C-043-2015 — Nullity of quarry concession for lack of registered ownershipNulidad de concesión de cantera por falta de propiedad registral

Dictamen : 043 del 03/03/2015   



3 de marzo del 2015




C-43-2015




 




Doctores




 




Luis Guillermo Solís Rivera




Presidente de la República




 




Edgar E. Gutiérrez Espeleta




Ministro de Ambiente y Energía




 




Estimados señores:




 



 Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio
DM-270-2014 del 7 de agosto de 2014, recibido en esta Procuraduría el 30 de setiembre siguiente y
reasignado a mi oficina el 26 de febrero de 2015, mediante el cual solicitan que este órgano técnico
jurídico emita el dictamen estipulado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración
Pública, a efectos de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución
N°R-577-2013-MINAE de las de las 14:15 horas del 2 de diciembre de 2013, en la cual se otorgó una
concesión de explotación de cantera a la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A.




 




 




I.                   ANTECEDENTES Y HECHOS DE RELEVANCIA PARA ESTE PRONUNCIAMIENTO




 



 Previamente a entrar a analizar el fondo de la solicitud planteada, conviene realizar una
exposición de los hechos de importancia para la emisión de este pronunciamiento, según se desprenden
de las copias certificadas de los expedientes administrativos aportados:




 



 1.                  El 12 de julio de 2013, el Presidente de la empresa Eco Proyecciones del Nuevo
Milenio S.A presentó solicitud de concesión de explotación de cantera, ante el Registro Nacional
Minero, sobre un inmueble ubicado en el distrito Matama, cantón de Limón, en un área de 52ha 6994
m2, que es parte del inmueble de plano catastrado L-186399-1994. Dentro de los documentos aportados
se encuentra una carta de conformidad firmada por el señor xxx, quien dice haber sido el poseedor
del inmueble y quien señala que el poseedor actual es la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio
S.A y además, un documento sobre el trámite de una información posesoria sobre el inmueble (folios
36 y 51 a 54 del tomo I del expediente administrativo 2753 del Registro Nacional Minero);




 



 2.                   Mediante memorándum DGM-RNM-520-2013 del 7 de octubre de 2013, la Directora
a.i de Geología y Minas recomendó al Poder Ejecutivo el otorgamiento de la concesión de explotación
a la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A (folios 98 a 120 del tomo I del expediente
administrativo 2753 del Registro Nacional Minero)




 




 



 3.                  El 12 de noviembre de 2013, la Jefe a.i del Registro Nacional Minero, solicitó
a la Directora Jurídica del Ministerio de Ambiente y Energía que de previo a continuar con el
trámite del expediente administrativo 2753, se lo remitiera para verificar el nombre del propietario
del terreno donde se solicitó la concesión. Dado lo anterior, la Directora Jurídica le remitió el
expediente ese mismo día, pero advirtiendo que el asunto se encontraba en la Dirección de Leyes y
Decretos para la posterior firma de la Presidenta de la República (folios 121 y 122 del tomo I del
expediente administrativo 2753 del Registro Nacional Minero);




 



 4.                  Por resolución R-577-2013-MINAE de las 14:15 horas del 2 de diciembre de 2013,
el Poder Ejecutivo otorgó la concesión solicitada por la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio
S.A, disponiendo que la empresa concesionaria deberá acatar las recomendaciones emitidas por el
geólogo Esteban Bonilla Elizondo, funcionario de la Dirección de Geología y Minas, dentro de las
cuales se encuentra: ”antes de iniciar labores se deberá contar con la información posesoria del
terreno que comprende el área solicitada y ser presentado al expediente administrativo” (folios 127
a 135 del tomo I del expediente administrativo 2753 del Registro Nacional Minero);




 



 5.                  Por memorándum DGM-RNM-638-2013 del 10 de diciembre de 2013, la Jefe a.i del
Registro Nacional Minero requirió a la Directora Jurídica del Ministerio de Ambiente y Energía la
suspensión del otorgamiento de la concesión solicitada, hasta tanto no se cuente con la autorización
del propietario del terreno, pues en el expediente únicamente consta una certificación notarial en
donde se indica que se encuentra en trámite una información posesoria gestionada por la empresa Eco
Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. Sin embargo, al haberse aprobado con anterioridad dicha
concesión, la Jefe a.i del Registro Nacional Minero le envió nuevamente a la Directora Jurídica del
MINAE el expediente correspondiente (folios 125, 126, 163 Y 171 del tomo I del expediente
administrativo 2753 del Registro Nacional Minero);




 



 6.                  El 28 de marzo de 2014, un particular remitió correo electrónico al Procurador
ambiental Mauricio Castro Lizano, en el cual solicita la nulidad de la concesión otorgada a la
empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A, alegando que el terreno se ubica dentro de la zona
protectora del río Banano y que la empresa no es la propietaria del inmueble donde se otorgó la
concesión. El 21 de abril de 2014, el señor Procurador traslada el correo a la Directora de Asuntos
Jurídicos del MINAE, la cual a su vez remitió el asunto a la Directora de Geología y Minas el 22 de
abril de 2014. Esta última funcionaria por su parte devolvió el expediente a la Asesora Legal el 7
de mayo de 2014 por considerar que se trata de una competencia del Poder Ejecutivo (folios 187 y
anteriores, 190 y 191 del tomo I del expediente administrativo 275 del Registro Nacional Minero y
folios 308 a 313 del tomo II de dicho expediente);




 



 7.                  Mediante oficio DM-95-2014 del 29 de mayo de 2014, el señor Presidente de la
República Dr. Luis Guillermo Solís Rivera y el señor Ministro de Ambiente y Energía Dr. Edgar E.
Gutiérrez Espeleta, nombraron un órgano director para determinar la nulidad absoluta, evidente y
manifiesta de la resolución R-577-2013-MINAE de las 14:15 horas del 2 de diciembre de 2013 al
haberse otorgado a la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A, sin ser propietaria del
inmueble o contar con el permiso del propietario  (folios 1 y 2 del expediente administrativo
DM-95-2014);




