OJ-113-2014 — Disaffection of the Border Zone with PanamaDesafectación de la zona fronteriza con Panamá

Opinión Jurídica : 113 - J   del 22/09/2014   



22 de setiembre de 2014




OJ-113-2014




 




Señor




Luis Alberto Vásquez Castro




Primer Secretario




Directorio Legislativo




Asamblea Legislativa          




 




Estimado señor:




 



 Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al proyecto de “Ley
que regula la desafectación y titulación de la zona fronteriza entre la República de Costa Rica y la
República de Panamá”, expediente legislativo No. 16657 (La Gaceta No. 175 de 11 de setiembre de
2014).




 



 Como hemos señalado en ocasiones similares, en las cuales los señores Diputados o una Comisión
Legislativa requieren nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un proyecto de ley, nuestro
análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún
reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica, No.
6815 de 27 de setiembre de 1982; sino más bien una “opinión jurídica”, no vinculante, y emitida para
colaborar con la delicada función legislativa.




 



 Asimismo, como se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que prevé el
artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones,
la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos
ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (véase, entre
otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).




 



 Sobre el proyecto de ley No. 16657 nos pronunciamos en las opiniones jurídicas OJ-097-2008 de 13 de
octubre de 2008, OJ-108-2009 de 30 de octubre de 2009, OJ-027-2010 de 21 de junio de 2010 y
OJ-026-2012 de 28 de mayo de 2012, señalando eventuales problemas de constitucionalidad, de fondo y
técnica legislativa que se recomendaron corregir. Asimismo, se hicieron algunas consideraciones
respecto al ejercicio de potestades propias del Estado en materia de seguridad, control migratorio y
sanidad.




 



 El texto de nuevo en consulta mantiene sin cambios los numerales 4, 6, 7, 12, 13, 14, 16, 17, 19,
20, 21, 22, 23, 24, 25 y 26; y, rescata para su mejoramiento algunas de las observaciones de las
opiniones jurídicas citadas; pero se evidencian aún posibles defectos que sugerimos sean discutidos
para mejorar la propuesta legislativa.




 



 Hay una importante modificación en el proyecto para indicar ahora que se desafecta la franja
fronteriza limítrofe con la República de Panamá “respecto de aquellos terrenos que se encuentren
ocupados al momento de entrar en vigencia la presente ley…” (artículo 1°, párrafos primero y
segundo).




 



 Así, la desafectación es parcial por circunscribirse a los terrenos que al momento de entrar en
vigencia la ley se encontraran ocupados, y donde se acredite el cumplimiento de los requisitos
previstos al efecto, como el ser una persona física, costarricense, cuya  ocupación sea continua,
pública, pacífica, por diez años o más, que la ocupación no se realice sobre terrenos sujetos a
limitaciones o afectaciones de leyes especiales, o que el plan regulador reserve para la ubicación
de servicios y facilidades públicas (artículos 1, 2 y 3), o que no se exceda la medida máxima
(artículo 5).




 



 Entonces, ante el incumplimiento de los parámetros descritos, los terrenos no serían desafectados y
su titularidad continuaría siendo estatal en los términos del artículo 7°, inciso f), de la Ley de
Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961 (sentencias constitucionales 2988-1999,
1105-2000, 12638-2003, 8098-2007; Sala Primera, sentencia 233-F-2005; Tribunal Agrario, votos
729-F-03 y 432-F-2007; pronunciamientos OJ-020-95, C-066-98, OJ-139-2001, OJ-027-2005, OJ-032-2007 y
C-146-2008); salvedad hecha también de los inmuebles de régimen especial como la zona marítimo
terrestre, territorios indígenas y el Patrimonio Natural del Estado, excluidos de la desafectación
propuesta (artículos 1, 3 y 8). 




 



 La administración de los terrenos que no sean desafectados se concede a las municipalidades según
el párrafo final del artículo primero: “los terrenos no desafectados permanecerán bajo la
administración de la Municipalidad respectiva, a excepción de aquellos cuya administración este
asignada por ley a otra entidad”.  Sin embargo, a pesar de que se mantienen como bienes de dominio
público, habría incerteza sobre su régimen aplicable, de manera particular si los gobiernos locales
pueden otorgarlos para aprovechamiento privado a partir de alguna figura del derecho administrativo
como la concesión.




