C-190-2015 — Unilateral registration of subdivision public areas when the developer no longer existsInscripción unilateral de áreas públicas de urbanizaciones cuando el desarrollador ha desaparecido

Dictamen : 190 del 23/07/2015   



C-190-2015




23 de julio de 2015




 




 




Licenciada




Heidi Hernández Benavides




Alcaldesa a.i.




Municipalidad de Heredia




 




 




Estimada señora




 



 Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio
AMH-1504-2013, del 30 de setiembre del 2013, mediante el cual se consultó lo siguiente:




 



 ¿Si en virtud del Principio de Inmatriculación de los Bienes Demaniales y de la Publicidad Material
y Legal que opera para los bienes del demanio público, es jurídicamente viable tramitar ante el
Registro Nacional y obtener la inscripción de las áreas públicas de urbanizaciones cuando el
desarrollador ha desaparecido como entidad jurídica?




 



 En caso de existir esa posibilidad jurídica: ¿Si ese trámite de inscripción se puede realizar con
el acuerdo del Concejo Municipal de aceptación de las áreas públicas, esto ante la inexistencia del
desarrollador para la firma de la escritura respectiva?




 




 SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA




 



             La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en su artículo 4 establece
lo siguiente:




 




“ARTÍCULO 4º.—CONSULTAS:




 



 Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles
administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso,
deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores
internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.



     (Así reformado por el inciso c) del artículo 45 de  la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley
de Control Interno).”




 



             El artículo supra indicado, establece dos requisitos de admisibilidad para que los
órganos de la Administración Pública puedan consultarle a este órgano técnico jurídico asesor: 1.-
que la consulta la realice el jerarca respectivo, 2.- adjuntar en cada caso la opinión de la
asesoría legal respectiva.




 



 De conformidad con la documentación aportada, la presente consulta fue presentada por el máximo
jerarca de la administración consultante y se aportó el criterio de la unidad legal de la
institución, el cual fue integrado a esta consulta mediante el oficio AJ-1179-2013, del 26 de
setiembre del 2013, emitido la Licda. María Isabel Sáenz Soto, Asesora de Gestión Jurídica de la
Municipalidad de Heredia.




 




Previo a contestar su interrogante, es necesario realizar algunas consideraciones preliminares:




           




I.- BIENES MUNICIPALES DESTINADOS A USOS PÚBLICOS EN URBANIZACIONES.




 



 Los bienes destinados a usos públicos en proyectos urbanos, forman parte del patrimonio de la
comunidad y deben quedar bajo la jurisdicción de los entes municipales, para que los administre como
bienes de dominio público. La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia
número 1014-99 de las 17:24 horas del 16 de febrero de 1999, y en la sentencia N° 1014-99 de las
17:24 horas del 16 de febrero de 1999, ambas citadas en el dictamen C-233-2012, resolvió lo
siguiente:



 En el caso de las áreas destinadas a parques, condición que le corresponde al inmueble N°
336717-000 inscrito a nombre de la Municipalidad de San José y que es en donde se presenta el
traslape con la finca del señor XXX, la Sala Constitucional ha resaltado su carácter demanial al
indicar que:



 “Con independencia del tiempo que ha permanecido la actora en el terreno en discusión (...), lo
cierto es que se trata de un parque dentro de una urbanización, que según los términos del artículo
40 de la Ley de Planificación Urbana es un bien destinado al uso público y cuyo dominio corresponde
a la municipalidad del lugar. Con otras palabras, es un bien de dominio público” Sentencia N°
1014-99 de las 17:24 horas del 16 de febrero de 1999. Igualmente la Sala ha manifestado que:




 



 “Las áreas verdes destinadas al uso público, en virtud de su uso y naturaleza, es parte del
patrimonio de la comunidad y deben quedar bajo la jurisdicción de los entes municipales para que los
administre como bienes de dominio público, con lo cual participan del régimen jurídico de estos
bienes, que los hace inalienables, imprescriptibles e inembargables, es decir, no pueden ser objeto
de propiedad privada del urbanizador o fraccionador, tal y como lo dispone el artículo 40 de la Ley
de Planificación Urbana"(sentencia N° 4205-96, de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996). Lo
resaltado no es de su original.




 



 Por su parte, la jurisprudencia administrativa de este órgano asesor, ha reconocido el carácter
demanial de las áreas cedidas por causa de la Ley de Planificación Urbana en el dictamen C-233-2012:



 “La Procuraduría General de la República ha reconocido el carácter demanial que ostentan las áreas
cedidas por los urbanizadores y fraccionadores. Sobre el particular, pueden verse, entre otros, los
pronunciamientos C-068-87, del 25 de marzo de 1987, C-073-87, del 2 de abril de 1987, C-045-93, del
30 de marzo de 1993; C-009-94, del 17 de enero de 1994, C-259-95, del 15 de diciembre de 1995;
O.J.-053-96 del 12 de agosto de 1996; y C-208-99 del 22 de octubre de 1999.



 “(...) tratándose de bienes estatales, la doctrina ha distinguido lo que denomina: "dominio público
necesario", en cuanto deben pertenecer dichos bienes necesariamente al Estado y tienen por sí la
inalienabilidad absoluta, de lo que deriva la inexpropiabilidad, la inusucapibilidad e
incomerciabilidad (art. 121 de la Constitución Política), a diferencia de aquellos que son de
"dominio público accidental", en la medida en que podrían no pertenecer al Estado al salir de su
dominio o control y de los que son del "dominio privado". Dictamen C-077-99 del 21 de abril de
1999”.



             De manera análoga, el Tribunal Superior Contencioso Administrativo, en la resolución
No. 5579 de 10 horas 50 minutos del 25 de mayo de 1982, resolvió:




 



 "El dominio municipal sobre las áreas de calles, plazas, jardines y parques y otros espacios
abiertos al uso público general, se constituye por ese mismo uso, y respecto de ellos rige el
principio de inmatriculación".




 



 De lo anterior se colige, que estos bienes son de dominio municipal y forman parte del demanio
público. En este contexto jurídico –administrativo, por el conocimiento del colectivo de su vocación
y uso, tienen una publicidad material, sin requerir de una publicidad formal-registral, (Ver
sentencia 00019, del 12/2/2009, del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VII).




 



 Por ser bienes de dominio público, les son inherentes las características de inalienables,
imprescriptibles e inembargables, están fuera del comercio de los hombres y el legislador, ha
diseñado un régimen de sujeción especial y de protección, por el simple hecho de estar afectados al
uso común (Artículos 261 del Código Civil, artículo 121 inciso 4 de la Constitución Política).




 



 Desde la óptica administrativa y constitucional, por su naturaleza, existen para satisfacer
necesidades del colectivo, son de uso común y el Estado tiene la obligación de tutelarlos. Esta es
la razón de ser del principio de inmatriculación, el cual, surge a la vida jurídica para otorgarles
una protección per se.




