C-281-2011 — Prohibition on installing commercial signs in public schools and buildingsImposibilidad de instalar rótulos comerciales en escuelas y edificios públicos

Dictamen : 281 del 24/11/2011   



24 de noviembre, 2011




C-281-2011




 




Señor




Leonardo Garnier Rímolo




Ministro de Educación Pública




 




Estimado señor:




 



 Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio
DM-0704-06-10 del 2 de junio de 2011, mediante el cual consulta a este órgano asesor: “si en un
inmueble en el cual se ubique un centro educativo del Ministerio de Educación Pública, bajo la
competencia de una Junta administrativa o de educación, es legal arrendar parte del terreno para la
colocación de rótulos comerciales u de ser negativa su respuesta solicito asesoría con los contratos
ya firmados y en ejecución, lo anterior para que las Junta ni se vean implicadas en conflictos
judiciales por los posibles incumplimientos contractuales.”




 



             En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República, se acompaña su consulta, del criterio jurídico emitido por el Lic. Juan
Carlos Jiménez Marín, Asesor Legal de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo del
Ministerio de Educación Pública, en el cual se concluye que: “hasta tanto no se modifique la
anterior legislación y cumpliendo con el principio de legalidad establecido en la Ley General de la
Administración Pública, deben las Escuelas y Colegios abstenerse de realizar contratos de
arrendamiento con los particulares para la colocación de publicidad en los terrenos escolares.”




 




 



 I.                   SOBRE LA COMPETENCIA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA EN LA MATERIA
CONSULTADA




 



 De la consulta que plantea el señor Ministro de Educación Pública, se desprende que la intención de
dicho funcionario es que este órgano asesor le señale, si es posible que las Juntas de Educación
dispongan de bienes de dominio público para contratar con particulares la colocación de rótulos
comerciales, y en caso negativo se indique qué debe hacerse con los contratos ya firmados y en
ejecución, para efectos de no incurrir en incumplimientos contractuales.




 



 Al respecto, debemos señalar que el artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República, establece que los “fondos públicos son los recursos, valores, bienes y derechos propiedad
del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos”. Asimismo, el artículo 1 de dicha ley,
otorga a la Contraloría el control superior de la Hacienda Pública y la establece como órgano rector
del sistema de fiscalización de esos fondos públicos.




 



 Los locales, instalaciones y en general, cualquier edificación que sea propiedad de un organismo
público, forman parte del concepto de fondos públicos, por lo que integran la Hacienda Pública, y
sobre ellos pueden ejercerse los distintos controles que sobre la Hacienda Pública prevé el
ordenamiento, por parte de la Contraloría General de la República.




 



 Así las cosas, tomando en consideración que lo relativo al manejo de esos recursos, así como el
tema de contratación administrativa, es competencia exclusiva y excluyente de la Contraloría General
de la República, esta Procuraduría General no puede emitir criterio vinculante respecto de la
materia planteada, por tratarse de un asunto propio de otro órgano administrativo.




 




Sobre este tema, se señaló en el dictamen C-402-2005 del 21 de noviembre de 2005:




 




“I.  COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.




 



 La Contraloría General de la República es el órgano constitucional fundamental del Estado encargado
del control y fiscalización superior de la Hacienda Pública con independencia funcional y
administrativa (artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 1°, 2 y 11 de Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República, Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994); en consecuencia es el
órgano estatal llamado a velar por la legalidad no sólo en el manejo de los fondos o recursos
públicos, sino también en relación con “los procedimientos de gestión y la función de control en sí
misma considerada.” (Procuraduría General de la República. Dictamen N° C-120-2005 del 1° de abril de
2005 en igual sentido el N° C-161-2005 del 2 de mayo del 2005).



 Bajo ese contexto, en virtud de que el asunto sometido a pronunciamiento gira en torno al manejo de
fondos públicos y si se requiere o no autorización por parte de la Contraloría (contratación en la
adquisición de bienes con fondos públicos proporcionados por esa Municipalidad al Centro Agrícola
Cantonal de Corredores), es la Contraloría la competente (competencia exclusiva y prevalente) para
pronunciarse sobre el particular.”




