsection 1), of the Penal Code (Law No. 4573 of May 4, 1970), contemplates
the penalty of six to fifteen years of imprisonment for anyone who, through arson or explosion,
creates a common danger or danger of destruction of goods of scientific, artistic, historical, or
religious value. Likewise, subsection 2) of this article establishes a penalty of ten to twenty years
of imprisonment if the destruction of said goods is actually produced.


Now then, continuing with the systematic analysis of the regulations, we find that from the
Organic Law of the National Museum (Ley Orgánica del Museo Nacional, Law No. 5 of January 28,
1888), the State's special interest in safeguarding the historical and archaeological curiosities of
the country could be deduced. Thus, it seems to emerge from the literal wording of Article 1:
"National Museum, founded by agreement No. 69 of May 4, 1887, is an establishment intended to
collect and permanently exhibit the natural products and historical and archaeological curiosities of
the country, with the purpose of serving as a center for study and exhibition." (Emphasis added).


On the other hand, from the reading of Article 8 of the Law on National Archaeological
Heritage (Ley sobre el Patrimonio Nacional Arqueológico, Law No. 6703 of December 28, 1981),
which states: "...The trade and export of archaeological objects by private individuals and private
or state institutions is prohibited. The only entity authorized to export archaeological objects, for
purposes of exchange or research, shall be the National Museum, with prior authorization from the
National Archaeological Commission (Comisión Arqueológica Nacional)," and which connects in
turn with the content of the Law regulating the Property, Exploitation and Commerce of
Archaeological Relics (Ley que regula la Propiedad, Explotación y Comercio de las Reliquias
Arqueológicas, Law No. 7 of October 6, 1938), the importance of the protection of goods with
cultural content is evident. For the purpose of this last law is precisely to conserve the property
of archaeological goods in the hands of the State and to prevent their exploitation and trade.


As can be observed, the majority of the cited norms allude to all goods comprising cultural
heritage, which indicates that what is truly important is the cultural value that those goods
transmit to a greater or lesser degree; therefore, the defining element is the expression of the
values of culture, which causes us to call that entire set of goods cultural heritage.[6]
Regarding the legal nature of the goods that comprise cultural heritage, we must highlight that
there is no complete category of goods in the public domain; rather, they are directly linked to
public ownership and their allocation (afectación) to purposes of public service or public use.


From this data, it could be deduced that underwater cultural heritage, as we previously
indicated, forms part of cultural heritage in general. For they are cultural goods that bring us
closer to the history of civilization, and to that extent, they possess an intrinsic value
representative of history that contributes to the identity of the nation.


It is worth adding what was stated by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in
ruling No. 16972-2008 at 2:50 a.m. on November 12, 2008, cited previously, regarding the
duty to protect cultural heritage:


"...XXXI.-ON THE RESPONSIBILITY OF THE STATE IN THE PROTECTION OF CULTURAL
HERITAGE: OBLIGATION OF THE ADMINISTRATION TO PARTICIPATE, PROMOTE, AND
COOPERATE IN THE PROTECTIVE FUNCTION OF CULTURAL HERITAGE (COMPENSATION
AND INCENTIVES REGIME). Within this special protection regime, the role played by State
authorities is of fundamental importance, in their capacity as guarantors of the conservation and
enrichment of cultural heritage, in order to facilitate the access of all citizens to the goods
comprised by it (…) Therefore, protecting cultural heritage against illicit export and spoliation, as
well as facilitating its recovery when it has been illegally exported, promoting dissemination for the
knowledge of this type of goods, as well as the promotion and encouragement of international
cooperation and exchange of information and cultural, technical, and scientific goods; and fostering
economic aid and advisory services so that the private individual can fulfill the obligations imposed
by the incorporation of their property into the cultural heritage regime, constitute obligatory actions
for the public authorities…."


Turning to the treatment of underwater cultural heritage in Comparative Law, it is worth
mentioning that the Council of Europe has adopted two basic instruments for the protection of
underwater cultural heritage: the European Convention on the Protection of the Archaeological
Heritage of May 6, 1969, and the European Convention on the Protection of the Archaeological
Heritage of 1992. The latter expressly includes in its scope of protection the archaeological
heritage located "in any area within the jurisdiction of the Parties, including that which is
situated under water." In this way, underwater cultural heritage is directly regulated. In turn,
this convention establishes control mechanisms to prevent the illicit removal of elements, and
establishes the principle of preservation in situ; a principle incorporated in Article 2, subsection
5, of the Convention that is the subject of this opinion.


