C-222-2015 — Applicability of SENARA's water vulnerability matrix in municipal planningAplicación de la matriz de vulnerabilidad hídrica del SENARA en la planificación municipal

Dictamen : 222 del 14/08/2015   



C-222-2015




14 de agosto de 2015




 




 




Señor




Donaldo Castañeda Avellán




Auditor Interno




Municipalidad de Liberia




 




 




Estimado señor:




 



 Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, me refiero a su oficio número
A.I-87-2014 de 6 de noviembre de 2014, recibido en esta Procuraduría el día 7  de noviembre
siguiente.




 



 De previo, sírvase aceptar nuestras disculpas por la tardanza que ha tenido su atención, motivado
en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.




 




 




I.          OBJETO DE LA CONSULTA




 




Mediante el oficio supra indicado, se solicita criterio en torno a las siguientes interrogantes:




 




“Asunto NO. 01: (…)



 1-      ¿Si un patentado abandona su actividad (situación verificada por la Municipalidad) y no
hace el retiro de la licencia municipal, debe la Municipalidad seguir cargando el monto del
impuesto?



 2-      ¿Si la Municipalidad ha verificado que ya la actividad lucrativa no se está realizando,
está facultada la Municipalidad para realizar el retiro de oficio de la licencia municipal y de ser
procedente, cuál sería el procedimiento para dicho retiro?



 3-      ¿Qué procedería con la morosidad que podrían generar las licencias municipales de
actividades lucrativas abandonadas, que procede si se determinara que dichas cuentas son
incobrables?



 4-      ¿Qué sería lo procedente, si una vez que la Municipalidad iniciara el cobro judicial, el
titular de la licencia municipal comercial, demuestra administrativamente que no ha estado
realizando la actividad lucrativa, resultaría procedente o no eliminar el pendiente y cuál sería el
procedimiento?




 




Asunto NO. 02: (…)



 1-      ¿Puede una Municipalidad seguir aplicando estos instrumentos legales en la actualidad, con
el fin de continuar con el proceso de inscripción de propiedades a las personas que no han realizado
el trámite a la fecha?



 2-      ¿Pueden los propietarios que no han inscrito sus fincas, realizar el proceso de información
posesoria aún cuando sus terrenos se ubiquen en los linderos ya inscritos de una propiedad
municipal?



 3-      ¿Es procedente que una Municipalidad realice un proyecto de ley que la Asamblea Legislativa
permita mediante nueva ley la normalización de las fincas municipales ocupadas por personas durante
décadas; mediante la figura de donación? Partiendo que la donación fuera procedente: ¿qué es lo
procedente con las propiedades particulares que tienen escritura pública?




 




Asunto NO. 03:



 1)      Vista la Res. (2004-01923), exp. 03-000468-0007-CO de la Sala Constitucional, se consulta
si es obligatorio o no la existencia o elaboración de los estudios de Vulnerabilidad Hídrica,
aplicando los criterios y matrices de SENARA para todas las áreas a planificar en la elaboración y
aprobación de un Plan Regulador en la Municipalidad de Liberia; y en caso de ser afirmativa la
respuesta favor indicar cuándo específicamente se deberían aplicar las matrices de Vulnerabilidad de
SENARA.




 




Asunto NO. 04:



 1-      Pueden las municipalidades conceder permisos de construcción para instalar estaciones de
servicios de combustibles en áreas en donde el plan regulador vigente indique que es una zona
residencial, alegando los QUE conceden dichos permisos un permiso de uso condicional.



 2-      En el caso hipotético de que la ciudadanía no esté de acuerdo a la instalación de dicha
estación de servicio, existe algún mecanismo previo en el cual la ciudadanía pudiera haber externado
su opinión A FAVOR O NO de dicho proyecto, como son alguna audiencia pública, considerando que
exista falta de aceptación popular por la construcción de una estación a escasos cien metros de un
centro educativo, un kínder y a unos 50 a 75 metros de un centro comercial y un mercado municipal en
donde todos los días pernocta y existe una gran afluencia de público.



 3-      Qué regulaciones existen para las construcciones de este tipo de estaciones de servicios en
cuanto a distancias de sitios de reunión pública, pueden incluirse dentro de esas regulaciones de
distancia los supermercados y mercados municipales con gran afluencia de personas diaria.



 4-      Se debe hacer algún estudio de opinión o tomar en cuenta algún aspecto de riesgo social
para conceder este tipo de permisos en forma condicional. Qué entes deberían emitir los estudios de
impacto social o riesgos en los cuales se podrían ver inmersos los usuarios de estos centros
comerciales y mercado municipal que supuestamente están a una distancia de 50 o 75 metros aparte de
un centro educativo y un kínder a 100 metros.



 5-      Qué requisitos debe exigir la municipalidad para extender un permiso de construcción y
operación de una estación de servicio DE COMBUSTIBLES en una zona residencial SEGÚN LO SEÑALADO en
el Plan Regulador del cantón de Liberia.



 6-      Al considerarse la instalación de una estación de servicio de combustible en una zona
residencial en donde las calles son cantonales es decir de la municipalidad, cómo funcionan los
permisos de accesos vehicular considerando la gran afluencia vehicular que se daría en este negocio;
tiene que haber algún estudio de impacto vehicular y capacidad de las vías para instalar una
estación de servicio en una zona residencial considerando que sería la única estación dentro del
cantón; es decir tomando en cuenta que las demás operar a orillas de calle interamericana.



 7-      Qué papel juega el Ministerio de Salud en las regulaciones de funcionamiento cuando estas
estaciones se encuentran ubicadas en zona residencial y de gran afluencia de niños y usuarios del
mercado municipal y otro centro comercial de alimentos, considerando la gran cantidad de gases que
se produciría cuando la estación esté funcionando y los eventuales olores del combustible,
considerando que esta situación podría ir en detrimento de la salud de las personas y que la zona
residencial en donde se está dando este permiso de uso condicional no es para comercio pesado como
lo representa una estación de combustible.”




 



             De conformidad con el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría, no se aporta
criterio legal junto a la presente gestión, por tratarse de una consulta formulada de forma directa
por el Auditor Interno de la Municipalidad de Liberia.




 




II.                ASPECTOS DE ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA




 



 La función consultiva a cargo de la Procuraduría General de la República se enmarca dentro de los
límites y prescripciones que al efecto le establece el Ordenamiento Jurídico. Ello nos impone
verificar los requisitos de admisibilidad respecto de las gestiones que se presentan.




 



 Al respecto, la Ley Orgánica de  la Procuraduría General de  la República (Ley N° 6815 del 27 de
setiembre de 1982 y sus reformas), establece en sus artículos 4 y 5 una serie de requisitos de
admisibilidad que deben ser cumplidos cuando se nos presenta una consulta para el respectivo
análisis.




 




Las citadas normas disponen literalmente que:




 



 “ARTÍCULO 4: CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los
diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la
Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el
caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.



 “ARTÍCULO 5: CASOS DE EXCEPCIÓN: No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son
consultables los asuntos propios de los  órganos administrativos que posean una jurisdicción
especial establecida por ley”.




 



 Así las cosas, se extrae que toda consulta debe venir formulada por el jerarca respectivo –salvo
aquellos casos en que proceda su planteamiento directo por parte del auditor interno como sucede en
esta ocasión–, además, debe aportarse el criterio legal correspondiente –salvo en el caso de los
auditores- y las interrogantes deben versar sobre cuestiones jurídicas genéricas, por lo que no debe
consultarse sobre casos concretos que estén siendo ventilados en el seno de la Administración.




 



             Sobre este último aspecto, nuestra línea jurisprudencial es consistente en señalar que
las consultas que se formulen ante este Órgano Asesor deben versar sobre cuestiones jurídicas en
términos genéricos y no sobre casos concretos. Al respecto, en el dictamen No. 24 de Octubre de 2012
de C-250-2012, se indicó lo siguiente:




 



             “(…) En este sentido, es evidente que uno de los requisitos esenciales de admisibilidad
de las consultas está referido a la obligatoriedad de que éstas versen sobre cuestiones jurídicas en
términos genéricos, exigencia que debe ser verificada siempre antes de entrar a conocer el fondo de
la consulta planteada.  Al respecto, mediante dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, se
indicó:



             “De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que ‘… no obstante la
competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha
señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde
entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los
distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos.



 La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de
administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única
competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su
conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la
Administración, resolviendo los casos concretos.’.” (Dictamen C-141-2003 del 21 de mayo del 2003)



 En este mismo sentido puede consultarse lo dispuesto por esta Procuraduría General mediante el
pronunciamiento C-203-2005 del 25 de mayo del 2005.



             Siguiendo la anterior línea de razonamiento, se han expresado las siguientes
consideraciones:



  “ 3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso
particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la 
administración consultante, ‘indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del
interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento’ (C-306-2002 del 12 de
noviembre de 2002) y, de dar respuesta, ‘estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior
consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa.’
(Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003
del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto,
valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: ‘Esta
Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a
través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la
Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos,
principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son
consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la
administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada
situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es
que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no
es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese
que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración
activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter
vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades
propias del agente público.’ (C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del
8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). ‘(…) también es importante destacar la
improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que
eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus
situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5°
supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de
nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas,
y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su
aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.’
(C-151-2002 del 12 de junio).’ (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, reiterado, entre
otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21 de agosto del 2007, C-308-2007 del 4 de setiembre del
2007, C-090-2008 del 28 de marzo del 2008, C-162-2008 del 13 de mayo del 2008, C-327-2008 del 17 de
setiembre del 2008, C-425-2008 del 1° de diciembre del 2008, C-166-2009 del 11 de junio del 2009,
C-314-2009 del 9 de noviembre del 2009, C-064-2010 del 12 de abril del 2010, C-199-2010 del 21 de
setiembre del 2010 y C-223-2011 del 12 de setiembre del 2011). (Dictamen C-250-2011 del 11 de
octubre de 2011)



             Ahora bien, de conformidad con lo anterior y en atención a los términos en que fue
planteada la consulta que aquí nos ocupa, es notable que ésta es referente a un caso concreto
respecto del cual se nos solicita criterio, situación que nos impide verter un pronunciamiento
directamente relacionado con el asunto, por cuanto, en caso de hacerlo, nos veríamos obligados a
emitir un criterio de carácter vinculante por medio del cual estaríamos entrando a sustituir a la
Administración activa en su labor correspondiente.




 



 Así las cosas, es claro que aquellos aspectos que se consulten, y que se vinculen a casos
concretos, no pueden ser abordados por este Órgano Asesor, pues lo contrario implicaría sustituir a
la Administración activa en el conocimiento de los asuntos sometidos a su análisis.




 



 En consecuencia, aquellas preguntas que se refieran a situaciones concretas será despejada de
manera genérica y corresponderá al órgano consultante tomar las decisiones requeridas conforme a
derecho.




 



             Por otro lado, es importante acotar que la potestad consultiva privilegiada que poseen
los auditores (en virtud de no requerir de un criterio técnico) no es irrestricta por cuanto sus
preguntas no solo deben versar sobre situaciones abstractas o genéricas (sin referirse a casos
concretos) sino que tales deben estar circunscritas a la esfera de su competencia.




 



 La función consultiva de este Órgano Consultivo tiene como finalidad de despejar aquellas dudas
jurídicas que los consultantes de la administración pública puedan tener en relación con sus
labores.




 



 Tal postura ha sido sostenida de forma reiterada en nuestra jurisprudencia administrativa. Así, en
el dictamen número C-042-2015 se indica lo siguiente:




 



 “En efecto, conviene señalar que esa facultad de consultar de los auditores está circunscrita a la
competencia de éstos y al ámbito de competencias del organismo que controla y del cual forma parte.
Al respecto, conviene transcribir el dictamen C-362-2005 de 24 de octubre de 2005:



 “Conforme lo expuesto, la facultad de consultar está referida a la competencia de auditor, y al
ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte. No se encuentran
autorizados los auditores para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en
la esfera de su competencia, o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales
forman parte. (Ver también Opinión Jurídica OJ- 033-2003 de 24 de febrero del 2003, reproducida en
diversos pronunciamientos, entre ellos OJ-107-2003 del 22 de abril de 2003, C-174-2003 de 11 de
junio de 2003, C-176-2003 13 de junio de 2003, C -219- 2004 de 2 de julio de 2004, Opinión Jurídica
OJ-232-2003 de 12 de noviembre de 2003 y C-144-2004 del 12 de mayo del 2004.)”



 Es decir que la facultad de consultar de los auditores internos que el artículo 4 de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General prevé, tiene por objeto que éstos cuenten con la posibilidad de
obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano Superior Consultivo de la
Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y
validación.



 Es decir que la finalidad de la facultad que el artículo 4 en comentario le provee a los auditores
internos consiste en que éstos puedan tener un criterio informado de carácter técnico sobre el
régimen jurídico que se le aplica a la administración que fiscaliza. Esto para efectos de que la
respectiva auditoría interna cumpla, de una forma óptima, con su labor de auditoría. (…)”




 



 Por ello, queda claro que las consultas que los auditores internos realicen a este Órgano Asesor,
deben circunscribirse a asuntos propios de su competencia.




 



 Lógicamente, para poder determinar cuáles preguntas se refieren a asuntos de competencia del
auditor, es imperativo referirnos a la Ley de Control Interno que en su artículo 22 indica
claramente qué compete a este funcionario público. El indicado artículo señala lo siguiente:




 




“Artículo 22.-Competencias. Compete a la auditoría interna, primordialmente lo siguiente:



 a) Realizar auditorías o estudios especiales semestralmente, en relación con los fondos públicos
sujetos a su competencia institucional, incluidos fideicomisos, fondos especiales y otros de
naturaleza similar. Asimismo, efectuar semestralmente auditorías o estudios especiales sobre fondos
y actividades privadas, de acuerdo con los artículos 5 y 6 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República, en el tanto estos se originen en transferencias efectuadas por componentes
de su competencia institucional.



 b) Verificar el cumplimiento, la validez y la suficiencia del sistema de control interno de su
competencia institucional, informar de ello y proponer las medidas correctivas que sean pertinentes.



 c) Verificar que la administración activa tome las medidas de control interno señaladas en esta
Ley, en los casos de desconcentración de competencias, o bien la contratación de servicios de apoyo
con terceros; asimismo, examinar regularmente la operación efectiva de los controles críticos, en
esas unidades desconcentradas o en la prestación de tales servicios.



 d) Asesorar, en materia de su competencia, al jerarca del cual depende; además, advertir a los
órganos pasivos que fiscaliza sobre las posibles consecuencias de determinadas conductas o
decisiones, cuando sean de su conocimiento.



 e) Autorizar, mediante razón de apertura, los libros de contabilidad y de actas que deban llevar
los órganos sujetos a su competencia institucional y otros libros que, a criterio del auditor
interno, sean necesarios para el fortalecimiento del sistema de control interno.



 f) Preparar los planes de trabajo, por lo menos de conformidad con los lineamientos que establece
la Contraloría General de la República.



 g) Elaborar un informe anual de la ejecución del plan de trabajo y del estado de las
recomendaciones de la auditoría interna, de la Contraloría General de la República y de los
despachos de contadores públicos; en los últimos dos casos, cuando sean de su conocimiento, sin
perjuicio de que se elaboren informes y se presenten al jerarca cuando las circunstancias lo
ameriten.



 h) Mantener debidamente actualizado el reglamento de organización y funcionamiento de la auditoría
interna.



 i) Las demás competencias que contemplen la normativa legal, reglamentaria y técnica aplicable, con
las limitaciones que establece el artículo 34 de esta Ley.”




 



 Conforme al criterio indicado, se estima que las preguntas número 3) y 4) del asunto 1), número 2)
del asunto 2) y número 2) del asunto 4), resultan inadmisibles.



 Adicionalmente se indica, que en aquellas interrogantes en que se advierta la existencia de una
situación concreta o se pretenda que este Órgano Asesor señale la forma de proceder o el
procedimiento a seguir en los supuestos consultados, serán abordadas en términos generales, sin
entrar a valorar la situación concreta que se expone, esto a efecto de no declarar la
inadmisibilidad de la pregunta.




 




III.             SOBRE LO CONSULTADO




 



 Se procede a dar respuestas a las inquietudes planteadas, siguiendo el orden en que han sido
formuladas.




 




Asunto NO. 01:



 1-      ¿Si un patentado abandona su actividad (situación verificada por la Municipalidad) y no
hace el retiro de la licencia municipal, debe la Municipalidad seguir cargando el monto del
impuesto?




 



 Las licencias para el ejercicio de actividades se encuentran reguladas en el numeral 79 del Código
Municipal.




 



 Tal y como ha indicado este Órgano Asesor –v.gr. dictamen No. C-287-2014-, la licencia es un acto
habilitante que otorga la Administración al administrado interesado en el ejercicio de una actividad
lucrativa, siendo que, tal habitación genera para el licenciatario el pago de un tributo denominado
impuesto de patente.



 En el caso de la Municipalidad de Liberia, para el pago del impuesto de patente debe recurrirse a
la Ley de Patentes del Cantón de Liberia, Ley No. 8235 del  02 de abril de 2002, que en lo que
interesa señala:




 



 “Artículo 1º-Las personas físicas o jurídicas que se dediquen al ejercicio de cualquier tipo de
actividades lucrativas en el cantón de Liberia, estarán obligadas a contar con la respectiva
licencia municipal y pagarán a la Municipalidad el impuesto de patentes, conforme a esta Ley.



 Artículo 3º-Establécense como factores determinantes para la imposición, los ingresos brutos
anuales que perciban las personas físicas o jurídicas afectas al impuesto, durante el período fiscal
anterior al año que se grava. Dichos ingresos no incluyen lo recaudado por concepto del impuesto que
establece la Ley del impuesto sobre las ventas. En el caso de los establecimientos financieros y de
correduría de bienes muebles e inmuebles, se considerarán como ingresos brutos los percibidos por
concepto de comisiones e intereses.



 Artículo 4º-Los ingresos brutos anuales producto de la actividad realizada, determinarán el monto
del impuesto de patentes que le corresponda pagar a cada contribuyente. Se aplicará el dos por mil
(2 x 1000) sobre los ingresos brutos. Esta suma, dividida entre cuatro, determinará el impuesto
trimestral por pagar.




