OJ-024-2013 — Regularization of constructions in the restricted maritime zoneRegularización de construcciones en la zona restringida de la zona marítimo terrestre

Opinión Jurídica : 024 - J   del 27/05/2013   



27 de mayo de 2013




OJ-024-2013




 




Licenciada




Silma Bolaños Cerdas




Jefa de Área




Comisión Permanente Especial de Turismo




 




Estimada señora:




 



             Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio
No. TUR-133-201, mediante el cual se consulta nuestro criterio sobre el proyecto de “Ley para la
regularización de las construcciones existentes en la zona restringida de la zona marítimo
terrestre”, expediente legislativo No. 18.593.




 



  Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa
requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis
no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto
administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27
de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se
da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.




 



 Asimismo, y como ya se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que
prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de
Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la
solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone”
(véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).




 



             Conforme se indica en la exposición de motivos original, se busca mediante la presente
iniciativa de ley “regularizar las construcciones ubicadas en el área restringida de la zona
marítimo- terrestre, definida en el artículo 10 de la Ley Sobre la  Zona  Marítimo-Terrestre, No.
6043, de 2 de marzo de 1977 y sus reformas y legalizar el aprovechamiento de estas, mediante el
otorgamiento o actualización de concesiones”; todo con el propósito de evitar el desalojo de
personas, la demolición de obras y la suspensión de actividades o proyectos, por no constituir
éstos, en criterio de los legisladores proponentes, una solución integral a los problemas de 
“desorden administrativo, ausencia de una política clara de desarrollo respecto a estas áreas y la
vigencia de un orden jurídico que no logra conciliar la protección del ambiente con el desarrollo
integral de la población”.




 



             La propuesta parte del principio de que las construcciones que se hayan realizado de
previo o posterior a la respectiva planificación costera, estén amparadas o no en una concesión,
puedan conservarse en la medida que se ajusten al plan regulador que se apruebe; lo que comprendería
todas las construcciones de los actuales ocupantes, sin importar la categoría de estos últimos.




           



             En vista de que el proyecto se relaciona con el tema de la existencia de construcciones
en la zona marítimo terrestre y su regularización, y a fin de tener una adecuada perspectiva de su
problemática, hemos estimado oportuno citar aquí las conclusiones del dictamen de la Procuraduría
General de la República No. C-230-97 de 3 de diciembre de 1997, donde se hizo un análisis exhaustivo
del mismo:



 1.- Si un particular construye ilegítimamente en la zona marítimo terrestre, la municipalidad
respectiva debe proceder con estricto apego a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 6043, aún
cuando haya presentado una solicitud de concesión, que por no otorgarle ningún derecho, no lo
autoriza a ocupar ni edificar en la zona demanial.



 2.- Las solicitudes de concesión de quienes hayan construido sin autorización administrativa en los
terrenos de la zona marítimo terrestre cuya concesión gestionan, deben resolverse una vez que se
haya cumplido el procedimiento preceptuado por el numeral 13 de la Ley 6043 de obligatorio
acatamiento.



 3.- Las solicitudes de concesión presentadas por quienes han construido ilegalmente en la zona
marítimo terrestre deben ser tramitadas de acuerdo con el procedimiento establecido en la ley y el
reglamento, y por lo tanto no pueden ser rechazadas argumentándose que el gestionante es un
infractor.



 4.- El trámite de solicitudes de concesión de aquellas personas que ocupan o han construido sin
autorización administrativa en la zona marítimo terrestre es el mismo que el de las solicitudes
presentadas por quienes no han incurrido en dichas infracciones. No obstante en el primer caso
deberá cumplirse previamente con lo ordenado por el artículo 13 de la Ley 6043, sin perjuicio de las
sanciones que deberán imponerse a los responsables.



 5.- Las solicitantes de concesión presentadas por quienes han realizado construcciones ilegales en
la zona marítimo terrestre con autorización administrativa, serán resueltas una vez que se obtenga
la anulación o se decrete la nulidad de los actos administrativos autorizatorios y se cumpla con lo
ordenado por el artículo 13 de la Ley 6043.



 6.- Si hubiere caducado el plazo con que cuenta la Administración para declarar lesivo el acto
administrativo autorizatorio o decretar su nulidad evidente y manifiesta, la municipalidad podrá
siempre desalojar a los ocupantes y destruir las construcciones una vez que haya indemnizado las
mejoras.