 



 De igual forma, en el dictamen N° C-339-2005 del 30 del setiembre del 2005, nos referimos a la
iimposibilidad de valorar temas de contratación administrativa, indicando:




 



 “En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en
vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una
competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo
184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que
le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los
fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación
administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de
pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del
2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano
encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de
conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de
acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el
citado artículo 12 que establece:



 “La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y
fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y
directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y
prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)”
(Las negritas no corresponden al original).”   (en igual sentido ver, entre otros, la opinión
jurídica N° OJ-006-2007 del 29 de enero del 2007, así como los dictámenes números C-273-2008 del 7
de agosto del 2008, C-384-2008 del 23 de octubre del 2008, C-042-2009 del 17 de febrero del 2009 y
C-071-2009 del 13 de marzo del 2009)




 



 De los criterios anteriormente expuestos, se desprende que es la Contraloría General la encargada
de ejercer la función consultiva en materia de fiscalización de la Hacienda Pública, lo cual incluye
todo lo relativo a contratación administrativa, y específicamente al manejo de fondos públicos,
incluidos los bienes del Estado.



             Dado lo anterior, la interrogante planteada sobre la posibilidad de contratar con
particulares, la instalación de rótulos comerciales en bienes de dominio público, deberá ser
planteada ante la Contraloría General de la República, por ser el órgano competente en esta materia.




 



 Así las cosas, los motivos anteriores serían suficientes para declinar la competencia en este
asunto; no obstante, la interpretación normativa sobre la posibilidad de instalar rótulos en
edificios públicos o escuelas, sí resulta nuestra competencia y a ella nos referiremos.




           




 



 II.                SOBRE LOS LÍMITES Y LA PRECARIEDAD DE LOS PERMISOS OTORGADOS SOBRE BIENES
PÚBLICOS




 



 El artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), faculta a las
Administraciones Públicas para otorgar permisos de uso sobre los bienes de dominio público.  La
norma en comentario, literalmente prescribe:




 




“Artículo 154.-




 



 Los permisos de uso del dominio público, y los demás actos que reconozcan a un administrado un
derecho expresa y válidamente a título precario, podrán ser revocados por razones de oportunidad o
conveniencia sin responsabilidad de la Administración; pero la revocación no deberá ser intempestiva
ni arbitraria y deberá darse en todos los casos un plazo prudencial para el cumplimiento del acto de
revocación.”




 




En esa misma línea, el artículo 161 del Reglamento a la Contratación Administrativa, establece:




 



 “Artículo 161. — Permiso de uso. En los bienes de dominio público la Administración podrá otorgar
permisos de uso, los cuales serán motivados en razones de oportunidad o conveniencia para el interés
general, siempre y cuando no implique una desmejora en la disposición del bien.



 En todo caso se entenderán otorgados a título precario, por lo que podrán ser revocados por razones
de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad de la Administración. La revocación no deberá ser
intempestiva ni arbitraria y deberá darse en todos los casos un plazo prudencial para el
cumplimiento del acto de revocación.”




           



 De los artículos anteriores, se desprende una potestad genérica de la Administración para otorgar
permisos de uso sobre bienes públicos, entendiendo que estos son a título precario y revocables en
cualquier momento sin responsabilidad para aquella.




 



 Sobre este tema, la Procuraduría General de la República ha reconocido la posibilidad de que este
tipo de permisos sean a título gratuito u oneroso, indicado:




 



 “A diferencia de la concesión, el objeto de los permisos de uso (autorizaciones demaniales) son
actividades en las que, sin requerir construcciones u obras fijas, concurren especiales
circunstancias de intensidad o rentabilidad e implican una ocupación con instalaciones desmontables
o bienes muebles, que generan en el permisionario una situación de poca solidez, precaria y
revocable, por razones de oportunidad o conveniencia, sin responsabilidad para la Administración; de
corto plazo y pueden someterse al pago de un canon (artículo 154 de la Ley General de la
Administración Pública).”  (Dictamen C-026-2001 del 7 de febrero del 2001)




 



 Esta facultad sin embargo, no es irrestricta, pues los permisos de uso sobre bienes públicos, son
admisibles siempre que el uso que se le dé al bien, sea compatible con su integridad y con el fin
público al cual se encuentra afecto y destinado. Al respecto, esta Procuraduría señaló en el
dictamen C-139-2006 de 4 de abril de 2006, lo siguiente:




 



 “El uso privativo del demanio es aceptado por la doctrina y la jurisprudencia “siempre que el
destino que se le dé al bien no sea incompatible con su integridad y naturaleza” (dictamen No.
C-100-95 del 10 de mayo de 1995):



 “(…) es principio general que el dominio público no es susceptible de utilización privada, si
degrada o afecta el cumplimiento del fin público al cual esté afectado. Al contrario, es permitido
su uso privativo o especial por particulares cuando el mismo no afecta la satisfacción de aquél fin.
(Rafael Bielsa. "Derecho Administrativo". Quinta edición. Tomo III. Buenos Aires, Editorial Roque
Depalma, 1956, páginas 428)” ( OJ-035-97 del 5 de agosto de 1997).