 




Sobre este principio, en el dictamen C-128-2013, la Procuraduría se pronunció de la siguiente forma:



 “El principio de fe pública registral no opera en relación con derechos que no necesitan ser
inscritos, como el dominio público, que se rige por el principio de inmatriculación. La eficacia de
su régimen, existencia y publicidad se da con autonomía del Registro, sin que el titular registral
pueda alegar desconocimiento como medio de desvirtuarlo. Los principios de inalienabilidad e
imprescriptibilidad que caracterizan los bienes demaniales y la publicidad legal del demanio, se
oponen a que en su contra pueda esgrimirse la figura del tercero registral para consolidar la
propiedad privada ilícitamente sustraída de ese régimen”. (Dictamen C-154-2001del28 de mayo del
2001).




 



 Según lo anterior, no se requiere de inscripción en el Registro Público para tutelarlos de
cualquier acción privada tendiente a obtener la posesión o dominio, debido a que el Estado o
cualquier administrado, legitimado bajo el interés difuso, podría defenderlo sin necesidad de
demostrar su titularidad registral.




 



       En conclusión, los bienes objeto de la ley de planificación son bienes municipales, de
dominio público, que por su naturaleza son inalienables, imprescriptibles e inembargables, su
afectación se origina por ley y por acto administrativo y tiene la finalidad de cumplir una función
social fundamental, de conformidad con el artículo 50 de la Constitución Política, según el cual
todos los ciudadanos tienen derecho a  disfrutar de un ambientE sano y ecológicamente equilibrado y
están permeados por el principio de inmatriculación.




 




II.-LA CESIÓN OBLIGATORIA Y LA INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO INMOBILIARIO.




 



 De acuerdo a lo consultado, es importante tener presente el momento en que los bienes de dominio
privado, se trasladan a la esfera pública en aplicación de las reglas urbanísticas establecidas en
el ordenamiento.




 



 La planificación urbana es el proceso continuo e integral de análisis y formulación de planes y
reglamentos sobre desarrollo urbano, tendiente a procurar la seguridad, salud, comodidad y bienestar
de la comunidad (art. 1 Ley 4240). Es una competencia constitucionalmente otorgada a las
corporaciones municipales (art 169 Constitución Política), través de los planes reguladores,
instrumento local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento
gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos
de la tierra, vías de circulación, servicios públicos facilidades comunales, y construcción,
conservación y rehabilitación de áreas urbanas (art. 1 Ley 4240). (Sobre la planificación urbana ver
dictamen C-029-2015).




 



 Para la doctrina los proyectos de urbanización constituirán, en todo caso, instrumentos para el
desarrollo de todas las determinaciones que el Plan prevea en cuanto a obras de urbanización, tales
como viabilidad, abastecimiento de agua, alcantarillado, energía eléctrica, alumbrado público,
jardinería y otras análogas (Estévez Goytre, Ricardo. Manual de Derecho Urbanístico. Sexta Edición.
Granada 2008, página 217).




 



 Dentro de las normas que regulan el contenido de los planes reguladores, como normas de carácter
general de planificación, para efectos de esta consulta, es necesario hacer referencia al artículo
16 incisos e y f, que establece que uno de los contenidos de la planificación urbana son los
servicios comunales, para indicar ubicación y tamaño de las áreas requeridas para escuelas,
colegios, parques, campos, campos de juego, unidades sanitarias, hospitales, entre otros.




 



 Así mismo, el artículo 32 al establecer que al puntualizar las condiciones municipales para
permitir fraccionamientos, urbanizaciones o ambas operaciones, entre otros requisitos, incluirá los
correspondientes al acceso a vía pública, a notificación y amanzanamiento y a la cesión de áreas
para uso público; establecerá, asimismo, previa consulta a los organismos competentes, normas
mínimas sobre construcción de calles y aceras pavimentos, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios,
y electrificación y alumbrado público.




 



 Aunado a lo anterior, el artículo 38 inciso b, establece que no se dará permiso para urbanizar
terrenos por no estar garantizado el importe de las obras de habilitación urbana del inmueble, o no
haberse hecho o garantizado el traspaso formal al municipio, del área reservada a uso público, ni,
en su defecto, satisfecho en dinero el valor equivalente.




 



 Como parte del engranaje de tutela de los bienes que tiene la finalidad de servir al uso público,
el artículo 40 contempla la obligación de habilitar y ceder áreas para el uso público como vías,
parques, facilidades comunales, campo y campos de juegos infantiles. Este artículo establece lo
siguiente:




 



 "… Todo fraccionador de terrenos situados fuera del cuadrante de las ciudades y todo urbanizador
cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a
parques y facilidades comunales; lo que cederá por los dos conceptos últimos se determinará en el
respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes del área total a fraccionar o urbanizar,
que podrán fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de
los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. (…) (Así reformado este
artículo por Resolución de la Sala Constitucional Nº 4205-96 del 20 de agosto de 1996.). Lo
destacado no es de su original.




 



 De acuerdo a lo estipulado en el artículo 40 transcrito, el propietario-desarrollador debe “ceder”
gratuitamente al uso público distintas áreas del proyecto al dominio municipal. Esta obligación de
ceder estas áreas, impuesta al desarrollador, se ha considerado por la doctrina y la jurisprudencia
administrativa de este órgano asesor como una compensación dentro del proceso urbanístico. En el
dictamen C-230-01 23 de agosto del 2001, se dijo lo siguiente:




 



 “La propiedad urbana "es una propiedad delimitada" (Sala Constitucional, votos 4857-96, 4856-96 y
08510-98). Un aspecto relevante que la urbanización comporta es el de las dotaciones públicas (Sobre
el concepto de uso dotacional, cfr.: Del Arco Torres, M. A. y Pons Gonzáles M, Diccionario de
Derecho Urbanístico, s/e, Diccionario de Derecho Urbanístico. Granada. 1998, pg. 405). El
propietario del suelo urbano y urbanizable debe ceder al ente público encargado, en forma
obligatoria y gratuita, las superficies de suelo necesarias para uso público, en los términos que
fije la ley y en proporción a los lotes resultantes de la parcelación. Los elementos urbanísticos de
dotación pública o que determinan la estructura básica de la ordenación del territorio abarcan los
sistemas generales de comunicaciones (viales); espacios libres (parques urbanos públicos, parques
deportivos e instalaciones análogas; equipamiento comunitario, etc.




 



     Estos gastos de la urbanización que ha de asumir el propietario se conciben como "compensación,
dentro de los límites que implica la plusvalía determinada por la transformación de los terrenos en
solares o la mejora de sus condiciones de edificador". (Gómez Ferrer, ob. cit. pgs. 94 ss y 141ss.
De la Serna, Ma. N., Dotación pública, en Enciclopedia Jurídica Básica. Civitas. Madrid. 1995, pg.
2618. Leal Maldonado, J. y otra, Los espacios colectivos en la ciudad: planificación de usos y
servicios. Instituto de Territorio y Urbanismo. Madrid. 1988, pg. 68. Sanz Boixareu, La distribución
de los beneficios y cargas del planeamiento y el aprovechamiento del medio, en Revista de Derecho
Urbanístico N° 54, Madrid. Badell Madrid, R., Contribuciones municipales por razones de interés
urbanístico. Universidad Central de Venezuela, s/e., entre otros). “




 



 En concordancia con lo anterior, el artículo 37 de la Ley de Construcciones, No.833 de 2 de
noviembre de 1949, reafirma este principio al estatuir que "los parques, jardines y paseos públicos
son de libre acceso a todos los habitantes del país, los que al usarlos tienen la obligación de
conservarlos en el mejor estado posible".