 



 8.                  Por resolución R-OD-01-2014 de las 8:00 horas del 17 de junio de 2014,
notificada al día siguiente, el órgano director dio apertura al procedimiento ordinario para
determinar la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución R-577-2013-MINAE por
cuanto según se señala, la empresa concesionaria no aportó certificación registral o notarial de la
propiedad que la acredite como propietaria del inmueble, o en su defecto el permiso del propietario
del mismo, lo cual presuntamente violenta lo dispuesto en los artículos 40, 76 inciso f) y 77 del
Código de Minería y el artículo 9 inciso f) del Reglamento a dicho Código. En dicha resolución se
citó a la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A a una audiencia oral y privada a realizarse
el 11 de julio de 2014 (folios 5 a 9 del expediente administrativo DM-95-2014);




 



 9.                  El 18 de junio de 2014, el representante legal de Eco Proyecciones del Nuevo
Milenio S.A, presentó recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra las resoluciones
DM-95-2014 del 29 de mayo de 2014 del Poder Ejecutivo y R-OD-01-2014 de las 8:00 horas del 17 de
junio de 2014 del órgano director (folios 70 a 80 del expediente administrativo DM-95-2014);




 



 10.               Por resolución R-OD-02-2014 de las 8:24 horas del 24 de junio de 2014, el órgano
director del procedimiento administrativo rechazó el recurso de revocatoria presentado por la
empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A y elevó el asunto a conocimiento de la autoridad
superior (folios 81 a 85 del expediente administrativo DM-95-2014);




 



 11.              Mediante resolución R-0211-2014-MINAE de la 7:25 horas del 2 de julio de 2014, el
Poder Ejecutivo desestimó el recurso de apelación presentado por la empresa Eco Proyecciones del
Nuevo Milenio S.A (folios 90 a 95 del expediente administrativo DM-95-2014);




 



 12.              Por resolución R-OD-03-2014 de las 9:00 horas del 10 de julio de 2014, notificada
ese mismo día, el órgano director del procedimiento administrativo fijó como nueva fecha para la
realización de la audiencia oral el día 28 de julio de 2014 a las nueve horas, lo cual fue reclamado
por el representante de la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A, solicitando reprogramar
la audiencia en un plazo menor  (folios 100 y 101 y 107 a 110 del expediente administrativo
DM-95-2014);




 



 13.               A las 9:00 horas del 28 de julio de 2014, el órgano director del procedimiento
realizó la audiencia oral y privada con la presencia de los representantes y apoderados de la
empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A (folios 131 a 143 del expediente administrativo
DM-95-2014);




 



 14.               El 30 de julio de 2014, el representante legal administrativo de la empresa Eco
Proyecciones del Nuevo Milenio S.A presentó su escrito de conclusiones (folios 144 a 165 del
expediente administrativo DM-95-2014);




 



 15.               Mediante oficio OD-07-2014 del 4 de agosto de 2014, el órgano director del
procedimiento remitió al Poder Ejecutivo su informe final, recomendando la declaratoria de nulidad
absoluta, evidente y manifiesta de la concesión otorgada a la empresa Eco Proyecciones del Nuevo
Milenio S.A mediante resolución R-577-2013-MINAE de las 14:15 horas del 2 de diciembre de 2013;




 



 16.               Por oficio DM-270-2014 del 7 de agosto de 2014, el Poder Ejecutivo, conformado
por el señor Presidente de la República y el señor Ministro de Ambiente y Energía, solicitaron a la
Procuraduría emitir el dictamen contemplado en el artículo 173 de la Ley General de la
Administración Pública, para efectos de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la
resolución R-577-2013-MINAE de las 14:15 horas del 2 de diciembre de 2013.




 




 



 II.                SOBRE LA EXCEPCIONALIDAD DE LA DECLARATORIA DE NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y
MANIFIESTA EN VIA ADMINISTRATIVA




 



 Tanto la Sala Constitucional como esta Procuraduría se han referido en numerosas oportunidades a la
potestad que tiene la Administración para anular en vía administrativa los actos declaratorios de
derechos. Esta potestad es excepcional por cuanto tales actos se encuentran protegidos por el
principio constitucional de intangibilidad de los actos propios, que deriva del texto del artículo
34 de la Constitución Política y que prohíbe a la Administración volver sobre sus propios actos sin
antes haber planteado ante la autoridad judicial competente el respectivo proceso de lesividad para
la anulación del acto viciado. Es así como los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de
las potestades de revocación o modificación de los actos administrativos, pues la Administración no
puede emitir un acto y con posterioridad dictar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos
subjetivos, sin perjuicio claro está, de que plantee el respectivo proceso de lesividad ante el juez
contencioso administrativo.




 



 En los casos excepcionales donde la Administración puede anular en vía administrativa ese acto
declaratorio de derechos, debe seguir el procedimiento establecido en el numeral 173 de la Ley
General de la Administración Pública, el cual establece que para que una nulidad pueda ser declarada
en esa vía, además de absoluta, debe ser evidente y manifiesta.




 



  Por lo tanto, no cualquier grado de invalidez faculta a la Administración para la anulación de un
acto declaratorio de derechos en vía administrativa, sino únicamente aquel que produce una nulidad
tan grosera y patente que no requiere del pronunciamiento calificado del juez. Esa línea de
pensamiento quedó plasmada en la sentencia 2002-12054 de las 9:03 horas del 20 de diciembre de 2002,
en la que la Sala Constitucional indicó:




 



 “No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para decretar la
anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado
que, el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o
connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de
oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral
173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, “evidente y manifiesta”. Lo
evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que
no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de
verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta
confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para
arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna. Es menester agregar que
el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública no crea una suerte de bipartición de
las nulidades absolutas, siendo algunas de ellas simples y otras evidentes y manifiestas, sino lo
que trata de propiciar es que en el supuesto de las segundas sea innecesario o prescindible el
análisis profundo y experto del juez contencioso-administrativo para facilitar su revisión en vía
administrativa.”