C) STATE SOVEREIGNTY AND THE SPECIAL JURISDICTION EXERCISED OVER ITS
TERRITORIAL WATERS


Now then, alongside this duty of protection of historical heritage held by the State, we find
the sovereignty of States, specifically cultural sovereignty related to the safeguarding of the
country's cultural personality and the requirement for international cooperation that may be
provided to it for the exercise of such protection (this point can be expanded upon by consulting
the cited constitutional ruling No. 16972-2008 of 2:50 a.m. on November 12, 2008).


Therefore, the provisions of Article 6 of the Political Constitution regarding the exercise of
national sovereignty must be taken into account:


"Article 6 – The State exercises complete and exclusive sovereignty in the airspace over its
territory, in its territorial waters over a distance of twelve miles measured from the low-water line
along its coasts, on its continental shelf, and on its insular shelf in accordance with the principles
of International Law.
It also exercises a special jurisdiction over the seas adjacent to its territory over an extent of two
hundred miles measured from the same line, in order to protect, conserve, and exclusively exploit all
the natural resources and wealth existing in the waters, soil, and subsoil of those zones, in
conformity with those principles."


In this regard, constitutional ruling No. 09289-2002, at 3:12 p.m. on September 24, 2002,
takes up the concept of sovereignty and indicates that:


"I.-Within modern States, the concept of sovereignty takes on a different nuance from that
traditionally outlined. Classically, sovereignty was conceived as that power that resides exclusively
in the Nation, a concept – the latter – which, derived from French doctrine, is synonymous with
people (that is, the set of past, present, and future generations of the country), conferring upon
sovereignty a cultural and, additionally, political nuance. Currently, said concept, by virtue of the
democratic principle of popular representation outlined in Article 9 of the Constitution, has evolved,
becoming a power that not only resides in the Nation but is exercised with physical and legal coercive
power by the government. This situation places on the table the issue of the supremacy of
governmental power as a component of state sovereignty, which is imposed internally over the legal
systems and subjects existing within its territory. To this, it must be added, then, that the exercise
of the internal sovereignty of the Costa Rican State, being legally subject to governmental power,
ergo to the people, must also be understood as subject to the constitutional principles, rights, and
guarantees that govern in the Republic, and to the international treaties and conventions that have
been signed and incorporated into our constitutional order." (Emphasis added).


In this context, jurisprudence has recognized that one of the "fundamental elements that
comprise state sovereignty is the possibility of determining and regulating the activities carried
out within its territory, especially when it concerns matters of public order." (Constitutional
Ruling No. 311 at 8:30 a.m. on March 23, 1990).


Regarding the exercise of sovereignty in territorial waters and the exclusive economic zone,
the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in ruling No. 5799-95 at 3:00 a.m. on October
24, 1995, stated:


"IV.-Secondly, it must not be forgotten that the decisions of that body concern the disposal of
resources of our territorial sea. Article 6 of the Constitution declares that the State exercises
complete and exclusive sovereignty 'in its territorial waters over a distance of twelve miles
measured from the low-water line along its coasts, on its continental shelf, and on its insular shelf.'
Furthermore, it attributes to it 'a special jurisdiction over the seas adjacent to its territory over
an extent of two hundred miles measured from the same line, in order to protect, conserve, and
exclusively exploit all the natural resources and wealth existing in the waters, soil, and subsoil of
those zones, in conformity with those principles.' Consequently, Costa Rica is the only one called to
administer, exploit, and govern that zone and its resources exclusively and to the exclusion of others."