 



             Partiendo de los artículos citados se aprecia que en el caso de la Municipalidad de
Liberia, el cálculo del impuesto de patente se basa en la declaración de ingresos brutos que realice
el patentado, ingresos que serán el  producto de la actividad lucrativa autorizada por la
Municipalidad a través de la licencia concedida.




 



 Además, la citada ley contempla la posibilidad de determinar de oficio el monto que el
contribuyente debe de pagar, en los siguientes supuestos:




 



 Artículo 10.-La Municipalidad está facultada para determinar, de oficio, el impuesto de patentes
municipales del contribuyente o el responsable, cuando:




a) Revisada su declaración jurada municipal se presuma la existencia de intenciones defraudatorias.




b) No haya presentado la declaración jurada municipal.



 c) Aunque haya presentado la declaración jurada municipal, no presente copia de la declaración
presentada a la Dirección General de Tributación.



 d) Aunque haya presentado la declaración jurada municipal, aporte una copia alterada de la que
presentó a la Dirección General de Tributación.



 e) La Dirección General de Tributación haya recalificado los ingresos brutos declarados ante ella.
En tal caso, la certificación del contador municipal, en la que se indica la diferencia adeudada por
el patentado en virtud de la recalificación, servirá de título ejecutivo para el cobro.




f) Se trate de una actividad recientemente establecida.



 Para dichas determinaciones o recalificaciones de oficio, salvo el caso contemplado en el inciso f)
de este artículo, la Municipalidad deberá seguir el procedimiento dispuesto en los artículos 11 y 12
de esta Ley.



 Artículo 11.-La determinación de oficio o la determinación por recalificación efectuada por la
Municipalidad, deberá ser firmada por el alcalde o la alcaldesa municipal y notificada al
contribuyente por la oficina destacada para este efecto, con las observaciones o los cargos que se
le formulen y las infracciones que se estime ha cometido.



 Artículo 12.-Dentro de los cinco días hábiles siguientes a partir de la notificación, el
contribuyente o el responsable puede impugnar por escrito, ante el Concejo, las observaciones o los
cargos. En tal caso, deberá indicar los hechos y las normas legales en que fundamenta su reclamo y
alegar las defensas que considere pertinentes, proporcionando u ofreciendo las pruebas respectivas.




Si dentro del plazo señalado no se presenta ninguna oposición, la resolución quedará en firme.



 En caso de que sí haya oposición, el Concejo deberá resolver el asunto dentro de los cinco días
hábiles siguientes, de no hacerlo, la Municipalidad solo podrá cobrar multas e intereses moratorios
a partir del día siguiente en que quede aprobado definitivamente el acuerdo que se adopte en
relación con la oposición presentada.



 Salvo lo expuesto en el párrafo anterior y en todos los demás casos, la Municipalidad podrá exigir
el pago de multas e intereses moratorios a partir del período en que se debió pagar el impuesto de
patentes, existan o no oposiciones, conforme lo dispone el Código Municipal en relación con el
Código de Normas y Procedimientos Tributarios, en lo pertinente.



 La resolución final dictada por el Concejo no tendrá recurso de revocatoria ni de apelación; en
consecuencia, quedará agotada la vía administrativa. El interesado podrá interponer la demanda
correspondiente ante la autoridad judicial.”




 



             De este modo, la Municipalidad se encuentra facultada para realizar determinaciones de
oficio cuando el administrado se encuentre en los supuestos anteriores, los cuales remiten a la
omisión de declaración, declaración omisa o imprecisa, entre otros.




           



             Finalmente, en caso de no pagar dicho impuesto, el artículo 18 señala la potestad
municipal de suspender dicha licencia:




 



 “Artículo 18.-La licencia municipal para el ejercicio de las actividades referidas en esta Ley solo
podrá suspenderse por falta de pago de un trimestre o más, o por incumplimiento de los requisitos
dispuestos en las leyes para el ejercicio de la respectiva actividad. La suspensión de la licencia
autoriza a la Municipalidad para proceder al cierre inmediato del establecimiento o impedir la
realización de dicha actividad.”




 



 Ahora bien, en lo que es objeto de consulta, el Sr. Auditor dirige su pregunta sobre si debe seguir
“cargándose” el monto del impuesto, en caso de actividades abandonas que no han hecho retiro de la
licencia municipal.




 



 Al respecto, debemos indicar, que el impuesto de patente se configura por la tenencia de la
licencia, independientemente del ejercicio de la actividad lucrativa que se habilita a ejercer con
ella.




 



 En este sentido la Sala Constitucional, en su voto N°2291-99 de las 11:15 horas del 26 de marzo de
1999, ha sido clara al decir lo siguiente:




 



 "(...) el artículo 79 de ese Código claramente determina que para ejercer cualquier actividad
lucrativa, los interesados deberán contar con la licencia municipal respectiva, el cual se obtiene
mediante el pago de un impuesto que se debe pagar durante todo el tiempo en que se haya ejercido la
actividad lucrativa o por el tiempo que se haya poseído la licencia, aunque la actividad no se haya
realizado.”




 



 Así las cosas, a pesar de que el Administrado no se ejerza la actividad lucrativa autorizada, la
Municipalidad puede seguir computando el monto del impuesto, hasta que el administrado comunique el
cese de actividad y se realice la cancelación de la licencia (sobre el tema ver dictamen emitido por
este Órgano Asesor No. C-117-2009 de 4 de mayo de 2009).




 



 Ahora bien, conforme a la Ley de impuestos de patente del cantón de Liberia, referida supra, debe
esa Corporación realizar el análisis pertinente de cálculo, tomando en cuenta que su sistema se basa
sobre la declaración de ingresos brutos obtenidos por el ejercicio de la actividad autorizada que
realice el patentado. Con ello, debe advertirse que el no ejercicio de una actividad lucrativa, no
releva al contribuyente de su deber de declarar cada año.




 



 2-             ¿Si la Municipalidad ha verificado que ya la actividad lucrativa no se está
realizando, está facultada la Municipalidad para realizar el retiro de oficio de la licencia
municipal y de ser procedente, cuál sería el procedimiento para dicho retiro?




 



 Como se indicó supra, el impuesto de patente se genera por la tenencia de la licencia, con
independencia del ejercicio de la actividad autorizada, conforme al numeral 79 del Código Municipal:



 “Artículo 79. — Para ejercer cualquier actividad lucrativa, los interesados deberán contar con
licencia municipal respectiva, la cual se obtendrá mediante el pago de un impuesto. Dicho impuesto
se pagará durante todo el tiempo en que se haya ejercido la actividad lucrativa o por el tiempo que
se haya poseído la licencia, aunque la actividad no se haya realizado”. (Lo resaltado no es del
original).



 El retiro de “oficio” que se menciona en esta interrogante, no está estipulado en la normativa que
rige la materia.




 



 Lo que si se regula, es la suspensión de la licencia, lo que encontramos en el numeral 81 bis del
referido cuerpo normativo, que al efecto dispone:




 



 “Artículo 81 bis.—La licencia referida en el artículo 79, podrá suspenderse por falta de pago de
dos o más trimestres, o bien por incumplimiento de los requisitos ordenados en las leyes para el
desarrollo de la actividad.



 Será sancionado con multa equivalente a tres salarios base, el propietario, administrador o
responsable de un establecimiento que, con licencia suspendida continúe desarrollando la actividad.



 Las municipalidades serán responsables de velar por el cumplimiento de esta ley. Para tal efecto,
podrán solicitar la colaboración de las autoridades que consideren convenientes, las cuales estarán
obligadas a brindársela.”




 



 Como se advierte del artículo 81 bis del Código Municipal indicado supra, se establece la
suspensión de la licencia municipal, más no el “retiro” de oficio.




 



 Ahora bien, la suspensión de la licencia para el ejercicio de actividades lucrativas procede en los
siguientes supuestos:




 



 ·                     cuando existe falta de pago del impuesto respectivo durante dos o más
trimestres




 



 ·                     incumplimiento de los requisitos ordenados en las leyes para el desarrollo de
la actividad




 



 De acuerdo con ello, de estarse ante alguno de los dos supuestos anteriores procede la suspensión
de la licencia para el ejercicio de la actividad lucrativa, lo que debe valorarse por el ente
Municipal en cada caso en concreto, siguiendo, para la determinación de la suspensión de la
licencia, por tratarse de materia sancionatoria, el debido proceso, condición en la que ha insistido
la Sala Constitucional. Sobre el particular, interesa citar:




 



 “Es de hacer notar que al estar frente a una potestad sancionadora o punitiva de la Administración
–suspensión de la licencia- debe tenerse presente que han sido reiterados lo fallos en sede
constitucional en cuanto a que los principios del debido proceso que se extraen de la Ley General de
la Administración Pública, y señalados por la Sala Constitucional en su jurisprudencia "(...) son de
estricto acatamiento por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento
administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador."  Sentencia número 2945-94
de las 8:42 horas del 17 de junio de 1994.




 



 "Esta Sala ha señalado los elementos del derecho al debido proceso legal (ver especialmente la
opinión consultiva nº 1739-92), aplicables a cualquier procedimiento sancionatorio o que pueda tener
por resultado la pérdida de derechos subjetivos. La Administración debe, en atención al derecho de
defensa del administrado: a) Hacer traslado de cargos al afectado, lo cual implica comunicar en
forma individualizada, concreta y oportuna, los hechos que se imputan; b) Permitirle el acceso
irrestricto al expediente administrativo; c) Concederle un plazo razonable para la preparación de su
defensa; d) Concederle la audiencia y permitirle aportar toda prueba que considere oportuna para
respaldar su defensa; d) Fundamentar las resoluciones que pongan fin al procedimiento; f) Reconocer
su derecho a recurrir contra la resolución sancionatoria." Sentencia número 5469-95 de las 18:03
horas del 4 de octubre de 1995.




 



 3-      ¿Qué procedería con la morosidad que podrían generar las licencias municipales de
actividades lucrativas abandonadas, que procede si se determinara que dichas cuentas son
incobrables?




 



 Como se indicó antes, el cálculo del impuesto por licencia municipal, en el caso de la
Municipalidad de Liberia se realiza sobre la declaración de ingresos que realiza el contribuyente.
De suerte que, corresponde a esa Corporación analizar en cada caso si es posible realizar el cálculo
de interés.




                                



 En caso de que existan adeudos por la tenencia de una licencia municipal, la Municipalidad se
encuentra facultada para cobrarlos mediante el uso de los instrumentos cobratorios que el
ordenamiento jurídico prevé.




 



 Ahora bien, en punto a la posibilidad de declarar incobrables este tipo de obligaciones, por
tratarse de disposiciones que inciden en la Hacienda Municipal (artículos 61 y siguientes del Código
Municipal), y por ende con fondos públicos, corresponde dirigir su inquietud a la Contraloría
General de la República, dado que este Órgano ostenta una competencia exclusiva y excluyente en el
ámbito de la legalidad sobre la Hacienda Pública.  




 



 Sobre el particular, éste Órgano Asesor indicó en el dictamen No. C-117-2009 de 4 de mayo de 2009,
lo siguiente:




 



 “ La primera pregunta de su consulta se contesta con el mismo texto del artículo 79 del Código
Municipal; en otras palabras, no importa que el patentado ejerza efectivamente o no el comercio o
actividad lucrativa, el pago deviene obligatorio.  Es, por el contrario, una obligación del
patentado (artículos 8 y 128 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios) poner en
conocimiento de la Corporación el hecho de que no continuará realizando su labor a los efectos de
suprimir su relación de contribuyente para con el Municipio.   Amén de ello, es dable suponer que el
lapso de tiempo a que se alude en su pregunta no puede superar más de dos meses, puesto que el
propio artículo 81 bis del Código Municipal, faculta a que, pasado ese período, la licencia se
suspenda y se inicien las gestiones de cobro de lo adeudado.  El cobro de las sumas que se adeuden
por concepto de patentes, así como sus intereses (artículo 10 de la Ley N° 7325 del 1° de diciembre
de 1992), es una responsabilidad de las municipalidades.



 En cuanto al tema de la eliminación de sumas adeudadas (por ejemplo, declaratoria de incobrable del
monto), es oportuno señalarle a la Municipalidad de Coto Brus que el tema está directamente
relacionado con la Hacienda Municipal (artículos 61 y siguientes del Código Municipal), y por ende
con fondos públicos.   Ello nos lleva a indicarle que, a los efectos de que la Corporación pueda
declarar como incobrables sumas que se le adeuden por impuestos de patente, deberá atenerse a lo que
sobre este punto le defina la Contraloría General de la República, dado que este Órgano ostenta una
competencia exclusiva y excluyente en el ámbito de la legalidad sobre la Hacienda Pública.   Ello
sin perjuicio de llamar la atención a que no procede que las municipalidades dispongan la
condonación de impuestos adeudados, salvo ley que así las autorice (artículo 68 del Código
Municipal, artículo 50 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios) [1].    Además, debe
tenerse en cuenta lo que regula el artículo 73 del Código Municipal:



 “Artículo 73. — Los tributos municipales prescribirán en cinco años y los funcionarios que los
dejen prescribir responderán por su pago personalmente.”




Esa prescripción, hemos sostenido, no puede ser declarada de oficio por parte de la Municipalidad:



 “No procede que la Municipalidad aprecie y declare de oficio una posible prescripción de las deudas
tributarias, requiriéndose, por el contrario, la expresa gestión que en tal sentido formule el
contribuyente.  Si ello es así en sede administrativa, a mayor razón cabría desechar tal posibilidad
cuando el monto del adeudo ha sido establecido en sentencia judicial.    Adicionalmente, se
afectaría el instituto jurídico de la cosa juzgada, en su vertiente de la inmutabilidad de las
sentencias que ostenten tal característica.”  (Dictamen C-064-2008 del 5 de marzo del 2008)



 Ténganse en cuenta, además, lo que se ha indicado en relación con la declaratoria de incobrable de
fondos públicos adeudados a las administraciones municipales:



 “ En relación con las sumas incobrables a la cual pareciera referirse la pregunta N° 4, se ha de
indicar que para que una suma sea declarada incobrable debe la Administración Tributaria Municipal
agotar no solo procedimientos cobratorios administrativos, sino también los procedimientos
cobratorios judiciales. Sin embargo, para tales efectos debemos tener presente que las decisiones
administrativas en relacionadas con la obtención, manejo uso y administración de los recursos
públicos deben sujetarse a los principios de economía y eficiencia y eficacia, lo que implica, que
el gasto público conlleva el uso racional de los recursos públicos.



 Consecuentemente el uso racional de los recursos públicos, el coste efectivo de la administración
de justicia y el funcionamiento de la Administración pueden determinar la improcedencia de incoar
procesos cobratorios por sumas reducidas, y en general cuando los gastos de recuperación del crédito
en descubierto superan razonablemente lo que eventualmente se obtendría con la acción. Es por ello,
que a juicio de la Procuraduría General, emprender acciones para cobrar créditos cuyo monto es menor
al costo efectivo de la gestión cobratoria, no puede ser calificado ni enmarcarse dentro el
principio de buena gestión, dado que ello no implica un uso racional de los recursos públicos.



 Podemos concluir entonces, que son los principios de racionalidad y economicidad que rigen la
gestión financiera de la Administración los que se constituyen en parámetros para determinar la
interposición de los procesos cobratorios. ( a mayor abundamiento véase dictamen C-240-2008 del 11
de julio del 2008 )”  (Dictamen C-438-2008 del 15 de diciembre del 2008)



 Con vista en lo indicado, la respuesta a su segunda interrogante es que no cabe la “eliminación” de
impuestos adeudados, si por ello se entiende que se están condonando las obligaciones
constituidas.   Ahora, si lo que interesa a esa Municipalidad es establecer que dichos tributos se
deben considerar como “incobrables”, el asunto debe definirse por parte de la Contraloría General de
la República.   Por último, se hace la observación de que no le corresponde a la Municipalidad
pronunciarse sobre la prescripción de tributos municipales adeudados.



 En lo que se refiere a la tercera pregunta, y ateniéndonos a la forma en que se plantea, la
respuesta es afirmativa, bajo las siguientes precisiones.   Con lo expuesto en los anteriores
párrafos, es  necesario reiterar que sí se genera responsabilidad de la Municipalidad –de sus
funcionarios relacionados con la percepción de los tributos- en tanto se dejen de cobrar los
impuestos que legalmente debe percibir la Corporación.    A estos efectos, no interesa que el
patentado no se haya presentado a “renunciar” a la Municipalidad, mucho menos que la licencia quede
vigente durante meses o años aunque se haya dejado de ejercer la actividad comercial si, como ya
dijimos, a partir del segundo trimestre no cancelado se abre la posibilidad de suspender la
licencia, amén de iniciar las gestiones de cobro administrativo o judicial del monto adeudado (ver
sobre esta potestad el dictamen C-382-2008 del 22 de octubre del 2008).   Por lo indicado,
reiteramos que es obligación del patentado avisar a la Municipalidad sobre el cese de su actividad,
y mientras no lo haga el adeudo de impuestos se mantiene, amén de que se le recargan los intereses y
multas pertinentes –artículo 69 del Código Municipal-.  



 La suspensión de la licencia a que alude el artículo 81 bis del Código Municipal hace suponer que,
acaecido el atraso, se autorice a la Municipalidad para cerrar o impedir la continuidad del negocio
–precisamente por la suspensión de la patente-.   No hacerlo, y además no iniciar las gestiones para
el cobro de los impuestos adeudados, es un motivo doble de responsabilidad, tanto en lo que se
refiere a permitir una actividad ilegal, como por la afectación de la Hacienda Municipal.



 En el sentido apuntado, no interesa que un local comercial sea ocupado por un nuevo patentado,
puesto que la obligación que se establece frente a la Municipalidad es personal.   Por ende, el
patentado original sigue estando en una situación de obligado frente a la Municipalidad por el
tiempo en que estuvo vigente su patente, sin importar si abandonó el local donde realizaba su
actividad(…)” (Lo subrayado  en negrita no es del original)



 A partir de las consideraciones vertidas en el dictamen supra transcrito, y en relación a la
primera interrogante planteada, esto es, si puede la Municipalidad eliminar de las Bases de Datos
Municipal los cobros por impuestos de Patente que se realizan a negocios que cerraron y que las
personas no reportaron el cierre a la corporación municipal, la respuesta es necesariamente negativa
en aplicación del numeral 79 indicado. Lo contrario conlleva a dejar de cobrar sumas adeudadas al
municipio, y en el fondo se configura como una condonación de obligaciones constituidas a favor de
la municipalidad, lo que evidentemente tendría incidencia en  la Hacienda Municipal. 