 



 También esta Procuraduría ha distinguido el proceso judicial de lesividad -regla para declarar
cualquier tipo de nulidad sea absoluta o relativa- del procedimiento en vía administrativa que queda
reservado únicamente para atacar las nulidades absolutas, evidentes y manifiestas. En ese sentido en
el dictamen C-128-2008 del 21 de abril de 2008 indicó al respecto:




 



 “Consecuentemente, nos encontramos ante dos vías distintas. La primera regulada en el artículo 173
de repetida cita, que se refiere única y exclusivamente a la hipótesis de una nulidad absoluta
“evidente y manifiesta”, para cuya declaración debe observarse el correspondiente procedimiento
ordinario, al cabo del cual la Administración podría declarar la nulidad, en caso de ser afirmativo
el dictamen preceptivo de este órgano. Será entonces resorte exclusivo de la Administración
consultante, la valoración previa del tipo de invalidez que vicia los actos administrativos en
examen y con base en ello, también la determinación del procedimiento aplicable para su anulación. 




 



 La segunda vía, regulada en los artículos dichos del Código Procesal Contencioso Administrativo,
puede llevar a que el Juez de esta materia anule el acto cuestionado, en cuyo caso, no es necesario
que deba ir precedido por un procedimiento administrativo ordinario, sino que basta la declaratoria
fundamentada de lesividad por parte del órgano superior jerárquico supremo correspondiente (que en
este caso sería el Concejo Municipal), de que dicho acto es lesivo a los intereses públicos, para
luego proceder a la interposición de la demanda correspondiente.  En la cual, aquí sí, esa
Municipalidad puede solicitar al Juez todas las medidas cautelares (artículos 19 a 30 del referido
Código) que estime conveniente para salvaguardar los bienes demaniales e intereses públicos y
locales cuya tutela le es confiada por el ordenamiento jurídico.”




 



 Es claro entonces que el primer aspecto que debe revisarse para concluir si es válida la anulación
de un acto declarativo de derechos en vía administrativa, es la naturaleza de la nulidad que se
pretende declarar, pues únicamente las que sean absolutas, evidentes y manifiestas justifican el
actuar de la Administración en vía administrativa. Para determinar la naturaleza de dicha nulidad,
es precisamente que el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública obliga a la
Administración a abrir un procedimiento ordinario donde se respete previamente el debido proceso al
afectado y donde puedan analizarse todos los elementos necesarios para determinar si efectivamente
se trata de una nulidad de esa naturaleza.




 



 Partiendo de la excepcionalidad de esa declaratoria en vía administrativa, procederemos a analizar
el caso concreto.




 



 III.             SOBRE LA INEXISTENCIA DE UNA NULIDAD DE CARÁCTER ABSOLUTO, EVIDENTE Y MANIFIESTO
EN EL CASO CONCRETO




 



 Tal como quedó acreditado del elenco de hechos realizado en nuestro primer apartado, lo que se
discute en este caso es si el otorgamiento de la concesión de explotación de cantera otorgada a la
empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A mediante resolución R-577-2013-MINAE de las 14:15
horas del 2 de diciembre de 2013, cuenta con un grado de invalidez tal que sea susceptible de ser
declarada en vía administrativa. El supuesto motivo de invalidez radica en que la concesión fue
otorgada a la empresa indicada, sin que ésta haya demostrado ser la propietaria registral del
inmueble o contar con autorización del propietario para tales efectos, en supuesta contravención de
los numerales 40, 76 inciso f) y 77 del Código de Minería y el artículo 9 inciso f) de su
reglamento.




 



 Si bien la concesión en cuestión fue otorgada a la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A,
cuando se encontraba en trámite una información posesoria y que incluso aportó el consentimiento del
señor Norman Villegas Cruz, quien señalaba ser el poseedor del inmueble, lo cierto es que al momento
del otorgamiento no existía un propietario registral del inmueble pues el terreno no estaba
inscrito.




 



 Consecuentemente, resulta indispensable en este caso, realizar una confrontación entre las normas
jurídicas que regulan el tema del otorgamiento de la concesión de cantera y la actuación de la
Administración al otorgar dicha concesión, pues únicamente si de dicha confrontación resulta una
transgresión palpable, clara, cierta y que no ofrece ningún margen de duda, podríamos hablar de la
existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta y no de otro tipo de nulidad declarable
únicamente en vía judicial. 




 



 Precisamente sobre el tema el artículo 40 del Código de Minería establece en lo que interesa lo
siguiente:




 



 “Artículo 40.-Las canteras se considerarán parte integrante del terreno donde se encuentren. Podrán
ser objeto de solicitud de concesión para explotar, por parte de personas físicas o jurídicas que
ofrezcan la seguridad de que sus productos serán usados industrialmente, o de titulares de concesión
de una mina, cuando el producto de la cantera vaya a ser utilizado dentro de la concesión misma, en
los trabajos de construcción de la mina y sus dependencias.




Sin embargo, no se tramitará la solicitud en los siguientes casos:




a) Si la cantera está en explotación legalmente autorizada.



 b) Si el dueño de los terrenos donde se encuentra la cantera decide explotarla personalmente o por
medio de un tercero, salvo lo dispuesto en el inciso precedente.




 



 El Poder Ejecutivo reglamentará la explotación de las canteras, así como las medidas de seguridad
pertinentes. La información y las formas de trabajo quedarán sujetas a la presente Ley y su
Reglamento.




(…)” (La negrita no forma parte del original)




 



             Del artículo citado puede extraerse que el legislador estableció de manera general la
posibilidad de que personas físicas o jurídicas exploten una cantera mediante concesión. Nótese que
en dicho artículo no se establece como requisito ser propietario del inmueble donde se encuentra la
cantera, sino únicamente debe garantizarse que la explotación tendrá un fin industrial. Esto por
cuanto las canteras, aun encontrándose en terrenos particulares, son dominio absoluto del Estado, y
por tal motivo es a éste al que le corresponde decidir sobre su explotación (artículo 1 Código
Minería).