 



 Tampoco queda clara la situación de las personas que no tienen el tiempo de ocupación completo a la
fecha de entrada en vigencia de la ley o de quienes  ingresen de forma posterior a ella, en tanto no
se explicita si deben ser desalojadas o si pueden acceder a los terrenos por vía de autorización
administrativa (concesión, permiso de uso, etc.) que otorgue la municipalidad.  Lo que sí parece
definitivo, es que conforme a los artículos 1° y 3° del proyecto, la ocupación válida sería la
decenal previa a la entrada en vigencia de la ley, por lo que, quien no cumpla con ese requisito, no
podría sumar más años posteriormente para efectos de titulación, por ejemplo, el lapso indeterminado
entre la entrada en vigencia y la publicación del plan regulador, o los dos años que se conceden
para iniciar el proceso en el artículo 17.




 



 Reiteramos la conveniencia de que se mantenga como bien de dominio público la zona de doscientos
metros contiguos a la línea limítrofe, pues desafectarla en todos aquellos casos de ocupación,
podría implicar una renuncia del Estado a su presencia estratégica en dicha zona, o la costosa
medida de eventualmente tener que expropiar por tierras que por razones de necesidad o emergencia
requiera para hacer obras de conveniencia o interés público (control migratorio, aduanero, policial,
ambiental, sanitario, defensa del territorio nacional). Los acontecimientos recientes con un sector
de las autoridades de Nicaragua por disputas territoriales, son un claro ejemplo de esas vitales
necesidades en la defensa del territorio nacional, incluida aquella contra el crimen organizado,
tráfico de drogas, contrabando y demás conductas criminales conexas.




 



 Podría existir un eventual roce de constitucionalidad por inobservancia de los principios de
razonabilidad y proporcionalidad al sujetar la desafectación del dominio público a la realización
por parte de las municipalidades respectivas de un levantamiento de los terrenos que se encuentren
ocupados antes de la entrada en vigencia de la Ley (artículo 2° del proyecto), que se haría de forma
posterior a dicha entrada vigencia. Al no existir tal diagnóstico previamente a la aprobación
legislativa es cuestionable la idoneidad de la propuesta al no existir seguridad jurídica sobre
cuáles terrenos se están desafectando específicamente del dominio público.




 



 En el artículo 4, de nuevo recomendamos modificar la frase “instituciones del Estado” por “el
Estado y sus instituciones”, a fin de evitar cualquier interpretación restrictiva para aplicar el
precepto en el futuro únicamente a las instituciones descentralizadas, cuando la gran mayoría de
terrenos probablemente pertenezcan a órganos estatales, por ejemplo, en materias como migración,
fitosanitario, policía, salud, etc. (opiniones jurídicas OJ-027-2010 y OJ-026-2012).




 



 El área máxima a titular pasó de cincuenta hectáreas a veinticinco, con la posibilidad de inscribir
hasta tres títulos sin exceder de dicha superficie (artículo 5). No obstante, el área de posible
registro debería partir de un parámetro objetivo, técnico y razonable, para lo cual sería necesario
contar de previo con estudios de tenencia u ocupación veraces.




 



 En cuanto al procedimiento de titulación, insistimos en la importancia de exigir la práctica del
reconocimiento judicial; más aún por ser un medio válido para corroborar si hay involucrados otro
tipo de bienes demaniales (como nacientes, ríos, bosques inalienables), que podrían estarse
incluyendo de manera oculta en la solicitud de inscripción (opiniones jurídicas OJ-027-2010 y
OJ-026-2012).




 



 Como parte de los documentos a presentar con el escrito inicial a que se refiere el artículo 8° del
proyecto,  cabe incluir un estudio sobre si se ha ejercido la ocupación cumpliendo con el uso
conforme del suelo para la actividad que realiza, exigido en los trámites de informaciones
posesorias según los artículos 3, 6, 12, 13, 19, 26, 27, 41, 43 y 64 de la Ley de Uso, Manejo y
Conservación de Suelos y 58 del Reglamento.