 “ La Administración Pública debe velar porque los bienes demaniales sean utilizados de manera
normal, sea respetando la finalidad para la que fueron afectados, o al menos de una manera
compatible con ella. (CHAPUS, René, Droit Adminstratif Général, París, Éditions Montcherestien, Tomo
2, 11ª edición, 1998, p 455). Se trata de asegurar el respeto a su integridad y atributos.



 (…) la autoridad estatal tiene la obligación irrenunciable de administrar y proteger el demanio, y
de asegurar la adecuación de los bienes a su fin público (Sala Constitucional, entre otros Votos
623-98, 422-96, 3272-95). La autorización igualmente debe observar: el fin público que afecta los
inmuebles estatales, así como su preservación y conservación.” (OJ-138-2001 del 26 de setiembre de
2001).




 




La Sala Constitucional lo ha reiterado:



 “si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso (…) debe
prevalecer el uso natural de la cosa pública."



 (Votos números  2306 de las 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991, 5976 de las 15 horas 2
minutos del 16 de noviembre de 1993, 422 de las 16 horas 27 minutos del 23 de enero de 1996,  555 de
las 9 horas 24 minutos del 2 de febrero de 1996, 4985 de las 10 horas 21 minutos del 20 de setiembre
de 1996, 5315 de las 9 horas 3 minutos del 11 de octubre de 1996, 366 de las 16 horas 20 minutos del
20 de enero de 1999,  912 de las 17 horas 54 minutos del 26 de enero del 2000, 3578 de las 14 horas
50 minutos del 2 de mayo del 2000, 5295 de las 10 horas 46 minutos del 30 de junio del 2000, 6269 de
las 19 horas 40 minutos del 5 de julio del 2001, 4937 de las 9 horas 10 minutos del 24 de mayo del
2002, 7662 de 15 horas 3 minutos del 6 de agosto del 2002,  8367 de las 8 horas 38 minutos del 30 de
agosto del 2002 y 8945 de las 15 horas 10 minutos del 6 de julio del 2005 ).




 



 “si llegare a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso (…) debe
prevalecer el uso dado por el ordenamiento”  (Voto No. 2777 de las 11 horas 27 minutos del 24 de
abril de 1998).”




 



 De los criterios expuestos en el dictamen parcialmente citado, se desprende que el fin legal del
bien público siempre debe prevalecer sobre el uso privativo, y es precisamente por ello, que la
precariedad es una de las características esenciales de todo permiso otorgado sobre un bien público,
por lo que la Administración puede, en cualquier momento, revocarlo sin ningún tipo de
responsabilidad, para lo cual el único requisito establecido es que no sea intempestivo (artículo
154 de la LGAP).




 



             Ahora bien, a pesar de esa potestad genérica otorgada a la Administración, también debe
tenerse presente que a partir del principio de legalidad reconocido en el numeral 11 de la Ley
General de la Administración Pública, esta sólo podría realizar aquello que esté expresamente
permitido en el ordenamiento jurídico, y por lo tanto no podrían otorgarse permisos sobre bienes
públicos, cuando ello esté prohibido en la ley, tal como sucede en el caso de la instalación de
rótulos comerciales en escuelas y edificios públicos, según pasaremos a explicar.