 



 La única alusión que se hace en dicha norma al propietario del terreno, lo es en cuanto al derecho
prioritario que tiene éste para explotar la cantera que se encuentre en su propiedad, frente a
terceros que pretendan hacer lo mismo. De ahí que para tales efectos resulte importante que el
tercero interesado en la explotación demuestre con su solicitud que el propietario del inmueble no
está interesado en realizar esa explotación.




 



             En esa misma línea, el artículo 76 inciso f) del Código de Minería establece que la
solicitud de otorgamiento de un permiso de explotación deberá contener “el nombre del propietario o
propietarios, y ocupantes del territorio, si fuere posible. Nótese que la norma contiene una
redacción ambigua, pues si bien solicita como requisito de la concesión aportar el nombre de los
propietarios y ocupantes del inmueble, a su vez relativiza dicha obligación señalando que sólo debe
hacerse si es posible. Tampoco señala cuáles son los supuestos en que es posible y en cuáles no es
posible aportar tal requisito.  




           



 Esa relativización que hace la norma obliga a una interpretación del operador jurídico que va más
allá de lo evidente y notorio para efectos de justificar la declaratoria de la nulidad en vía
administrativa, pues deberá valorarse en cada caso concreto si es posible o no, en los términos
expuestos en la ley, aportar el nombre del propietario o de los ocupantes del terreno que se desea
explotar. 




 



             Esa ambigüedad tampoco queda a salvo con lo dispuesto en el artículo 77 del Código de
Minería, ni en la norma reglamentaria contenida en el artículo 9 inciso f) del Decreto Ejecutivo
29300 del 8 de febrero de 2001, que dispone:




 



  “Artículo 9º—Requisitos para la concesión de explotación. La solicitud de una concesión de
explotación debe presentarse ante el RNM con todos los requisitos establecidos en el artículo 72 en
lo conducente y 73 del Código de Minería y que aquí se detallan. La solicitud debe constar de
original y dos copias, conteniendo:




(…)



 f) Nombre del propietario o propietarios, u ocupantes del área solicitada, si fuere posible. En
caso de canteras, debe aportarse expresamente el permiso del propietario del inmueble debidamente
autenticado por abogado. Además debe aportarse certificación registral o notarial de la propiedad.




(…) (La negrita no es del original)




           



             Debe tenerse en consideración que la norma reglamentaria citada no es una norma
autónoma, sino que por el contrario, pretende desarrollar lo dispuesto por el legislador en los
artículos del Código de Minería ya citados. Por ello, precisamente repite la fórmula establecida en
el artículo 76 inciso f), en cuanto a la obligación relativa de presentar el nombre de los
propietarios y ocupantes “si fuere posible”. La definición de en cuáles casos es posible y en cuáles
casos no, tampoco queda establecida en la norma reglamentaria, por lo que nuevamente se trata de un
asunto de interpretación casuística, que no lleva a la posibilidad de considerar que exista una
nulidad de carácter absoluto, evidente y manifiesto en este caso.




 



             Ahora bien, aun cuando la norma reglamentaria establece expresamente que en el caso de
canteras debe aportarse el permiso del propietario autenticado por el abogado y la certificación
registral o notarial de la propiedad, dicha disposición no puede analizarse de manera aislada a las
normas legales ya comentadas, y por tal motivo pareciera que lo que pretende es definir el
propietario del inmueble para efectos de proteger el derecho prioritario otorgado a éste en el
artículo 40 del Código de Minería. Tampoco podría exigirse el requisito reglamentario de manera
autónoma, por la relativización ya comentada que realiza el numeral 76 inciso f) de la norma legal,
que a todas luces es de rango superior.




 



             Es por todo lo anterior, que determinar si una propiedad no inscrita puede ser objeto o
no de una concesión de cantera o si se trata del supuesto de excepción contenido en el artículo 76
inciso f) del Código de Minería, resulta un tema que excede la vía escogida por la Administración en
este asunto para decretar la supuesta nulidad, pues como reiteradamente hemos señalado, la
declaratoria en vía administrativa es de carácter excepcional y está prevista únicamente para las
nulidades absolutas, evidentes y manifiestas. Tampoco podría determinarse en esta sede si la
existencia de una información posesoria en trámite era suficiente o no para otorgar la concesión que
se pretende anular.




 



 Al ser necesaria la interpretación hermenéutica de las normas jurídicas y el análisis del caso
concreto a la luz de dichas normas, consideramos que no se puede hablar de la existencia de una
nulidad “patente, notoria, ostensible, palpable, clara, cierta y que no ofrece ningún margen de duda
o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo,
precisamente, por su índole grosera y grave”, en los términos reconocidos por la Sala Constitucional
en la sentencia ya indicada.




 



 De igual forma, debemos señalar que si bien la resolución R-577-2013-MINAE de las 14:15 horas del 2
de diciembre de 2013, indica que la empresa concesionaria deberá acatar las recomendaciones emitidas
por el geólogo Esteban Bonilla Elizondo, funcionario de la Dirección de Geología y Minas, y que
dentro de ellas se encuentra: ”antes de iniciar labores se deberá contar con la información
posesoria del terreno que comprende el área solicitada y ser presentado al expediente
administrativo” , lo cierto es que ello se trata de un requisito condicionante para el inicio de las
operaciones, pero no para la validez del otorgamiento del derecho. Así las cosas, si la empresa no
se sujetó a tal requisito, ello no constituye un tema de nulidad sino de incumplimiento, el cual
debe ser analizado por la Administración. 




 




IV.             CONSIDERACIONES FINALES




 



 Dejando claro que no estamos frente a la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta,
debemos señalar que este pronunciamiento únicamente se refiere al extremo investigado por el órgano
director a petición del Poder Ejecutivo en cuanto a la falta de demostración de la titularidad
registral del inmueble, pues se observa que parte de lo denunciado no fue incluido dentro de ese
procedimiento, específicamente lo relativo al supuesto otorgamiento de la concesión dentro del
margen de protección del río Banano.