 



 El inciso f) de este artículo 8, relativo a la certificación del Ministerio de Ambiente y Energía
puede llevar a confusión. En la opinión jurídica OJ-027-2010 sugerimos esta redacción acorde con los
valiosos ecosistemas nacionales que se pretenden salvaguardar: “…en la que se indique que el
inmueble a titular no se encuentra dentro de ninguna área silvestre protegida, cualquiera que sea su
categoría de manejo, y que no comprende, total o parcialmente, bosques o terrenos forestales”. De
acuerdo con nuestra legislación ambos conceptos (“áreas silvestres protegidas” y “bosques o terrenos
forestales de las reservas nacionales”) integran el Patrimonio Natural del Estado.




 



 Los términos de la certificación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados
prevista en el inciso h) del mismo numeral han de ampliarse respecto a si el terreno incluye
nacientes que abastezcan de agua potable a alguna población o convenga reservarlas para tal fin, o
en terrenos contiguos a ellas o cualesquiera cursos de agua conforme al artículo 7 inciso c) de la
Ley 2825. Lo anterior por cuanto podría suceder que una naciente sea necesaria para abastecer de
agua a alguna población, pero esté ubicada en un predio vecino, y que el radio de los doscientos o
trescientos metros contiguos a ella, según la inclinación del terreno, quede comprendido, así sea
parcialmente, dentro del fundo a titular; siendo indispensable la corrección del plano para excluir
esa área demanial (opinión jurídica OJ-026-2012).




 



 El inciso k) del artículo 8 refiere a la “Certificación del Instituto Geográfico Nacional,
indicando que la finca se encuentra en áreas que correspondan a la franja territorial definida por
el artículo 7 inciso f) de la Ley Nº 2825, Ley de Tierras y Colonización, de 14 de octubre de 1961 y
sus reformas.” Ese inciso sería innecesario si la certificación a que alude el inciso d) incluyera a
la vez que el terreno está dentro de esa franja territorial y fuera de la zona marítimo terrestre.




 



 La iniciativa puesta en consulta elimina los artículos 9, 15 y 27 del proyecto anterior, por lo que
habría que modificar la numeración de los preceptos siguientes. No obedece a una buena técnica
legislativa que una ley nueva no contenga una numeración corrida y más bien presente vacíos de
numeración.




 



 Respecto a la intervención de la Procuraduría General de la República (artículos 12 y 13), cabe
retomar lo expresado en las opiniones jurídicas OJ-027-2010 y OJ-026-2012, a fin de mejorar el texto
propuesto:




 



 “En lo que toca a la participación de la Procuraduría General de la República, debe eliminarse de
la redacción del párrafo tercero del artículo 11 la frase que dice “por medio del respectivo
representante en el circuito judicial”, ya que la Procuraduría carece actualmente de oficinas
regionales para atender los procesos en los que se le tiene como parte dentro de los diferentes
circuitos judiciales. De acuerdo con nuestra Ley Orgánica, artículo 26, las oficinas centrales de la
Procuraduría serán tenidas como “casa para oír notificaciones iniciales, sin necesidad de
señalamiento especial” y “las posteriores notificaciones se harán en el lugar que se indique al
efecto”. En la práctica, los diferentes tribunales del país comisionan a la Oficina Centralizada de
Notificaciones del Primer Circuito Judicial de San José para notificarnos la resolución en la que se
nos tiene como parte en un proceso, y el procurador designado para atenderlo se apersona al tribunal
correspondiente señalando un medio para atender futuras notificaciones (normalmente un número de
fax).



 Si bien el artículo 24 del texto sustitutivo señala que en todo lo que le sea aplicable y no se le
oponga se aplicará supletoriamente al procedimiento que se crea lo establecido por la Ley de
Informaciones Posesorias, estimamos indispensable,  a fin de evitar confusiones, se consigne en el
proyecto, tal y como se hace en el artículo 8° de esta última ley, que en caso de surgir oposición
del Estado o alguna de sus instituciones, se ordenará archivar el expediente, remitiendo a la parte
titulante a acudir a la vía declarativa contra el oponente en discusión de sus derechos a acogerse a
las disposiciones de la nueva ley.”




 



 También ha de contemplarse la participación del Instituto de Desarrollo Rural y los poderes del
Juzgador en la determinación de la verdad real y la denegatoria de las diligencias:




 



 “En vista de que el Instituto de Desarrollo Agrario ha tenido tradicionalmente un papel activo
dentro de la franja fronteriza con Panamá mediante el otorgamiento de arrendamientos, se considera
importante, a efecto de que el Juez que conozca de los procesos de titulación tenga mayores
elementos de juicio, se le tenga como parte a dicha entidad dentro de los procedimientos de
titulación.