 Ahora bien, si lo que pretende ese municipio es declarar como incobrables montos que se le adeuden
por impuestos de patente, deberá atenerse a lo que sobre este punto le defina la Contraloría General
de la República.



 Finalmente, y en concordancia con el criterio expuesto, el cobro de las sumas que se adeuden por
concepto de patentes, así como sus intereses, es responsabilidad de las municipalidades, por lo que
ésta debe efectuar las acciones correspondientes, en las vía pertinentes, tendientes al cobro de
referencia.”




 



 Así las cosas, en temas relacionados con la Hacienda Municipal, deberá consultarse a la Contraloría
General de la República, por ostentar ésta competencia exclusiva y excluyente sobre este tema.




 



 4-      ¿Qué sería lo procedente, si una vez que la Municipalidad iniciara el cobro judicial, el
titular de la licencia municipal comercial, demuestra administrativamente que no ha estado
realizando la actividad lucrativa, resultaría procedente o no eliminar el pendiente y cuál sería el
procedimiento?




 



 Nuevamente retomando lo contestado en preguntas anteriores, el impuesto de patente se configura por
la tenencia de la licencia, independientemente del ejercicio de la actividad lucrativa.




 



 Por ello, la suspensión del ejercicio de la actividad lucrativa, no releva al patentado de su
obligación de presentar  su declaración de ingresos.




 



 En cuanto a la “eliminar el pendiente” remitimos a lo dicho en el dictamen C-117-2009 de 4 de mayo
de 2009, citado antes, en el sentido de que por tratarse de materia de hacienda pública, corresponde
a la Contraloría General de la República emitir el criterio que corresponda.




 



 Asunto NO. 02: Ante la existencia de una ley y un reglamento de los años 1950 para la venta de
propiedades municipales a terceros de un cantón (…)



 1-      ¿Puede una Municipalidad seguir aplicando estos instrumentos legales en la actualidad, con
el fin de continuar con el proceso de inscripción de propiedades a las personas que no han realizado
el trámite a la fecha?




 



 Para analizar este tema es necesario remitirnos a la normativa indicada por el consultante, sea la
Ley No. 5 de 1945 (única norma que concuerda con el tema consultado y que efectivamente fue
promulgada durante el gobierno de Teodoro Picado) y los reglamentos que se han adjuntado a la
consulta, y que corresponden a una fotocopia simple dos decretos del año 1877.




 




Al respecto, estas normas señalan lo siguiente:




 




“N°5




El Congreso Constitucional de la República de Costa Rica




Decreta:



 Artículo 1°-Autorizase a la Municipalidad del cantón de Liberia para vender los terrenos de la
Legua Sur de Liberia, así conocidos e inscritos a su nombre en el Registro Público por un precio no
inferior al avalúo que se hará conforme lo dispone el artículo 5 de la Ley N° 11 de 10 de setiembre
de 1925, reformada por la N° 2 de 27 de julio de 1927.



 Artículo 2°-La venta de los lotes de dicha propiedad que no estén actualmente ocupados por
particulares con cultivos o mejoras estables, podrá hacerse, a juicio de la Municipalidad, mediante
remate público, en uno o más lotes. La Municipalidad podrá hacer facilidades de pago a los
adquirentes a fin de que cubran el valor de la compra en un plazo no mayor de cinco años.




Comuníquese al Poder Ejecutivo



 Dado en el Salón de Sesiones del Congreso-Palacio Nacional San José, a los dieciocho días del mes
de octubre de mil novecientos cuarenta y cinco.”




 



 De este modo, el Congreso en aquel momento autorizó a la Municipalidad de Liberia para vender los
terrenos que estuvieran escritos a su nombre dentro de la Legua Sur de Liberia siempre y cuando se
hagan mediante remate público, por un monto no menor al avalúo hecho conforme al artículo 5 de la
Ley N° 11 del 12 de setiembre de 1925 y que los mismos no estuvieran ya ocupados por particulares
con cultivos o mejoras estables.




 



 Para un mayor entendimiento de esta norma, debe indicarse que el artículo 5 de la Ley 11 reformado
por la ley 2 del 27 de julio de 1927 que se menciona, señalaba en su  inciso a) lo siguiente:




 




“Artículo 1°.-El inciso a) del artículo 5° de la ley N° 11 de 10 de setiembre de 1925, se leer  así:



 a) Cuando dispongan vender, hipotecar o arrendar bienes inmuebles que, según estimación de un
perito nombrado por la oficina nacional de Tributación, o en defecto de ésta, por la Inspección
General de Hacienda Municipal, valgan más de cinco mil colones, o que la misma Municipalidad admita
que valen más de esa suma. Queda exceptuado de lo establecido en el presente inciso y en el inciso
a) del artículo siguiente, el arrendamiento de locales y puestos de venta de los mercados
municipales, el cual se regirá  por disposiciones especiales.(…)”




 



 Además de las normas indicadas, el consultante adjunta a su gestión fotocopia simple de dos
decretos que conceden terrenos a la Municipalidad de Liberia y le permite su enajenación.




 




El primer decreto corresponde al número XVII del año 1877, e indicaba lo siguiente:




 



 “Art. 1°- Concédase a la Municipalidad del Cantón principal de Liberia, hasta una legua de terreno
en los baldíos situados al Sur de la Ciudad de Liberia, a comenzar desde las vegas del río del mismo
nombre, pasando por los límites de la hacienda llamada “San Gerónimo.”



 Art. 2°-Es extensiva a la Municipalidad de Liberia la facultad para enajenar y reducir a dominio
particular estos terrenos, en los mismos términos prescritos en Decreto del 8 de junio corriente,
que contiene igual concesión a favor de los Cantones de Puntarenas, Aténas, San Mateo, Esparza,
Santa Cruz Y Nicoya.”




 



 El segundo decreto que menciona el consultante, corresponde al número XV del 8 de junio de 1877,
que en lo que interesa indica:




 



 “Art. 3°-Para la enajenación de estos terrenos se procederá a dividirlos en lotes que no excedan de
treinta manzanas, pudiendo las Municipalidades conceder plazo para el pago hasta de nueve años,
verificando los pagos por décimas partes, la primera anticipada, y reconociendo un interés que no
baje del seis por ciento, ni exceda del doce.



 Art. 4°- Por lo demás se observarán en las ventas las disposiciones contenidas en el art. 114 de
las Ordenanzas Municipales con la advertencia de que las Municipalidades, si lo creyesen
conveniente, fijarán a los terrenos que deban venderse la base que deba servir a los peritos de
precio mínimo.”




 




Adicionalmente, debe citarse el Decreto XIV de 1877:




 



 “Art. 1-Se concede al vecindario de Liberia el lugar conocido con el nombre de “Montaña de los
Ahogados,” hasta en la extensión de cincuenta caballerías.



 Art. 2°-Perteneciendo este terreno a propiedad particular, se hará la expropiación al dueño de él
con arreglo a las leyes; y su valor, conforma resultase del justiprecio verificado por peritos, será
satisfecho del Tesoro Nacional.



 Art. 3°-Serán de cuenta del mismo Tesoro Nacional los costos de medida de cincuenta caballerías y
todos los que ocurrieran hasta expedir el título a favor del vecindario, excepto los que ocasione la
gente que se ocupe en acompañar el Agrimensor en la medida; debiendo la Municipalidad proporcionar
los tiradores de cuerda, carrileros, etc, que se ocupen en dicha operación.



 Art. 4°-Al medirse las cincuenta caballerías se dividirá todo el terreno en lotes de a diez
manzanas, dejando las calles correspondientes para dar a todos salida cómoda, levantándose un plano
general con la subdivisión que queda indicada, el cual se custodiará en la Municipalidad.



 Art. 5°-Cualquier vecino de la Provincia podrá solicitar uno de dichos lotes o parte de él, y lo
harpa suyo en propiedad con la única condición de cerrarlo en firme y cultivarlo en el término de un
año.



 Art. 6°-El que pretenda obtener esta gracia, se presentará a la Municipalidad designando el lote o
porción de terreno que quiera cultivar y el lugar donde está situado, comprometiéndose a cerrarlo y
cultivarlo con el fin de hacerlo suyo en propiedad. La Municipalidad accederá a la solicitud dando
al interesado la posesión del terreno y una constancia en papel simple que le sirva de resguardo en
el uso del terreno.



 Art. 7°-Concluido el año después de dada la posesión, la Municipalidad a instancia del interesado o
de oficio, nombrará dos peritos, y resultando de su dictamen que el poseedor ha cumplido con la
condición de cerrarlo y cultivarlo en absoluta propiedad al actual poseedor que presente el título
de posesión y de traspaso, en caso de traslación de derecho; expidiendo en su favor el título
correspondiente.



 Art. 8°-El título consistirá en una certificación expedida por el Presidente Municipal, autorizada
por el Secretario en papel sellado de valor de cincuenta centavos, del acuerdo en que se dio la
posesión del dictamen de los peritos, y del acuerdo en que se hace la adjudicación, en el cual se
expresarán con toda claridad la situación, linderos y demás circunstancias necesarias para
distinguirlo. Esta certificación será título suficiente para la inscripción.



 Art. 9°-El interesado no pagará más derecho que el valor del papel de la certificación, y los
honorarios de los peritos.



 Art. 10°-Se prohíbe dedicar a pastos los lotes concedidos, en virtud de la presente ley, a fin de
impedir, que los animales dañen las demás sementeras.



 Art. 11°-Si transcurrido el año, el lote o porción de terreno concedida no estuviese cerrado y
cultivado, como entes se ha expresado, la Municipalidad podrá disponer de él a favor de otra
persona, sin obligación de indemnizar al anterior poseedor cualquiera mejora que pueda existir.”




 



 De las normas citadas se advierte que, éstas otorgaron terrenos a la Municipalidad de Liberia y
facultaron su enajenación a particulares, en ciertos casos con el fin de que tales terrenos fueran
destinados al cultivo. En el caso del Decreto XIV ya no se refiere a una enajenación onerosa (venta)
sino a una prácticamente gratuita (donación) por cuanto el adquirente no debía pagar precio alguno
por el bien, sólo los honorarios de peritos y papel de certificación que corresponden al proceso
mismo de adjudicación.




 



 En lo que es objeto de consulta, debemos indicar que  los instrumentos señalados serían aplicables,
en el tanto se trataran de normas vigentes, lo que no se advierte en la especie.




 



 En ese sentido, a criterio de este Órgano Asesor, las normas supra transcritas se encuentran
tácitamente derogadas por cuanto existe normativa más reciente que regula el tema de enajenación de
bienes propiedad de las municipalidades.




 



 Tal facultad es conforme a la Constitución Política, vigente desde el 8 de noviembre de 1949, en su
artículo 174  que reza lo siguiente:




 



 “ARTÍCULO 174.- La ley indicará en qué casos necesitarán las Municipalidades autorización
legislativa para contratar empréstitos, dar en garantía sus bienes o rentas, o enajenar bienes
muebles o inmuebles.”




 



 De tal forma, la Constitución Política determina que es la Ley la que regula las enajenaciones de
bienes muebles o inmuebles de las municipalidades. Por ello, corresponde remitirse al Código
Municipal (Ley 7794, vigente a partir del 18 de mayo de 1998)  que indica en su artículo 62 señala
lo siguiente:




 



 “Artículo 62.-   La municipalidad podrá usar o disponer de su patrimonio mediante toda clase de
actos o contratos permitidos por este Código y la Ley de contratación administrativa, que sean
idóneos para el cumplimiento de sus fines.



 Las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías
a favor de otras personas, solo serán posibles cuando las autorice, expresamente, una ley especial.
Sin embargo, las municipalidades, mediante el voto favorable de las dos terceras partes del total de
los miembros que integran su concejo, podrán donar directamente bienes muebles e inmuebles, siempre
que estas donaciones vayan dirigidas a los órganos del Estado e instituciones autónomas
o semiautónomas, que a su vez quedan autorizadas para donar directamente a las municipalidades.



 Cuando la donación implique una desafectación del uso o fin público al que está vinculado el bien,
se requerirá la autorización legislativa previa.



 Podrán darse préstamos o arrendamientos de los recursos mencionados, siempre que exista el convenio
o contrato que respalde los intereses municipales.



 A excepción de lo dispuesto en los párrafos anteriores, las municipalidades podrán otorgar ayudas
temporales a vecinos y vecinas del cantón que enfrenten situaciones, debidamente comprobadas, de
desgracia o infortunio. También, podrán subvencionar centros de educación pública, beneficencia o
servicio social que presten servicios al cantón respectivo; además, las municipalidades podrán
otorgar becas de estudio a sus munícipes de escasos recursos y con capacidad probada para estudiar.
Cada municipalidad emitirá el reglamento para regular lo anterior.




 (Así reformado por el artículo único de la Ley N° 8772 del 1 de setiembre de 2009)”




 



 Entonces, los bienes muebles o inmuebles de la municipalidad podrían ser enajenados, en tanto
pretenda cumplir los fines encomendados al gobierno local,  fines que se encuentran determinados
constitucionalmente en el artículo 169:




 



 “ARTÍCULO 169.- La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a
cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales
de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley”




 




En concordancia con la norma constitucional, el artículo 1 del Código Municipal dispone:




 



 “Artículo 1°.-El municipio está constituido por el conjunto de personas vecinas  residentes en un
mismo cantón, que promueven y administran sus propios intereses, por medio del gobierno municipal.”




 



 Conforme a lo dicho, los instrumentos jurídicos que permiten la enajenación (onerosa o gratuita) de
bienes propios de la municipalidad son los previstos en el Código Municipal.




 



 Consecuentemente, este Órgano Asesor estima que las normas que cita el consultante se encuentran
vigente por operar una derogación tácita, según lo explicado supra.  




 



 2-      ¿Pueden los propietarios que no han inscrito sus fincas, realizar el proceso de información
posesoria aún cuando sus terrenos se ubiquen en los linderos ya inscritos de una propiedad
municipal?




 



 La pregunta que se plantea, a criterio de este Órgano Asesor, resulta inadmisible, toda vez que,
remite a una situación concreta, y a la vez hipotética, relacionada con el eventual accionar de
terceros particulares, y que no se vincula con las funciones propias de Auditoria.




 



 Además, tal y como se indicó supra, los aspectos relacionados con la Hacienda Pública, deben ser
consultados a la Contraloría General de la Republica, órgano que posee la competencia exclusiva y
excluyente en el tema.




 




 



 3-      ¿Es procedente que una Municipalidad realice un proyecto de ley que la Asamblea Legislativa
permita mediante nueva ley la normalización de las fincas municipales ocupadas por personas durante
décadas; mediante la figura de donación? Partiendo que la donación fuera procedente: ¿qué es lo
procedente con las propiedades particulares que tienen escritura pública?




 



 Tal como se indicó en la primera pregunta de este Asunto No.2, el régimen de enajenación del
patrimonio por parte de una municipalidad se rige por el artículo 62 del Código Municipal.




 



 Dicho artículo señala que la Corporación Municipal sólo puede realizar donaciones a particulares a
través de la autorización expresa de una ley.




 



 Bajo esa misma línea, debe señalarse que el Código Municipal faculta al Concejo Municipal a
presentar los proyectos de ley necesarios para el desarrollo municipal. Tal potestad se encuentra
plasmada en el artículo 13 de dicho Código y que señala lo siguiente:




 




“Artículo 13. - Son atribuciones del concejo: (…)



 j) Proponer a la Asamblea Legislativa los proyectos de ley necesarios para el desarrollo municipal,
a fin de que los acoja, presente y tramite. Asimismo, evacuar las consultas legislativas sobre
proyectos en trámite.”




 



 Conforme a las normas indicadas, las municipalidades poseen la potestad de presentar proyectos de
ley dirigidos a la concreción del desarrollo municipal.




 



 Ahora bien, en lo que es objeto de consulta, debe indicarse que el análisis y la decisión respecto
de la procedencia de emitir un proyecto de ley en los términos que se plantean en esta interrogante,
corresponde de forma exclusiva a la  Corporación Municipal, a través del Concejo, órgano municipal
que ostenta la competencia respectiva, conforme a los numerales 13 y 62 citados.




 




Asunto NO. 03: PREGUNTA:



 1)      Vista la Res. (2004-01923), exp. 03-000468-0007-CO de la Sala Constitucional, se consulta
si es obligatorio o no la existencia o elaboración de los estudios de Vulnerabilidad Hídrica,
aplicando los criterios y matrices de SENARA para todas las áreas a planificar en la elaboración y
aprobación de un Plan Regulador en la Municipalidad de Liberia; y en caso de ser afirmativa la
respuesta favor indicar cuándo específicamente se deberían aplicar las matrices de Vulnerabilidad de
SENARA.




 



 Debemos iniciar indicando, que la sentencia 2004-1923 de las 14:55 horas del 25 de febrero del
2004, dictada por la Sala Constitucional, y que cita el consultante, corresponde a un Recurso de
Amparo interpuesto contra la Municipalidad de Poas y otros órganos de la Administración.




 



 En dicha sentencia, la Sala Constitucional, aborda el tema del régimen jurídicos de las aguas
subterráneas, mantos acuíferos y áreas de recarga, así como los entes y órganos administrativos
responsables de la protección de estos.