 




 



 III.             SOBRE LA IMPOSIBILIDAD LEGAL DE INSTALAR RÓTULOS COMERCIALES SOBRE EDIFICIOS
PÚBLICOS Y ESCUELAS




 



 En dos oportunidades anteriores, esta Procuraduría ha reconocido que los particulares no gozan de
un derecho para colocar anuncios, rótulos y vallas publicitarias en los sitios de dominio público,
sino que por el contrario esta posibilidad está reservada a lo que disponga el ordenamiento jurídico
administrativo. (Ver dictamen C-085-2000 del 3 de mayo de 2000 y opinión jurídica OJ-030-2006 del 13
de marzo de 2006)




 



 En lo que interesa para la consulta que se plantea en esta oportunidad, debemos citar lo dispuesto
en los numerales 32 de la Ley de Construcciones y 53 del Decreto Ejecutivo 29253 del 20 de diciembre
de 2000, que es Reglamento de los Derechos de Vía y Publicidad Exterior, los cuales señalan
respectivamente en lo que interesa:




 



 “Artículo 32.- Prohibiciones. Queda prohibido terminantemente fijar o pintar avisos, anuncios,
programas, etc., de cualquier clase y material, en los siguientes lugares:




 




a) Edificios públicos, escuelas y templos.




(…)”




 



 “Artículo 53.—Prohibición de anuncios publicitarios en edificios públicos: Queda prohibido
instalar, fijar o pintar vallas o rótulos con mensaje publicitario, en edificios públicos o centros
religiosos




 



 De la lectura de los anteriores artículos, se desprende que existe una prohibición  expresa para
instalar rótulos comerciales en escuelas y edificios públicos en general, motivo por el cual, no hay
autorización alguna para que la Administración o la Junta de Educación respectiva, puedan firmar
contratos comerciales de esta índole con un particular.




 



 La eventual colocación de publicidad en los espacios de dominio público otorgados a título de
permiso, debe someterse a las restricciones legales que limitan la colocación de este tipo de
material en ciertas categorías de bienes públicos, tales como escuelas y edificios públicos, por lo
que en cumplimiento del principio de legalidad la Administración no puede actuar de manera
contraria.




 



 Por tratarse de bienes demaniales que adquieren todas las características y elementos de esta clase
de bienes (inembargables, imprescriptibles y no sujetos a apropiación particular), los particulares
no pueden ejercer ningún acto de dominio ni siquiera a título precario, cuando existe una
prohibición expresa en tal sentido.




 



 Consecuentemente, cualquier permiso que haya sido otorgado en contradicción con el ordenamiento
jurídico y sobre un bien público, siempre será a título precario, revocable en cualquier momento sin
responsabilidad para la Administración.




 




 




IV.             CONCLUSIÓN




 



 Por tratarse de un tema de disposición de bienes públicos y de contratación administrativa, quien
ostenta la competencia prevalente y exclusiva para evacuar la presente consulta es la Contraloría
General de la República.




 



 No obstante lo anterior y dado que la interpretación normativa sobre la posibilidad de instalar
rótulos en edificios públicos o escuelas sí resulta nuestra competencia, debemos concluir que a
partir de lo dispuesto en los numerales 32 de la Ley de Construcciones y 53 del Decreto Ejecutivo
29253 del 20 de diciembre de 2000, que es Reglamento de los Derechos de Vía y Publicidad Exterior,
las Juntas de Educación y Administrativas no pueden autorizar la colocación de rótulos comerciales
en escuelas y edificios públicos en general, por existir una prohibición expresa.




 




Atentamente,




 




 




 




Silvia Patiño Cruz




Procuradora Adjunta




 




 




SPC/gcga

Opinion : 281 of 24/11/2011



November 24, 2011




C-281-2011




 




Mr.




Leonardo Garnier Rímolo




Minister of Public Education




 




Dear Sir:




 



 With the approval of the Procuradora General de la República, I refer to your official letter
DM-0704-06-10 of June 2, 2011, through which you consult this advisory body: "whether on a
property on which an educational center of the Ministry of Public Education is located, under the
authority of an Administrative or Education Board (Junta), it is legal to lease part of the land for the
placement of commercial signs or, if your answer is negative, I request advice regarding contracts
already signed and in execution, the foregoing so that the Boards do not become involved in judicial
conflicts due to possible contractual breaches."




 



 In compliance with the provisions of Article 4 of the Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República, your consultation is accompanied by the legal opinion issued by Mr. Juan
Carlos Jiménez Marín, Legal Advisor to the Directorate of Educational Infrastructure and Equipment of the
Ministry of Public Education, in which it is concluded that: "until such time as the
aforementioned legislation is modified and in compliance with the principle of legality established in the Ley General de la
Administración Pública, Schools and High Schools must refrain from entering into lease
contracts with private parties for the placement of advertising on school grounds."