In this sense, the evolution of constitutional jurisprudence has developed; for example, in
ruling No. 7327-1997 at 3:12 a.m. on October 31, 1997, a conceptual change in national
sovereignty was accepted, in accordance with the new Law of the Sea, which is set forth as
follows:


"(…) the way in which the concept of the territorial sea, the exercise of sovereignty over it, and
its definition have evolved in Constitutional Law. The original text of Article 6 of the Political
Constitution, approved by the National Constituent Assembly of 1949, provided: 'The State exercises
complete and exclusive sovereignty in the airspace over its territory and in its territorial waters
and continental shelf, in accordance with the principles of International Law and the Treaties in
force.' It can be noted that the text suffers from the omission of not adequately defining the powers
of the country over its seas; this led to administrative and jurisdictional interpretations contrary
to the elementary principles of the defense of territorial integrity, understood in its broadest
sense, (…)

IV.- Determination of the Jurisdiction of Costa Rica over its Seas.- In 1975, Costa Rica assumed a
very clear position on the dominion of the State over its seas; in 1992, it opted to enter within the
framework of what has been called the 'New Law of the Sea,' with the legislative approval and
subsequent ratification of the United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS). From the
integration of the norms that regulate that law, it follows that Costa Rican constitutional law
distinguishes two zones of jurisdiction over its seas: one over which it projects its full sovereignty,
which is the 'territorial sea,' and another in which it limits itself to providing 'protection,
conservation, and exploitation of existing natural resources'; the second was initially called
'patrimonial sea' and was later assimilated into the concept of 'Exclusive Economic Zone,' a product
of the New Law of the Sea. The Convention was submitted for mandatory consultation before this
Constitutional Chamber (Sala Constitucional), which did not find that it contained violations of
constitutional order, incorporating it into the legal system upon its legislative approval, which, in
light of Article 7 of the Political Constitution, has superior hierarchy, such that it constitutes a
parameter of constitutionality of the highest hierarchical order for assessing internal regulations of
legal and regulatory rank. According to the convention, the jurisdictional sea of the State is
measured from a 'baseline' from which the first of these zones, i.e., the Territorial Sea, is
measured. Said tracing shall be the starting point for all areas of state jurisdictional influence
over its adjacent sea, and 'internal waters' are those that comprise all maritime, fluvial, or
lacustrine space that is found behind the baseline of the territorial sea, over which, because they
are within the limits of the State's territory, territorial sovereignty extends unrestrictedly over
their entire extension. The territorial sea constitutes the maritime zone over which the coastal State
exercises the greatest powers; precisely, its nomenclature is due to an assimilation of absolute
territorial sovereignty to this aquatic zone and in accordance with the international regulations in
force (…) State sovereignty, represented by the territorial sea, then extends up to 12 nautical miles
from the baseline, whether this is the low-water line (normal) or the straight baseline." (Emphasis
added).



From this perspective, it is important to highlight that the Convention on the Protection
of the Underwater Cultural Heritage expressly indicates that nothing in its provisions shall
prejudice the rights, jurisdiction, or duties of States under international law; on the contrary,
it shall be interpreted and applied in the context of the provisions of international law, including
the United Nations Convention on the Law of the Sea. Likewise, it is established that States
Parties may prevent any interference with their sovereign rights or jurisdiction (Articles 3 and
10).


Consequently, the Convention recognizes and respects the national sovereignty held by the
States Parties for the exercise of protection and safeguarding of cultural heritage and the
international cooperation that may and should be provided in this regard.



II. OBSERVATIONS ON THE SUBSTANCE OF THE BILL


Regarding the substance of the bill, we will only analyze some of the most relevant articles
in our opinion, without detriment to the rest of the articles that make up the Convention.


The United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO) Convention
on the Protection of the Underwater Cultural Heritage, approved and signed in the city of Paris
on November 2, 2001, is a multilateral international instrument consisting of thirty-five articles
and an annex. This convention constitutes the fourth UNESCO convention on heritage.

The Convention aims to guarantee and strengthen the protection of underwater cultural heritage with the cooperation of the States Parties, which undertake to preserve this heritage for the benefit of humanity, by adopting all appropriate measures and means in accordance with international law for its protection. The instrument recognizes the importance of regulating underwater cultural heritage in a unitary manner as an integral part of the cultural heritage of humanity and an element of particular importance in the history of peoples. Its origin was mainly due, as we noted at the beginning, to the increase in unauthorized activities regarding said heritage, the need to take more rigorous measures and provide an adequate response to the possible negative impact on underwater cultural heritage, especially from certain activities aimed at the sale, acquisition or barter outside the law. Hence, the importance of its conservation and the special interest in the development of research for educational purposes that the Convention proposes.