 



 Bajo esta inteligencia, en el sistema urbanístico opera una cesión obligatoria y gratuita por ley,
que los desarrolladores deben ejecutar, y, su omisión, es sancionada por el numeral 38 inciso b de
la Ley de Planificación Urbana. Ergo, las Municipalidad no darán permisos para urbanizar hasta que
no sea garantizado el traspaso de estos bienes.




 



 De todo lo anterior se desprende, que el desarrollador tiene la obligación de ceder gratuitamente
las áreas destinadas a usos públicos y la Municipalidad tiene la obligación de garantizar esos
traspasos, y de no hacerlo no otorgará los permisos de acuerdo al artículo 38 inciso b.




           



 Sin embargo ante tal omisión, de no existir un traspaso formal, debemos plantearnos la siguiente
interrogante: ¿en qué momento opera la cesión establecida en el artículo 40 de la Ley?




 



 Ante lo anterior, vía jurisprudencia administrativa, esta Procuraduría en el dictamen No.
C-380-2003 de 2 de diciembre de 2003, indicó que la cesión obligatoria opera a partir del acto
formal de aceptación de las obras y las áreas públicas por parte de la Municipalidad. Al respecto
indicó:



 “Es criterio de esta Procuraduría que con el acto formal de aceptación de las obras y áreas
públicas por parte de la municipalidad, se entienden cedidas al uso comunal, las obras y áreas
públicas que contempla el artículo 40 de la ley de planificación urbana, las cuales pasan a formar
parte del demanio municipal. A partir de esa formalización, el conjunto de planos de la urbanización
se consideran mapa oficial, pues indica con exactitud cuáles son los terrenos o espacios entregados
al uso y servicio comunal.”



 Como corolario de lo anterior, se ha interpretado que la afectación de los bienes privados al uso
público se materializa con el acto de aceptación de las obras y áreas públicas por parte de la
Municipalidad. Sobre la afectación, en el dictamen C-230-01, del  23 de agosto del 2001, se indicó
lo siguiente:



 “La afectación es el acto del poder público que incorpora bienes privados al demanio, transforma su
condición jurídica e imprime el destino al uso o servicio público asignados. Configura el elemento
teleológico del dominio público que explica y justifica el régimen jurídico especial a que están
sometidos los bienes, de contenido variable (Sobre el tema de la afectación, vid. de la Sala
Constitucional, voto 3145-95 y dictamen de la Procuraduría C-228-98, entre otros).




 



     Así ocurre, por ejemplo, con el traspaso a la Municipalidad de las áreas para parques, zonas de
juegos de niños u otras a que se refiere el artículo 44 de la Ley de Planificación Urbana, seguido
de acuerdos municipales aprobatorios y recibo oficial de la urbanización o fraccionamiento, con la
habilitación consiguiente (Sala Constitucional, voto 3145-96)”.




 



 De acuerdo con lo expuesto, para que opere la cesión debe existir los acuerdos municipales de
aceptación así como los visados catastrales respectivos de las áreas que comprenden estos bienes de
dominio público. Este es el punto medular en donde las municipales adquieren el dominio perfecto de
los bienes destinados a uso público por haber operado la cesión mediante la afectación legal y por
acto administrativo al incorporarse al Mapa Oficial. Ergo, las municipalidades adquieren el dominio
de la propiedad pública (Artículos 261, 264 del Código Civil, principio de inmatriculación del
Código Civil, artículo 121 inciso 4 de la Constitución Política).




 



 Bajo esta tesis, y la interpretación que realizó este órgano asesor en los dictámenes supra
indicados, se adquiere el dominio de los bienes por el acto administrativo de aceptación de la
urbanización y la inclusión  del conjunto de planos que conforman el mapa oficial. Es decir, para su
constitución, no se requiere de inscripción en el registro inmobiliario, por estar amparado nuestro
sistema al nudo consensu francés.




 



 En este sentido, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en la sentencia 431-F-00 de las
quince horas cincuenta y cinco minutos del siete de junio del año dos mil, resolvió:




 



 “(…) Existen diferentes fuentes de los derechos reales. Están constituidas por los hechos idóneos
autorizados por el ordenamiento jurídico para generar su nacimiento o constitución. Su efecto
inmediato será la unión personal al nuevo titular. Como el derecho real puede o no existir en un
momento determinado, nacimiento, constitución o adquisición de éste son conceptos distintos. Por
ello hay diferentes sistemas de adquisición de los derechos reales, e igualmente distintos modos de
adquirirlos. Los sistemas más conocidos son el francés, seguido también en Costa Rica, del nudo
consensu, cuya exigencia para la transmisión de los derechos reales se concreta al consentimiento de
las partes, sin exigirse la tradición; también está el sistema alemán, donde los derechos sobre
muebles se adquieren por la simple tradición sin exigirse el contrato, y en los inmuebles por la
tradición y la inscripción registral; y el sistema del título y modo de España, donde se requiere
acuerdo y entrega. En todos ellos juega un papel diferente la causalidad, la tradición y la
inscripción. Distintos son los modos de adquirir los derechos reales, pues éstos sí son los hechos
jurídicos a los cuales una norma le atribuye el efecto para producir esa adquisición, siendo estos
hechos de diferente naturaleza: pueden ser naturales (como en el caso del aluvión), actos jurídicos
e incluso negocios jurídicos. El costarricense se inscribe dentro del sistema del nudo consensu pues
el Código Civil admite la adquisición, independientemente de si exista o no tradición o inscripción
en el Registro Público, por el simple hecho del convenio (artículo 480), pero autoriza también como
forma de adquirir los derechos reales, además del convenio, la ocupación, la accesión, la herencia o
el legado, la prescripción (artículo 484), y cualquiera otro cuya inscripción pueda verificarse en
el Registro Público (artículo 459 inciso 2), bajo el criterio de numerus apertus.




 



 Tal y como se indica en la cita anteriormente transcrita, el artículo 480 del Código Civil
establece que la propiedad de muebles e inmuebles se transmite con relación a las partes
contratantes, por el solo hecho del convenio que tenga por objeto traspasarla, independientemente de
su inscripción en el registro y de la tradición, con lo cual la publicidad registral no deviene
obligatoria como elemento constitutivo del derecho real.