 




 



 I. REGARDING THE COMPETENCE OF THE CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA IN THE MATTER
CONSULTED




 



 From the consultation posed by the Minister of Public Education, it is clear that the intention of
said official is for this advisory body to indicate whether it is possible for the Education Boards (Juntas de Educación)
to dispose of public domain assets to contract with private parties for the placement of commercial signs,
and, if not, to indicate what should be done with the contracts already signed and in
execution, for purposes of avoiding contractual breaches.




 



 In this regard, we must point out that Article 9 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República establishes that "public funds (fondos públicos) are the resources, securities, assets, and rights owned by
the State, by organs, by companies, or by public entities." Likewise, Article 1 of said law
grants the Contraloría superior control over the Public Treasury (Hacienda Pública) and establishes it as the governing body
of the oversight system for those public funds.




 



 The premises, facilities, and in general, any building that is the property of a public
organism form part of the concept of public funds, and therefore they make up the Public Treasury,
and the various controls over the Public Treasury provided for in the
legal system may be exercised over them by the Contraloría General de la República.




 



 Thus, taking into consideration that matters relating to the management of those resources, as well as the
subject of administrative contracting, are the exclusive and excluding competence of the Contraloría General
de la República, this Procuraduría General cannot issue a binding opinion regarding the
matter raised, as it is a matter proper to another administrative body.




 




On this subject, it was stated in opinion C-402-2005 of November 21, 2005:




 




"I. PREVALENT COMPETENCE OF THE CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.




 



 The Contraloría General de la República is the fundamental constitutional body of the State responsible
for the superior control and oversight of the Public Treasury with functional and
administrative independence (Articles 183 and 184 of the Political Constitution and 1, 2, and 11 of the Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República, Law No. 7428 of September 7, 1994); consequently, it is the
state body called upon to ensure legality not only in the management of public funds or resources,
but also in relation to 'management procedures and the control function itself
considered.' (Procuraduría General de la República. Opinion No. C-120-2005 of April 1,
2005, and in the same sense No. C-161-2005 of May 2, 2005).



 Under that context, by virtue of the fact that the matter submitted for a ruling revolves around the management of
public funds and whether or not authorization is required from the Contraloría (contracting for the
acquisition of goods with public funds provided by that Municipality to the Cantonal Agricultural
Center of Corredores), it is the Contraloría that is competent (exclusive and prevalent competence) to
rule on the matter."




 



 Similarly, in opinion No. C-339-2005 of September 30, 2005, we referred to the
impossibility of evaluating administrative contracting matters, stating:




 



 "In relation to the matter consulted, the Advisory Body is incompetent to issue an opinion, in
view of the fact that we are faced with a matter in which the Contraloría General de la República exercises
prevalent, exclusive, and excluding competence. As is well known, in accordance with Article
184 of the Constitution and the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, it is this Body
that is responsible for ruling on those matters where the correct use of
public funds and budgetary matters are at stake, as well as on matters of administrative
contracting. In this sense, this Advisory Body, in several opinions, has followed this line of
thought. Indeed, in legal opinions OJ-016-98 of March 6, 1998, and OJ-083-98 of
October 2 of that same year, we expressed that the Contraloría General de la República is the body
constitutionally responsible for the oversight of the Public Treasury and legislatively, in
accordance with its Ley Orgánica, Articles 4 and 12, such that the opinions it issues are
mandatory for the Public Administration, which is clearly reflected in the
cited Article 12, which establishes:



 'The Contraloría General de la República is the governing body of the superior control and
oversight system contemplated in this law. The provisions, norms, policies, and
directives that it issues, within the scope of its competence, are mandatory
and shall prevail over any other provisions of the passive subjects that oppose them. (…)' (The bold text is not from the original)." (in the same sense see, among others, legal
opinion No. OJ-006-2007 of January 29, 2007, as well as opinions numbers C-273-2008 of August
7, 2008, C-384-2008 of October 23, 2008, C-042-2009 of February 17, 2009, and
C-071-2009 of March 13, 2009)




 



 From the criteria set forth above, it is clear that it is the Contraloría General that is responsible
for exercising the advisory function in matters of oversight of the Public Treasury, which includes
everything relating to administrative contracting, and specifically the management of public funds,
including State assets.



 Therefore, the question raised regarding the possibility of contracting with
private parties for the installation of commercial signs on public domain assets must be
posed before the Contraloría General de la República, as it is the competent body in this matter.