 



 También se recomienda a los señores Diputados añadir un artículo como el dispuesto en el ordinal 11
de la Ley de Informaciones Posesorias que faculte al juez cuando lo crea conveniente a ordenar todas
aquellas diligencias que estime necesarias para comprobar la veracidad de los hechos a que se
refieren las diligencias de titulación y que le obligue a rechazar éstas si llegare a constatar que
se pretende titular indebidamente terrenos pertenecientes a cualquier institución del Estado o que
se encuentre dentro de la zona marítimo terrestre, de alguna área silvestre protegida, de una
reserva indígena, o en general, de cualquier bien de dominio público o afecto a un fin público.”
(Opinión jurídica No. OJ-027-2010).




 



 El artículo 20 del proyecto vuelve a ser contradictorio respecto a las reservas a consignar en
sentencia. Así lo hicimos ver en la opinión jurídica OJ-027-2010 al señalar que “parece darse una
contradicción en lo dispuesto en el artículo 19 del texto sustitutivo, por cuanto, mientras por un
lado se señala que no es necesaria la indicación de las reservas en la resolución, se preceptúa al
final del artículo que tales reservas deberán consignarse en las respectivas ejecutorias de
titulación y en el asiento original de inscripción en el Registro Público”.




 



 Sí llama la atención que dentro de las limitaciones del título de propiedad se establezca que no
pueden ser enajenados por diez años (artículo 21, inciso 1); pero, por otra parte, se establece la
posibilidad en el artículo 16 de ceder los derechos litigiosos en el trámite de titulación, con lo
cual se abre la posibilidad de evadir la prohibición de traspaso de forma previa a la inscripción.




 



 El artículo 22 propone que los terrenos dentro de la zona fronteriza que sean propiedad del INDER y
que estén pendientes de titulación podrán titularse conforme a la Ley 2825, y su reglamento de
adjudicación de tierras. Se sugiere sustituir el término “titularse” por “adjudicarse” a fin de ser
congruentes con las funciones propias de dicho Instituto y aclarar que la propiedad del INDER es la
que provenga de un título legítimamente inscrito (ver dictamen No. C-146-2008).




 



 Sobre la reforma al párrafo tercero del artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias (ordinal
26 del proyecto), a efecto de la certificación a emitir por la Comisión Nacional de Asuntos
Indígenas, la misma debe referirse a si el inmueble descrito en el respectivo plano catastrado está
o no dentro de una reserva indígena.




 



  Respecto a los planes reguladores de los terrenos desafectados, reiteramos lo expuesto en nuestros
anteriores pronunciamientos:




 



 “Resta por hacer una breve reflexión sobre el papel que juegan los planes reguladores en el
conjunto de la iniciativa de ley puesta en nuestro conocimiento. Si bien se comprende cuál es la
función que la Ley de Planificación Urbana le asigna a estos instrumentos legales en punto a una
planificación ordenada del territorio, se echa de menos en la propuesta legislativa un amarre
jurídico entre éstos y el procedimiento de titulación de los terrenos fronterizos.




 



 Se indica que de previo al inicio de éste, deben estar aprobados y publicados los planes
reguladores, pero no se hace ninguna alusión a ellos en el procedimiento para titular terrenos; por
lo que se genera la duda de si los terrenos a titular deben ser conformes al uso establecido en
aquellos planes como requisito necesario para poder titularse; o si, más bien, el único efecto de la
existencia previa del plan regulador, es que una vez titulados, cualquier permiso que se solicite
para el desarrollo de una actividad o levantamiento de construcción debe estar ajustado a dicho
plan, aunque el uso con el que se haya inscrito el terreno en el Registro Público no hubiese sido
conforme.




 



 Bajo la primera hipótesis, haría falta, entonces, en el proyecto de ley una norma que establezca
como requisito la conformidad del uso actual del terreno con el plan regulador aprobado, a través de
una certificación municipal. Si nos encontramos bajo el segundo supuesto, cabría pensar en la
modificación del inciso 3) del artículo 20 para establecer una limitación en ese sentido. La
redacción actual de que se prohíbe la modificación del uso del suelo sin previa modificación del
plan regulador, parece sugerir que sí es necesaria una concordancia entre el uso del suelo a que se
dedica el terreno con el dispuesto en el plan regulador de forma previa a la titulación.” (Opiniones
jurídicas OJ-027-2010 y OJ-026-2012. El artículo 20 citado corresponde al 21 del proyecto actual).