 7.- Si la Administración estima que las construcciones que indemnizó no requieren ser destruidas,
porque por ejemplo no impactan negativamente el ambiente, a fin de no vulnerar el principio de la
utilización racional de los fondos públicos y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 60 de la
Ley 6043 podrá otorgar en concesión el terreno donde se realizaron dichas construcciones.-



 8.- Si el administrado había planteado una solicitud de concesión o tiene interés en hacerlo, y la
solicitud resulta acorde con las disposiciones legales y reglamentarias que regulan la materia, la
municipalidad podrá otorgarla, habida cuenta de que ante esa situación lo lógico y razonable es que
hacia el futuro el particular desarrolle sus actividades bajo un marco de legalidad y sujetas al
control estatal.-



 9.- La declaratoria de inocencia que recae sobre una persona que ha sido cuestionada por cometer
actos aparentemente irregulares incumbe de manera exclusiva a los tribunales de justicia.-



 10.- Cuando la Administración deba cumplir con lo dispuesto por el artículo 13 de la Ley 6043,
previamente levantará la información que estime necesaria para determinar si existe o no
autorización para construir o autorización o contrato para ocupar la zona marítimo terrestre, lo
cual comprobará a través de certificación del permiso de construcción o permiso de uso o contrato
según el caso que deben constar en la oficinas de la municipalidad respectiva, o en su defecto, al
notificársele al particular la investigación de que es objeto, y éste tenga la oportunidad de
demostrar la existencia de aquellos aportando certificación notarial del mismo.-



 11.- Las edificaciones realizadas en zona restringida sin autorización con anterioridad a la
vigencia de la Ley 6043 por antiguos arrendatarios o concesionarios y pobladores residentes por un
plazo menor a los diez años de la zona marítimo terrestre, serán objeto de planificación de acuerdo
con las normas urbanísticas que se dicten, las cuales se les aplicará gradualmente en casos de
remodelaciones o reconstrucciones.”



             El artículo 13 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre que menciona el dictamen es
el que refiere a los actos de desalojo y demolición de obras cuando se determine que se está frente
a detentaciones ilegales de la zona marítimo terrestre:



 “Artículo 11.- Zona pública es también, sea cual fuere su extensión, la ocupada por todos los
manglares de los litorales continentales e insulares y esteros del territorio nacional.



 Artículo 12.- En la zona marítimo terrestre es prohibido, sin la debida autorización legal,
explotar la flora y fauna existentes, deslindar con cercas, carriles o en cualquier otra forma,
levantar edificaciones o instalaciones, cortar árboles, extraer productos o realizar cualquier otro
tipo de desarrollo, actividad u ocupación.



 Artículo 13.- Las autoridades de la jurisdicción correspondiente y las municipalidades respectivas,
tan pronto tengan noticia de las infracciones a que se refieren los dos artículos anteriores
procederán, previa información levantada al efecto si se estimare necesaria, al desalojo de los
infractores y a la destrucción o demolición de las construcciones, remodelaciones o instalaciones
realizadas por aquellos, sin responsabilidad alguna para la autoridad o la municipalidad. El costo
de demolición o destrucción se cobrará al dueño de la construcción o instalación. Todo lo anterior
sin perjuicio de las sanciones penales que procedan.”



             De la lectura del proyecto de ley se colige, entonces, que su motivación es la de
impedir que se ejecuten actos de desalojo y demoliciones por ocupaciones ilegales de la zona
marítimo terrestre; en otras palabras, que no se lleven a cabo las sanciones administrativas que
establece una normativa jurídica particular por hechos que esa misma legislación considera
reprochables.



             Teniendo presente que la Ley No. 6043 tiene entre sus objetivos la debida planificación
de la zona marítimo terrestre y la protección de los recursos naturales existentes en esta franja
demanial y la zona costera como un todo, y que las reglas de policía demanial contenidas en el
artículo 13 de su cuerpo normativo tienden precisamente a evitar que se atente contra éstos fines,
podríamos encontrarnos ante una eventual inconstitucionalidad del proyecto en relación con el
artículo 50 constitucional por una desmejora sustancial en la tutela efectiva del bien protegido si
esas medidas administrativas dejan de aplicarse.




 



             Si bien en el artículo 4° del proyecto se establece que mientras las Municipalidades
gestionan los respectivos planes reguladores, se podrán conservar las construcciones existentes “en
tanto la Secretaría Técnica Nacional Ambiental no acredite la comisión de daño ambiental o peligro o
amenaza de daño al medio ambiente”; la aplicación práctica de esta supuesta salvaguarda ambiental no
promete ser muy efectiva.




 



             En primer término se deja en un único órgano administrativo la determinación del
eventual daño o amenaza de daño, dejando por fuera otras dependencias o entidades públicas con
iguales o mejores competencias en punto a determinar esos extremos como el Poder Judicial, el
Tribunal Ambiental Administrativo, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación o el Ministerio de
Salud, por mencionar algunos. Además, la Secretaría tiene como función ordinaria la aprobación o
rechazo de evaluaciones de impacto ambiental, mas no su elaboración.




 



             Por otro lado, siendo que la propuesta de ley será de aplicación en todo el país, como
hará la Secretaría Técnica Nacional Ambiental para desplazarse a lo largo del extenso sector costero
costarricense para determinar caso por caso si una determinada construcción puede afectar el
ambiente. Y si lo que se pretende es que la Secretaría actúe únicamente ante la presentación de una
denuncia, resulta evidente que la gran mayoría de construcciones quedará sin valorar su eventual
acción ambiental. No se pierda de vista la limitación de recursos que padece esa Secretaría para
cumplir sus obligaciones ordinarias, por lo que difícilmente será eficiente en el cumplimiento de la
función que se le pretende asignar en el proyecto.