 



 Tampoco es objeto de este pronunciamiento lo relativo al otorgamiento de la viabilidad ambiental
del proyecto, o los extremos objeto de la información posesoria N° 14-40-465-AG. 




 



 Consecuentemente, este pronunciamiento no prejuzga sobre la legalidad o ilegalidad del otorgamiento
de la concesión a la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. Deberá la Administración
valorar si existe alguna nulidad que requiera la declaratoria de lesividad de la resolución que
otorgó la concesión o de cualquier otro acto administrativo firme declaratorio de derechos.
Adicionalmente, de ninguna manera incide sobre la medida cautelar de suspensión decretada por el
Tribunal Procesal Contencioso Administrativo dentro del expediente 14-2931-1027-CA.




 



 Finalmente, debe indicarse que esta Procuraduría se ha referido a la necesidad de que se remita a
esta sede el expediente administrativo debidamente ordenado, completo, foliado y certificado, lo
cual constituye una garantía del debido proceso. En este caso, se observa que la foliatura de los
expedientes no está completa ni seguida en algunos casos, por lo que se recomienda tomar nota de
este aspecto para el futuro.




 




V.                CONCLUSIÓN




 



             En virtud de lo expuesto, este órgano asesor se encuentra imposibilitado para emitir el
dictamen favorable dispuesto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, por
cuanto de existir alguna nulidad, esta no tiene la virtud de tratarse de una absoluta, evidente y
manifiesta.




 



             Deberá valorar la Administración si investiga lo relativo a la ejecución, al
otorgamiento de la viabilidad ambiental y si la concesión otorgada se encuentra o no dentro del
margen de protección del Río Banano.




 




            Se devuelven los expedientes administrativos aportados en este asunto.




 




            Atentamente,




 




 




 




 




Silvia Patiño Cruz




Procuradora Adjunta




SPC/gcga

Legal Opinion: 043 of 03/03/2015



March 3, 2015


C-43-2015


 




Doctors


 




Luis Guillermo Solís Rivera
President of the Republic


 



Edgar E. Gutiérrez Espeleta
Minister of Environment and Energy


 



Dear Sirs:


 


 With the approval of the Attorney General of the Republic, I am writing in reference to your official letter
DM-270-2014 of August 7, 2014, received in this Attorney General's Office on the following September 30 and
reassigned to my office on February 26, 2015, by which you request that this technical legal
body issue the legal opinion stipulated in Article 173 of the General Public Administration Law,
for the purpose of declaring the absolute, evident, and manifest nullity of resolution
No. R-577-2013-MINAE of 2:15 p.m. on December 2, 2013, in which a
quarry exploitation concession (concesión de explotación de cantera) was granted to the company Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A.


 



 



I. BACKGROUND AND FACTS OF RELEVANCE TO THIS RULING


 


 Prior to analyzing the substance of the request made, it is appropriate to present
an account of the facts of importance for the issuance of this ruling, as they emerge
from the certified copies of the administrative files provided:


 


 1. On July 12, 2013, the President of the company Eco Proyecciones del Nuevo
Milenio S.A. filed an application for a quarry exploitation concession before the National Mining Registry
(Registro Nacional Minero) for a property located in the Matama district, canton of Limón, in an area of 52 ha 6994
m2, which is part of the property on cadastral plan L-186399-1994. Among the documents provided
is a letter of consent signed by Mr. xxx, who claims to have been the possessor
of the property and who indicates that the current possessor is the company Eco Proyecciones del Nuevo Milenio
S.A. and also, a document on the processing of a possessory information (información posesoria) proceeding over the property (folios
36 and 51 to 54 of volume I of administrative file 2753 of the National Mining Registry);


 



 2. By memorandum DGM-RNM-520-2013 of October 7, 2013, the Acting Director
of Geology and Mines recommended to the Executive Branch the granting of the exploitation concession
to the company Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. (folios 98 to 120 of volume I of the administrative
file 2753 of the National Mining Registry)


 



 

 



 3. On November 12, 2013, the Acting Head of the National Mining Registry, requested
the Legal Director of the Ministry of Environment and Energy that, prior to continuing with the
processing of administrative file 2753, she send it back to her to verify the name of the owner
of the land where the concession was requested. Given the above, the Legal Director sent the
file back to her that same day, but warning that the matter was in the Directorate of Laws and
Decrees for the subsequent signature of the President of the Republic (folios 121 and 122 of volume I of the
administrative file 2753 of the National Mining Registry);


 



 4. By resolution R-577-2013-MINAE of 2:15 p.m. on December 2, 2013,
the Executive Branch granted the concession requested by the company Eco Proyecciones del Nuevo Milenio
S.A., ordering that the concessionaire company must comply with the recommendations issued by
geologist Esteban Bonilla Elizondo, an official of the Directorate of Geology and Mines, among
which is: "before starting work, the possessory information for the
land comprising the requested area must be obtained and submitted to the administrative file" (folios 127
to 135 of volume I of administrative file 2753 of the National Mining Registry);


 



 5. By memorandum DGM-RNM-638-2013 of December 10, 2013, the Acting Head of the
National Mining Registry requested the Legal Director of the Ministry of Environment and Energy for the
suspension of the granting of the requested concession, until such time as the authorization
of the landowner is obtained, since the file only contains a notarial certification
indicating that possessory information proceedings managed by the company Eco
Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. are in process. However, as said
concession had been approved previously, the Acting Head of the National Mining Registry again sent the corresponding file
to the Legal Director of MINAE (folios 125, 126, 163, and 171 of volume I of the administrative
file 2753 of the National Mining Registry);


 