 



 Thus, the foregoing reasons would be sufficient to decline competence in this
matter; however, the normative interpretation regarding the possibility of installing signs on
public buildings or schools is indeed within our competence, and we will address it.




 




 



 II. ON THE LIMITS AND THE PRECARIOUSNESS OF PERMITS GRANTED OVER PUBLIC
ASSETS




 



 Article 154 of the Ley General de la Administración Pública (LGAP) empowers
Public Administrations to grant use permits over public domain assets. The
norm in question literally prescribes:




 




"Article 154.-




 



 Use permits for the public domain, and other acts that recognize an express and validly granted right for an individual (administrado) on a precarious basis (a título precario), may be revoked for reasons of opportunity or
convenience without liability for the Administration; but the revocation must not be untimely
or arbitrary, and a prudential period must be granted in all cases for compliance with the act of
revocation."




 




In that same vein, Article 161 of the Reglamento a la Contratación Administrativa establishes:




 



 "Article 161. — Use permit. Over public domain assets, the Administration may grant
use permits, which shall be justified by reasons of opportunity or convenience for the general
interest, provided that it does not imply a deterioration in the disposition of the asset.



 In any case, they shall be understood as granted on a precarious basis, and therefore may be revoked for reasons
of opportunity or convenience without liability for the Administration. The revocation must not be
untimely or arbitrary, and a prudential period must be granted in all cases for
compliance with the act of revocation."




 



 From the foregoing articles, a general power of the Administration to grant
use permits over public assets is clear, understanding that these are on a precarious basis and revocable at
any time without liability for the Administration.




 



 On this subject, the Procuraduría General de la República has recognized the possibility that this
type of permit may be free or for consideration (oneroso), stating:




 



 "Unlike a concession, the object of use permits (demanial authorizations) are
activities that, without requiring fixed constructions or works, involve special
circumstances of intensity or profitability and imply an occupation with removable installations
or movable goods, which create for the permit holder a situation of little stability, precarious and
revocable, for reasons of opportunity or convenience, without liability for the Administration; they are
short-term and may be subject to the payment of a fee (canon) (Article 154 of the Ley General de la
Administración Pública)." (Opinion C-026-2001 of February 7, 2001)




 



 This power, however, is not unrestricted, since use permits over public assets are
admissible provided that the use given to the asset is compatible with its integrity and with the public
purpose to which it is assigned and destined. In this regard, this Procuraduría stated in
opinion C-139-2006 of April 4, 2006, the following:




 



 "Private use of public domain (demanio) is accepted by doctrine and jurisprudence 'provided that the
destiny given to the asset is not incompatible with its integrity and nature' (opinion No.
C-100-95 of May 10, 1995):



 '(…) it is a general principle that the public domain is not susceptible to private use if it
degrades or affects the fulfillment of the public purpose to which it is assigned. On the contrary, its
private or special use by individuals is permitted when it does not affect the satisfaction of that purpose.
(Rafael Bielsa. "Derecho Administrativo". Fifth Edition. Volume III. Buenos Aires, Editorial Roque
Depalma, 1956, pages 428)' ( OJ-035-97 of August 5, 1997).



 ' The Public Administration must ensure that public domain assets (bienes demaniales) are used in a
normal manner, i.e., respecting the purpose for which they were assigned, or at least in a way
compatible with it. (CHAPUS, René, Droit Adminstratif Général, Paris, Éditions Montcherestien, Volume
2, 11th edition, 1998, p 455). It is a matter of ensuring respect for their integrity and attributes.



 (…) the state authority has the inalienable obligation to administer and protect the public domain,
and to ensure the appropriateness of the assets for their public purpose (Sala Constitucional, among others, Votos
623-98, 422-96, 3272-95). The authorization must likewise observe: the public purpose assigned to
state properties, as well as their preservation and conservation.' (OJ-138-2001 of September 26,
2001).




 




The Sala Constitucional has reiterated this:



 'if a conflict of interests should arise between the purpose of the asset and the permit (…)
the natural use of the public property must prevail.'