             Además, al no indicarse si la Secretaría Técnica Nacional Ambiental actuará de oficio o
a instancia de parte para la determinación del eventual daño, se genera una duda razonable, en este
último caso, de si puede cualquier ciudadano denunciar hechos contrarios al ambiente ante esa
instancia en aplicación del principio de protección a los intereses difusos.




 



             Tampoco se comprende por qué la determinación de la existencia de un daño ambiental o
amenaza de éste sólo operaría tratándose de construcciones existentes en sectores sin plan
regulador; ya que es evidente que podrían haber construcciones ilegales en áreas con plan regulador
aprobado que podrían estar lesionando o amenazando el ambiente y que deban ser eliminadas.




 



             También atenta contra el artículo 50 constitucional la circunstancia de que el proyecto
pretende ser de alcance general para todo la zona costera del país; no haciéndose ningún tipo de
excepción respecto de construcciones ilegales levantadas dentro del Patrimonio Natural del Estado,
afectando áreas estratégicamente sensibles como manglares o terrenos boscosos; así como en áreas de
protección contiguas a nacientes o cauces de agua. Para ser consecuentes con la normativa ambiental
que nos rige no debería permitirse la regularización de construcciones en estos casos ni el
otorgamiento de concesiones bajo los términos de la Ley No. 6043 o los del proyecto legislativo.



             De igual modo, aunque es cierto que el proyecto propugna que al final del proceso las
construcciones existentes se ajusten a lo dispuesto en un plan regulador; queda la incertidumbre de
si en la realidad sucederá lo contrario: que con tal de evitar la demolición de construcciones en
zona marítimo terrestre, el plan regulador que se aprueba termine siendo complaciente y poco
objetivo en cuanto a plasmar los usos adecuados para las condiciones propias del sector costero
objeto de planificación, lo que indudablemente no rima con los propósitos de  la Ley No. 6043.



             Otro posible roce de constitucionalidad, ahora con el principio de legalidad contenido
en el artículo 11 de la Constitución Política, se podría estar desprendiendo de la posibilidad de
otorgar concesiones en zona marítimo terrestre sobre terrenos que cuentan con construcciones
levantadas sin cumplir con el trámite administrativo respectivo y sin contar con la viabilidad
ambiental aprobada, en los casos en que ésta se requiera. En tal sentido, debe recordarse la
existencia de normativa específica para la realización de construcciones en general, y de manera
particular, el Reglamento para el Trámite de Visado de Planos para la Construcción de Edificaciones
en la Zona Marítimo Terrestre, Decreto No. 29307-MP-J-MIVAH-S-MEIC-TUR de 26 de enero de 2001. Con
el proyecto de ley consultado se estaría permitiendo la existencia de construcciones sin cumplir con
los requisitos legales y reglamentarios que al efecto dispone nuestro ordenamiento; ya que lo único
que a que obliga el proyecto es a que exista ajuste con el plan regulador.




 



             También podría ser inconstitucional el proyecto en relación con el derecho a la
igualdad tutelado en el artículo 33 de nuestra Carta Magna, al no prohibirse el otorgamiento de más
de una concesión a la misma persona. Siendo el criterio principal definido por el proyecto para el
otorgamiento de concesiones en la zona marítimo terrestre la existencia de construcciones en la zona
marítimo terrestre; si una persona, física o jurídica, tiene dos o más construcciones levantadas en
dicha franja demanial, podría obtener concesiones sobre los terrenos en que se encuentran, sin
importar el número. Se estaría discriminando a las personas que soliciten concesión sobre la zona
marítimo terrestre y que no tengan construcciones levantadas sobre ella, para las cuales regiría la
regla de que solo pueden acceder a una única concesión:




 



   “Artículo 57.- En las zonas declaradas turísticas por el Instituto Costarricense de Turismo,
además de las normas anteriores, las concesiones quedan sujetas a las siguientes disposiciones:




 



   (…) e. Ninguna persona junto con su cónyuge e hijos menores, podrá tener más de una concesión.”
(Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre)




 



             Otro aspecto preocupante del proyecto en consulta es la imprecisión de lo que debe
entenderse por construcción: “toda estructura que haya sido fijada o incorporada a un terreno de
previo a la aprobación de esta ley; incluye cualquier obra de edificación, reconstrucción,
alteración o ampliación que implique permanencia” (artículo 2°). Esta definición tan amplia podría
incluir, por ejemplo, el levantamiento de cercas, lo que permitiría tener acceso a una concesión de
acuerdo con el proyecto sin que exista una verdadera construcción dentro del terreno; o la
realización de obras simples como ranchos pequeños. En ambos casos, con poco esfuerzo en la
instalación de obras, se podría recibir en otorgamiento la concesión. Aunque entendemos que
probablemente esta no es la intención de los legisladores, lo cierto es que la imprecisión normativa
podría dar lugar a un trasiego fácil de concesiones en la zona marítimo terrestre, más aún si se
toma en cuenta que tampoco se establecen restricciones para su traspaso.