 



 El artículo 8 inciso j) exige aportar al trámite de titulación “una certificación extendida por la
Municipalidad respectiva de que el inmueble a titular se encuentra localizado en un área considerada
por un Plan regulador”; pero no se aclara si el uso que se está dando al terreno debe ser conforme
al plan, ni que, en caso contrario, la titulación no procede, al igual que si el uso previsto está
reservado para la ubicación de servicios y facilidades públicas (artículo 3 párrafo segundo).




 



 El apartado “autorizaciones” se mantuvo, y su contenido se repite en tres Transitorios que son
materia de la Contraloría General de la República.




 



  Por otro lado, valga comentar que en la Comisión Permanente de Gobierno y Administración se
tramita el expediente legislativo No. 17956 denominado “Ley de concesión de la zona fronteriza con
la República de Panamá”, el cual pretende establecer “un sistema de concesiones de manera tal que
las personas que cumplan con los requisitos y condiciones de esta Ley, puedan suscribir un contrato
de concesión inscribible en el Registro Nacional, por un tiempo determinado que puede ser prorrogado
y cancelando un monto que la municipalidad establecerá, atendiendo a la modalidad de concesión y a
la cabida total del derecho dado en concesión”.




 



 Como se indicó en la opinión jurídica No. OJ-041-2011 de 19 de julio de 2011, el proyecto 17956 es
una buena alternativa para “la resolución de los problemas existentes dentro de la zona limítrofe
con Panamá, al permitir a los ocupantes ubicados en ella un acceso a la tierra con posibilidades de
desarrollo; pero sin que el Estado pierda la propiedad que tiene sobre esos valiosos terrenos”.




 




 




CONCLUSIÓN




 



 El texto ahora consultado del proyecto ley No. 16657 presenta algunos problemas de
constitucionalidad, de fondo y de técnica legislativa que sugerimos solventar. Su aprobación o no es
un asunto de política legislativa cuya esfera de competencia corresponde a ese Poder de la
República.




 




 




Atentamente,




 




 




 




Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes                              MSc. Silvia Quesada Casares




 Procurador Agrario                                                 Área Agraria y Ambiental




 




 




VBC/SQC/hga

Legal Opinion: 113 - J of 09/22/2014

September 22, 2014

OJ-113-2014

Mr.
Luis Alberto Vásquez Castro
First Secretary
Legislative Directorate
Legislative Assembly

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to the draft “Law that regulates the declassification and titling of the border zone between the Republic of Costa Rica and the Republic of Panama,” legislative file No. 16657 (La Gaceta No. 175 of September 11, 2014).

As we have noted on similar occasions, when Deputies or a Legislative Committee request our criterion on the scope or content of a draft law, our analysis does not constitute a binding opinion, typical of the response to a consultation from an administrative body, as a consequence of the provisions to that effect in our Organic Law, No. 6815 of September 27, 1982; but rather a “legal opinion,” non-binding, and issued to collaborate with the delicate legislative function.

Likewise, as has been indicated on other occasions, “…as the scenarios provided for in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly are not present (consultation to the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution), the eight-business-day deadline that said article stipulates is not applicable to the request before us” (see, among others, legal opinion No. OJ-097-2001 of July 18, 2001).

Regarding draft law No. 16657, we issued opinions in legal opinions OJ-097-2008 of October 13, 2008, OJ-108-2009 of October 30, 2009, OJ-027-2010 of June 21, 2010, and OJ-026-2012 of May 28, 2012, noting potential problems of constitutionality, substance, and legislative drafting that were recommended for correction. Likewise, some considerations were made regarding the exercise of the State's own powers in matters of security, migration control, and health.

The text now under consultation keeps numerals 4, 6, 7, 12, 13, 14, 16, 17, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, and 26 unchanged; and, it incorporates some of the observations from the cited legal opinions for improvement; but possible defects are still evident, which we suggest be discussed to improve the legislative proposal.

There is an important modification in the draft to now indicate that the border strip bordering the Republic of Panama is declassified “with respect to those lands that are occupied at the time this law enters into force…” (Article 1, first and second paragraphs).