 




Cuanto a los perímetros de protección de los mantos acuíferos, la Sala apunta lo siguiente:



 “(…) a) Perímetros de protección de los mantos acuíferos: Una de los instrumentos más novedosos en
la protección de los recursos hídricos es la definición de perímetros de protección para la
conservación del recurso y de su entorno. Esta medida de intervención administrativa busca preservar
la calidad y cantidad del agua contenida pero también de su continente, esto es, de la formación
geológica denominada acuífero. Esa actividad consiste en proyectar y trazar sobre la superficie una
demarcación bajo la que se asienta un acuífero o parte de éste, en la que se establece un régimen
específico de utilización del dominio hidráulico –ordenación y restricción de las concesiones de
agua preexistentes, impedimento de otorgar nuevas-  y de control de las actividades e instalaciones
que puedan afectarlo –a través de autorizaciones- (v. gr. minas, canteras; actividades urbanas que
incluyan tanques sépticos, cementerios, rellenos sanitarios –almacenamiento, transporte y
tratamiento de residuos sólidos y líquidos-; actividades agrícolas y ganaderas con depósito y
distribución de fertilizantes y plaguicidas, riego con aguas residuales y granjas; actividades
industriales con almacenamiento, transporte y tratamiento de hidrocarburos líquidos o gaseosos,
productos químicos, farmacéuticos y radiactivos, industrias alimentarias y mataderos, etc.).
Evidentemente, la definición de perímetros por las autoridades nacionales –MINAE e ICAA-  debe ser
respetada por los gobiernos locales (Municipalidades) y el INVU (dada su competencia residual en
materia de planificación urbana en ausencia de planes reguladores locales) para compatibilizar,
desarrollar y reflejar efectivamente los condicionamientos establecidos en la definición de los
perímetros de protección en la normativa contenida en los respectivos Planes Reguladores sobre los
usos de suelo o de ordenación del territorio (v. gr. reglamento de zonificación, de construcciones,
etc.).  Obviamente, a lo anterior debe añadirse la protección alrededor de las áreas de captación
(pozos -PPP: perímetros de protección de los pozos- manantiales, nacientes,  etc.-), mediante la
definición de una zona alrededor en la que se prohíban o limiten determinadas actividades humanas
regulándose o controlándose el uso del suelo. La determinación del perímetro depende de la zona de
captura o de carga del pozo (ZOC)  y su extensión depende de las características y propiedades del
área de captación  y del terreno de recarga, puesto que, las normas no pueden ser iguales para el
caso de terrenos permeables o fisurados que para los que tengan formaciones impermeables. La
definición de perímetros debe conjugarse con  la cartografía de vulnerabilidad o susceptibilidad
natural de los mantos acuíferos de abastecimiento a las cargas de contaminación antrópica, en
función de sus características hidrogeológicas y geoquímicas, ante problemas de contaminación
antropogénica, lo que se logra mediante el levantado de mapas. Sendas medidas, perímetros de
protección y  la cartografía de vulnerabilidad son idóneas para poder reubicar a tiempo un
determinado tipo de actividad, la fuente de abastecimiento o, en último término, introducir métodos
e instrumentos técnicos para el tratamiento y disposición de los agentes contaminantes. Las medidas
a tomar a partir de los perímetros y cartografía de vulnerabilidad varían según se trate de una (a)
área sin ocupación territorial, siendo  útil para definir las actividades que en el futuro puedan
instalarse o no; (b)  áreas ya ocupadas, en cuyo caso se efectúa un mapeo de la vulnerabilidad
natural y de las áreas con mayor susceptibilidad a la contaminación, pudiéndose, ante la amenaza de
un índice elevado de contaminación, reubicar las actividades, las fuentes de abastecimiento e
introducir tecnología para el tratamiento y disposición de contaminantes; (c) áreas ya contaminadas,
para lo cual se podrán buscar fuentes alternas, evitar la propagación de las plumas de contaminación
y, de ser posible, por su elevado costo, tratar las aguas del acuífero después de su extracción; (d)
áreas para nuevas captaciones,  supuesto en el cual se debe inventariar las actividades
potencialmente contaminantes y el área de impacto de cada una de éstas (…)”   



 Tal y como se desprende de la sentencia supra transcrita, la Sala realza la necesidad y obligación
de demarcar las áreas de protección de los mantos acuíferos.  Esos perímetros deben ser definidos
por las autoridades administrativas competentes y deben ser respetados por las municipalidades, dada
su competencia en materia de planificación urbana, con ello, se pretende compatibilizar, desarrollar
y reflejar los condicionamientos establecidos en la definición de los perímetros de protección
hídricos en la normativa contenida en los respectivos Planes Reguladores.



 En ese sentido, para el caso del cantón de Liberia,  éste territorio se encuentra cartografiado por
el SENARA en el mapa denominado “Vulnerabilidad hidrogeológica de los acuíferos de Bagaces y
Liberia” (ver el mapa en la dirección
http://www.senara.or.cr/direccion%20de%20investigacion%20y%20gestion%20hidrica/vulnerab_Bagaces-
Liberia.pdf), siendo que tal demarcación debe ser atendida por la Corporación Municipal en materia
de planificación urbana.




 



 Asimismo, pueden consultarse los mapas levantados por SENARA relativos a vulnerabilidad hídrica que
se encuentran en las siguientes direcciones:




 




1-                  Mapas de Vulnerabilidad Hídrica:



  http://www.senara.or.cr/direccion%20de%20investigacion%20y%20gestion%20hidrica/Mapas%20de%20Vulner
abilidad.html




 




2-                  Mapas Hidrogeológicos:



  http://www.senara.or.cr/direccion%20de%20investigacion%20y%20gestion%20hidrica/mapas_hidrogeologic
os.html.




 



 Además,  debe considerarse la matriz de Vulnerabilidad Hídrica y usos de suelo emitida por Senara
que complementa las disposiciones antes indicadas (misma que se puede encontrar en el siguiente
link;



 http://www.senara.or.cr/direccion%20de%20investigacion%20y%20gestion%20hidrica/Matriz%20de%20vulner
abilidad%20General%20acuerdo%203303%20SENARA.pdf)




 



 Precisamente, sobre la vinculatoriedad de esta matriz, la Sala Constitucional se pronunció más
recientemente en la sentencia 2012-8892. Por la claridad e importancia del pronunciamiento,
procedemos a transcribir la sentencia dicha:




 



 “(…) IV. Sobre la aplicación del principio precautorio en materia ambiental: El derecho a un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado otorga una protección especial a la biodiversidad y las
aguas subterráneas, razón por la cual y en aplicación del principio precautorio en materia
ambiental, las actividades económicas con impacto ambiental deben ser autorizadas cuando exista
certeza científica de que ese impacto no implique un riesgo o amenaza de daño permanente e
irreversible al ambiente. Es por esta razón que la administración debe realizar siempre la
evaluación ambiental necesaria mediante los instrumentos que estime necesarios, evaluación que debe
ser compartida públicamente con la población afectada, para que luego de un análisis riguroso y
detallado la administración emita de manera fundamentada la viabilidad ambiental correspondiente. La
desatención e inobservancia de estos aspectos definidos normativa y jurisprudencialmente, deviene en
la vulneración del referido derecho a un ambiente sano, por lo que las actuaciones administrativas
así dispuestas resultan igualmente violatorias de este derecho fundamental. (ver, entre otras,
sentencias de esta Sala números 5893-95, 5445-99, 2003-6322, 2004-13414, 2004-01923, 2006-7994 y
2010-6922).



 V. Sobre el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento. Esta Sala, en la
sentencia número 2004-01923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004, y con redacción del
Magistrado Jinesta Lobo, expuso que las competencias del SENARA trascienden lo concerniente a los
distritos de riego, siendo así que las mismas resultan tener una vocación nacional derivada de sus
mismos antecedentes institucionales. Es evidente que por disposición expresa de Ley de Creación del
SENARA, ley número 6877, artículo 3 incisos ch y h), el SENARA tiene la competencia de proteger los
recursos hídricos del país, razón por la cual sus decisiones en torno a la explotación,
mantenimiento y protección, serán definitivas y de acatamiento obligatorio. Esta disposición
normativa debe interpretarse y aplicarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo veintiuno de
la Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos –a partir del cual se define que el Ministerio
de Agricultura y Ganadería (o Departamento de Agricultura en el lenguaje utilizado por la Ley de
Aguas) mantiene una competencia secundaria o residual en esta materia-. De tal forma, la integración
de las normas de reciente cita informa que para el aprovechamiento de las aguas de dominio público,
toda entidad pública –sin distingo- tiene la obligación de obtener del SENARA el permiso
correspondiente, al punto que las decisiones que de manera fundamentada adopte el SENARA en cuanto a
ello, serán definitivas y de acatamiento obligatorio. Esta definición dista de ser una manifestación
retórica de la Sala; por el contrario, la misma deviene de la responsable integración del amplio
marco normativo que regula la materia, que, como se dijo, requiere del progresivo avance y
reconocimiento propio del ámbito de los derechos humanos, toda vez que el derecho al agua y el
derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado son derechos humanos fundamentales. La Sala
advierte que esta precisión sitúa al SENARA en una posición particularmente relevante en cuanto a la
gestión del recurso hídrico nacional, lo cual resulta importante considerando la naturaleza
eminentemente técnica de esta dependencia administrativa, posición que debe ser reforzada y ejercida
mediante la necesaria y debida coordinación interinstitucional de las diferentes entidades
involucradas –ICAA, SETENA, MAG, Municipalidades, entre otras.



 VI. Sobre el principio de coordinación interadministrativa. Uno de los principios rectores de la
organización administrativa lo constituye la coordinación que debe mediar entre todos los entes y
órganos públicos al ejercer sus competencias y prestar los servicios que el ordenamiento jurídico
les ha asignado. La coordinación, en cuanto asegura la eficiencia y eficacia administrativas, es un
principio constitucional virtual o implícito que permea el entero ordenamiento jurídico
administrativo y obliga a todos los entes públicos. Esta puede ser interorgánica –entre los diversos
órganos que conforman un ente público no sujetos a una relación de jerarquía– o intersubjetiva, esto
es, entre los entes públicos, cada uno con personalidad jurídica, presupuesto propio, autonomía y
competencias específicas. La autonomía administrativa o de otro grado de cuya titularidad gozan los
entes públicos los obliga a coordinar sus acciones, puesto que, no pueden estar sometidos
recíprocamente a relaciones de jerarquía por su naturaleza interorgánica. La coordinación
administrativa tiene por propósito evitar las duplicidades y omisiones en el ejercicio de las
funciones administrativas de cada ente público, esto es, que sean desempeñadas de forma racional y
ordenada; y se logra a través del establecimiento de niveles o canales fluidos y permanentes de
información entre los entes públicos, todo lo cual se puede lograr a través de reuniones, informes o
la creación de instancias formales de coordinación.



 VII. Sobre la coordinación interinstitucional en materia ambiental. Específicamente en materia de
tutela ambiental, la sentencia número 2008-004790 subrayó el deber de coordinación entre las
instituciones relacionadas con el tema y la imposibilidad de hacer caso omiso a las advertencias
sobre el peligro de contaminación que emite una institución facultada por ley para proteger el
recurso hídrico:



 “III.- La coordinación entre las dependencias públicas debe garantizar la protección del ambiente.
En diversas oportunidades, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la protección del
ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual, es decir, que existe una obligación para el
Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el medio, a fin de evitar grados
de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los
recursos naturales, que pongan el peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por
institución pública, debe entenderse comprendida tanto la Administración Central –Ministerios, como
el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen
una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del
ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en
la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la
Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA); así como también las instituciones descentralizadas,
caso del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas,
Riego y Avenamiento, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados; tarea en la que, por supuesto, tienen gran responsabilidad las
municipalidades, en lo que respecta a su jurisdicción territorial. Es por ello, que podría pensarse
que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa, lo cual no es
cierto, por cuanto a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente
origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de
derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, es que se hace necesario establecer
una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las
instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo
las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala con anterioridad –y en forma bastante clara-
se refirió al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la
realización de fines comunes -lo cual, obviamente se debe hacer extensivo a la relación que en esta
importante función realizan las instituciones de la Administración Central y las descentralizadas-,
para lo cual se remite a lo indicado en aquella ocasión (sentencia número 5445-99, de las catorce
horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve):



 "De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades
independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla
útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como
no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en
relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con
lo cual surge el imprescindible «concierto» interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los
centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y
global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las
relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un
plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de
cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes
corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la
necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela
administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste
compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).”



 Por otro lado, las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa
ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto a consecuencia de la inercia de la
Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a
veces, de similares o mayores consecuencias, que de las derivadas de las actuaciones de la
Administración; como lo es la autorización de planes reguladores, o construcciones sin la aprobación
del estudio de impacto ambiental por parte Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la falta de
control y fiscalización en la ejecución de los planes de manejo de las áreas protegidas por parte de
la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía, o el permitir el
funcionamiento de empresas sin los permisos de salud en lo que respecta al tratamiento de aguas
negras o residuales (Acueductos y Alcantarillados y Ministerio de Salud), o no verificar los
controles sónicos en bares, karaokes y discoteques (municipalidades y Ministerio de Salud), entre
otros (ver al respecto sentencia número 2006-005159 de las trece horas cuatro minutos del siete de
abril del dos mil seis).”



 En otras palabras, interesan la cooperación técnica que puedan brindarse los distintos entes, los
elementos técnicos que éstos puedan aportar y el respeto a las competencias de cada uno; a fin de
garantizar sin lugar a dudas que la incidencia de los proyectos que se evalúen no sea negativa, y
así garantizar la gestión sostenible de los recursos hídricos y el pleno derecho a un ambiente sano
y ecológicamente equilibrado, tal como lo consagra la norma constitucional. Así, el principio
precautorio -que pretende evitar o suspender cualquier actividad que pueda incidir negativamente en
dicha gestión- obliga a la Administración, en primer lugar, a emplazar a los afectados e
interesados, y a las instituciones que puedan verse involucradas. Ello para que puedan hacer las
alegaciones correspondientes y presentar los criterios técnicos correspondientes, y asegurar una
efectiva participación de los órganos competentes en la materia en aras de proteger y preservar el
ambiente y el recurso hídrico. Y obliga, en segundo lugar, a tomar en consideración las advertencias
que haga una institución facultada por ley para proteger el recurso hídrico sobre el peligro de
contaminación.



 VIII. Sobre la relevancia constitucional y el régimen de protección a las aguas subterráneas.
Conforme quedó consignado en la sentencia número 2004-01923, la protección a los mantos acuíferos o
aguas subterráneas es fundamental para la preservación de la vida y de un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado. Se trata de un componente esencial del ciclo hidrológico y la principal
fuente de abastecimiento público en la región centroamericana, que en el caso de Costa Rica
suministra el 70% del agua diaria consumida, lo que no es de extrañar dado el alto índice de
contaminación de la mayoría de aguas superficiales (hecho público y notorio). De ahí que resulte
fácil colegir su relevancia como derecho fundamental, cuyo parámetro de control de
constitucionalidad se sustenta en normas positivas del derecho constitucional y supraconstitucional,
así como en principios generales de Derecho. Entre otros, conviene citar el principio de
preservación de los recursos naturales en beneficio de las generaciones presentes y futuras
(principio 2 de la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente
Humano), derechos a la vida y la salud (numeral 21 de la Constitución Política), derecho a un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículos 50 de la Constitución Política y 11 del
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales). Por lo demás, en la citada sentencia, y haciendo alusión a los
ordinales 50 de la Ley Orgánica del Ambiente ("El agua es de dominio público, su conservación y uso
sostenible son de interés social") y 4 del Código de Minería ("…las fuentes y aguas minerales y las
aguas subterráneas y superficiales se reservan para el Estado"), se estableció expresamente el
carácter de dominio público del agua, lo que evidentemente incluye todas las aguas subterráneas del
país. Tal criterio vino a ser acentuado en las sentencias números 2005-16513 de las 20:04 horas del
29 de noviembre del 2005 y 2011-001034 de las 9:10 horas del 28 de enero de 2011, donde se reiteró
que el régimen patrio de los bienes de dominio público, como el agua, los coloca fuera del comercio
de los hombres y, por ello, los permisos para su explotación son siempre precarios y unilateralmente
revocables por parte de la Administración cuando se justifique por razones de necesidad o interés
general. Adicionalmente se indicó que, tratándose de la protección de los recursos naturales, el
Estado tiene plena obligación de imponer limitaciones a la propiedad privada y regular las
condiciones para el uso y protección de los bienes de dominio público, incluida por supuesto el
agua, por lo que el ejercicio de ese deber estatal resulta absolutamente compatible con el derecho a
la propiedad privada, estatuido en el numeral 45 de la Constitución Política. Esta obligación de
salvaguardia de la aguas subterráneas irradia a lo largo de todo el territorio nacional, toda vez
que la contaminación pone en peligro no solo a los mantos más vulnerables, los acuíferos
superficiales separados de la superficie por una capa de suelo delgada y permeable; sino también a
los volcánicos o figurados, cuyas áreas de recarga pueden verse amenazadas por actividades
antrópicas como la deforestación, urbanización descontrolada y actividades agropecuarias intensivas
y extensivas que conllevan el uso de plaguicidas y agroquímicos. En la sentencia número 2004-01923,
asimismo, se destacan especiales características de la contaminación de aguas subterráneas, que
ponen de manifiesto su particular vulnerabilidad: 1) La contaminación puede pasar inadvertida por
mucho tiempo dado que las aguas están en el subsuelo. 2) La regeneración del agua una vez
contaminada es muy lenta o bien tiene un costo tan alto que convierte a la contaminación en algo
irreversible. 3) Existe un déficit de recursos técnicos y humanos para monitorear la calidad del
agua subterránea y determinar la dimensión exacta de una eventual contaminación. Tales factores, a
su vez, influyen en el tipo de protección requerida por los mantos acuíferos, que ineludiblemente
debe ser preventiva, pues cuando el daño (la contaminación) se detecta, con frecuencia es ya
demasiado tarde para una reversión de la situación. Entre tales medidas, señala la Sala en la
sentencia de cita, están la prohibición de ciertas actividades humanas en determinadas zonas y la
imposición de medidas de seguridad a actividades potencialmente contaminantes. También, con carácter
enumerativo, se puntualizan como medidas de protección el establecimiento de perímetros de
protección de los mantos acuíferos, la declaración de acuífero sobreexplotado, la declaración de
acuífero en proceso de intrusión salina y el estado de necesidad y crisis hídrica.