 



 Al momento de la afectación, nace a la vida jurídica el derecho subjetivo que ostenta las
Municipalidades sobre el bien inmueble-seguridad del derecho- que confiere derecho de uso y
conservación en aplicación directa del principio de inmatriculación. Derecho subjetivo que debe
protegerse en la dimensión registral-seguridad del tráfico dinámica- para otorgarle una protección
en cuanto a su disposición y sea oponible formalmente frente a terceros (artículo 455 del Código
Civil). Es por ello que en materia de derechos reales tenemos un registro declarativo y no
convalidante.




 



 En nuestro sistema registral, nos regimos bajo un sistema de dos presunciones: exactitud e
integridad, la primera deviene en la legitimación para disponer del derecho que sería el  titular
registral tal y como lo establece el artículo 452 del Código Civil, al establecer que puede
constituirse derechos reales por quien tenga inscrito su derecho en el Registro, o por quien lo
adquiera en el mismo instrumento de su constitución.




 



 En cuanto al segundo, de acuerdo con el artículo 455 del Código Civil, según el cual, lo que no
consta en el registro no existe en la realidad extra-registral, por lo que se interpreta que los
asientos son perfectos y completos.




 



 Teniendo claro el momento de la cesión obligatoria por parte de los desarrolladores, y cuando
adquiere el dominio las municipalidades, la consulta nos plantea un tema trascendental: la necesidad
de su inscripción ante el Registro Nacional.




 



 El Registro Nacional, surge a la vida jurídica con la finalidad de garantizar la seguridad de los
bienes o derechos inscritos con respecto a terceros, a través de la publicidad de estos bienes o
derechos, de acuerdo a los procedimientos técnicos de que disponga. (Artículos 1 de la ley de
Inscripción de Documentos en el Registro Público número 3883).




 



 Según la ley de Creación del Registro número cinco mil seiscientos noventa y cinco, en su artículo
segundo, el Registro Inmobiliario, comprende: propiedad inmueble, hipotecas, cédulas hipotecarias,
propiedad en condominio, concesiones de zona marítimo-terrestre, concesiones del golfo de Papagayo,
Registro de Marinas Turísticas y Catastro Nacional.




 



 Es decir, en el caso consultado es imperiosa la necesidad de inscribir obligatoriamente los bienes
de dominio municipal objeto de la ley de planificación urbana.




 



 Por lo anterior, es fundamental que las Municipalidades, ante la falta de un traspaso formal de
dichas áreas, gestione de forma unilateral ante el Registro Inmobiliario, la solicitud de
inscripción de los terrenos, que actualmente están a nombre de particulares por ser bienes
municipales de dominio público.




 




El ordenamiento resuelve el problema planteado en su artículo 44 al indicar que:




 



 “(…) El Registro citado pondrá último asiento a aquellas fincas, restos o lotes que el propietario,
en concepto de fraccionador, ceda al municipio por mandato de esta ley, si en el documento
inscribible consta el destino público que se le da al inmueble y el Notario da fe del acuerdo
municipal en que aprueba la cesión y se dispone entregar dicho bien a ese mismo destino(...)”.




 



 En un sentido lato, la inscripción es sinónimo de asiento registral. En sentido estricto, es un
asiento propio y específico, distinto de los demás que se practican en el registro en el que se
constata, la existencia de una mutación jurídico-real, producida (constitución, declaración, o
modificación, transmisión o extinción del dominio o derecho real). (Diez Picazo, pág. 306 citado por
Ricardo Estevez Goytre, Manual de derecho Urbanístico, sexta edición, editorial Comares, Granada
2008, página 586).




 



 Bajo esta línea, el artículo 49 del Reglamento del Registro Público número 26771-J, en concordancia
con el artículo 459 del Código Civil, establece un listado de números apertus, de documentos
inscribibles. El inciso b del reglamento citado, establece que se inscribirán aquellos documentos
sobre inmuebles en que se constituyan transmitan, declaren, modifiquen o extingan derechos de
usufructo, uso, habitación, servidumbre, hipotecas y cualesquiera otros derechos reales. Por su
parte el inciso j, establece que se inscribirán cualquier otro documento que indique la ley.




 



 De conformidad con el artículo 10 del Código Civil y 10 de la Ley General de la Administración
Pública, el artículo 44 citado, se debe interpretar de manera que se considere tanto lo que el
legislador plasmó en su redacción, así como la realidad social, económica y la utilidad o finalidad
pública que está en juego.




 



 Sobre el tema de la interpretación de las normas por su finalidad y evolución, en el dictamen
C-63-2011,  la Procuraduría en reiteradas ocasiones ha señalado lo siguiente:



 “Ciertamente, el ordenamiento exige del operador una interpretación sistemática y finalista de la
norma, lo que significa que el sentido de la norma no puede ser captado si se prescinde de los fines
a que se dirige, según se desprende del artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública”
(Dictamen C-017-96, véase también el Dictamen C-032-96)” (En igual sentido, ver el dictamen N°
C-022-99 de 28 de enero de 1999).



 También ha dicho la Sala Constitucional que “debe recordarse que la interpretación finalista y
evolutiva de las normas jurídicas exige considerar no sólo la ratio normativa, su razón de ser, sino
además, la realidad social, económica y política sobre la cual se encuentra inmersa y produce sus
efectos” (Res. 2008-001571 de las 14:53 horas del 30 de enero del 2008, ver también en este sentido
el Voto No. 3481-03 de las 14:03 hrs. de 2 de mayo de 2003 y Nº 2008-005930 de las dieciséis horas y
siete minutos del quince de abril del dos mil ocho, entre muchos otros).




 



             En cumplimiento de lo anterior, del artículo 44, se desprenden dos momentos distintos
en la cadena de actos administrativos constitutivos de estos bienes: como un primer paso, la
constitución del derecho real público se origina con la cesión obligatoria al indicar que el
Registro citado pondrá último asiento a aquellas fincas, restos o lotes que el propietario, en
concepto de fraccionador, ceda al municipio por mandato de esta ley.




 



 Como segundo acto, y posterior a esta cesión, se genera la inscripción en el Registro, en donde el
Notario dará fe del acuerdo municipal en que aprueba la cesión y se disponga entregar dicho bien a
ese mismo destino.




 



 De lo anterior, se colige el tratamiento especial que se da a las cesiones obligatorias,
confiriendo un procedimiento especial distinto al de donación, ya que su naturaleza, destino y
finalidad son distintos este contrato.




 



 Estamos en presencia de una adquisición adquisición ex lege, en donde las Municipalidades pueden
solicitar la rogación unilateral para lograr la inscripción y materializar dichas inscripciones ante
el Registro Inmobiliario.




 



 Es decir, el artículo 44 de la Ley de Planificación Urbana resuelve el problema de la consulta
planteada, obligando al Registro a poner último asiento cuando el  notario de fe del acuerdo de
afectación.