             También referido a este mismo concepto, no se explica en la iniciativa de ley cómo va a
hacer la Administración para determinar cuándo una construcción fue levantada antes de la aprobación
de la ley; por lo que si no se fijan parámetros ciertos para la delimitación de ese extremo, es de
esperar una invasión a la zona marítimo terrestre para levantar instalaciones sencillas y alegar que
las mismas fueron instaladas de forma previa a la promulgación de la ley, aunque esta circunstancia
no sea cierta.



             El proyecto es omiso en cuanto al tiempo que debe tener una construcción en el terreno
para que califique como tal a los efectos de otorgarle una concesión; por lo que podría darse el
caso de construcciones levantadas de fecha reciente, que tendrían acceso a dicho beneficio, sin que
coincidan estos casos con el propósito del proyecto, cual es el de ayudar a personas integrantes de
comunidades consolidadas, lo que entendemos, con mucho tiempo de ocupar la zona marítimo terrestre.



             Se desprende, asimismo, del proyecto de ley, como indicáramos antes, que la existencia
de construcciones en la zona marítimo terrestre se estaría fijando como el criterio de prioridad
para el otorgamiento de concesiones, por encima del de ocupante que norma la Ley No. 6043 en su
artículo 44:



 “Artículo 44.- Las concesiones se otorgarán atendiendo al principio de que el primero en tiempo es
primero en derecho. Sin embargo, el reglamento de esta ley podrá establecer un orden de prioridades
atendiendo a la naturaleza de la explotación y a la mayor conveniencia pública de ésta; pero en
igualdad de condiciones se ha de preferir al ocupante del terreno que lo haya poseído quieta,
pública y pacíficamente en forma continua.”



                 Entonces, ante un caso donde una persona construya ilegalmente sobre un terreno
ocupado de forma no autorizada por otra, de acuerdo con el proyecto, tendría prioridad en el trámite
de la concesión la primera, y no la segunda aunque ésta tenga décadas de estar ocupando.
Consideramos que ésta no era la intención primigenia del proyecto; sin embargo, al existir vacíos
normativos, podrían llegar a darse este tipo de situaciones anómalas.



             El anterior comentario nos lleva precisamente a una consideración más amplia, y es que
el proyecto de ley no menciona qué parte de la normativa, sobre todo de la Ley sobre la Zona
Marítimo Terrestre, está dejando sin efecto, por lo que es de esperar se presenten problemas de
interpretación. Para citar un ejemplo: ¿se aplicarán los tamaños de los lotes a concesionar
establecidos normativamente o sólo por el hecho de haber construcciones ya debe otorgarse la
concesión, siempre que esta se ajuste al uso fijado en el plan regulador? Otro asunto a resolver: en
el caso de las construcciones existentes de manera previa a la aprobación de la Ley No. 6043, ¿se
aplicará esta normativa o la nueva para efectos de regularizar su situación?



             En una línea similar, ¿qué sucede en el caso de que las construcciones ilegales se
encuentren sobre predios otorgados legalmente a otras personas? Lo lógico sería la prevalencia del
derecho previamente concedido y la demolición  de las construcciones levantadas de forma ilegítima.
Pensamos que este caso debe normarse expresamente para así evitar el perjuicio respecto de derechos
adquiridos con antelación.




 



             Precisamente esta generalidad del proyecto podría provocar, en caso de aprobarse, que
no solo las personas a las que está destinado según su motivación se vean favorecidas (personas de
escasos recursos o comunidades consolidadas); sino también otras con gran potencial económico o
cuyas construcciones levantadas de espaldas a la ley son de grandes dimensiones. Al mismo tiempo
surge la interrogante, tampoco resuelta con el proyecto, de cuál va a ser la situación jurídica de
los procesos judiciales pendientes cuyo objeto de discusión sea el propio levantamiento ilegítimo de
las edificaciones en la zona marítimo terrestre, sobre todo, cuando estén pendientes de resolverse
la sanción penal de conductas ilícitas o el pago de indemnizaciones por el uso indebido de la franja
de dominio público estatal.




 



             Por otra parte, en el artículo 4° del proyecto se estipula que “las municipalidades con
jurisdicción en la zona restringida de la zona marítimo terrestre que no cuenten con un Plan
Regulador Costero vigente, dispondrán de veinticuatro (24) meses, computados desde la entrada en
vigencia de esta ley, para concretar la aprobación del mismo”; pero no se explica cuál será la
situación jurídica una vez que transcurra dicho plazo y alguna o varias de las Municipalidades no
haya cumplido con dicha disposición. El tema es de interés, primero porque lo que las corporaciones
municipales no han podido concretar en más de treinta años de existencia de la Ley No. 6043 es poco
factible que lo logren en dos; y segundo, porque debe definirse cuál será el régimen legal aplicable
bajo esa hipotético escenario, esencialmente, si será de aplicación la Ley No. 6043 en todos sus
extremos, y como consecuencia, la pérdida del derecho de prioridad concedido a los dueños de las
construcciones para que les sea concedida una concesión sobre la zona marítimo terrestre.