Thus, the declassification is partial because it is limited to the lands that are occupied at the time the law enters into force, and where compliance with the requirements established for that purpose is accredited, such as being a natural person, Costa Rican, whose occupation is continuous, public, peaceful, for ten years or more, that the occupation is not carried out on lands subject to limitations or legal charges (afectaciones) from special laws, or that the regulatory plan reserves for the location of public services and facilities (Articles 1, 2, and 3), or that the maximum measurement is not exceeded (Article 5).

Therefore, in the event of non-compliance with the described parameters, the lands would not be declassified, and their ownership would continue to be state-owned under the terms of Article 7, subsection f), of the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización), No. 2825 of October 14, 1961 (constitutional rulings 2988-1999, 1105-2000, 12638-2003, 8098-2007; First Chamber, ruling 233-F-2005; Agrarian Tribunal, votes 729-F-03 and 432-F-2007; pronouncements OJ-020-95, C-066-98, OJ-139-2001, OJ-027-2005, OJ-032-2007, and C-146-2008); with the exception also made for properties under special regime such as the maritime-terrestrial zone, indigenous territories, and the Natural Heritage of the State, excluded from the proposed declassification (Articles 1, 3, and 8).

The administration of lands that are not declassified is granted to the municipalities according to the final paragraph of Article one: “the non-declassified lands will remain under the administration of the respective Municipality, except for those whose administration is assigned by law to another entity.” However, despite remaining as public domain assets, there would be uncertainty about their applicable regime, particularly whether local governments can grant them for private use through some figure of administrative law, such as a concession.

The situation of persons who do not have the complete occupation time by the date the law enters into force, or of those who enter after it, is also unclear, as it is not explicitly stated whether they must be evicted or if they can access the lands via administrative authorization (concession, use permit, etc.) granted by the municipality. What does seem definitive is that, in accordance with Articles 1 and 3 of the draft, the valid occupation would be the ten-year period prior to the entry into force of the law; therefore, anyone who does not meet this requirement could not accumulate more years later for titling purposes, for example, the indeterminate period between the entry into force and the publication of the regulatory plan, or the two years granted to begin the process in Article 17.

We reiterate the advisability of maintaining the two-hundred-meter zone adjacent to the borderline as a public domain asset, since declassifying it in all cases of occupation could imply a waiver by the State of its strategic presence in said zone, or the costly measure of eventually having to expropriate lands that, for reasons of necessity or emergency, it requires to carry out works of public convenience or interest (migration, customs, police, environmental, health controls, defense of the national territory). Recent events with a sector of the Nicaraguan authorities over territorial disputes are a clear example of these vital needs in the defense of the national territory, including defense against organized crime, drug trafficking, smuggling, and other related criminal conduct.

There could be a potential conflict with constitutionality due to non-observance of the principles of reasonableness and proportionality by subjecting the declassification of the public domain to the conduct, by the respective municipalities, of a survey of the lands that are occupied before the entry into force of the Law (Article 2 of the draft), which would be done after said entry into force. In the absence of such a diagnosis prior to legislative approval, the suitability of the proposal is questionable, as there is no legal certainty about which specific lands are being declassified from the public domain.

In Article 4, we again recommend modifying the phrase “State institutions” to “the State and its institutions,” in order to avoid any restrictive interpretation that would apply the precept in the future only to decentralized institutions, when the vast majority of lands probably belong to state organs, for example, in matters such as migration, phytosanitary, police, health, etc. (legal opinions OJ-027-2010 and OJ-026-2012).

The maximum area to be titled changed from fifty hectares to twenty-five, with the possibility of registering up to three titles without exceeding said surface area (Article 5). However, the area for possible registration should be based on an objective, technical, and reasonable parameter, for which it would be necessary to have prior, accurate studies of tenure or occupation.

Regarding the titling procedure, we insist on the importance of requiring the practice of judicial recognition; even more so as it is a valid means to corroborate if other types of public domain assets are involved (such as springs, rivers, inalienable forests), which could be being included covertly in the registration application (legal opinions OJ-027-2010 and OJ-026-2012).