 IX. Sobre la aplicación de la “Matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la
contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico.” Ahora bien, para los efectos del
presente recurso de amparo, conviene resaltar la primera de las medidas descritas en el considerando
previo. Consiste, en primer lugar, en proyectar y trazar sobre la superficie una demarcación bajo la
que se asienta un acuífero o parte de este; y en segundo lugar, se establece un régimen específico
de utilización del dominio hidráulico –ordenación y restricción de las concesiones de agua
preexistentes, impedimento de otorgar nuevas- y de control de las actividades e instalaciones que
puedan afectarlo –a través de autorizaciones– (v. gr. minas, canteras; actividades urbanas que
incluyan tanques sépticos, cementerios, rellenos sanitarios –almacenamiento, transporte y
tratamiento de residuos sólidos y líquidos-; actividades agrícolas y ganaderas con depósito y
distribución de fertilizantes y plaguicidas, riego con aguas residuales y granjas; actividades
industriales con almacenamiento, transporte y tratamiento de hidrocarburos líquidos o gaseosos,
productos químicos, farmacéuticos y radiactivos, industrias alimentarias y mataderos, etc.). En
resumen, la Sala hace referencia a la emisión de documentos tales como mapas hidrogeológicos –en los
que se traza o demarca la superficie bajo la que se asienta un acuífero– y matrices de uso de suelo
según la vulnerabilidad de los mantos acuíferos a la contaminación –que fijan un régimen específico
de utilización o afectación del suelo en relación con las aguas subterráneas–, cuyos perímetros de
protección son de acatamiento obligatorio y deben verse reflejados en los planes reguladores sobre
uso de suelos y ordenación del territorio (v. gr. reglamento de zonificación o de construcciones)
por parte de las corporaciones municipales o del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, dada su
competencia residual en materia de planificación urbana en ausencia de planes reguladores locales.
Al respecto, la sentencia número 2004-01923 dispone de manera literal:



 “La definición de perímetros debe conjugarse con la cartografía de vulnerabilidad o susceptibilidad
natural de los mantos acuíferos de abastecimiento a las cargas de contaminación antrópica, en
función de sus características hidrogeológicas y geoquímicas, ante problemas de contaminación
antropogénica, lo que se logra mediante el levantado de mapas. Sendas medidas, perímetros de
protección y la cartografía de vulnerabilidad son idóneas para poder reubicar a tiempo un
determinado tipo de actividad, la fuente de abastecimiento o, en último término, introducir métodos
e instrumentos técnicos para el tratamiento y disposición de los agentes contaminantes. Las medidas
a tomar a partir de los perímetros y cartografía de vulnerabilidad varían según se trate de una (a)
área sin ocupación territorial, siendo útil para definir las actividades que en el futuro puedan
instalarse o no; (b) áreas ya ocupadas, en cuyo caso se efectúa un mapeo de la vulnerabilidad
natural y de las áreas con mayor susceptibilidad a la contaminación, pudiéndose, ante la amenaza de
un índice elevado de contaminación, reubicar las actividades, las fuentes de abastecimiento e
introducir tecnología para el tratamiento y disposición de contaminantes; (c) áreas ya contaminadas,
para lo cual se podrán buscar fuentes alternas, evitar la propagación de las plumas de contaminación
y, de ser posible, por su elevado costo, tratar las aguas del acuífero después de su extracción; (d)
áreas para nuevas captaciones, supuesto en el cual se deben inventariar las actividades
potencialmente contaminantes y el área de impacto de cada una de éstas.”



 Así las cosas, existe una diferencia sustancial entre un mapa hidrogeológico de aguas subterráneas
y una matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos.
El mapa hidrogeológico contiene, fundamentalmente, información geológica e hidrológica y está
referido al campo científico de la cartografía hidrogeológica. Esta área científica se ocupa tanto
de los fenómenos que suceden sobre la superficie del suelo, como de los que ocurren en el subsuelo.
En el caso de los mantos acuíferos, los mapas hidrogeológicos recogen datos relevantes como la
profundidad de los niveles de agua, los espesores saturados o de materiales impermeables, la
zonificación vertical de los acuíferos, etc. Entre otras características, la cartografía
hidrogeológica es muy dinámica dado que si bien existen fenómenos con alto grado de permanencia
(obras hidráulicas, puntos de agua), también se dan fenómenos que varían con el tiempo, como la
profundidad del nivel de agua o algunos datos de hidroquímica, amén del condicionamiento espacial
pues el objeto de la cartografía son zonas o superficies concretas que evidentemente difieren unas
de otras según el punto geográfico por cartografiar. La variable tiempo introduce complejidad
adicional a la representación cartográfica y acarrea una falta de actualización del mapa si se
produce un retraso en su publicación; asimismo, según los objetivos que se persiguen, los mapas
hidrogeológicos pueden ser generales o tender a objetivos específicos, como los mapas de
vulnerabilidad a la contaminación de aguas subterráneas. Por el contrario, la matriz de criterios de
uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos, si bien no es permanente y
puede cambiar por diversos factores –como la evolución del conocimiento científico y el desarrollo
de nuevas tecnologías más amigables con el ambiente–, es mucho más estable y no está supeditada a
ese alto índice de mutabilidad espacial y temporal propio del fenómeno hidrogeológico. Por tal
razón, en concordancia con el criterio técnico del Director del Centro de Investigaciones en
Ciencias Geológicas de la Universidad de Costa Rica, esta Sala advierte que las medidas de
protección y regulaciones de uso de suelo contenidas en una matriz de este tipo perfectamente son de
aplicación general en todo el territorio nacional, toda vez que lo cambiante son las características
hidrogeológicas de cada zona pero no la especificación de medidas de protección y regulaciones de
uso de suelo en función de dichas características hidrogeológicas para una misma categoría de
vulnerabilidad de un manto acuífero. Es decir, las características hidrogeológicas e hidroquímicas
de un acuífero y, por ende, su vulnerabilidad a la contaminación varían de un sitio a otro; empero,
las medidas de protección y regulaciones de uso de suelo para una misma categoría de vulnerabilidad
son siempre las mismas, pues se basan en las variables propias del comportamiento hidrogeológico de
un acuífero en el medio físico evaluado. Así, la prohibición de usar agroquímicos de alta toxicidad
(factor de una matriz de vulnerabilidad del uso del suelo según la vulnerabilidad del manto acuífero
a la contaminación) será de inexorable aplicación en zonas acuíferas de alta vulnerabilidad (factor
de un mapa hidrogeológico), sin importar en dónde estén ubicadas tales zonas; ergo, en el sub
examine, una indicación de determinada medida de uso de suelo en una matriz de vulnerabilidad a la
contaminación es una variable constante, mientras que las condiciones hidrogeológicas e
hidroquímicas del manto acuífero en cada región concreta constituyen variables dependientes. Este
criterio también halla sustento en los principios precautorio o de indubio pro natura, debidamente
explicados en la sentencia transcrita en el considerando anterior. En concordancia con lo anterior,
la obligación del Estado de tomar cualesquiera medidas eficaces en función del costo para impedir la
degradación de los mantos acuíferos, emerge como imperativo jurídico esencial aunque sobre tales
medidas no exista absoluta certeza científica, pues el presupuesto de dicha obligación consiste en
la mera existencia de un peligro de daño grave o irreversible a los mantos acuíferos. Señala la
sentencia número 2004-01923, que



 “para el caso de las aguas subterráneas contenidas en los mantos acuíferos y áreas de carga y
descarga, el principio precautorio o de indubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o
informes efectuados conforme a las regla unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la
técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad
que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes
y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o
permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se
despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección
y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado.”



 X. Sobre la aplicación de la matriz en el caso concreto. De lo expuesto se concluye que
precisamente una de esas medidas fundamentales es la matriz de criterios de uso de suelo según la
vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico elaborada por
el SENARA en conjunto con otras entidades. Tal matriz, si bien elaborada para ser aplicada con el
mapa de vulnerabilidad del cantón de Poás, puede y debe ser utilizada, sin lugar a dudas, en todos
los cantones o zonas en donde ya se cuente con mapas de vulnerabilidad aprobados o confeccionados
por el SENARA, toda vez que lo que cambia es el mapa hidrogeológico de cada región en sí, más no la
matriz de uso de suelo una vez elaborado dicho mapa. Por lo demás, aun cuando la evolución del
conocimiento científico y el desarrollo de nuevas tecnologías más amigables con el ambiente podrían
obligar la actualización de una matriz, no menos cierto es que ello no ocurre tan rápido y, además,
los avances deben estar avalados por el criterio mayoritario de la comunidad científica en un
momento histórico dado. Igualmente, a pesar de que en un cantón no existan mapas hidrogeológicos ni
de vulnerabilidad de mantos acuíferos elaborados por el SENARA, los criterios de uso de suelo de la
mencionada matriz siempre resultan útiles como pautas, toda vez que la elaboración de políticas
sobre el uso de suelo debe contemplar la ineludible obligación de velar por la preservación de los
mantos acuíferos, sobre todo cuando se tiene conocimiento, sin necesidad de un mapa hidrogeológico,
de la existencia de algún tipo de acuífero, v. gr. los superficiales que pueden ser fácilmente
detectados a través de algún estudio elaborado por otra entidad o merced a un determinado evento
(una excavación). Asimismo, adviertan las autoridades recurridas que si bien existe la posibilidad
de cierto grado de variación en una matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la
contaminación de mantos acuíferos debido a algunos factores dinámicos (como la evolución del
conocimiento científico y el desarrollo de nuevas tecnologías más amigables con el ambiente), no
menos cierto es que un cambio a la matriz ya confeccionada solo se puede dar utilizando la misma
metodología utilizada para su elaboración. En el sub examine, la Matriz de criterios de uso del
suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico
para el cantón Poás resultó de la labor conjunta de dicha entidad así como de técnicos del SENARA,
Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, el Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Agricultura y Ganadería, y el Instituto de
Vivienda y Urbanismo; es decir, en aplicación plena del mandato constitucional de cooperación
interinstitucional ya expuesto. Por consiguiente, toda modificación a tal matriz, incluso para
adecuar su aplicación en otro cantón, requiere de un nuevo estudio conjunto entre tales entidades y
la corporación municipal del caso; mientras eso no se dé, se tiene que aplicar la matriz de uso del
suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos diseñada con motivo de la protección
del recurso hídrico en el cantón Poás. Es decir, no es constitucionalmente admisible la inaplicación
de una” matriz de de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de
acuíferos” por decisión unilateral ni de la Junta Directiva del Servicio Nacional de Aguas
Subterráneas de Riego y Avenamiento ni de las Autoridades Superiores de las entidades supracitadas,
toda vez que se irrespeta la mecánica utilizada para la elaboración de dicho instrumento técnico
(caracterizada por el proceso participativo de varias instituciones) y se vulnera el principio
constitucional indubio pro natura así como los derechos constitucionales a la vida, salud y un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado; menos aún cuando no se cuente con un instrumento
superior que autorice esa desaplicación, pues el perjuicio que la ausencia del instrumento técnico
puede causar sería irreversible. En virtud de lo expuesto, este apartado del amparo es procedente.
Así, hasta tanto no se elabore (usando la metodología mencionada y con base en el trabajo conjunto
de las entidades mencionadas) otra matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la
contaminación de mantos acuíferos –sea para otro cantón, sea para todo el territorio nacional-, se
debe seguir aplicando la correspondiente al cantón de Poás, como las Autoridades Superiores del
SENARA han avalado, expresa o implícitamente, en otras zonas del país, tal y como se desprende del
elenco de hechos probados.



 XI. Sobre la divergencia de criterios entre la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica, y la
Junta Directiva del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento. En el caso
concreto, existe una significativa divergencia de criterios entre los funcionarios del SENARA, pues
la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica considera que la matriz de criterios de uso de suelo
según la vulnerabilidad a la contaminación de mantos acuíferos, aprobada en cumplimiento al voto
número 2004-001923 y relativa al cantón de Poás, debe ser de aplicación general en todos los casos
en que se cuente con mapas de vulnerabilidad a la contaminación, aprobados por dicho Servicio; y que
ni la Junta Directiva ni la Gerencia General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y
Avenamiento son órganos técnicos con competencia para validar los estudios científicos del Dirección
de Investigación y Gestión Hídrica. De otro lado, la Junta Directiva y la Gerencia General del
Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento consideran que la matriz de
vulnerabilidad para el cantón de Poás no debe ser extensiva a otras municipalidades y que esa
dependencia no puede conminar determinados usos de suelo pues eso es potestad de las corporaciones
municipales; y que para que los estudios de la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica sean
vinculantes, deben ser oficializados a través de la Gerencia; por lo que ordenó a la Dirección de
Investigación y Gestión Hídrica elaborar una nueva matriz de vulnerabilidad de aplicación general.
Al respecto, conviene advertir que, ciertamente, según el artículo 303 de la Ley General de
Administración Pública, los dictámenes de órganos técnicos son facultativos y no vinculantes; y
según el numeral 83 de la Ley General de Administración Pública, todo órgano distinto del jerarca
estará plenamente subordinado a este y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración
operada por ley o reglamento. Ahora bien, pese a dicha subordinación, el superior jerarca, en este
caso la Junta Directiva del SENARA, no puede dictar actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia
o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia (artículo 16.1 de la
Ley General de Administración Pública), y su discrecionalidad está sometida a los límites que le
impone el ordenamiento expresa o implícitamente, para lograr que su ejercicio sea eficiente y
razonable (artículo 15.1 de la Ley General de Administración Pública), lo que evidentemente incluye
los deberes de interpretar la norma administrativa en la forma que mejor garantice la realización
del fin público que persigue (artículo 10 de la Ley General de Administración Pública) y desarrollar
su actividad conforme a los principios fundamentales del servicio público, entre ellos, los de
eficiencia y adaptación a la necesidad social que satisfacen (artículo 4 de la Ley General de
Administración Pública). De otro lado, el numeral 15.2 determina que el Juez ejercerá contralor de
legalidad sobre los aspectos reglados del acto discrecional y sobre la observancia de sus límites,
mientras que el ordinal 16.3 estatuye que el Juez podrá controlar la conformidad los fundamentos
técnicos, lógicos, de conveniencia y de justicia de los elementos discrecionales del acto, como si
ejerciera contralor de legalidad. Con base en dicha normativa queda claro que, en principio, la mera
controversia respecto de las competencias y los criterios existente entre la Junta Directiva, la
Gerencia y la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica del SENARA deberá ser planteada en la vía
administrativa de acuerdo con el procedimiento establecido en los numerales 81 y 82 de la Ley
General de Administración Pública o, eventualmente, ante la jurisdicción contencioso administrativa,
toda vez que se trata de una cuestión de mera legalidad. Sin embargo, debido a que de dicho
conflicto surge una lesión a derechos y principios constitucionales, emerge la obligación de la Sala
Constitucional de intervenir inmediatamente, imponiendo límites al ejercicio de la discrecionalidad
por parte de la Autoridad Superior, en este caso la Junta Directiva y Gerencia del Servicio Nacional
de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento. En virtud de lo expuesto, sin detrimento de las
jerarquías propias del órgano, la inaplicación -sin fundamentación técnica- del criterio técnico
emitido en la matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de
mantos acuíferos elaborado para el cantón de Poás, por su incidencia perjudicial en el principio
indubio pro natura y los derechos a la vida y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, viene
a significar una evidente vulneración al orden constitucional. Preocupa a esta Sala, el criterio de
la Gerencia, vertido en el oficio número GE-557-09, de 14 de julio de 2009, puesto que argüir que no
es responsabilidad del SENARA otorgar o denegar permisos de uso de suelo, sino que ello compete a la
entidad autorizante; resulta contrario al principio constitucional de tutela del ambiente y a lo
estipulado en los artículos 3 inciso h) de la ley de Creación del SENARA (número 6877 del 18 de
julio de 1983), que obliga a la entidad a vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales en
las materias de su incumbencia, y 4 inciso f) de ese mismo cuerpo normativo, según el cual al SENARA
le corresponde -entre otras actividades- la construcción y mantenimiento de las obras necesarias
para la conservación y renovación de los mantos acuíferos aprovechables para las actividades
agropecuarias en los distritos de riego emisión y divulgaciones. Esta última actividad debe
entenderse en un sentido amplio, de modo que la elaboración de matrices de uso de suelo según la
vulnerabilidad a la contaminación del manto acuífero, constituye un instrumento imprescindible para
la protección de dicho bien demanial. Por consiguiente, el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas
de Riego y Avenamiento no puede, simple y llanamente, conformarse con emitir recomendaciones y
desentenderse de su implementación –por el mero hecho de que otra entidad de la Administración sea
corresponsable en tal materia–, pues ello implicaría una omisión a su deber de protección a las
aguas subterráneas y al principio de coordinación interadministrativa expuesto. En otras palabras,
si bien las competencias para el manejo integrado de los recursos hídricos subterráneos se
encuentran fragmentadas entre varias entidades (Ministerio del Ambiente, Energía y
Telecomunicaciones, Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Instituto
Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo,
municipalidades y el propio Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento), no
menos cierto es que este último, por la información hidrológica subterránea que maneja y su
experiencia y conocimiento especializado en el campo de las aguas subterráneas, ostenta una pericia
técnica prevalente en dicha área, de modo que, por un lado, sus advertencias de contaminación y
correlativas medidas para prevenirla no pueden ser desatendidas unilateralmente por el resto de la
Administración Pública y, de otro, existe una imposibilidad de hacer caso omiso a las advertencias
sobre el peligro de contaminación que emite una institución facultada por ley para proteger el
recurso hídrico (ver en ese sentido la sentencia número 2008-004790 de las 12:39 horas del 27 de
marzo de 2008). Esta posición concuerda con lo ya indicado por la Sala en la sentencia número
2008-12109 de las 15:16 horas del 5 de agosto de 2008, en la que, de modo expreso, se estableció la
obligación de las municipalidades de incorporar los mapas hidrogeológicos recomendados por SENARA y
de utilizar como base la Matriz de Criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la
contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico, relativa al cantón de Poás. A
mayor abundamiento, esta Sala constata que -al mes de mayo de 2012- la única matriz de
vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos aprobada por la Junta Directiva de SENARA ha sido la
del Cantón de Poás; y que la Contraloría General de la República (a través de la División de
Fiscalización Operativa y Evaluativo del Área de Servicios Ambientales y Energía) considera que
dicha matriz debe ser de aplicación a todos los cantones o zonas para las que el SENARA haya
aprobado un mapa de vulnerabilidad. Así las cosas, este extremo del amparo resulta procedente, pues
si bien la divergencia expuesta constituye un asunto de mera legalidad, el potencial daño que la
inaplicación de la matriz en cuestión puede ocasionar al ambiente constituye una evidente lesión al
derecho consagrado en el artículo 50 de la Constitución Política.