On the one hand, the Convention undertakes the task of creating a definition of underwater cultural heritage, as we pointed out before, understanding as such, all traces of human existence having a cultural, historical or archaeological character that have been under water, partially or totally, periodically or continuously for at least one hundred years, such as sites, structures, buildings, objects and human remains, together with their archaeological and natural context; and objects of prehistoric character. The norm in a negative sense establishes what shall not be considered as underwater cultural heritage, thus indicating that pipelines and cables placed on the seabed are not part of it, nor are installations other than pipelines and cables placed in the sea and still in use.

On the other hand, in situ preservation is established. This means that countries must prioritize the preservation of underwater remains in the place where they were found and that they may only be extracted to be studied on a temporary basis. This is regulated in Article 2 on the general principles and objectives:

“Article 2
General objectives and principles

5. The in situ preservation of underwater cultural heritage shall be considered as the first option before authorizing or undertaking any activities directed at this heritage.”

Another aspect to consider is the need to codify and progressively develop rules relating to the protection and preservation of underwater cultural heritage in accordance with international law and practice, such as: the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, approved by Costa Rica through Law No. 5980, of November 16, 1976, the Convention on the Means of Prohibiting and Preventing the Illicit Import, Export and Transfer of Ownership of Cultural Property, approved by UNESCO on November 4, 1970, and by Costa Rica through Law No. 7526, of July 10, 1995, as well as the United Nations Convention on the Law of the Sea, approved by Law No. 7291 of March 23, 1992.

These international instruments constitute the background to this Convention, since the first regulates the international protection of heritage in general; and while it is true that it does not directly recognize the protection of underwater cultural heritage, this does not prevent its inclusion within the object of protection of this norm, as archaeological goods or archaeological fields are expressly protected in its Article 1, which regulates the scope of protection. And the United Nations Convention on the Law of the Sea, which establishes the principles and competences of the State regarding its sovereign rights.

In that sense, Article 3 of the Convention clarifies the relationship between this international treaty and the Convention on the Law of the Sea, as follows:

“Article 3
Relationship between this Convention and the United Nations Convention on the Law of the Sea

Nothing in this Convention shall prejudice the rights, jurisdiction and duties of States under international law, including the United Nations Convention on the Law of the Sea. This Convention shall be interpreted and applied in the context of and in a manner consistent with the provisions of international law, including the United Nations Convention on the Law of the Sea.”

It is interesting to note how these conventions highlight a series of basic principles regarding the protection of underwater cultural heritage, for example, the principle of state sovereignty, the principle of international cooperation and collaboration, as well as that of protection itself.

In relation to the law of salvage and law of finds, the Convention states in its Article 4, the following:

“Article 4
Relationship to the law of salvage and law of finds

Any activity relating to underwater cultural heritage to which this Convention applies shall not be subject to the law of salvage or law of finds, unless it:

(a) is authorized by the competent authorities, and
(b) is in full conformity with this Convention, and
(c) ensures that any recovery of the underwater cultural heritage achieves its maximum protection.”

From that perspective, the rules governing salvage and finds in the Civil Code are subject to the provisions of this Convention when dealing with underwater cultural heritage; in accordance with Articles 7 of the Political Constitution, 6 of the General Law on Public Administration, and 1 and 5 of the Civil Code, which contemplate the sources of law and the supremacy of international treaties.

Article 11 of the Convention establishes the duty of States Parties to protect underwater cultural heritage in the Area. Consequently, when a national of a State Party or a vessel flying its flag discovers underwater cultural heritage located in the Area or intends to undertake an activity directed at such heritage, that State Party shall require its national or the master of the vessel to report such discovery or activity.

However, according to Article 13 of the Convention, this duty to report regulated in Article 11 does not extend to warships and other military vessels enjoying sovereign immunity that are used for non-commercial purposes, in the normal course of their operations, and that do not engage in activities directed at underwater cultural heritage.

The following provisions deserve special mention because they would indirectly imply some adaptation in current legislation, as they establish sanctions and control measures for the safeguarding and protection of the heritage.

Specifically, Article 14 establishes the control of entry into the territory of illicitly recovered underwater cultural heritage, in contrast to what is stated in this Convention.