 6. On March 28, 2014, a private individual sent an email to the Environmental
Prosecutor (Procurador ambiental) Mauricio Castro Lizano, in which he requests the nullity of the concession granted to the
company Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A., alleging that the land is located within the protective zone
(zona protectora) of the Banano River and that the company is not the owner of the property where the
concession was granted. On April 21, 2014, the Prosecutor forwarded the email to the Director of Legal
Affairs of MINAE, who in turn forwarded the matter to the Director of Geology and Mines on April
22, 2014. The latter official, for her part, returned the file to the Legal Advisor on May
7, 2014, considering it to be a matter of Executive Branch competence (folios 187 and
prior, 190 and 191 of volume I of administrative file 2753 of the National Mining Registry and
folios 308 to 313 of volume II of said file);


 



 7. By official letter DM-95-2014 of May 29, 2014, the President of the
Republic, Dr. Luis Guillermo Solís Rivera, and the Minister of Environment and Energy, Dr. Edgar E.
Gutiérrez Espeleta, appointed a directing body (órgano director) to determine the absolute, evident, and
manifest nullity of resolution R-577-2013-MINAE of 2:15 p.m. on December 2, 2013, given that
it was granted to the company Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. without it being the owner of the
property or having the owner's permission (folios 1 and 2 of administrative file
DM-95-2014);


 



 8. By resolution R-OD-01-2014 of 8:00 a.m. on June 17, 2014,
notified the following day, the directing body opened the ordinary procedure to
determine the presumed absolute, evident, and manifest nullity of resolution R-577-2013-MINAE, because,
as noted, the concessionaire company did not provide a registry or notarial certification of
ownership accrediting it as the owner of the property, or failing that, the permission of the
owner thereof, which allegedly violates the provisions of Articles 40, 76 subsection f), and 77 of the
Mining Code (Código de Minería) and Article 9 subsection f) of the Regulation to said Code. In said resolution,
the company Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. was summoned to a private oral hearing to be held
on July 11, 2014 (folios 5 to 9 of administrative file DM-95-2014);


 



 9. On June 18, 2014, the legal representative of Eco Proyecciones del Nuevo
Milenio S.A., filed a motion for reconsideration with subsidiary appeal against resolutions
DM-95-2014 of May 29, 2014, from the Executive Branch, and R-OD-01-2014 of 8:00 a.m. on June
17, 2014, from the directing body (folios 70 to 80 of administrative file DM-95-2014);


 



 10. By resolution R-OD-02-2014 of 8:24 a.m. on June 24, 2014, the directing
body of the administrative procedure rejected the motion for reconsideration filed by the
company Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. and elevated the matter to the attention of the higher
authority (folios 81 to 85 of administrative file DM-95-2014);


 



 11. By resolution R-0211-2014-MINAE of 7:25 a.m. on July 2, 2014, the
Executive Branch dismissed the appeal filed by the company Eco Proyecciones del
Nuevo Milenio S.A. (folios 90 to 95 of administrative file DM-95-2014);


 



 12. By resolution R-OD-03-2014 of 9:00 a.m. on July 10, 2014, notified
that same day, the directing body of the administrative procedure set July 28, 2014, at nine o'clock,
as the new date for the oral hearing, which was contested
by the representative of the company Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A., requesting to reschedule
the hearing within a shorter period (folios 100 and 101 and 107 to 110 of administrative file
DM-95-2014);


 



 13. At 9:00 a.m. on July 28, 2014, the directing body of the procedure
held the private oral hearing with the presence of the representatives and legal agents of the
company Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. (folios 131 to 143 of administrative file
DM-95-2014);


 



 14. On July 30, 2014, the administrative legal representative of the company Eco
Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. submitted his closing statement (folios 144 to 165 of the
administrative file DM-95-2014);


 



 15. By official letter OD-07-2014 of August 4, 2014, the directing body of the
procedure sent its final report to the Executive Branch, recommending the declaration of the absolute,
evident, and manifest nullity of the concession granted to the company Eco Proyecciones del Nuevo
Milenio S.A. by resolution R-577-2013-MINAE of 2:15 p.m. on December 2, 2013;


 



 16. By official letter DM-270-2014 of August 7, 2014, the Executive Branch, comprised
of the President of the Republic and the Minister of Environment and Energy, requested the
Attorney General's Office to issue the legal opinion contemplated in Article 173 of the General Public Administration
Law, for the purpose of declaring the absolute, evident, and manifest nullity of
resolution R-577-2013-MINAE of 2:15 p.m. on December 2, 2013.


 



 



 

 



 II. ON THE EXCEPTIONAL NATURE OF THE DECLARATION OF ABSOLUTE, EVIDENT, AND
MANIFEST NULLITY IN ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS


 


 Both the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) and this Attorney General's Office have addressed on numerous occasions the
power of the Administration to annul acts declaratory of rights in administrative proceedings. This power is exceptional because such acts are protected by the
constitutional principle of the irrevocability of one's own acts (intangibilidad de los actos propios), which derives from the text of Article
34 of the Political Constitution and which prohibits the Administration from reversing its own acts without
first having filed the respective lesivity (lesividad) process before the competent judicial authority for
the annulment of the flawed act. Subjective rights thus constitute a limit regarding
the powers of revocation or modification of administrative acts, because the Administration cannot
issue an act and subsequently issue another contrary to the first, to the detriment of subjective
rights, without prejudice, of course, to filing the respective lesivity process before the
contentious-administrative judge.


 


 In the exceptional cases where the Administration can annul said act
declaratory of rights in administrative proceedings, it must follow the procedure established in Article 173 of the
General Public Administration Law, which establishes that for a nullity to be declared
in this venue, in addition to being absolute, it must be evident and manifest.