 



             Otro asunto que debe valorarse su incorporación al texto propuesto es que puedan
prevenirse la corrección de elementos estructurales de las construcciones, así como la del
cumplimiento de normativa ambiental aplicable (piénsese en casas de condición ruinosa o con indebida
evacuación de aguas negras por indicar algunos casos), de previo al otorgamiento de la concesión,
para salvaguardar la integridad y salud de las personas, así como el entorno ambiental de los
terrenos a concesionar. También podría evaluarse incluir cláusulas de cumplimiento ambiental como
causales de cancelación de las concesiones.




 



             En el artículo 6° del proyecto se prohíbe a las municipalidades autorizar o permitir
nuevas construcciones que no estén respaldadas en una concesión debidamente otorgada, aprobada,
inscrita y ajustada al Plan Regulador Costero vigente; pero no se especifica si para cumplir dicha
disposición se podrá recurrir nuevamente a las reglas de la Ley No. 6043, entre ellas, los desalojos
de los infractores y demolición de lo construido que desarrolla el artículo 13 de la Ley No. 6043,
así como las responsabilidades penales normadas en los numerales 61 y siguientes del mismo cuerpo de
ley.




 



             Otro dato que llama la atención es que siendo proyectos de iniciativa conjunta, el
texto de la propuesta de ley no haga mención a la eventual “ley marco para la declaratoria de zona
urbana litoral y su régimen de uso y aprovechamiento territorial”, que se tramita bajo el expediente
legislativo No. 18.592, y concretamente, si el régimen para las construcciones existentes en zona
marítimo terrestre del primer proyecto no le será aplicable a las levantadas dentro de las zonas
urbanas litorales, por tener éstas el suyo propio conforme a la normativa que promueve la segunda
iniciativa de ley.




 



             Para terminar, convendría incluir dentro del proyecto de ley un artículo que haga
referencia a que no se permitirá el otorgamiento de concesiones cuando las construcciones existentes
en los terrenos solicitados de alguna manera impidan el uso público y libre tránsito en la zona
pública, así como  que las municipalidades velarán por que en los planes reguladores y concesiones
que se otorguen se garantice el adecuado acceso a la zona pública.          




           




CONCLUSIÓN:




 



 Considera este órgano técnico consultivo que el texto del proyecto de “Ley marco para la
regularización de las construcciones existentes en la zona restringida de la zona marítimo
terrestre”, que se tramita bajo el expediente No. 18.593, presenta eventuales problemas de
constitucionalidad y de fondo que, con el respeto acostumbrado, se sugiere solventar. Por lo demás,
su aprobación o no es un asunto de política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a
ese Poder de la República.




 




 




            De usted, atentamente,




 




 




Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes




Procurador Agrario




 




VBC/hga

Legal Opinion: 024 - J of 05/27/2013

May 27, 2013

OJ-024-2013

Licenciada
Silma Bolaños Cerdas
Head of Area
Special Permanent Commission on Tourism

Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your communication No. TUR-133-201, by which our opinion is requested on the draft "Law for the Regularization of Existing Constructions in the Restricted Zone of the Maritime-Terrestrial Zone" (Ley para la regularización de las construcciones existentes en la zona restringida de la zona marítimo terrestre), legislative file No. 18.593.

As has been noted on similar occasions, in which a deputy or a legislative commission requests our opinion on the scope or content of a "draft law," our analysis does not constitute a binding opinion, characteristic of a response to a query from an administrative body, as a consequence of the provisions to that effect in our Organic Law (Ley Orgánica) (No. 6815 of September 27, 1982); but rather a "legal opinion" (opinión jurídica), which does not bind the inquirer, and is given as institutional collaboration to guide the delicate function of enacting laws.

Likewise, and as has been indicated on other occasions, "...since it does not fall under the assumptions provided for in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation with the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution), the eight-business-day period established by said article is not applicable to the request before us" (see, among others, legal opinion No. OJ-097-2001 of July 18, 2001).

As indicated in the original statement of motives, the present legislative initiative seeks to "regularize constructions located in the restricted area of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre), defined in Article 10 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Ley Sobre la Zona Marítimo-Terrestre), No. 6043, of March 2, 1977, and its amendments, and to legalize the use thereof, through the granting or updating of concessions"; all with the purpose of preventing the eviction of persons, the demolition of works, and the suspension of activities or projects, as these do not constitute, in the opinion of the proposing legislators, a comprehensive solution to the problems of "administrative disorder, absence of a clear development policy regarding these areas, and the validity of a legal order that fails to reconcile environmental protection with the integral development of the population."

The proposal starts from the principle that constructions made before or after the respective coastal planning, whether covered by a concession or not, may be preserved to the extent that they conform to the regulatory plan (plan regulador) that is approved; which would encompass all constructions of the current occupants, regardless of the category of the latter.

In view of the fact that the draft relates to the issue of the existence of constructions in the maritime-terrestrial zone and their regularization, and in order to have an adequate perspective of its problems, we have deemed it opportune to cite here the conclusions of the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic No. C-230-97 of December 3, 1997, where an exhaustive analysis of the matter was performed:

1.- If a private individual builds illegitimately in the maritime-terrestrial zone, the respective municipality must proceed in strict compliance with the provisions of Article 13 of Law 6043, even if they have submitted a concession application, which, by granting no right, does not authorize them to occupy or build on the public domain (demanial) zone.