 



             Esta situación se observa también en el derecho comparado, específicamente el caso de
la legislación Española, donde el Decreto Real número 1093-2007, del 4 de julio del 2007, establece
en su capítulo IV, la inscripciones de cesiones obligatorias, específicamente en artículo 29,
estableciendo que “los terrenos en cumplimiento de las Leyes hayan de ser objeto de cesión
obligatoria, se inscribirán a favor de la Administración actuante y para su afectación al destino
previsto en los planes de ordenación. Los terrenos objeto de cesión deberán estar libres de cargas,
salvo que la legislación urbanística aplicable establezca otra cosa”.




 



 Así mismo, el artículo 32 de dicho Decreto Real, remite a las cesiones de terrenos que no tengan
legalmente el carácter de obligatorias o que no resulten de convenios urbanísticos tipificados en la
legislación sobre el suelo, a los requisitos formales exigidos para las donaciones de bienes
inmuebles.




 




 



 De acuerdo con lo expuesto, y a fin de concretar y dar respuesta a lo planteado por la
Municipalidad de Heredia, podemos emitir las siguientes conclusiones:




 




Conclusiones:



 1.- De acuerdo con la  ley de Planificación Urbana, los bienes que los urbanizadores deben ceder
gratuitamente al uso público,  por disposición del artículo 40, son bienes municipales, de dominio
público, inalienables, imprescriptibles e inembargables. Su afectación se origina por ley y por acto
administrativo. Dichos bienes cumplen una función social y fundamental, de conformidad con el
artículo 50 de la Constitución Política brindándole a los ciudadanos un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado y están permeados por el principio de inmatriculación.




 



 2.-Los entes municipales, adquieren el dominio perfecto de los bienes destinados a uso público por
haber operado la cesión obligatoria mediante la afectación legal y por acto administrativo, al
incorporar dichos bienes al Mapa Oficial.




 



 3.- Desde el punto de vista registral, y por interés público y seguridad en el tráfico
inmobiliario, es necesario conciliar la información que existe en la base de datos del mapa oficial
que llevan las Municipalidades y la base de datos del Registro Inmobiliario, bajo el marco de los
principio de coordinación administrativa, eficiencia y eficacia en la gestión pública.




 



 4.- De conformidad con el artículo 44 de la ley Ley de Planificación Urbana, por ser una
adquisición ex lege, las Municipalidades pueden solicitar la inscripción de los bienes a que se
refiere el artículo 40 de la ley de planificación urbana, de forma unilateral, sin la comparecencia
del titular registral.




 



 5.- De acuerdo con el artículo 44 dicho, el Registro Nacional está obligado a poner último asiento
a aquellas fincas, restos o lotes que el propietario, en concepto de fraccionador, ceda al
municipio, el destino público de dichos bienes se debe constatar en el Mapa Oficial que al efecto
llevan las municipalidades.




 



 6.- Las municipalidades efectuarán dichos traspaso ante la Notaría del Estado por tratarse
técnicamente de bienes de dominio público.




 




Atentamente,




 




 




 




Lic Jonathan Bonilla Córdoba




Procurador




Notario del Estado




 




 




 




 




 




 




 




 




JBC




Cc/ Oscar Rodríguez Sánchez, Director




      Dirección Registro Inmobiliario




      Enrique Alvarado Valverde, Subdirector




      Dirección Inmobiliario

Opinion : 190 of 23/07/2015

C-190-2015

23 July 2015

Licenciada
Heidi Hernández Benavides
Acting Mayor
Municipality of Heredia

Dear Madam,

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official communication AMH-1504-2013, dated 30 September 2013, by which the following was consulted:

Is it legally viable, by virtue of the Principle of Automatic First Registration (Inmatriculación) of Public Domain Assets and the Material and Legal Publicity that operates for assets of the public domain (demanio público), to process with the National Registry and obtain the registration of public areas of urbanizations when the developer has disappeared as a legal entity?

If that legal possibility exists: Can that registration process be carried out with the agreement of the Municipal Council accepting the public areas, given the non-existence of the developer for the signing of the respective deed?

ON THE ADMISSIBILITY OF THE CONSULTATION

Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic establishes the following:

"ARTICLE 4.—CONSULTATIONS:

The organs of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Attorney General's Office; in each case, they must accompany the opinion of the respective legal advisory unit, except in the case of internal auditors, who may submit the consultation directly.
(As amended by subsection c) of article 45 of Law N° 8292 of 31 July 2002, Internal Control Law)."

The article indicated above establishes two admissibility requirements for the organs of the Public Administration to consult this technical-legal advisory body: 1.- that the consultation is made by the respective head of the entity, 2.- to attach in each case the opinion of the respective legal advisory unit.

In accordance with the documentation provided, this consultation was submitted by the highest-ranking official of the consulting administration and the opinion of the institution's legal unit was provided, which was integrated into this consultation through official communication AJ-1179-2013, dated 26 September 2013, issued by Licda. María Isabel Sáenz Soto, Legal Management Advisor of the Municipality of Heredia.

Before answering your question, it is necessary to make some preliminary considerations:

I.- MUNICIPAL ASSETS DESTINED FOR PUBLIC USES IN URBANIZATIONS.

Assets destined for public uses in urban projects form part of the community's patrimony and must remain under the jurisdiction of municipal entities, so that they administer them as public domain assets. The Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, in judgment number 1014-99 at 17:24 hours on 16 February 1999, and in judgment N° 1014-99 at 17:24 hours on 16 February 1999, both cited in opinion C-233-2012, resolved the following:

In the case of areas destined for parks, a condition that applies to property N° 336717-000 registered in the name of the Municipality of San José and which is where the overlap with the property of Mr. XXX occurs, the Constitutional Chamber has highlighted its public domain (demanial) character by indicating that:

"Regardless of the time the plaintiff has remained on the land in dispute (...), the fact is that it is a park within an urbanization, which according to the terms of article 40 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) is an asset destined for public use and whose ownership corresponds to the municipality of the locality. In other words, it is a public domain asset" Judgment N° 1014-99 at 17:24 hours on 16 February 1999. Likewise, the Chamber has stated that:

"Green areas destined for public use, by virtue of their use and nature, are part of the community's patrimony and must remain under the jurisdiction of municipal entities so that they administer them as public domain assets, with which they participate in the legal regime of these assets, which makes them inalienable, imprescriptible, and unattachable, that is, they cannot be the object of private property of the urbanizer or subdivider (fraccionador), as provided in article 40 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana)" (judgment N° 4205-96, at 14:33 hours on 20 August 1996). The highlighting is not from the original.

For its part, the administrative jurisprudence of this advisory body has recognized the public domain (demanial) character of the areas ceded by reason of the Urban Planning Law in opinion C-233-2012:

"The Attorney General's Office of the Republic has recognized the public domain (demanial) character held by areas ceded by urbanizers and subdividers. On this matter, see, among others, pronouncements C-068-87, of 25 March 1987, C-073-87, of 2 April 1987, C-045-93, of 30 March 1993; C-009-94, of 17 January 1994, C-259-95, of 15 December 1995; O.J.-053-96 of 12 August 1996; and C-208-99 of 22 October 1999.