 


 Therefore, not just any degree of invalidity empowers the Administration to annul an
act declaratory of rights in administrative proceedings, but only that which produces a nullity
so gross and patent that it does not require the qualified pronouncement of a judge. That line
of thought was embodied in judgment 2002-12054 of 9:03 a.m. on December 20, 2002,
in which the Constitutional Chamber indicated:


 


 "Not any degree of invalidity or nullity authorizes a public entity or body to decree the
ex officio annulment of an administrative act declaratory of rights for an individual, given
that the administrative legal system requires that certain specific and aggravated characteristics
or connotations concur to qualify it. The nullity that justifies ex officio review
must be of such transcendence and magnitude that it must be, in accordance with the provisions of Article
173, paragraph 1, of the General Public Administration Law, "evident and manifest." What is
evident and manifest is that which is patent, notorious, ostensible, palpable, clear, certain, and that
does not offer any margin of doubt or that does not require a dialectical or logical process or effort of
verification to discover it, precisely because of its gross and serious nature. In this sense, it is enough
to compare the administrative act with the legal or regulatory norm that provides it coverage to
reach such a conclusion, without the need for any hermeneutics or exegesis. It is necessary to add that
Article 173 of the General Public Administration Law does not create a sort of bipartition of
absolute nullities, with some being simple and others evident and manifest, but rather what
it tries to promote is that in the case of the latter, the deep and expert analysis
of the contentious-administrative judge is unnecessary or dispensable to facilitate its review in administrative
proceedings."


 


 This Attorney General's Office has also distinguished the judicial lesivity process—the general rule for declaring
any type of nullity, whether absolute or relative—from the administrative proceeding procedure, which is
reserved exclusively for attacking absolute, evident, and manifest nullities. In that sense, in
legal opinion C-128-2008 of April 21, 2008, it indicated in this regard:


 


 "Consequently, we are faced with two distinct avenues. The first, regulated in Article 173
repeatedly cited, which refers solely and exclusively to the hypothesis of an absolute nullity
that is "evident and manifest," for the declaration of which the corresponding ordinary
procedure must be observed, at the end of which the Administration could declare the nullity, if the
mandatory opinion of this body is affirmative. It shall then be the exclusive resorte of the consulting
Administration, the prior assessment of the type of invalidity that flaws the administrative acts under
examination and, based on that, also the determination of the applicable procedure for their annulment. 




 



 The second avenue, regulated in the cited articles of the Contentious-Administrative Procedure Code,
can lead to the Judge of this matter annulling the questioned act, in which case, it is not necessary
that it must be preceded by an ordinary administrative procedure, but rather a reasoned
declaration of lesivity by the corresponding supreme hierarchical superior body (which in
this case would be the Municipal Council) that said act is harmful to public interests is sufficient, to
then proceed with the filing of the corresponding lawsuit. In which, in this case, that
Municipality can request from the Judge all the precautionary measures (Articles 19 to 30 of the aforementioned
Code) it deems convenient to safeguard the public domain assets and the public and local interests
whose protection is entrusted to it by the legal system."



 It is clear then that the first aspect that must be reviewed to conclude whether the annulment
of a declaratory act of rights in administrative proceedings is valid is the nature of the nullity sought to
be declared, since only those that are absolute, evident, and manifest justify the
Administration's action in administrative proceedings. To determine the nature of said nullity,
it is precisely Article 173 of the General Public Administration Law that obliges the
Administration to open an ordinary procedure where the due process of the
affected party is previously respected and where all the necessary elements can be analyzed to determine if it is indeed
a nullity of that nature.


 


 Based on the exceptional nature of said declaration in administrative proceedings, we will proceed to analyze
the specific case.


 



 III. ON THE NONEXISTENCE OF AN ABSOLUTE, EVIDENT, AND MANIFEST NULLITY
IN THE SPECIFIC CASE


 


 As was accredited from the list of facts presented in our first section, what is
under discussion in this case is whether the granting of the quarry exploitation concession awarded to the
company Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. by resolution R-577-2013-MINAE of 2:15
p.m. on December 2, 2013, possesses a degree of invalidity such that it is susceptible to being
declared in administrative proceedings. The alleged reason for invalidity lies in the fact that the concession was
granted to the indicated company, without it having demonstrated that it is the registered owner of the
property or that it has authorization from the owner for such purposes, in alleged contravention of
Articles 40, 76 subsection f), and 77 of the Mining Code and Article 9 subsection f) of its
regulation.


 


 Although the concession in question was granted to the company Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A.,
while possessory information proceedings were in process, and that it even provided the consent of
Mr. Norman Villegas Cruz, who stated he was the possessor of the property, the truth is that at the time
of the granting, there was no registered owner of the property because the land was not
registered.


 


 Consequently, it is essential in this case to conduct a comparison between the legal
norms that regulate the matter of granting quarry concessions and the Administration's action
when granting said concession, as only if such a comparison reveals a
palpable, clear, certain transgression that offers no margin of doubt, could we speak of
the existence of an absolute, evident, and manifest nullity and not another type of nullity declarable
only in judicial proceedings. 


 


 Precisely on this matter, Article 40 of the Mining Code establishes, in what is of interest, the
following:


 


 "Article 40.- Quarries shall be considered an integral part of the land where they are located. They may
be subject to an exploitation concession application, by natural or legal persons that
offer the assurance that their products will be used industrially, or by holders of a mining
concession, when the quarry product is to be used within the concession itself, in
the construction work of the mine and its dependencies.


However, the application shall not be processed in the following cases:


a) If the quarry is under legally authorized exploitation.


 b) If the owner of the land where the quarry is located decides to exploit it personally or
through a third party, except as provided in the preceding subsection.


 



 The Executive Branch shall regulate the exploitation of quarries, as well as the pertinent safety
measures. The information and the work methods shall be subject to this Law and its
Regulation.


(...)" (The bolding is not part of the original)


 


 From the cited article, it can be extracted that the legislator established generally the
possibility for natural or legal persons to exploit a quarry through a concession. Note that
said article does not establish being the owner of the property where the quarry is located as a requirement,
but rather only that it must be guaranteed that the exploitation will have an industrial purpose. This is
because quarries, even when located on private land, are the absolute domain of the State, and
for this reason, it is the State's responsibility to decide on their exploitation (Article 1 Mining
Code).


 


 The only allusion made in said norm to the landowner is regarding the priority
right that the latter has to exploit the quarry located on their property, over
third parties seeking to do the same. Hence, for such purposes, it is important that the
third party interested in exploitation demonstrates with their application that the owner of the property is
not interested in carrying out that exploitation.