2.- Concession applications from those who have built without administrative authorization on the lands of the maritime-terrestrial zone for which they are processing the concession, must be resolved once the procedure prescribed by numeral 13 of Law 6043, of mandatory observance, has been completed.

3.- Concession applications submitted by those who have built illegally in the maritime-terrestrial zone must be processed in accordance with the procedure established in the law and the regulations, and therefore cannot be rejected on the grounds that the applicant is an offender.

4.- The processing of concession applications from those persons who occupy or have built without administrative authorization in the maritime-terrestrial zone is the same as that of applications submitted by those who have not incurred such infractions. However, in the first case, what is ordered by Article 13 of Law 6043 must be previously complied with, without prejudice to the sanctions that must be imposed on those responsible.

5.- Concession applications submitted by those who have carried out illegal constructions in the maritime-terrestrial zone with administrative authorization will be resolved once the annulment is obtained or the nullity of the authorizing administrative acts is decreed and what is ordered by Article 13 of Law 6043 is complied with.

6.- If the period for the Administration to declare the authorizing administrative act harmful (lesivo) or decree its evident and manifest nullity has expired, the municipality may always evict the occupants and destroy the constructions once it has compensated for the improvements (mejoras).

7.- If the Administration considers that the constructions it compensated for do not need to be destroyed, because, for example, they do not negatively impact the environment, in order not to violate the principle of rational use of public funds and in accordance with the provisions of Article 60 of Law 6043, it may grant in concession the land where said constructions were carried out.

8.- If the administered party had submitted a concession application or has an interest in doing so, and the application is in accordance with the legal and regulatory provisions governing the matter, the municipality may grant it, taking into account that in this situation, it is logical and reasonable that in the future, the private individual develop their activities under a framework of legality and subject to state control.

9.- The declaration of innocence that falls upon a person who has been questioned for committing apparently irregular acts pertains exclusively to the courts of justice.

10.- When the Administration must comply with the provisions of Article 13 of Law 6043, it shall first gather the information deemed necessary to determine whether or not there is authorization to build or authorization or contract to occupy the maritime-terrestrial zone, which it shall verify through certification of the construction permit or use permit or contract, as the case may be, which must be on file in the offices of the respective municipality, or failing that, upon notifying the private individual of the investigation they are subject to, and the individual has the opportunity to demonstrate the existence of those documents by providing notarial certification thereof.

11.- Buildings erected in the restricted zone without authorization prior to the entry into force of Law 6043 by former lessees or concessionaires and resident inhabitants for a period of less than ten years of the maritime-terrestrial zone, shall be subject to planning in accordance with the urban planning regulations that are issued, which shall be applied to them gradually in cases of remodeling or reconstruction."

Article 13 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone mentioned in the opinion refers to acts of eviction and demolition of works when it is determined that there are illegal occupations of the maritime-terrestrial zone:

"Article 11.- The public zone (zona pública) is also, whatever its extension, that occupied by all the mangroves of the continental and insular coasts and estuaries of the national territory.

Article 12.- In the maritime-terrestrial zone, it is prohibited, without due legal authorization, to exploit the existing flora and fauna, to demarcate with fences, lanes, or in any other way, to erect buildings or installations, cut trees, extract products, or carry out any other type of development, activity, or occupation.

Article 13.- The authorities of the corresponding jurisdiction and the respective municipalities, as soon as they become aware of the infractions referred to in the two preceding articles, shall proceed, after gathering preliminary information if deemed necessary, to the eviction of the offenders and the destruction or demolition of the constructions, remodeling, or installations carried out by them, without any liability whatsoever for the authority or the municipality. The cost of demolition or destruction shall be charged to the owner of the construction or installation. All the foregoing without prejudice to any applicable criminal sanctions."

From the reading of the draft law, it is thus deduced that its motivation is to prevent eviction acts and demolitions due to illegal occupations of the maritime-terrestrial zone from being carried out; in other words, to prevent the administrative sanctions established by a particular legal regulation from being carried out for acts that this same legislation considers reprehensible.

Bearing in mind that Law No. 6043 has among its objectives the proper planning of the maritime-terrestrial zone and the protection of the natural resources existing in this public domain strip and the coastal zone as a whole, and that the public domain policing rules contained in Article 13 of its normative body tend precisely to prevent attacks against these goals, we could find ourselves facing a potential unconstitutionality of the draft in relation to Article 50 of the Constitution, due to a substantial impairment in the effective protection of the protected good if these administrative measures cease to be applied.

Although Article 4 of the draft establishes that while the Municipalities process the respective regulatory plans, existing constructions may be preserved "as long as the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA) does not certify the commission of environmental damage or danger or threat of damage to the environment"; the practical application of this supposed environmental safeguard does not promise to be very effective.