As part of the documents to be submitted with the initial filing referred to in Article 8 of the draft, it is appropriate to include a study on whether the occupation has been exercised in compliance with the conforming use (uso conforme) of the soil for the activity being carried out, required in possessory information proceedings according to Articles 3, 6, 12, 13, 19, 26, 27, 41, 43, and 64 of the Law on Use, Management, and Conservation of Soils (Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos) and 58 of the Regulation.

Subsection f) of this Article 8, regarding the certification from the Ministry of Environment and Energy, can lead to confusion. In legal opinion OJ-027-2010, we suggested this wording in accordance with the valuable national ecosystems intended to be safeguarded: “…indicating that the property to be titled is not located within any protected wild area, whatever its management category, and that it does not comprise, totally or partially, forests or forest lands.” According to our legislation, both concepts (“protected wild areas” and “forests or forest lands of the national reserves”) make up the Natural Heritage of the State.

The terms of the certification from the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewer Systems provided for in subsection h) of the same numeral must be expanded regarding whether the land includes springs (nacientes) that supply drinking water to any population or if it is advisable to reserve them for such purpose, or on lands contiguous to them or any watercourses in accordance with Article 7, subsection c) of Law 2825. The foregoing because it could happen that a spring (naciente) is necessary to supply water to a population, but is located on a neighboring property, and that the radius of two hundred or three hundred meters contiguous to it, depending on the slope of the land, is included, even partially, within the land to be titled; making it essential to correct the plat to exclude that public domain area (demanial area) (legal opinion OJ-026-2012).

Subsection k) of Article 8 refers to the “Certification from the National Geographic Institute, indicating that the farm is located in areas corresponding to the territorial strip defined by Article 7, subsection f) of Law No. 2825, Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización), of October 14, 1961, and its reforms.” This subsection would be unnecessary if the certification referred to in subsection d) simultaneously included that the land is within that territorial strip and outside the maritime-terrestrial zone.

The initiative under consultation eliminates Articles 9, 15, and 27 from the previous draft, making it necessary to modify the numbering of the following precepts. It does not reflect good legislative drafting for a new law not to contain sequential numbering and instead present numbering gaps.

Regarding the intervention of the Attorney General's Office (Articles 12 and 13), it is appropriate to reiterate what was expressed in legal opinions OJ-027-2010 and OJ-026-2012, in order to improve the proposed text:

“Regarding the participation of the Attorney General's Office, the phrase that says “through the respective representative in the judicial circuit” must be eliminated from the wording of the third paragraph of Article 11, since the Attorney General's Office currently lacks regional offices to handle proceedings in which it is considered a party within the different judicial circuits. In accordance with our Organic Law, Article 26, the central offices of the Attorney General's Office will be considered as the “address for receiving initial notifications, without the need for special designation” and “subsequent notifications will be made at the place indicated for that purpose.” In practice, the different courts in the country commission the Centralized Notification Office of the First Judicial Circuit of San José to notify us of the resolution in which we are considered a party to a proceeding, and the attorney designated to handle it appears before the corresponding court designating a means for receiving future notifications (normally a fax number).

Although Article 24 of the substitute text indicates that, in everything applicable and not contradictory, the provisions of the Possessory Information Law (Ley de Informaciones Posesorias) will apply suppletorily to the procedure being created, we consider it essential, to avoid confusion, to state in the draft, just as is done in Article 8 of this latter law, that if opposition arises from the State or any of its institutions, the file shall be ordered archived, directing the titling party to resort to the declaratory process against the opponent in discussion of their rights to avail themselves of the provisions of the new law.”

The participation of the Rural Development Institute and the powers of the Judge in determining the real truth and denying the proceedings must also be considered:

“In view of the fact that the Agrarian Development Institute has traditionally played an active role within the border strip with Panama through the granting of leases, it is considered important, so that the Judge hearing the titling proceedings has greater elements of judgment, that said entity be considered a party within the titling procedures.

It is also recommended that the Deputies add an article like the one provided in ordinal 11 of the Possessory Information Law (Ley de Informaciones Posesorias), which empowers the judge, whenever deemed convenient, to order all those proceedings deemed necessary to verify the truthfulness of the facts related to the titling proceedings and which obliges the judge to reject them if it becomes evident that an attempt is being made to improperly title lands belonging to any State institution or located within the maritime-terrestrial zone, any protected wild area, an indigenous reserve, or in general, any public domain asset or asset designated for a public purpose.” (Legal Opinion No. OJ-027-2010).