"(...) in the case of state assets, the doctrine has distinguished what it calls: 'necessary public domain' (dominio público necesario), in that said assets must necessarily belong to the State and have in themselves absolute inalienability, from which derives their non-expropriability, non-acquisitive prescription (inusucapibilidad), and non-marketability (article 121 of the Political Constitution), as opposed to those that are of 'accidental public domain' (dominio público accidental), to the extent that they could not belong to the State upon leaving its domain or control, and those that are of the 'private domain' (dominio privado). Opinion C-077-99 of 21 April 1999".

Similarly, the Superior Contentious Administrative Court, in resolution No. 5579 at 10 hours 50 minutes on 25 May 1982, resolved:

"Municipal ownership over areas of streets, squares, gardens, and parks and other spaces open to general public use, is constituted by that very use, and regarding them the principle of automatic first registration (inmatriculación) applies."

From the above, it is inferred that these assets are municipally owned and form part of the public domain (demanio público). In this legal-administrative context, due to the collective knowledge of their purpose and use, they have material publicity, without requiring formal-registral publicity (See judgment 00019, of 12/2/2009, of the Contentious Administrative Court, Section VII).

Because they are public domain assets, the characteristics of being inalienable, imprescriptible, and unattachable are inherent to them; they are outside the commerce of men, and the legislator has designed a special regime of subjection and protection, by the simple fact of being dedicated to common use (Articles 261 of the Civil Code, article 121 subsection 4 of the Political Constitution).

From the administrative and constitutional perspective, by their nature, they exist to satisfy collective needs, they are for common use, and the State has the obligation to protect them. This is the reason for being of the principle of automatic first registration (inmatriculación), which arises in legal life to grant them protection per se.

Regarding this principle, in opinion C-128-2013, the Attorney General's Office pronounced in the following manner:

"The principle of public registral faith does not operate in relation to rights that do not need to be registered, such as the public domain, which is governed by the principle of automatic first registration (inmatriculación). The effectiveness of its regime, existence, and publicity occurs autonomously from the Registry, without the registered owner being able to allege ignorance as a means of distorting it. The principles of inalienability and imprescriptibility that characterize public domain (demaniales) assets and the legal publicity of the public domain (demanio), oppose the figure of the registered third party being wielded against them to consolidate private property illicitly subtracted from that regime". (Opinion C-154-2001 of 28 May 2001).

According to the above, registration in the Public Registry is not required to protect them from any private action aimed at obtaining possession or ownership, because the State or any citizen, legitimized under diffuse interest, could defend it without needing to demonstrate its registered ownership.

In conclusion, the assets covered by the planning law are municipal assets, of public domain, which by their nature are inalienable, imprescriptible, and unattachable; their dedication (afectación) originates by law and by administrative act and has the purpose of fulfilling a fundamental social function, in accordance with article 50 of the Political Constitution, according to which all citizens have the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment and are permeated by the principle of automatic first registration (inmatriculación).

II.- MANDATORY CESSION AND REGISTRATION IN THE REAL ESTATE REGISTRY.

According to what has been consulted, it is important to keep in mind the moment when privately owned assets are transferred to the public sphere in application of the urban planning rules established in the legal system.

Urban planning is the continuous and comprehensive process of analysis and formulation of plans and regulations on urban development, aimed at ensuring the safety, health, comfort, and well-being of the community (art. 1 Law 4240). It is a competence constitutionally granted to municipal corporations (art 169 Political Constitution), through regulatory plans, a local instrument that defines in a set of plans, maps, regulations, and any other graphic document or supplement, the development policy and plans for population distribution, land uses, circulation routes, public services, community facilities, and construction, conservation, and rehabilitation of urban areas (art. 1 Law 4240). (On urban planning, see opinion C-029-2015).

For the doctrine, urbanization projects will constitute, in any case, instruments for the development of all the determinations that the Plan foresees regarding urbanization works, such as road networks, water supply, sewerage, electrical power, public lighting, landscaping, and other analogous ones (Estévez Goytre, Ricardo. Manual de Derecho Urbanístico. Sixth Edition. Granada 2008, page 217).

Within the norms regulating the content of regulatory plans, as general planning rules, for the purposes of this consultation, it is necessary to refer to article 16 subsections e and f, which establishes that one of the contents of urban planning are community services, to indicate the location and size of the areas required for schools, high schools, parks, fields, playing fields, health units, hospitals, among others.

Likewise, article 32, by establishing that when specifying the municipal conditions to permit subdivisions (fraccionamientos), urbanizations, or both operations, among other requirements, will include those corresponding to access to public roads, notification and block layout, and the cession of areas for public use; it will also establish, after prior consultation with the competent agencies, minimum standards on the construction of streets and sidewalks, pavements, pipelines, storm and sanitary drainage, and electrification and public lighting.

In addition to the above, article 38 subsection b establishes that permission will not be given to urbanize land because the cost of the urban habilitation works of the property is not guaranteed, or the formal transfer to the municipality of the area reserved for public use has not been made or guaranteed, nor, failing that, the equivalent value satisfied in money.

As part of the protection mechanism for assets intended to serve public use, article 40 contemplates the obligation to enable and cede areas for public use such as roads, parks, community facilities, fields, and children's playing fields. This article establishes the following:

"... Every subdivider of land located outside the quadrant of cities and every urbanizer shall cede gratuitously to public use both the areas destined for roads and those corresponding to parks and community facilities; what shall be ceded for the latter two concepts will be determined in the respective regulation, by setting percentages of the total area to be subdivided or urbanized, which may fluctuate between five percent and twenty percent, according to the average size of the lots, the use intended for the land, and the respective standards. (…) (As thus amended this article by Resolution of the Constitutional Chamber Nº 4205-96 of 20 August 1996.). The highlighting is not from the original.

According to the stipulations in transcribed article 40, the owner-developer must "cede" gratuitously to public use different areas of the project to the municipal domain. This obligation to cede these areas, imposed on the developer, has been considered by the doctrine and the administrative jurisprudence of this advisory body as compensation within the urban planning process. In opinion C-230-01 of 23 August 2001, the following was stated:

"Urban property 'is a delimited property' (Constitutional Chamber, votes 4857-96, 4856-96 and 08510-98). A relevant aspect that urbanization entails is that of public endowments (On the concept of endowment use, cf.: Del Arco Torres, M. A. and Pons Gonzáles M, Diccionario de Derecho Urbanístico, s/e, Diccionario de Derecho Urbanístico. Granada. 1998, pg. 405). The owner of urban and developable land must cede to the responsible public entity, obligatorily and gratuitously, the necessary land surfaces for public use, in the terms set by law and in proportion to the lots resulting from the parceling. The urban planning elements of public endowment or that determine the basic structure of land management encompass the general communication systems (roads); open spaces (public urban parks, sports parks, and analogous installations; community equipment, etc.).