Firstly, the determination of eventual damage or threat of damage is left to a single administrative body, leaving out other public agencies or entities with equal or better competencies in determining these extremes, such as the Judicial Branch, the Environmental Administrative Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo), the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC), or the Ministry of Health, to mention a few. Furthermore, SETENA's ordinary function is the approval or rejection of environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental), but not their preparation.

On the other hand, given that the law proposal is to be applied nationwide, how will SETENA travel the length of the extensive Costa Rican coastal sector to determine, case by case, whether a specific construction might affect the environment? And if the intention is for SETENA to act only upon the submission of a complaint, it is evident that the vast majority of constructions will remain without an assessment of their eventual environmental action. Consider the limitation of resources that SETENA suffers to fulfill its ordinary obligations, making it unlikely to be efficient in fulfilling the function intended to be assigned to it in the draft.

Furthermore, by not indicating whether SETENA will act ex officio or at the request of a party for the determination of eventual damage, a reasonable doubt is generated, in the latter case, as to whether any citizen can report acts contrary to the environment before this body in application of the principle of protection of diffuse interests.

Nor is it understood why the determination of the existence of environmental damage or the threat thereof would only operate for existing constructions in sectors without a regulatory plan; since it is evident that there could be illegal constructions in areas with an approved regulatory plan that could be damaging or threatening the environment and must be eliminated.

The fact that the draft aims to have general scope for the entire coastal zone of the country also threatens Article 50 of the Constitution; making no type of exception regarding illegal constructions erected within the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), affecting strategically sensitive areas such as mangroves or forested lands; as well as in protection areas contiguous to springs (nacientes) or watercourses. To be consistent with the environmental regulations that govern us, the regularization of constructions in these cases should not be permitted, nor the granting of concessions under the terms of Law No. 6043 or those of the legislative draft.

Similarly, although it is true that the draft advocates that at the end of the process the existing constructions conform to the provisions of a regulatory plan; uncertainty remains as to whether the opposite will actually happen: that in order to avoid the demolition of constructions in the maritime-terrestrial zone, the regulatory plan that is approved ends up being complacent and lacking objectivity in terms of reflecting the appropriate uses for the conditions inherent to the coastal sector under planning, which undoubtedly does not align with the purposes of Law No. 6043.

Another possible friction with constitutionality, now with the principle of legality contained in Article 11 of the Political Constitution, could arise from the possibility of granting concessions in the maritime-terrestrial zone on lands that have constructions erected without complying with the respective administrative procedure and without having the approved environmental viability, in cases where this is required. In this regard, one must remember the existence of specific regulations for carrying out constructions in general, and particularly, the Regulations for the Plan Endorsement Procedure for the Construction of Buildings in the Maritime-Terrestrial Zone (Reglamento para el Trámite de Visado de Planos para la Construcción de Edificaciones en la Zona Marítimo Terrestre), Decree No. 29307-MP-J-MIVAH-S-MEIC-TUR of January 26, 2001. The consulted draft law would be allowing the existence of constructions without complying with the legal and regulatory requirements established by our legal system for that purpose; since the only thing the draft requires is conformity with the regulatory plan.

The draft could also be unconstitutional in relation to the right to equality protected in Article 33 of our Magna Carta, by not prohibiting the granting of more than one concession to the same person. Since the main criterion defined by the draft for granting concessions in the maritime-terrestrial zone is the existence of constructions in the maritime-terrestrial zone; if a person, individual or legal entity, has two or more constructions erected on said public domain strip, they could obtain concessions over the lands where they are located, regardless of the number. This would discriminate against persons who request a concession over the maritime-terrestrial zone and who do not have constructions erected on it, for whom the rule that they can only access a single concession would apply:

"Article 57.- In zones declared tourist zones by the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo, ICT), in addition to the previous regulations, concessions are subject to the following provisions:

(...) e. No person together with their spouse and minor children may have more than one concession."
(Law on the Maritime-Terrestrial Zone)

Another concerning aspect of the draft under review is the imprecision of what should be understood as a construction: "any structure that has been fixed or incorporated into a land prior to the approval of this law; includes any work of building, reconstruction, alteration, or expansion that implies permanence" (Article 2). This very broad definition could include, for example, the erection of fences, which would allow access to a concession according to the draft without there being a true building within the land; or the construction of simple works such as small rustic shelters (ranchos). In both cases, with little effort in the installation of works, the concession could be granted. Although we understand that this is probably not the legislators' intention, the fact is that regulatory imprecision could give rise to an easy transfer of concessions in the maritime-terrestrial zone, even more so considering that no restrictions on their transfer are established either.

Also referring to this same concept, the legislative initiative does not explain how the Administration will determine when a construction was erected before the law's approval; therefore, if no certain parameters are set for delimiting this extreme, an invasion of the maritime-terrestrial zone is to be expected to erect simple installations and claim that they were installed prior to the enactment of the law, even if this circumstance is not true.

The draft is silent as to the time a construction must have been on the land to qualify as such for the purposes of granting a concession; so the case could arise of recently erected constructions that would have access to said benefit, without these cases coinciding with the draft's purpose, which is to help people who are members of consolidated communities, who, we understand, have occupied the maritime-terrestrial zone for a long time.