 XII. Sobre la alegada lesión al derecho constitucional al acceso de información pública. La parte
accionante reclama una lesión al derecho constitucional al acceso de información pública, regulado
en el numeral 30 de la Constitución Política, porque la Junta Directiva del Servicio Nacional de
Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento, en acuerdo número 3751 de la sesión ordinaria 267-09 del
27 de mayo de 2009, dispuso que solo a través de la Gerencia se comunicarían los resultados de las
investigaciones técnicas sobre acuíferos, todo ello con el propósito de hacer efectivo el carácter
vinculante de los pronunciamientos del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y
Avenamiento y evitar la inclusión de recomendaciones ajenas a la competencia de ese Servicio.
Además, en ese acuerdo se confirmó la vigencia del acuerdo número 3401 bis de la sesión ordinaria
número 519-07 de 17 de abril de 2007, en el que la Junta Directiva dispuso que solo el Gerente
General podía atender a los medios de comunicación y cualquier solicitud de información de estos. Al
respecto, como se afirmó en el considerando anterior, los dictámenes de órganos técnicos son
facultativos, de manera que su carácter vinculante está sujeto a la aprobación del Superior Jerarca,
en este caso la Junta Directiva del SENARA, salvo desconcentración operada por ley o reglamento. No
obstante, al estar de por medio el respeto al principio indubio pro natura y el resguardo a los
derechos constitucionales a la vida y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, la Junta
Directiva no puede separarse del dictamen de cualesquiera órganos técnicos sin el requerido
fundamento acorde a las reglas unívocas de la ciencia o la técnica, o a los principios elementales
de justicia, lógica o conveniencia. Ahora bien, a fin de que los Administrados estén en capacidad de
ejercer una efectiva fiscalización a la labor de la Junta Directiva y la Gerencia y así puedan
controlar el fundamento y la razonabilidad de sus resoluciones, resulta indispensable que tengan
libre acceso a toda la información pública. En efecto, la evaluación de resultados y la rendición de
cuentas, previstas en el ordinal 11 de la Constitución Política, requieren de instrumentos efectivos
que faciliten la transparencia administrativa. Al respecto, merced a la jurisprudencia
constitucional, el derecho de acceso a la información administrativa, contemplado en el artículo 30
de la Ley Fundamental, se ha convertido en un:



 “mecanismo de control en manos de los administrados, puesto que, le permite a éstos, ejercer un
control óptimo de la legalidad y de la oportunidad, conveniencia o mérito y, en general, de la
eficacia y eficiencia de la función administrativa desplegada por los diversos entes públicos. Las
administraciones públicas eficientes y eficaces son aquellas que se someten al control y escrutinio
público, pero no puede existir un control ciudadano sin una adecuada información. De este modo, se
puede establecer un encadenamiento lógico entre acceso a la información administrativa, conocimiento
y manejo de ésta, control ciudadano efectivo u oportuno y administraciones públicas eficientes” (ver
sentencia número 02120-03 de las 13:30 horas de 14 de marzo de 2003).



 Así las cosas, con el propósito de que la ciudadanía disponga de la información adecuada para que
se forme un criterio fundado y esté en posibilidad de ejercer un control efectivo sobre la
Administración, el concepto de información administrativa debe incluir los dictámenes elaborados por
órganos técnicos, situación que resulta totalmente independiente del subsiguiente carácter
vinculante del acto administrativo resolutivo. Lo anterior se encuentra supeditado a los comunes
límites intrínsecos y extrínsecos del derecho de acceso a la información administrativa, tales como
los secretos de Estado y el ámbito de protección a la esfera privada del ser humano (artículos 30 y
24 de la Constitución Política). Ciertamente, resulta del todo legítimo que la Junta Directiva del
Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento quiera evitar confusiones en lo
administrados para que no asuman como vinculantes, criterios de órganos técnicos aún no aprobados
por dicho órgano colegiado. No obstante, a fin de lograr ese objetivo resultan más conformes al
principio constitucional de razonabilidad medidas que afecten lo menos posible la transparencia
administrativa, como permitir que sean del conocimiento público tanto los dictámenes técnicos
avalados por la Administración Superior como aquellos que no lo son o no lo han sido aún, siempre
que el órgano que entregue la información aclare al petente el carácter vinculante o no de la
documentación suministrada. Con base en lo expuesto, lo dispuesto por la Junta Directiva del SENARA
en el acuerdo número 3751 del 27 de mayo de 2009 resulta inconstitucional en la medida que restringe
el derecho subjetivo de los ciudadanos a tener acceso directo a los criterios y dictámenes de los
órganos técnicos, aún cuando estos no sean vinculantes. Por la misma razón, deviene inconstitucional
el acuerdo número 3401 bis de la sesión ordinaria número 519-07 de 17 de abril de 2007, en el que la
Junta Directiva dispuso que solo el Gerente General podía atender a los medios de comunicación y
cualquier solicitud de información de estos, toda vez que no se le puede coartar a los medios de
comunicación el libre y directo acceso a los criterios y dictámenes de los órganos técnicos, aun
cuando estos no sean vinculantes.



 XIII. Sobre el alegado daño al ambiente por la omisión de prohibir la sócola en el parque nacional
Las Baulas y su zona de amortiguamiento. En cuanto a este extremo, por un lado, la Sala advierte que
la parte accionante no aporta prueba suficiente que acredite que el Ministerio del Ambiente, Energía
y Telecomunicaciones hubiera sido omiso en tomar medidas para evitar que los propietarios de lotes
eliminen el sotobosque en el parque nacional Las Baulas; y por otra parte, el Ministerio del
Ambiente, Energía y Telecomunicaciones demostró que desde el año 2002 ha tramitado 27 denuncias por
delitos contra los recursos naturales en el área terrestre del citado parque y que en los últimos
meses, previo a la presentación del informe atinente a este amparo, no ha habido más denuncias.
Además de las denuncias antedichas, ese ministerio tramitó una gestión planteada por Juan Figuerola
Landi el 28 de octubre de 2008 y presentó una denuncia penal al respecto el 11 del mes siguiente. En
consecuencia, en cuanto a este punto, el amparo deviene improcedente.




Por tanto:



 Se declara parcialmente con lugar el amparo. En consecuencia, se ordena a (…), por su orden
Presidenta y Gerente General del SENARA, o a quienes ocupen esos cargos, que de inmediato comuniquen
a (…), o a quien en su lugar represente a Simen Mountain Business, así como a la Secretaría Técnica
Nacional Ambiental y todas las municipalidades, que la "Matriz de criterios de uso del suelo según
la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico en el
cantón Poás" es de aplicación obligatoria en todos los cantones o zonas en donde se cuente con mapas
de vulnerabilidad aprobados o confeccionados por el SENARA y, en todo caso, debe servir de guía y
orientación técnica para la elaboración de las políticas sobre el uso del suelo, mientras tales
cantones o zonas no cuenten con una matriz propia elaborada por el SENARA con la participación de
las otras instituciones que elaboraron la matriz, y que garantice el mismo o un nivel más elevado de
protección del recurso hídrico. (…)”  (Lo resaltado no es del original).




 



 Conforme a las sentencias dictadas por la Sala Constitucional, y en relación a lo consultado, se
indica que la elaboración de documentos tales como mapas hidrogeológicos, mapas de vulneración
hidrológica o matrices de uso de suelo según la vulnerabilidad de los mantos acuíferos, corresponde
al SENARA.




 



 Dichos instrumentos son de acatamiento obligatorio y deben verse reflejados en los planes
reguladores sobre uso de suelos y ordenación del territorio que emitan las corporaciones municipales
o del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, dada su competencia residual en materia de
planificación urbana en ausencia de planes reguladores locales




 



 Asimismo, en el caso del Cantón de Liberia, tal y como indicamos supra, ese cantón se encuentra
cartografiado por el SENARA en el mapa denominado “Vulnerabilidad hidrogeológica de los acuíferos de
Bagaces y Liberia”, mapa que puede ser consultado en la página web del SENARA.




 



 La demarcación que contenga ese mapa de vulnerabilidad debe ser atendida por la Corporación
Municipal en materia de planificación urbana. La forma y el procedimiento a emplear para ese efecto
corresponde ser definido por la Corporación Municipal.




 




Asunto NO. 04:



 1-      Pueden las municipalidades conceder permisos de construcción para instalar estaciones de
servicios de combustibles en áreas en donde el plan regulador vigente indique que es una zona
residencial, alegando los QUE conceden dichos permisos un permiso de uso condicional.




 



 En primer lugar, referente al tema de la propiedad urbana, la planificación urbana y la competencia
de las respectivas municipalidades en esta materia, es apropiado mencionar el criterio sostenido por
la Sala Constitucional en su sentencia 15272-2008 del 10 de octubre del año 2010 a las 14:16 horas,
sentencia que acota lo siguiente:




 



 “(…) III.-Del derecho de propiedad y las potestades municipales. La jurisprudencia de la Sala es
amplia en reconocer las dimensiones particulares y sociales del derecho de propiedad, reconociendo
al mismo tiempo la posibilidad de imponer determinadas restricciones a este derecho, las cuales, si
atienden a un cercenamiento y vaciamiento de su contenido, deberán ser indemnizadas mediante el
procedimiento de la expropiación, o, si están referidas a un cierto interés social, deberán ser
aprobadas vía legislativa a través de una votación calificada –ver sentencia de esta Sala, número
2008-9721, de las diez horas cuarenta y seis minutos del trece de junio de dos mil ocho-. Asimismo,
reiteradamente se ha reconocido el papel rector de las municipalidades en materia de ordenamiento y
planificación urbana, determinando que es a las corporaciones municipales a quienes compete la
rectoría de las vías públicas cantorales. Así, desde la sentencia número 4465-99, de las diez horas
veintiún minutos del once de junio de mil novecientos noventa y nueve, la Sala estableció que:



 “El artículo 45 de la Constitución Política consagra el derecho de propiedad. En el párrafo primero
señala su carácter de "inviolable" y establece la obligación por parte del Estado de indemnizar al
propietario previamente, cuando deba suprimirla por razones de "interés público legalmente
comprobado". En el párrafo segundo establece la posibilidad de establecer limitaciones de interés
social a la propiedad, mediante ley aprobada por votación calificada -votación de los dos tercios de
la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa-. De manera que la obligación de indemnizar
por parte del Estado está constitucionalmente prevista única y exclusivamente cuando se trata de
expropiar y no rige para las limitaciones de interés social que se establezcan mediante ley aprobada
por votación calificada. Sin embargo, estas limitaciones deberán afectar a la colectividad en
general y no podrán exceder los parámetros de razonabilidad o proporcionalidad, ni vaciar de su
contenido esencial el derecho de propiedad. La restricción al derecho de propiedad que vacíe de su
contenido esencial el derecho, se convierte en una expropiación encubierta y, en consecuencia,
genera la obligación de indemnizar. Las limitaciones establecidas con fines urbanísticos, integran
el derecho de propiedad y, por lo tanto, no son susceptibles de indemnización, a menos que implique
una reducción del contenido esencial del derecho, como se indicó supra. De conformidad con lo
dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, las Municipalidades ostentan
amplían facultades para planificar y controlar el desarrollo urbanístico de los límites
territoriales de su localidad. Los alcances de estas facultades se definen en la sentencia número
6706-93 de las quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y
tres, que en lo conducente indica:



 "La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo
urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el concepto constitucional de "intereses y
servicios locales" a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución, competencia que fue
reconocida por la Ley de Planificación Urbana (# 4240 del 15 de noviembre de 1968, reformada por
Leyes # 6575 de 27 de abril de 1981 y # 6595 de 6 de agosto de ese mismo año), específicamente en
los artículos 15 y 19 aquí impugnados, que literalmente establecen:




"Artículo 15.-



 Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y
autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de
los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que
proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las
áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores,
en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor".




"Artículo 19.-



 Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento
del plan regulador y para la protección de los intereses de la salud, seguridad, comodidad y
bienestar de la comunidad".



 De manera que es a los municipios a quienes corresponde asumir la planificación urbana local por
medio de la promulgación de los respectivos reglamentos, y haciendo efectiva la normativa que al
efecto dicte el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, como institución encargada de la
planificación urbana a nivel nacional.”



 IV.-Sobre los planes reguladores y la ordenación urbanística. Partiendo del mismo criterio y desde
el reconocimiento de estas potestades municipales, la jurisprudencia de la Sala también se ha
ocupado de la constitucionalidad de los denominados planes reguladores como instrumentos y
manifestación de la potestad municipal de otorgar ordenamiento urbanístico dentro de sus
jurisdicciones. En relación con la constitucionalidad de los planes reguladores municipales, la Sala
en la sentencia número 4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de
mil novecientos noventa y seis –reiterada, entre otras, por sentencia número 2000-2404, de las trece
horas veintiún minutos del diecisiete de marzo de dos mil-, estableció que:



 “XII. DE LAS LIMITACIONES IMPUESTAS EN MATERIA DE PLANIFICACIÓN URBANA. La imposición de
limitaciones a la propiedad con fines urbanísticos resulta imprescindible para la convivencia en
sociedad, no tratándose de una actividad expropiatoria que requiera de indemnización previa, según
los términos fijados -y en los considerandos anteriores analizado- en el párrafo segundo del
artículo 45 de la Constitución Política. Tales limitaciones al derecho de propiedad son producto del
hecho mismo de formar parte de una colectividad, la misma que garantiza ese derecho, pero que lo
somete a ciertas regulaciones con la finalidad de alcanzar un disfrute óptimo y armónico de los
derechos de todos los individuos. En este sentido, esta Sala se ha manifestado sobre el carácter
"relativo" del derecho de propiedad, en cuanto está sujeto a límites y restricciones de uno o varios
de los atributos de la propiedad por razones urbanísticas; y en diversas sentencias ha confirmado la
naturaleza de "interés social" de las reglas de urbanismo, impuestas conforme a lo ordenado por la
propia Constitución Política. Así, en sentencia de constitucionalidad número 1167-92, señaló:



 "Si bien nuestra Constitución Política reconoce la propiedad privada como un derecho fundamental de
los ciudadanos, el disfrute de tal derecho no es irrestricto y el mismo artículo 45 constitucional
permite a la Asamblea Legislativa imponerle limitaciones de interés social. La Ley de Planificación
Urbana es una de esas limitaciones y por ello, la negativa de otorgar una patente no constituye una
violación a los derechos fundamentales de los recurrentes [...]"; tesis ésta que fue reforzada por
sentencia de amparo número 5303-93, en que se dijo:



 "La legislación costarricense establece la posibilidad de limitar la propiedad privada por motivos
de interés social. Como se indicó en el primer Considerando, la limitación a la propiedad impuesta
por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es
ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe
ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este
Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se
sugiere en el recurso, el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no
desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario
sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad,
resultarían contrarias a la Constitución Política", y, finalmente, en sentencia número 6706-93,
declaró la constitucionalidad de la Ley de Planificación Urbana.”




 



 A partir de la sentencia citada se aprecia como la propiedad no es un derecho irrestricto por
cuanto el mismo se encuentra limitado por los planes reguladores que elaboren las municipalidades
dentro de su jurisdicción. Así mismo, se reconoce la potestad constitucional de las municipalidades
de brindar orden urbanístico mediante sus planes reguladores.




 



             Sobre el tema de la potestad de planificación urbana, éste Órgano Asesor  se ha
pronunciado en anteriores oportunidades. Así, en el dictamen número C-029-2015 se indicó lo
siguiente:




 




“I.- Sobre la Planificación Urbana



 Las municipalidades como entes descentralizados que administran los servicios e intereses locales
han de sujetar la planificación urbana al derecho de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y
a la normativa que lo desarrolla (artículos 50, 168, 169 y 170 párrafo 1° constitucionales; 1, 15,
74, 87-89 y 96 de la Ley de Construcciones; 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana; 3, 4 y 13
inciso p) del Código Municipal; sentencias constitucionales 2051-91, 2728-91, 2153-93, 5097-93,
5305-93, 6706-93, 3494-94, 4480-94, 915-95, 1888-95, 2671-95, 4149-95, 2560-96, 4205-96, 4657-96,
1360-97, 431-00, 6653-00, 5737-01, 7485-01, 1220-02, 5996-02, 7751-02, 3656-03, 11397-03, 1915-04,
14404-04, 1915-04, 1923-04, 9439-04, 4002-05 y 7516-05; Tribunal Contencioso Administrativo, Sección
II, No. 116-08; Sección III, Nos. 791-02, 175-09, 416-10, 126-11, 239-11, 47-2013 y 246-2013).



 Las funciones urbanísticas comprenden la elaboración y aprobación del plan regulador y regulaciones
complementarias como el Reglamento de Zonificación, Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones,
Mapa Oficial y Reglamento de Renovación Urbana; el otorgamiento de permisos de fraccionamiento,
urbanización, construcción; y o el ámbito sancionatorio (Ley 4240, artículos 10 inciso 1, 15, 16,
17, 21, 24, 32; Ley de Construcciones, artículos 15, 87-89 y 96; sentencia constitucional No.
11900-2007; criterios OJ-062-2000, OJ-096-2000, OJ-123-2000, OJ-096-2005, C-093-2007, C-029-2009,
C-091-2010, C-256-2011, C-001-2013 y C-333-2014).



             El artículo 1° de la Ley de Planificación Urbana establece como plan regulador “el
instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y
cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para
distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos,
facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas”. En tanto, el
artículo 21 ibídem enumera los principales reglamentos de desarrollo urbano a saber: los reglamentos
de zonificación para uso de la tierra, el de fraccionamiento y urbanización, el Mapa Oficial, el de
renovación urbana y el de construcciones, entre otros.



 La utilización del suelo se enmarca dentro de la planificación y regulación urbana a cargo de la
municipalidad y en forma subsidiaria del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, a través de la
Dirección de Urbanismo, que ejerce la función de coordinar los intereses locales con los regionales
y nacionales.  Y, cuando las municipalidades no tienen plan regulador, esa Dirección ejerce la
potestad reglamentaria sobre la zonificación para usos de la tierra con el Reglamento para el
Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones (Ley de Planificación Urbana, artículo 21 y
Transitorio II; dictámenes C-062-1994 y C-032-2010).




 



 Entonces, de conformidad con la Ley de Planificación Urbana (Ley 4240 vigente a partir del 15 de
noviembre de 1968, -en adelante LPU-, le corresponde a las municipalidades crear los respectivos
reglamentos de zonificación, fraccionamiento y urbanizaciones, mapa oficial del cantón y reglamento
de renovaciones con el fin de regular la utilización del suelo del cantón.