 


 Along the same lines, Article 76 subsection f) of the Mining Code establishes that the
application for granting an exploitation permit must contain "the name of the owner or
owners, and occupants of the territory, if possible." Note that the norm contains an
ambiguous wording, because while it requires providing the names of the
owners and occupants of the property as a requirement of the concession, it also relativizes said obligation by stating that it only must
be done if it is possible. Nor does it indicate which are the cases in which it is possible and in which it is not
possible to provide such a requirement.   




 



 That relativization made by the norm obliges an interpretation by the legal operator that goes beyond
what is evident and notorious for the purpose of justifying the declaration of nullity in administrative
proceedings, as it must be assessed in each specific case whether it is possible or not, in the terms
set forth in the law, to provide the name of the owner or occupants of the land desired
to be exploited. 


 


 This ambiguity is not remedied by the provisions of Article 77 of the
Mining Code, nor by the regulatory norm contained in Article 9 subsection f) of Executive Decree
29300 of February 8, 2001, which provides:


 


 "Article 9—Requirements for the exploitation concession. The application for an exploitation
concession must be submitted before the RNM with all the requirements established in Article 72 as
applicable and 73 of the Mining Code and as detailed herein. The application must consist of an
original and two copies, containing:


(...)


 f) Name of the owner or owners, or occupants of the requested area, if possible. In
the case of quarries, the permission of the property owner must be expressly provided, duly
authenticated by a lawyer. Additionally, a registry or notarial certification of ownership must be provided.


(...) (The bolding is not from the original)


 



 It must be taken into consideration that the cited regulatory norm is not an autonomous
norm, but rather, on the contrary, it aims to develop what was provided by the legislator in the
aforementioned articles of the Mining Code. Therefore, it precisely repeats the formula established in
Article 76 subsection f), regarding the relative obligation to present the name of the
owners and occupants "if possible." The definition of in which cases it is possible and in which
cases it is not is also not established in the regulatory norm, so again, it is a
matter of case-by-case interpretation, which does not lead to the possibility of considering that there exists an
absolute, evident, and manifest nullity in this case.


 


 Now then, even though the regulatory norm expressly establishes that in the case of
quarries, the permission of the owner authenticated by a lawyer and the registry
or notarial certification of the property must be provided, said provision cannot be analyzed in isolation from the
legal norms already commented on, and for this reason, it seems that what it intends is to define the
owner of the property for the purpose of protecting the priority right granted to the latter in
Article 40 of the Mining Code. Nor could the regulatory requirement be demanded autonomously,
due to the already mentioned relativization made by Article 76 subsection f) of the legal norm,
which is clearly of a higher rank.


 


 It is for all the foregoing reasons that determining whether an unregistered property can be the subject or
not of a quarry concession or if it falls under the exception contained in Article 76
subsection f) of the Mining Code is a matter that exceeds the avenue chosen by the Administration in
this matter to decree the alleged nullity, because, as we have repeatedly stated, the
declaration in administrative proceedings is exceptional in nature and is provided only for
absolute, evident, and manifest nullities. Nor could it be determined in this venue whether the
existence of possessory information proceedings in process was sufficient or not to grant the concession that
is sought to be annulled.


 


 Since the hermeneutical interpretation of the legal norms and the analysis of the specific
case in light of said norms is necessary, we consider that one cannot speak of the existence of a
nullity that is "patent, notorious, ostensible, palpable, clear, certain, and that offers no margin of doubt
or that does not require a dialectical or logical process or effort of verification to discover it,
precisely because of its gross and serious nature," in the terms recognized by the Constitutional Chamber
in the judgment already indicated.


 


 In the same way, we must point out that while resolution R-577-2013-MINAE of 2:15 p.m. on December 2,
2013, indicates that the concessionaire company must comply with the recommendations issued
by geologist Esteban Bonilla Elizondo, an official of the Directorate of Geology and Mines, and that
among them is: "before starting work, the possessory information for the
land comprising the requested area must be obtained and submitted to the administrative file," the truth is that this is a conditioning requirement for the start of
operations, but not for the validity of the granting of the right. As such, if the company did
not comply with such a requirement, this does not constitute a matter of nullity but of non-compliance, which
must be analyzed by the Administration. 


 



 



IV. FINAL CONSIDERATIONS


 


 While making it clear that we are not faced with the existence of an absolute, evident, and manifest nullity,
we must point out that this ruling refers only to the matter investigated by the directing
body at the request of the Executive Branch regarding the failure to demonstrate the registered ownership
of the property, as it is observed that part of what was reported was not included within that
procedure, specifically that relating to the alleged granting of the concession within the
protection zone of the Banano River.


 


 Nor is it the subject of this ruling that relating to the granting of the environmental viability (viabilidad ambiental)
of the project, or the matters subject to the possessory information No. 14-40-465-AG. 


 


 Consequently, this ruling does not prejudge the legality or illegality of the granting
of the concession to the company Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. The Administration must
assess whether there exists any nullity that requires the declaration of lesivity of the resolution that
granted the concession or of any other final administrative act declaratory of rights.
Additionally, it in no way affects the precautionary measure of suspension decreed by the
Contentious-Administrative Procedure Court within file 14-2931-1027-CA.


 


 Finally, it must be indicated that this Attorney General's Office has referred to the need for the
administrative file to be sent to this office duly ordered, complete, foliated, and certified, which
constitutes a guarantee of due process. In this case, it is observed that the foliation of the
files is not complete or sequential in some cases, so it is recommended to take note of
this aspect for the future.


 



 



V. CONCLUSION


 


 By virtue of the foregoing, this advisory body finds itself unable to issue the
favorable opinion provided for in Article 173 of the General Public Administration Law, because
if any nullity exists, it does not have the virtue of being absolute, evident, and
manifest.


 


 The Administration must assess whether it will investigate matters relating to the execution, the
granting of the environmental viability, and whether the granted concession falls or not within the
protection zone of the Banano River.


 



 The administrative files provided in this matter are returned herewith.


 



 Sincerely,


 



 



 



 



Silvia Patiño Cruz
Assistant Attorney General


SPC/gcga