It also follows from the draft law, as we indicated earlier, that the existence of constructions in the maritime-terrestrial zone would be established as the priority criterion for granting concessions, above that of the occupant which is governed by Law No. 6043 in its Article 44:

"Article 44.- Concessions shall be granted in accordance with the principle that first in time is first in right. However, the regulation of this law may establish a priority order considering the nature of the exploitation and its greater public convenience; but under equal conditions, preference must be given to the occupant of the land who has possessed it quietly, publicly, and peacefully on a continuous basis."

Thus, in a case where a person builds illegally on land unauthorizedly occupied by another, according to the draft, the former would have priority in processing the concession, and not the latter, even if they have been occupying it for decades. We consider that this was not the original intention of the draft; however, due to the existence of regulatory gaps, these types of anomalous situations could arise.

The foregoing comment leads us precisely to a broader consideration, which is that the draft law does not mention which part of the regulations, above all the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, it is rendering ineffective, which is why interpretation problems are to be expected. To cite an example: will the normatively established sizes of the lots to be conceded apply, or must the concession be granted simply because there are constructions, provided it conforms to the use stipulated in the regulatory plan? Another matter to resolve: in the case of constructions existing prior to the approval of Law No. 6043, will this regulation apply, or the new one, for the purpose of regularizing their situation?

In a similar line, what happens in the case that the illegal constructions are located on properties legally granted to other persons? The logical course would be the prevalence of the previously granted right and the demolition of constructions erected illegitimately. We think this case must be expressly regulated to avoid harm with respect to previously acquired rights.

Precisely this generality of the draft could cause, if approved, that not only the persons to whom it is intended according to its motivation benefit (persons of scarce resources or consolidated communities); but also others with great economic potential or whose constructions, erected with their backs to the law, are of large dimensions. At the same time, the question arises, also unresolved by the draft, as to what the legal situation will be for pending judicial proceedings whose subject of discussion is the illegitimate erection of the buildings in the maritime-terrestrial zone, above all, when the criminal sanction for illicit conduct or the payment of compensation for the improper use of the state public domain strip is pending resolution.

On the other hand, Article 4 of the draft stipulates that "municipalities with jurisdiction in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone that do not have a current Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) shall have twenty-four (24) months, counted from the entry into force of this law, to finalize its approval"; but it does not explain what the legal situation will be once that period has elapsed and one or several Municipalities have not complied with said provision. The topic is of interest, first because what the municipal corporations have not been able to finalize in more than thirty years of the existence of Law No. 6043 is unlikely to be achieved in two; and second, because the applicable legal regime must be defined under that hypothetical scenario, essentially, whether Law No. 6043 will apply in all its extremes, and as a consequence, the loss of the right of priority granted to the owners of the constructions for them to be granted a concession over the maritime-terrestrial zone.

Another matter whose incorporation into the proposed text should be assessed is the ability to prevent the correction of structural elements of the constructions, as well as compliance with applicable environmental regulations (consider houses in ruinous condition or with improper discharge of sewage, to indicate some cases), prior to the granting of the concession, to safeguard the integrity and health of persons, as well as the environmental surroundings of the lands to be conceded. The inclusion of environmental compliance clauses as grounds for cancellation of the concessions could also be evaluated.

Article 6 of the draft prohibits municipalities from authorizing or permitting new constructions that are not supported by a duly granted, approved, registered concession adjusted to the current Coastal Regulatory Plan; but it does not specify whether, to comply with said provision, the rules of Law No. 6043 may be resorted to again, among them, the eviction of offenders and demolition of what was built as developed in Article 13 of Law No. 6043, as well as the criminal liabilities regulated in numerals 61 and following of the same body of law.

Another detail that draws attention is that, being joint initiative projects, the text of the law proposal makes no mention of the eventual "framework law for the declaration of the littoral urban zone and its territorial use and exploitation regime" (ley marco para la declaratoria de zona urbana litoral y su régimen de uso y aprovechamiento territorial), which is processed under legislative file No. 18.592, and specifically, whether the regime for existing constructions in the maritime-terrestrial zone of the first draft will not be applicable to those erected within the littoral urban zones (zonas urbanas litorales), as these have their own regime in accordance with the regulations promoted by the second legislative initiative.

To conclude, it would be advisable to include within the draft law an article that refers to prohibiting the granting of concessions when the existing constructions on the requested lands in any way impede public use and free transit in the public zone (zona pública), as well as that municipalities shall ensure that the regulatory plans and concessions granted guarantee adequate access to the public zone.

CONCLUSION:

This technical advisory body considers that the text of the draft "Framework Law for the Regularization of Existing Constructions in the Restricted Zone of the Maritime-Terrestrial Zone," processed under file No. 18.593, presents potential problems of constitutionality and substance that, with the customary respect, it is suggested be resolved. Otherwise, its approval or rejection is a matter of legislative policy, whose sphere of competence corresponds to that Branch of the Republic.

Of you, respectfully,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes
Agrarian Attorney (Procurador Agrario)

VBC/hga