These urbanization costs to be borne by the owner are conceived as 'compensation, within the limits implied by the added value determined by the transformation of land into building plots or the improvement of its building conditions'. (Gómez Ferrer, ob. cit. pgs. 94 ff and 141ff. De la Serna, Ma. N., Dotación pública, in Enciclopedia Jurídica Básica. Civitas. Madrid. 1995, pg. 2618. Leal Maldonado, J. and another, Los espacios colectivos en la ciudad: planificación de usos y servicios. Instituto de Territorio y Urbanismo. Madrid. 1988, pg. 68. Sanz Boixareu, La distribución de los beneficios y cargas del planeamiento y el aprovechamiento del medio, in Revista de Derecho Urbanístico N° 54, Madrid. Badell Madrid, R., Contribuciones municipales por razones de interés urbanístico. Universidad Central de Venezuela, s/e., among others). "

In concordance with the above, article 37 of the Construction Law (Ley de Construcciones), No. 833 of 2 November 1949, reaffirms this principle by statute that "parks, gardens, and public promenades are freely accessible to all inhabitants of the country, who upon using them have the obligation to conserve them in the best possible state."

Under this understanding, a mandatory and gratuitous cession by law operates in the urban planning system, which developers must execute, and its omission is sanctioned by numeral 38 subsection b of the Urban Planning Law. Ergo, Municipalities will not grant permits to urbanize until the transfer of these assets is guaranteed.

From all the above, it follows that the developer has the obligation to cede gratuitously the areas destined for public uses, and the Municipality has the obligation to guarantee those transfers, and failing to do so, it will not grant the permits according to article 38 subsection b.

However, in the face of such omission, in the absence of a formal transfer, we must pose the following question: at what moment does the cession established in article 40 of the Law operate?

In view of the above, through administrative jurisprudence, this Attorney General's Office in opinion No. C-380-2003 of 2 December 2003, indicated that the mandatory cession operates from the formal act of acceptance of the works and public areas by the Municipality. In this regard, it indicated:

"It is the criterion of this Attorney General's Office that with the formal act of acceptance of the works and public areas by the municipality, the works and public areas contemplated in article 40 of the urban planning law are understood to be ceded to communal use, which then become part of the municipal public domain (demanio). From that formalization onward, the set of plans of the urbanization are considered an official map, as it accurately indicates which are the lands or spaces delivered to public use and service."

As a corollary to the above, it has been interpreted that the dedication (afectación) of private assets to public use materializes with the act of acceptance of the works and public areas by the Municipality. Regarding dedication, in opinion C-230-01, of 23 August 2001, the following was indicated:

"Dedication (afectación) is the act of public power that incorporates private assets into the public domain (demanio), transforms their legal condition, and imparts the assigned destination for public use or service. It configures the teleological element of the public domain that explains and justifies the special legal regime to which the assets are subjected, of variable content (On the topic of dedication, see from the Constitutional Chamber, vote 3145-95 and opinion of the Attorney General's Office C-228-98, among others).

This occurs, for example, with the transfer to the Municipality of areas for parks, children's play areas, or others referred to in article 44 of the Urban Planning Law, followed by approving municipal agreements and official receipt of the urbanization or subdivision (fraccionamiento), with the consequent habilitation (Constitutional Chamber, vote 3145-96)".

In accordance with the foregoing, for the cession to operate, there must be the municipal acceptance agreements as well as the respective cadastral approvals (visados catastrales) of the areas comprising these public domain assets. This is the core point at which the municipalities acquire perfect ownership of the assets destined for public use, the cession having operated through legal dedication (afectación) and by administrative act upon incorporation into the Official Map. Ergo, the municipalities acquire ownership of the public property (Articles 261, 264 of the Civil Code, principle of automatic first registration (inmatriculación) of the Civil Code, article 121 subsection 4 of the Political Constitution).

Under this thesis, and the interpretation made by this advisory body in the opinions indicated above, ownership of the assets is acquired by the administrative act of acceptance of the urbanization and the inclusion of the set of plans that make up the official map. That is, for its constitution, registration in the real estate registry is not required, as our system is protected by the French nudum consensum (nudo consensu) system.

In this sense, the First Chamber of the Supreme Court of Justice in judgment 431-F-00 at fifteen hours fifty-five minutes on seven June two thousand, resolved:

"(…) There are different sources of real rights. They are constituted by the suitable facts authorized by the legal system to generate their birth or constitution. Its immediate effect will be the personal union with the new holder. As the real right may or may not exist at a given moment, birth, constitution, or acquisition of it are distinct concepts. Therefore, there are different systems of acquisition of real rights, and likewise different modes of acquiring them. The best-known systems are the French one, also followed in Costa Rica, of nudum consensum (nudo consensu), whose requirement for the transmission of real rights is limited to the consent of the parties, without requiring tradition; there is also the German system, where rights over movable property are acquired by simple tradition without requiring the contract, and over immovable property by tradition and registral inscription; and the title and mode system of Spain, where agreement and delivery are required. In all of them, causality, tradition, and inscription play a different role. Distinct are the modes of acquiring real rights, as these are the legal facts to which a norm attributes the effect to produce that acquisition, these facts being of different nature: they can be natural (as in the case of alluvium), legal acts, and even legal transactions. The Costa Rican system is inscribed within the nudum consensum (nudo consensu) system because the Civil Code admits acquisition, independently of whether tradition or inscription in the Public Registry exists or not, by the simple fact of the agreement (article 480), but it also authorizes as a form of acquiring real rights, in addition to the agreement, occupation, accession, inheritance or legacy, prescription (article 484), and any other whose inscription can be verified in the Public Registry (article 459 subsection 2), under the criterion of numerus apertus.

As indicated in the citation transcribed above, article 480 of the Civil Code establishes that the property of movable and immovable property is transmitted with respect to the contracting parties, by the mere fact of the agreement whose object is to transfer it, independently of its inscription in the registry and of tradition, whereby registral publicity does not become obligatory as a constitutive element of the real right.

At the moment of dedication (afectación), the subjective right that the Municipalities hold over the immovable property—security of the right—which confers the right of use and conservation in direct application of the principle of automatic first registration (inmatriculación), is born to legal life. A subjective right that must be protected in the registral dimension—security of dynamic commerce—to grant it protection regarding its disposal and to be formally opposable against third parties (article 455 of the Civil Code). That is why in matters of real rights, we have a declarative and not a validating registry.

In our registral system, we are governed by a system of two presumptions: accuracy and integrity, the first results in the legitimation to dispose of the right, which would belong to the registered owner, as established in article 452 of the Civil Code, by establishing that real rights can be constituted by whoever has their right inscribed in the Registry, or by whoever acquires it in the same instrument of its constitution.

Regarding the second, in accordance with article 455 of the Civil Code, according to which, what does not appear in the registry does not exist in the extra-registral reality, so it is interpreted that the entries are perfect and complete.

Having clarified the moment of mandatory cession by developers, and when the municipalities acquire ownership, the consultation raises a transcendental issue: the need for its inscription before the National Registry.

The National Registry arises in legal life with the purpose of guaranteeing the security of the inscribed assets or rights with respect to third parties, through the publicity of these assets or rights, according to the technical procedures available to it. (Articles 1 of the Law on Inscription of Documents in the Public Registry number 3883).