For its part, Article 17 establishes the following:

“Article 17
Sanctions

1. Each State Party shall impose sanctions for violations of the measures it has adopted to implement this Convention.
2. Sanctions applicable for violations shall be sufficiently severe to make effective compliance with this Convention and to discourage violations wherever they occur, and shall deprive offenders of the benefit derived from their illegal activities.
3. States Parties shall cooperate to ensure the enforcement of sanctions imposed under this Article.”

In another vein, the Convention establishes cooperation and information-sharing, according to Article 19:

“1. States Parties shall cooperate and assist each other in the protection and management of underwater cultural heritage under this Convention, including, where practicable, collaborating in the investigation, excavation, documentation, conservation, study and presentation of such heritage.
2. To the extent compatible with the purposes of this Convention, each State Party undertakes to share information with other States Parties concerning underwater cultural heritage, including but not limited to, discovery of heritage, location of heritage, heritage excavated or recovered contrary to this Convention or otherwise in violation of international law, pertinent scientific methodology and technology, and legal developments relating to such heritage.
3. Information shared between States Parties, or between UNESCO and States Parties, regarding the discovery or location of underwater cultural heritage shall, to the extent compatible with their national legislation, be kept confidential and reserved to competent authorities of States Parties as long as the disclosure of such information may endanger or otherwise threaten the preservation of such underwater cultural heritage.
4. Each State Party shall take all practicable measures to disseminate information, including where feasible through appropriate international databases, about underwater cultural heritage excavated or recovered contrary to this Convention or otherwise in violation of international law.”

For the rest, the Convention establishes general obligations, sovereignty in internal waters, archipelagic waters and territorial sea, public awareness regarding the value and significance of underwater cultural heritage, peaceful settlement of disputes, development of the Convention and its final provisions. The Annex contains the Rules concerning activities directed at underwater cultural heritage. These rules include practical and directly applicable indications on the principles to be taken into account in excavations, project design, the competence and qualification of persons undertaking activities directed at underwater cultural heritage, and the conservation and management of archaeological sites.

In short, the Convention seeks to ensure that the participating countries have a legal framework for the protection and conservation of underwater cultural heritage, whose justification lies in the existing risk of its illegal trade due to the ease of access to it thanks to the advances currently permitted by technology.

We consider, consequently, that this Convention constitutes an additional regulatory instrument for the protection of heritage resources of a cultural and historical nature at the underwater level that encourages the responsible and non-harmful study by the public of the cultural heritage of humanity, and to that extent we find no objection whatsoever that raises doubts about its constitutionality upon the eventual approval of this instrument by the Legislators.

III. CONCLUSION:

The consultation is resolved in the sense that no constitutional defects are observed in the draft "Approval of the Convention on the Protection of Underwater Cultural Heritage," legislative file No. 17.260.

In this way, we have expressed our opinion regarding the most relevant aspects of the draft submitted for the consideration of this consultative body.

Respectfully yours, we subscribe, attentive;

Alonso Arnesto Moya                       Durley Arguedas Arce
Procurador                                Attorney of the Procuraduría

AAM/DAA/ACZ

[1] See on this matter Underwater Cultural Heritage United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization. ON the INTERNET: http://www.unesco.org/new/es/

[2] On this topic, see Protection of Underwater Cultural Heritage. ON the INTERNET: http://www.salvarpatrimonio.org/proteccionpatrimonio/proteccionpatrimonio-subacuatico

[3] PARADA (Ramón) Derecho Administrativo, Tomo III, Madrid, Sexta Edición, Editorial Marcial Pons, 1997, and RODRÍGUEZ GONZÁLEZ (María del Pino), El Dominio Público Marítimo-Terrestre: Titularidad y Sistemas de Protección, Madrid, Editorial Marcial Pons, 1999.

[4] Regarding the right to culture as a fundamental right, constitutional vote No. 5725-2004, of 4:08 hours on May 26, 2004, may be consulted.

[5] For this purpose, constitutional ruling No. 5048-2001 of 3:05 hours, on June 12, 2001, may be consulted.

[6] On this point, see, ALVEREZ GONZÁLEZ, Elsa, Disfuncionalidades de la Protección Jurídica del Patrimonio Cultural Subacuático en España., Revista de Administración Pública, Madrid, No. 175, January-April, 2008, pp. 325-336.