Article 20 of the draft again seems contradictory regarding the reservations to be recorded in the judgment. We noted this in legal opinion OJ-027-2010, pointing out that “there seems to be a contradiction in the provisions of Article 19 of the substitute text, since, while on one hand it is indicated that the indication of the reservations in the resolution is not necessary, it is stipulated at the end of the article that such reservations must be recorded in the respective titling executory judgments and in the original entry of registration in the Public Registry.”

It does call attention that among the limitations on the property title, it is established that they cannot be alienated for ten years (Article 21, subsection 1); but, on the other hand, Article 16 establishes the possibility of assigning litigious rights during the titling process, which opens the possibility of evading the transfer prohibition prior to registration.

Article 22 proposes that lands within the border zone that are the property of INDER and are pending titling may be titled in accordance with Law 2825, and its land adjudication regulation. It is suggested to substitute the term “titling” for “adjudication” in order to be consistent with the own functions of said Institute and to clarify that INDER's property is that which derives from a legitimately registered title (see opinion No. C-146-2008).

Regarding the reform to the third paragraph of Article 7 of the Possessory Information Law (Ley de Informaciones Posesorias) (ordinal 26 of the draft), for the purpose of the certification to be issued by the National Commission of Indigenous Affairs, it must refer to whether or not the property described in the respective cadastral plat is within an indigenous reserve.

Regarding the regulatory plans for the declassified lands, we reiterate what was stated in our previous pronouncements:

“It remains to make a brief reflection on the role that regulatory plans play in the whole of the legislative initiative brought to our attention. While the function that the Urban Planning Law assigns to these legal instruments in terms of orderly territorial planning is understood, a legal linkage between these and the titling procedure for border lands is missing from the legislative proposal.

It is indicated that prior to the start of this, the regulatory plans must be approved and published, but no allusion is made to them in the procedure for titling lands; which raises the question of whether the lands to be titled must be conforming to the use established in those plans as a necessary requirement to be titled; or whether, rather, the only effect of the prior existence of the regulatory plan is that, once titled, any permit requested for the development of an activity or construction must be adjusted to said plan, even if the use with which the land was registered in the Public Registry was not conforming.

Under the first hypothesis, a rule would then be lacking in the draft law that establishes the conformity of the current use of the land with the approved regulatory plan as a requirement, through a municipal certification. If we are under the second scenario, it would be plausible to think about modifying subsection 3) of Article 20 to establish a limitation in that sense. The current wording that modifying land use is prohibited without prior modification of the regulatory plan seems to suggest that a concordance between the land use to which the land is dedicated and that provided in the regulatory plan is necessary prior to titling.” (Legal opinions OJ-027-2010 and OJ-026-2012. The cited Article 20 corresponds to Article 21 of the current draft).

Article 8, subsection j) requires providing for the titling process “a certification issued by the respective Municipality that the property to be titled is located in an area considered by a Regulatory Plan”; but it is not clarified whether the use being given to the land must be conforming to the plan, nor that, if not, titling does not proceed, just as if the planned use is reserved for the location of public services and facilities (Article 3, second paragraph).

The “authorizations” section was maintained, and its content is repeated in three Transitional provisions which are under the purview of the Comptroller General of the Republic.

On another note, it is worth commenting that in the Permanent Commission of Government and Administration, legislative file No. 17956 is being processed, denominated “Law for the concession of the border zone with the Republic of Panama,” which aims to establish “a concession system such that persons who meet the requirements and conditions of this Law may sign a concession contract registrable in the National Registry, for a determined time that can be extended, and paying an amount that the municipality will establish, taking into account the concession modality and the total capacity of the right given in concession.”

As indicated in legal opinion No. OJ-041-2011 of July 19, 2011, draft 17956 is a good alternative for “the resolution of the existing problems within the border zone with Panama, by allowing the occupants located there access to land with development possibilities; but without the State losing ownership of these valuable lands.”

CONCLUSION

The text of draft law No. 16657 now consulted presents some problems of constitutionality, substance, and legislative drafting that we suggest resolving. Its approval or not is a matter of legislative policy whose sphere of competence corresponds to that Branch of the Republic.

Sincerely,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes                              MSc. Silvia Quesada Casares
Agrarian Attorney                                           Agrarian and Environmental Area

VBC/SQC/hga