According to the Law of Creation of the Registry number five thousand six hundred ninety-five, in its second article, the Real Estate Registry comprises: real estate property, mortgages, mortgage certificates, condominium property, concessions of the maritime-terrestrial zone, concessions of the Gulf of Papagayo, Registry of Tourist Marinas, and National Cadastre.

That is, in the case consulted, the need to obligatorily inscribe the municipal domain assets covered by the urban planning law is imperative.

Therefore, it is fundamental that the Municipalities, in the absence of a formal transfer of said areas, unilaterally process before the Real Estate Registry, the request for inscription of the lands that are currently in the name of private individuals because they are municipal assets of public domain.

The legal system resolves the problem posed in its article 44 by indicating that:

"(…) The cited Registry shall place a final entry (último asiento) on those properties, remainder parcels, or lots that the owner, in the capacity of subdivider, cedes to the municipality by mandate of this law, if the registrable document records the public destination given to the property and the Notary attests to the municipal agreement approving the cession and ordering the delivery of said asset to that same destination (...)".

In a broad sense, inscription is synonymous with a registral entry. In a strict sense, it is a propre and specific entry, distinct from the others practiced in the registry, which verifies the existence of a legal-real change produced (constitution, declaration, or modification, transmission, or extinction of ownership or real right). (Diez Picazo, p. 306 cited by Ricardo Estevez Goytre, Manual de derecho Urbanístico, sixth edition, editorial Comares, Granada 2008, page 586).

Under this line, article 49 of the Regulation of the Public Registry number 26771-J, in concordance with article 459 of the Civil Code, establishes a numerus apertus list of registrable documents. Subsection b of the cited regulation establishes that documents on immovable property shall be inscribed in which rights of usufruct, use, habitation, easement (servidumbre), mortgages, and any other real rights are constituted, transmitted, declared, modified, or extinguished. For its part, subsection j establishes that any other document indicated by law shall be inscribed.

In accordance with article 10 of the Civil Code and 10 of the General Law of Public Administration, the cited article 44 must be interpreted in a way that considers both what the legislator expressed in its wording, as well as the social, economic reality and the utility or public purpose that is at stake.

On the subject of the interpretation of norms by their purpose and evolution, in opinion C-63-2011, the Attorney General's Office has repeatedly pointed out the following:

"Certainly, the legal system requires from the operator a systematic and finalist interpretation of the norm, which means that the meaning of the norm cannot be grasped if one disregards the ends to which it is directed, as can be deduced from article 10 of the General Law of Public Administration" (Opinion C-017-96, also see Opinion C-032-96)" (In the same sense, see opinion N° C-022-99 of 28 January 1999).

The Constitutional Chamber has also said that "it must be remembered that the finalist and evolutionary interpretation of legal norms requires considering not only the norm's ratio, its reason for being, but also the social, economic, and political reality in which it is immersed and produces its effects" (Res. 2008-001571 at 14:53 hours on 30 January 2008, also see in this sense Vote No. 3481-03 at 14:03 hrs. of 2 May 2003 and Nº 2008-005930 at sixteen hours and seven minutes on fifteen April two thousand eight, among many others).

In compliance with the above, from article 44, two distinct moments in the chain of constitutive administrative acts of these assets can be deduced: as a first step, the constitution of the public real right originates with the mandatory cession by indicating that the cited Registry shall place a final entry (último asiento) on those properties, remainder parcels, or lots that the owner, in the capacity of subdivider, cedes to the municipality by mandate of this law.

As a second act, and subsequent to this cession, the inscription in the Registry is generated, where the Notary will attest to the municipal agreement approving the cession and ordering the delivery of said asset to that same destination.

From the above, the special treatment given to mandatory cessions can be inferred, conferring a special procedure distinct from that of donation, since their nature, destination, and purpose are different from that contract.

We are in the presence of an acquisition ex lege, where the Municipalities can request the unilateral application (rogación unilateral) to achieve the inscription and materialize said inscriptions before the Real Estate Registry.

That is, article 44 of the Urban Planning Law resolves the problem posed in the consultation, obligating the Registry to place a final entry (último asiento) when the notary attests to the dedication (afectación) agreement.

This situation is also observed in comparative law, specifically the case of Spanish legislation, where Royal Decree number 1093-2007, of 4 July 2007, establishes in its Chapter IV, the inscriptions of mandatory cessions, specifically in article 29, establishing that "lands that in compliance with the Laws must be the object of mandatory cession, shall be inscribed in favor of the acting Administration and for its dedication (afectación) to the destination foreseen in the management plans. The lands object of cession must be free of charges, unless the applicable urban planning legislation establishes otherwise."

Likewise, article 32 of said Royal Decree refers cessions of lands that do not legally have the character of mandatory or that do not result from urban planning agreements typified in land legislation, to the formal requirements demanded for donations of immovable property.

Based on the foregoing, and in order to specify and respond to the issues raised by the Municipality of Heredia, we can issue the following conclusions:

Conclusions:

1.- In accordance with the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), the assets that the developers must cede free of charge for public use, by provision of Article 40, are municipal assets, of public domain (dominio público), inalienable, imprescriptible, and unseizable. Their encumbrance (afectación) originates by law and by administrative act. Said assets fulfill a social and fundamental function, in accordance with Article 50 of the Political Constitution, providing citizens with a healthy and ecologically balanced environment, and they are permeated by the principle of first registration (inmatriculación).

2.- Municipal entities acquire full ownership (dominio perfecto) of the assets intended for public use because the mandatory cession has taken effect through legal encumbrance (afectación) and by administrative act, upon incorporating said assets into the Official Map (Mapa Oficial).

3.- From a registry standpoint, and for public interest and security in real estate transactions, it is necessary to reconcile the information existing in the official map database maintained by the Municipalities and the database of the Real Estate Registry (Registro Inmobiliario), within the framework of the principles of administrative coordination, efficiency, and effectiveness in public management.

4.- In accordance with Article 44 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), as this is an acquisition ex lege, the Municipalities may request the registration of the assets referred to in Article 40 of the Urban Planning Law (ley de planificación urbana), unilaterally, without the appearance of the registered titleholder.

5.- According to the aforementioned Article 44, the National Registry (Registro Nacional) is obligated to make the final entry on those properties, remnants, or lots that the owner, acting as subdivider (fraccionador), cedes to the municipality; the public purpose of said assets must be verified in the Official Map (Mapa Oficial) maintained by the municipalities for this purpose.

6.- The municipalities shall carry out said transfers before the State Notary's Office (Notaría del Estado) as they are technically public domain (dominio público) assets.

Sincerely,

Lic Jonathan Bonilla Córdoba
Procurador
State Notary (Notario del Estado)

JBC

Cc/ Oscar Rodríguez Sánchez, Director
     Real Estate Registry Directorate (Dirección Registro Inmobiliario)
     Enrique Alvarado Valverde, Subdirector
     Real Estate Directorate (Dirección Inmobiliario)