 



 En relación a la zonificación, ésta se entiende como “… la división de una circunscripción
territorial en zonas de uso, para efecto de su desarrollo racional.”[1]. Al respecto el dictamen
número C-136-97 señala lo siguiente:




 




“II.- SOBRE LA REGULACION LEGAL DE LA ZONIFICACION



             Claro este marco de naturaleza constitucional, se debe, de forma sucesiva, estudiar las
disposiciones legales que existen en la materia objeto de consulta.



             En primer término, es necesario exponer cómo se regula a nivel legal la zonificación
para posteriormente examinar lo dispuesto en la misma materia a nivel reglamentario.



             Es así como en el artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana, No.4240 del 15 de
noviembre de 1968 y sus reformas, se señala que la "Zonificación, es la división de una
circunscripción territorial en zonas de uso, para efecto de su desarrollo racional."



             Por ello representa la zonificación, la herramienta idónea para regular el uso y
destino que se le de a un inmueble sin que esto represente daño alguno, dentro de lo razonable y
proporcional, a los límites antes señalados a la libertad y en específico, al derecho de propiedad.



             Por su parte, el artículo 21 de la indicada ley detalla los principales reglamentos de
Desarrollo Urbano, los cuales son:




"1) El de Zonificación, para usos de la tierra;




 2) El de Fraccionamiento y Urbanización, sobre división y habilitación urbana de los terrenos;



  3) El de Mapa Oficial, que ha de tratar de la provisión y conservación de los espacios para vías
públicas y áreas comunales;



  4) El de Renovación Urbana, relativo al mejoramiento o rehabilitación de áreas en proceso o en
estado de deterioro; y



  5) El de Construcciones, en lo que concierne a las obras de edificación." (El subrayado no es del
original).



 De manera expresa, la ley determina además la materia que regulará el Reglamento de Zonificación
así:



 "Artículo 24.- El Reglamento de Zonificación dividirá el área urbana en zonas de uso, regulando
respecto a cada una de ellas:



 a) El uso de terrenos, edificios y estructuras, para fines agrícolas, industriales, comerciales,
residenciales, públicos y cualquier otro que sea del caso; las zonas residenciales se clasificarán
como unifamiliares y multifamiliares, según la intensidad del uso que se les dé; las zonas
unifamiliares se clasificarán, a su vez, de acuerdo con el área y las dimensiones de los lotes que
mejor convenga a su ubicación;




b) Localización, altura y área de piso de las edificaciones;




c) Superficie y dimensiones de los lotes;



 d) Tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y la cobertura del lote por edificios y
estructuras;




e) La provisión de espacio para estacionamientos, carga y descarga de vehículos fuera de las calles;




f) Tamaño, ubicación y características de rótulos o anuncios; y



 g) Cualquier otro elemento urbanístico o arquitectónico relativo al uso de la tierra, cuya
regulación tenga interés para la comunidad local." (El subrayado no es del original).



             Además, la ley en estudio establece prohibiciones de realizar ciertas actividades
incompatibles con la zonificación implantada. Es así como se indica:



 "Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que
sea incompatible con la zonificación implantada.



 En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la
conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes,
deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.



 Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán
obligatorios." (El subrayado no es del original).



             Como es claro, de nada o muy poco servirá imponer a partir de criterios técnicos,
razonables y proporcionados regulaciones en cuanto al uso del suelo que garanticen un desarrollo
urbano sostenible, si ello no va unido a una prohibición expresa de usos incompatibles con el
regulado por la norma correspondiente, ya que de lo contrario, se haría nugatorio el efecto deseado
de regular el desarrollo en clara compatibilidad con el entorno, el orden e interés público y los
derechos y garantías individuales de los terceros.



             Finalmente, se debe indicar que a partir de una disposición expresa de la ley de
anterior cita, el reglamento de zonificación deberá precisar las condiciones y requisitos para
admitir excepciones al uso establecido en la zonificación, excepciones que el propio legislador se
ocupa de identificar como calificadas según se transcribe de seguido.




En ese sentido, se indica:



 "Artículo 30.- El uso no conforme, sólo podrá transformarse en otro compatible o concordante con la
zonificación. El reglamento precisará las condiciones y requisitos a que deberá sujetarse ese y
cualquier otro cambio de uso, lo mismo que la admisión calificada de excepciones o variantes." (El
subrayado no es del original).



             El anterior marco legal deja en claro que la zonificación urbana o lo que es lo mismo,
la restricción del uso del suelo en función de criterios técnicos, debe ser imperativa y sus efectos
dependerán por ello de la fiel aplicación de las normas que regulen cada zona.



             La desaplicación del uso dispuesto a determinada área, surge por ello con el carácter
calificado y excepcional, dependiente de una apreciación discrecional del operador, la cual está
sujeta a las reglas previstas por la Ley General de la Administración Pública en su artículo 16 y
que se refieren a las reglas unívocas de la ciencia, principios elementales de la lógica, justicia o
conveniencia y derechos de los terceros.”




 



 Conforme al criterio que precede, en materia de zonificación es imperativo remitirse al reglamento
de zonificación del cantón respectivo para determinar si el uso de un terreno es conforme a la
reglamentación respectiva o si corresponde a una excepción permitida en virtud de cumplir con
ciertos requisitos que el mismo reglamento contempla.




 



 Tomando en cuenta este marco normativo, respecto a lo consultado, es claro que se debe recurrir al
Reglamento de Zonificación de la Ciudad de Liberia (Reglamento Municipal N° 39 vigente a partir del
17 de noviembre de 2002) que en lo que interesa dispone lo siguiente:




 




“Artículo 2º-Regulaciones generales:



 A) Zonas: Para los efectos de este Reglamento queda todo el distrito primero de Liberia dividido en
las siguientes zonas:




1. Zona Residencial (Z-R)




2. Zona Comercio Central (Z-CC)




3. Zona Usos Públicos (Z-UP)




4. Zona Industrial (Z-I)




5. Zona Rural (Z-R)




6. Zona Control Especial (Z-CE)




7. Comercio Especial (Co E)



 Las zonas se dividen en subzonas para propósitos de regulación y estas en sectores para propósitos
de descripción a identificación.



 Las zonas residenciales, la zona de comercio central, las zonas industriales están definidas en el
plano de zonificación. La zona rural se define como el resto del territorio del distrito primero.



 Cuando un lote o propiedad quede dividido por un límite entre zonas, las regulaciones de cualquiera
de ellos podrán extenderse o no al resto del lote o finca hasta una distancia máxima de 100 m de
dicho límite, a juicio de la Municipalidad y la Dirección de Urbanismo.




B) Usos: Para regular los usos, estos se clasifican en:




- Usos permitidos.




- Usos condicionales




- Usos no conformes.



 El uso permitido es aquel uso urbano o rural de un lote o finca al cual tiene derecho, el
propietario a destinar, construyendo las instalaciones que le sean necesarias, sin más restricciones
que las aquí indicadas y previa la tramitación de los permisos correspondientes. Los usos permitidos
están consignados para cada zona.



 El uso condicional (o condicionado) es aquel que, aun cuando no sea permitido, puede darse en una
zona previa autorización especial de la Municipalidad y de la Dirección de Urbanismo, fijándose para
cada caso las restricciones a las cuales está afecto o los requisitos que debe cumplir. Los usos
condicionales están también consignados para cada zona.



 El uso no conforme es aquel que no se ajusta a la zonificación indicada en el plano de zonificación
pero que existía a la fecha de vigencia de este reglamento.



 C) Limitaciones de los usos no conformes: Cualquier uso de terrenos, edificios o estructuras
existentes a la fecha de vigencia de este Reglamento que no corresponda a la zonificación indicada,
podrá continuarse con las siguientes limitaciones:



 1. No podrá ampliarse, reconstruirse o remodelarse parcial o totalmente sin la previa autorización
de la Municipalidad y de la Dirección de Urbanismo. (...)”  (El subrayado no es del original)




 



 Se desprende de la anterior transcripción la determinación de usos de suelo para el cantón de
Liberia, incluyéndose un “uso condicional”, que corresponde  a aquel que, aún y cuando el uso no sea
permitido, puede ser autorizado por la Municipalidad y por la Dirección de Urbanismo, fijándose las
restricciones a las que queda afecto o los requisitos que debe cumplir.




 



 En lo que corresponde a la Zona Residencial, el reglamento de zonificación de la Municipalidad de
Liberia, señala lo siguiente:




 




“Artículo 3º-Zona Residencial.



 A) Propósitos: Esta zona es la necesaria para albergar a la ciudad existente y permitir su ordenada
expansión a corto plazo.




B) Usos permitidos:



 1. Todos los usos urbanos, a excepción de las industrias, talleres, bodegas, aserraderos y usos
similares a estos en cuanto a las molestias (ruido, tránsito intenso, olor, etc.) que provoquen en
el vecindario. También se exceptúa el comercio que produzca las molestias antes dichas.



 2. Los usos agrícolas y forestales, excluyendo las actividades claramente incompatibles con el uso
urbano por sus efectos contaminantes de olor, ruido, moscas, etc.



 C) Usos condicionales: Pequeña industria, bodegas, talleres, bombas de gasolina, depósitos de
madera y materiales de construcción y otros comercios que produzcan molestias pero que, con
requisitos, puedan darse amparados a un dictamen favorable del Ministerio de Salud. Sin perjuicio de
lo anterior, para todos estos casos las molestias deberán quedar absolutamente confinadas a los
límites de la propiedad. Se exceptúa en todo caso los aserraderos y las industrias peligrosas, que
deberán ir en las zonas industriales.(…)”  (Lo resaltado no es del original)




 



 En lo que es objeto de consulta, conforme a las normas antes citadas que rigen para el Cantón de
Liberia, se tiene que las estaciones de servicio de combustible, o bombas de gasolina, se incluyen
dentro de la zona residencial con uso condicional en el inciso c) del artículo 3 del Reglamento de
Zonificación de la Ciudad de Liberia.




 



 Siguiendo las normas citadas, el uso condicional debe ser autorizado por la Municipalidad, y deberá
contarse con un dictamen favorable del Ministerio de Salud.




 



 En el supuesto de que se cumpla con los requerimientos para la autorización de un uso condicional,
según las normas de zonificación que hemos referido, y si otra situación o regulación no lo impide,
la Municipalidad puede autorizar los permisos de construcción que se requieran.




 



 2-             En el caso hipotético de que la ciudadanía no esté de acuerdo a la instalación de
dicha estación de servicio, existe algún mecanismo previo en el cual la ciudadanía pudiera haber
externado su opinión A FAVOR O NO de dicho proyecto, como son alguna audiencia pública, considerando
que exista falta de aceptación popular por la construcción de una estación a escasos cien metros de
un centro educativo, un kínder y a unos 50 a 75 metros de un centro comercial y un mercado municipal
en donde todos los días pernocta y existe una gran afluencia de público.




 



 Tal como fue explicado al inicio de esta consulta, la pregunta que se plantea resulta inadmisible,
pues, la formulación de un caso hipotético vinculado con determinadas posturas que posea la
ciudadanía sobre un determinado tema, lo que escapa a las competencias propias de un auditor
interno, e inclusive, a la competencia consultiva de este Órgano Asesor.




 



 3-             Qué regulaciones existen para las construcciones de este tipo de estaciones de
servicios en cuanto a distancias de sitios de reunión pública, pueden incluirse dentro de esas
regulaciones de distancia los supermercados y mercados municipales con gran afluencia de personas
diaria.




 



 A efecto de dar respuesta a esta interrogante, remitimos al consultante al Reglamento para la
Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos emitido por el
Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) en conjunto con el Ministerio de Salud, Decreto Ejecutivo
N° 30131, vigente desde el 31 de marzo de 2002, el cual puede consultar en el sitio web
www.pgr.go.cr/scij.




 



 En cuanto a la definición de sitios de reunión pública, el reglamento de comentario indica en su
numeral 4 lo siguiente:




 



 “Artículo 4º-Definiciones. Para los efectos de aplicación del presente reglamento los términos que
se mencionan tendrán el siguiente significado:(…)



 4.84 Sitios de reunión pública. Engloba todos los inmuebles o estructuras diseñadas o destinadas
parcial o totalmente para la reunión de personas, para los fines de este reglamento estos se dividen
en:



 4.84.1 Edificios deportivos: estadios, gimnasios (no incluye centros de acondicionamiento físico
con pesas, aeróbicos, máquinas de ejercicios, sauna), y plazas de toros.



 4.84.2 Centros educativos: incluye los edificios o porciones de estos utilizados para propósitos
educativos, durante cuatro horas o más por día, o más de doce horas por semana. Incluye hogares
comunitarios.



 4.84.3 Centros de salud: incluye las ocupaciones utilizadas para propósitos médicos y otros
tratamientos para el cuidado de las personas con defectos físicos o deficiencias mentales,
enfermedad, convalecencia y otros, excepto consultorios médicos individuales. Incluye asilos de
ancianos.”




 



 Ahora bien, en relación a lo consultado, sea la distancia que debe existir entre este tipo de
establecimientos y los sitios de reunión pública definidos en el numeral 4 citado, el reglamento de
comentario indica en su artículo 15 lo siguiente:




 



 “Artículo 15.-Del terreno. El terreno donde se instale una estación de servicio terrestre debe
cumplir con los siguientes requisitos: (…)



 15.10 A cien metros de las edificaciones de fábricas o sitios donde se almacenan productos o
sustancias explosivas o inflamables en cantidades que puedan ocasionar un peligro según criterio
técnico del Ministerio de Salud, sitios de reunión pública y de subestaciones eléctricas.””  (Lo
resaltado no es del original)




 



 De este modo, respondiendo a la pregunta formulada, respecto a las distancias que una estación de
servicios de combustibles debe respetar, el Reglamento para la Regulación del Sistema de
Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos, indica que dichas estaciones deben ubicarse a
una de 100 metros de los sitios de reunión pública.




 



 En ese sentido, la definición de “sitio de reunión pública” establecida en ese cuerpo normativo,
artículo 4, no incluye como un sitio de esa naturaleza los supermercados ni los mercados
municipales.




 



 4-             Se debe hacer algún estudio de opinión o tomar en cuenta algún aspecto de riesgo
social para conceder este tipo de permisos en forma condicional. Qué entes deberían emitir los
estudios de impacto social o riesgos en los cuales se podrían ver inmersos los usuarios de estos
centros comerciales y mercado municipal que supuestamente están a una distancia de 50 o 75 metros
aparte de un centro educativo y un kínder a 100 metros.




 



 Por la forma que se plante la consulta, se advierte que no se trata de una pregunta genérica sino
que se encuentra inmersa en una situación concreta, por lo que la respuesta que se brindara se hará
en términos genéricos, a efecto de no declarar la inadmisibilidad de la interrogante.




 



 Tal y como indicamos en la pregunta anterior, existe un reglamento específico que regula lo
relativo al sistema de almacenamiento y comercialización de combustibles, denominado Reglamento para
la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos, Decreto Ejecutivo
N° 30131, vigente desde el 31 de marzo de 2002, emitido por el Ministerio de Ambiente y Energía
(MINAE) en conjunto con el Ministerio de Salud.




 



 En este reglamento no se establece como condición para el otorgamiento de permisos a una estación
de servicios de combustible la realización de un estudio de opinión o riesgo social.




 



 5-             Qué requisitos debe exigir la municipalidad para extender un permiso de construcción
y operación de una estación de servicio DE COMBUSTIBLES en una zona residencial SEGÚN LO SEÑALADO en
el Plan Regulador del cantón de Liberia.




 



 Tal como se ha venido indicando en las preguntas anteriores, los requisitos que debe exigir una
municipalidad para extender tales permisos, son los que se encuentren definidos por el ordenamiento
jurídico, y en ese sentido, se advierte que el mismo consultante refiere a la existencia de
normativa de zonificación que rige en el cantón de Liberia.




 



 Bajo ese entendido, corresponde a la Municipalidad definir los requisitos para la emisión de
permisos de construcción para las obras que se pretendan instalar en su jurisdicción. Dichos
requisitos deben estar definidos en su normativa interna, o bien, supletoriamente remitir a normas
como la Ley de Construcciones o el Reglamento de construcciones emitido por el INVU.




 



 Además, no puede perderse de vista que, en el caso de las estaciones de servicio de combustible, se
encuentra sujeta a lo dispuesto en el Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y
Comercialización de Hidrocarburos[B1] , Decreto Ejecutivo N° 30131.




 



 6-             Al considerarse la instalación de una estación de servicio de combustible en una
zona residencial en donde las calles son cantonales es decir de la municipalidad, cómo funcionan los
permisos de accesos vehicular considerando la gran afluencia vehicular que se daría en este negocio;
tiene que haber algún estudio de impacto vehicular y capacidad de las vías para instalar una
estación de servicio en una zona residencial considerando que sería la única estación dentro del
cantón; es decir tomando en cuenta que las demás operan a orillas de calle interamericana.




 



 El acceso a la vía pública es un requisito establecido en el Reglamento para la Regulación del
Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos, que en su artículo 15.3 establece lo
siguiente:




 



 “(…) 15.3 El acceso a la estación de servicio debe ser por una vía pública con un derecho de vía
igual o mayor a 14 metros de ancho y con un ancho de superficie de rodamiento no menor de nueve
metros. El ancho mínimo de los accesos de entrada o salida de los vehículos se regirá por la Tabla
1, su ancho máximo será de 16 m, y su separación no será menor de 3 metros, igual restricción se
aplicará hacia las colindancias laterales. Esta separación estará delimitada por un murete o
jardinera de hormigón de 20 cm de ancho y 25 cm de alto como mínimo, deslindando la propiedad
privada de la vía pública, pintada de color Amarillo”




 



 Así mismo, las calles cantonales corresponden a la denominada Red Vial Cantonal cuya administración
corresponde a la municipalidad respectiva. Esto de conformidad con el artículo 1 de la Ley General
de Caminos que en lo relevante señala:




 




“RED VIAL CANTONAL: Corresponde su administración a las municipalidades.



 Estará constituida por los siguientes caminos, no incluidos por el Ministerio de Obras Públicas y
Transportes dentro de la Red vial nacional:



 a) Caminos vecinales: Caminos públicos que suministren acceso directo a fincas y a otras
actividades económicamente rurales; unen caseríos y poblados con la Red vial nacional, y se
caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta
distancia.



 b) Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas
como travesías urbanas de la Red vial nacional.



 c) Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas
anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos
usuarios, quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento.