 (Votos numbers 2306 of 14:45 on November 6, 1991, 5976 of 15:02
on November 16, 1993, 422 of 16:27 on January 23, 1996, 555 of
9:24 on February 2, 1996, 4985 of 10:21 on September 20,
1996, 5315 of 9:03 on October 11, 1996, 366 of 16:20 on
January 20, 1999, 912 of 17:54 on January 26, 2000, 3578 of 14
hours 50 minutes on May 2, 2000, 5295 of 10:46 on June 30, 2000, 6269 of
19:40 on July 5, 2001, 4937 of 9:10 on May 24,
2002, 7662 of 15:03 on August 6, 2002, 8367 of 8:38 on August
30, 2002, and 8945 of 15:10 on July 6, 2005 ).




 



 'if a conflict of interests should arise between the purpose of the asset and the permit (…)
the use mandated by the legal system must prevail' (Voto No. 2777 of 11:27 on
April 24, 1998)."




 



 From the criteria set forth in the partially cited opinion, it is clear that the legal purpose of the
public asset must always prevail over private use, and it is precisely for this reason that
precariousness is one of the essential characteristics of any permit granted over a public asset,
and therefore the Administration may, at any time, revoke it without any type of
liability, for which the only requirement established is that it not be untimely (Article
154 of the LGAP).




 



 Now then, despite that general power granted to the Administration, it must also
be borne in mind that, based on the principle of legality recognized in numeral 11 of the Ley
General de la Administración Pública, it may only do what is expressly
permitted in the legal system, and therefore use permits over public
assets could not be granted when this is prohibited by law, as is the case with the installation of
commercial signs in schools and public buildings, as we will proceed to explain.




 




 



 III. ON THE LEGAL IMPOSSIBILITY OF INSTALLING COMMERCIAL SIGNS ON PUBLIC
BUILDINGS AND SCHOOLS




 



 On two previous occasions, this Procuraduría has recognized that private individuals do not have
a right to place advertisements, signs, and billboards on public domain sites;
on the contrary, this possibility is reserved to what the administrative
legal system provides. (See opinion C-085-2000 of May 3, 2000, and legal opinion OJ-030-2006 of 13
March 2006)




 



 In what is relevant to the consultation posed on this occasion, we must cite the provisions
in numerals 32 of the Ley de Construcciones and 53 of Decreto Ejecutivo 29253 of December 20,
2000, which is the Reglamento de los Derechos de Vía y Publicidad Exterior, which state
respectively, in relevant part:




 



 "Article 32.- Prohibitions. It is strictly prohibited to affix or paint notices, advertisements,
programs, etc., of any class and material, in the following places:




 




a) Public buildings, schools, and temples.




(…)"




 



 "Article 53.—Prohibition of advertising signs on public buildings: It is prohibited to
install, affix, or paint billboards or signs with an advertising message on public buildings or religious
centers."




 



 From the reading of the foregoing articles, it is clear that there is an express prohibition against
installing commercial signs in schools and public buildings in general, which is why there is no
authorization whatsoever for the Administration or the respective Education Board (Junta de Educación) to sign
commercial contracts of this nature with a private party.




 



 The eventual placement of advertising in public domain spaces granted under a
permit must be subject to the legal restrictions that limit the placement of this type of
material in certain categories of public assets, such as schools and public buildings, and therefore,
in compliance with the principle of legality, the Administration cannot act in a
contrary manner.




 



 As they are public domain assets (bienes demaniales) that acquire all the characteristics and elements of this class
of assets (unseizable (inembargables), imprescriptible (imprescriptibles), and not subject to private appropriation), private individuals
cannot exercise any act of ownership, not even on a precarious basis, when an
express prohibition exists in that regard.




 



 Consequently, any permit that has been granted in contradiction with the legal
system and over a public asset shall always be on a precarious basis, revocable at any time without
liability for the Administration.




 




 




IV. CONCLUSION




 



 As this is a matter of the disposition of public assets and administrative contracting, the body
holding prevalent and exclusive competence to address this consultation is the Contraloría
General de la República.




 



 Notwithstanding the foregoing, and given that the normative interpretation regarding the possibility of installing
signs on public buildings or schools is indeed within our competence, we must conclude that,
based on the provisions of numerals 32 of the Ley de Construcciones and 53 of Decreto Ejecutivo
29253 of December 20, 2000, which is the Reglamento de los Derechos de Vía y Publicidad Exterior,
the Education Boards (Juntas de Educación) and Administrative Boards cannot authorize the placement of commercial signs
on schools and public buildings in general, as an express prohibition exists.




 




Sincerely,




 




 




 




Silvia Patiño Cruz




Procuradora Adjunta




 




 




SPC/gcga