 



             De tal forma, el ente competente para otorgar los permisos de acceso vehicular en las
calles cantonales corresponde a la Corporación Municipal.




 



             Así las cosas, evacuando la consulta realizada, a falta de reglamento o norma especial
que rija esta materia, los requisitos necesarios para el otorgamiento de dicho permiso son aquellos
establecidos internamente por la misma Municipalidad.




 



             Por otra parte, de la normativa citada no se advirtió norma alguna que obligue a la
realización de estudios de impacto vehicular para poder otorgar tales permisos.



 7-             Qué papel juega el Ministerio de Salud en las regulaciones de funcionamiento cuando
estas estaciones se encuentran ubicadas en zona residencial y de gran afluencia de niños y usuarios
del mercado municipal y otro centro comercial de alimentos, considerando la gran cantidad de gases
que se produciría cuando la estación esté funcionando y los eventuales olores del combustible,
considerando que esta situación podría ir en detrimento de la salud de las personas y que la zona
residencial en donde se está dando este permiso de uso condicional no es para comercio pesado como
lo representa una estación de combustible.”




 



 Por la forma que se plante la consulta, se advierte que no se trata de una pregunta genérica sino
que se encuentra inmerso un caso concreto por las valoraciones que incluye el consultante al
formular su pregunta, por lo que la respuesta que se brindara se hará en términos genéricos, a
efecto de no declarar la inadmisibilidad de la interrogante.




 



 Nuestro ordenamiento jurídico faculta al referido Ministerio para ejercer competencias de control y
fiscalización en actividades que generen riesgo a la Salud Publica.




 



 Bajo sus competencias, se encuentra el otorgamiento de Permisos Sanitarios de funcionamiento, el
cual se encuentra debidamente regulado en Reglamento General para el Otorgamiento de Permisos de
Funcionamiento del Ministerio de Salud, Decreto Ejecutivo 34728-S vigente desde el día 9 de octubre
de 2008.




 



 Cuando se trate de estaciones de servicios de combustibles, también se debe remitir al Reglamento
para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos ya mencionado,
el cual establece la participación del Ministerio de Salud en el proceso de autorización de ese tipo
de establecimientos.




 



 Adicionalmente, la Ley General de Salud, No. 5395, establece competencias de fiscalización a ese
ministerio en aras de proteger la salud pública, las que pueden ser activadas en cualquier momento.




 




En los términos expuestos, se atiende la consulta formulada.




 




 




IV.              CONCLUSIONES




 




De conformidad con lo expuesto, se arriba a las siguientes conclusiones:




 



 1.                   En relación a las interrogantes números 3) y 4) del asunto 1), número 2) del
asunto 2) y número 2) del asunto 4), éstas resultan inadmisibles, en virtud de que no satisfacen los
requisitos de admisibilidad que a tales efectos ha delineado esta Procuraduría General,
consecuentemente, nos vemos en la obligación de declinar el ejercicio de la competencia consultiva.




 



 2.                   En punto al impuesto de patente municipal, éste se configura por la tenencia
de la licencia con independencia del ejercicio de la actividad lucrativa.




 



 3.                   Los patentados municipales deben pagar el impuesto correspondiente mientras
ostenten la licencia, sin importar la efectiva realización de la actividad lucrativa que motivó el
otorgamiento de aquella (artículo 79 del Código Municipal).




 



 4.                   Conforme al numeral 81 bis del Código Municipal, la licencia municipal puede
ser suspendida en dos supuestos: cuando existe falta de pago del impuesto respectivo durante dos o
más trimestres o el incumplimiento de los requisitos ordenados en las leyes para el desarrollo de la
actividad.




 



 5.                   No se advierte la existencia de norma alguna que habilite el “retiro” de la
licencia por no ejercicio de la actividad lucrativa.




 



 6.                   La posibilidad de declarar incobrables sumas derivadas de impuestos de patente
es un asunto que corresponde ser conocido por parte de la Contraloría General de la República.  




 



 7.                   Los instrumentos legales aplicables para la enajenación de bienes muebles o
inmuebles de una municipalidad se encuentran en el Código Municipal, particularmente en el artículo
62.




 



 8.                   Conforme al numeral 13, las municipalidades pueden plantear proyectos de ley
ante la Asamblea Legislativa, los cuales deben estar vinculados al desarrollo de los fines del
cantón. La toma de tal decisión corresponde exclusivamente al Concejo Municipal.




 



 9.                   Conforme a lo dispuesto por la Sala Constitucional en las sentencias 2004-1923
y 2012-8892, los mapas de vulnerabilidad hídrica así como las matrices de vulnerabilidad hídrica,
que emita el SENARA, deben ser acatadas por las Municipalidades en la elaboración de sus planes
reguladores.




 



 10.               Conforme al Reglamento de Zonificación del Cantón de Liberia se permite, bajo un
uso de suelo condicional, la instalación de estaciones de servicios de combustibles.




 



 11.               El Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización
de Hidrocarburos regula los requisitos necesarios para la instalación de estaciones de servicio de
combustible.




 



 12.               El reglamento antes indicado, no establece que para la instalación de estaciones
de servicio de combustible se requieran estudios de opinión o riesgo social.




 



 13.               Los requisitos para extender un permiso de construcción a una estación de
servicio de combustibles, son los que la Municipalidad determine, en atención a lo que el
ordenamiento jurídico establezca para tales casos,  pudiendo remitirse al Reglamento de Zonificación
de la Ciudad de Liberia, el Reglamento de Construcciones, o bien, Reglamento para la Regulación del
Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos




 



 14.               El acceso vehicular es un requisito previsto para las estaciones de servicio de
combustible de conformidad con el Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y
Comercialización de Hidrocarburos. De estarse en vías cantonales, corresponde a la Municipalidad la
competencia para decidir lo que corresponda.




 



 15.               La Ley General de Salud, la Ley Orgánica del Ministerio de Salud, el Reglamento
General para el Otorgamiento de Permisos de Funcionamiento del Ministerio de Salud, entre otras
normas, otorgan al Ministerio de Salud facultades de fiscalización e inspección en aras de proteger
la salud pública.




 




Atentamente,




 




 




Sandra Sánchez Hernández




Procuradora Adjunta




 




SSH /hsc




 




 




 




 




 




 




 




 




 




 




 






[1] Artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana.



  [B1] Mi única observación con eliminar la parte del Ministerio de Salud es que este reglamento
deriva del artículo 12 del reglamento del Ministerio de Salud arriba citado. El  reglamento de
hidrocarburos citado debe cumplirse con el fin de obtener el permiso sanitario.

Opinion: 222 of 14/08/2015

C-222-2015

14 August 2015

Mr.
Donaldo Castañeda Avellán
Internal Auditor
Municipalidad de Liberia

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official communication number A.I-87-2014 of 6 November 2014, received by this Office of the Attorney General on the 7th of November following.

First of all, please accept our apologies for the delay in responding, due to the workload handled by this Office.

I. PURPOSE OF THE CONSULTATION

By means of the above-mentioned communication, a criterion is requested regarding the following questions:

"Matter No. 01: (…)

1- If a licensee (patentado) abandons its activity (a situation verified by the Municipalidad) and does not cancel the municipal license, must the Municipalidad continue to charge the amount of the tax?

2- If the Municipalidad has verified that the lucrative activity is no longer being carried out, is the Municipalidad empowered to carry out the ex officio cancellation of the municipal license and, if appropriate, what would be the procedure for such cancellation?

3- What would be the appropriate course of action regarding the delinquency that could be generated by the abandoned municipal licenses for lucrative activities, and what is appropriate if it is determined that said accounts are uncollectible?

4- What would be the appropriate course of action if, once the Municipalidad has initiated judicial collection, the holder of the commercial municipal license demonstrates administratively that they have not been carrying out the lucrative activity; would it be appropriate or not to eliminate the outstanding balance and what would be the procedure?

Matter No. 02: (…)

1- Can a Municipalidad continue applying these legal instruments at present, in order to continue with the process of registration of properties for persons who have not completed the procedure to date?

2- Can owners who have not registered their properties carry out the possessory information (información posesoria) process even when their lands are located within the already registered boundaries of a municipal property?

3- Is it appropriate for a Municipalidad to introduce a bill of law so that the Legislative Assembly, through a new law, allows the normalization of municipal properties occupied by persons for decades; through the figure of donation? Assuming that donation were appropriate: what is the appropriate course of action regarding private properties that have a public deed?

Matter No. 03:

1) In view of Resolution (2004-01923), case file 03-000468-0007-CO of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), it is asked whether or not the existence or elaboration of Water Vulnerability (Vulnerabilidad Hídrica) studies is mandatory, applying the criteria and matrices of SENARA for all areas to be planned in the elaboration and approval of a Regulatory Plan (Plan Regulador) in the Municipalidad de Liberia; and if the answer is affirmative, please indicate specifically when the Vulnerability matrices of SENARA should be applied.

Matter No. 04:

1- Can municipalidades grant construction permits to install fuel service stations in areas where the current regulatory plan (plan regulador) indicates that it is a residential zone, with those granting said permits alleging a conditional use permit.

2- In the hypothetical case that the citizenry does not agree with the installation of said service station, is there any prior mechanism in which the citizenry could have expressed their opinion FOR OR AGAINST said project, such as a public hearing, considering that there may be a lack of popular acceptance for the construction of a station barely one hundred meters from an educational center, a kindergarten, and about 50 to 75 meters from a commercial center and a municipal market where there is a large public presence and overnight stays daily.

3- What regulations exist for the construction of this type of service stations regarding distances from public gathering sites, and can supermarkets and municipal markets with a large daily influx of people be included within those distance regulations.

4- Must any opinion study be done or any aspect of social risk be taken into account to grant this type of permits conditionally. Which entities should issue the social impact studies or risks to which users of these commercial centers and the municipal market could be exposed, which are supposedly at a distance of 50 or 75 meters, in addition to an educational center and a kindergarten at 100 meters.

5- What requirements must the municipalidad demand to extend a permit for the construction and operation of a FUEL service station in a residential zone AS INDICATED in the Regulatory Plan (Plan Regulador) of the canton of Liberia.

6- When considering the installation of a fuel service station in a residential zone where the streets are cantonal, that is, belonging to the municipalidad, how do vehicular access permits work considering the great vehicular influx that this business would generate; must there be some vehicle impact study and road capacity study to install a service station in a residential zone considering that it would be the only station within the canton; that is, taking into account that the others operate along the edge of the Inter-American highway.

7- What role does the Ministry of Health play in the operating regulations when these stations are located in a residential zone with a large influx of children and users of the municipal market and another food commercial center, considering the large amount of gases that would be produced when the station is operating and the eventual fuel odors, considering that this situation could be detrimental to people's health and that the residential zone where this conditional use permit is being granted is not for heavy commerce as a fuel station represents."

In accordance with provision 4 of the Organic Law of the Office of the Attorney General (Ley Orgánica de la Procuraduría), no legal criterion is provided alongside this petition, as it is a consultation formulated directly by the Internal Auditor of the Municipalidad de Liberia.

II. ADMISSIBILITY ASPECTS OF THE CONSULTATION

The consultative function under the responsibility of the Office of the Attorney General of the Republic is framed within the limits and prescriptions established for this purpose by the Legal System. This requires us to verify the admissibility requirements with respect to the petitions submitted.

In this regard, the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic (Law No. 6815 of 27 September 1982 and its reforms), establishes in its articles 4 and 5 a series of admissibility requirements that must be met when a consultation is presented to us for the respective analysis.

The cited rules literally provide that:

"ARTICLE 4: CONSULTATIONS: The bodies of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal criterion of the Office of the Attorney General; in each case, they must accompany the opinion of the respective legal advisory service, except in the case of internal auditors, who may make the consultation directly."

"ARTICLE 5: CASES OF EXCEPTION: Notwithstanding the provisions of the preceding articles, matters pertaining to administrative bodies that possess a special jurisdiction established by law are not consultable."

Thus, it is understood that every consultation must be formulated by the respective head – except in those cases where its direct presentation by the internal auditor is appropriate, as occurs on this occasion – in addition, the corresponding legal criterion must be provided – except in the case of auditors – and the questions must concern generic legal issues, therefore, concrete cases that are being ventilated within the Administration should not be consulted.

On this last aspect, our jurisprudential line is consistent in pointing out that the consultations formulated before this Advisory Body must concern legal issues in generic terms and not concrete cases. In this regard, in Opinion No. 24 of October 2012, C-250-2012, the following was stated:

"(…) In this sense, it is evident that one of the essential admissibility requirements for consultations refers to the obligation for them to concern legal issues in generic terms, a requirement that must always be verified before addressing the merits of the consultation raised. In this regard, through Opinion C-294-2005 of 17 August 2005, it was stated:

'More recently, this technical legal body has pointed out that '… not withstanding the general consultative competence conferred by article 3 of the Organic Law, the Office of the Attorney General has repeatedly stated that by virtue of the binding effect of its opinions, it is not appropriate for it to pronounce on concrete situations, nor is it permitted to resolve the distinct conflicts that are submitted for decision to the public entities. The consultative function cannot, in effect, lead to an effective exercise of the active administration function. An exercise that would imply a substitution of the active Administration, which is solely competent according to the legal system to resolve the cases submitted to its knowledge. The Office of the Attorney General would disregard its own competence if it were to substitute the Administration, resolving concrete cases.' (Opinion C-141-2003 of 21 May 2003).'

In this same sense, the provisions of this Office of the Attorney General can be consulted through pronouncement C-203-2005 of 25 May 2005.

Following the above line of reasoning, the following considerations have been expressed:

'3) It must be raised on "legal issues" in the generic, abstracting from the particular case. For if a concrete case subject to a decision by the consulting administration is identified, 'it would indirectly be transferring the resolution of the interested party's petition to what would ultimately be concluded in our pronouncement' (C-306-2002 of 12 November 2002) and, by responding, 'we would be contravening the nature of the superior consultative body conferred by law, transforming ourselves into part of the active administration.' (Opinion C-151-2002 of 12 June, in the same sense: C-299-2002 of 6 November, C-018-2003 of 18 January, C-335-2004 of 15 November and C-082-2005 of 24 February). On this point, it is worth transcribing as an example, what was said in some of our pronouncements: 'This Office of the Attorney General has indicated, on countless occasions, that the technical-legal advisory service that, through its opinions and pronouncements, it provides to the different bodies and entities that make up the Public Administration, is limited to the analysis and clarification of distinct institutions, principles and legal rules, abstractly considered. In such order of ideas, concrete matters on which a decision is pending by the active administration are not consultable. The matter that now concerns us is clearly subsumed into the indicated exception situation: even though an attempt is made to raise the issue in general terms, the truth is that we are invited to judge the legality of a concrete administrative decision. Evidently, it is not within our consultative role to render this type of judgment (…) In addition to what has already been pointed out, note that with a potential pronouncement from our part, we would be substituting the active administration in the adoption of a decision that corresponds only to it, in consideration of the binding nature of our criteria, with the consequent neglect of the responsibilities proper to the public agent.' (C-194-94 of 15 December, see, in the same sense: OJ-138-2002 of 8 October and C-179-2003 of 16 June, among others). '(…) it is also important to highlight the inappropriateness of submitting concrete cases to our criterion, indicating particular situations that would eventually become the subject of the body's competences or that could see their particular legal situations modified. This openly contradicts our Article 5 transcribed above, and our nature as a consultative administration. The same jurisprudence of our office has come to establish the need for us to pronounce on generic situations, and for our opinion to serve as an informing and interpretative element for the competences for their application to the concrete cases presented to the active administration body.' (C-151-2002 of 12 June).' (Opinion C-390-2005 of 14 November 2005, reiterated, among others, by Opinions C-284-2007 of 21 August 2007, C-308-2007 of 4 September 2007, C-090-2008 of 28 March 2008, C-162-2008 of 13 May 2008, C-327-2008 of 17 September 2008, C-425-2008 of 1 December 2008, C-166-2009 of 11 June 2009, C-314-2009 of 9 November 2009, C-064-2010 of 12 April 2010, C-199-2010 of 21 September 2010 and C-223-2011 of 12 September 2011). (Opinion C-250-2011 of 11 October 2011)

Now, in accordance with the foregoing and in consideration of the terms in which the consultation before us was raised, it is notable that it refers to a concrete case on which a criterion is requested, a situation that prevents us from issuing a pronouncement directly related to the matter, because, if we were to do so, we would be obliged to issue a binding criterion through which we would be substituting the active Administration in its corresponding task.

Thus, it is clear that those aspects being consulted, which are linked to concrete cases, cannot be addressed by this Advisory Body, since to do otherwise would imply substituting the active Administration in the knowledge of the matters submitted to its analysis.

Consequently, those questions that refer to concrete situations will be addressed in a generic manner, and it will be the responsibility of the consulting body to make the required decisions in accordance with the law.

On the other hand, it is important to note that the privileged consultative power held by auditors (by virtue of not requiring a technical criterion) is not unrestricted, as their questions must not only concern abstract or generic situations (without referring to concrete cases) but must also be circumscribed to the sphere of their competence.

The consultative function of this Advisory Body has the purpose of clarifying those legal doubts that the consulting parties of the public administration may have in relation to their duties.

Such a position has been repeatedly sustained in our administrative jurisprudence. Thus, Opinion number C-042-2015 indicates the following:

"Indeed, it should be noted that this power of auditors to consult is limited to their competence and to the scope of competences of the body they control and of which they are part. In this regard, it is worth transcribing Opinion C-362-2005 of 24 October 2005:

'As stated, the power to consult refers to the auditor's competence, and to the scope of competences of the body they control and of which they are part. Auditors are not authorized to consult on matters that do not refer to or are not contained within the sphere of their competence, or within the competence of the administrative bodies of which they are part. (See also Legal Opinion OJ-033-2003 of 24 February 2003, reproduced in various pronouncements, among them OJ-107-2003 of 22 April 2003, C-174-2003 of 11 June 2003, C-176-2003 13 June 2003, C-219-2004 of 2 July 2004, Legal Opinion OJ-232-2003 of 12 November 2003 and C-144-2004 of 12 May 2004.)'

That is to say, the power of internal auditors to consult, as provided for in article 4 of the Organic Law of the Office of the Attorney General, is intended to give them the possibility of obtaining an informed and authorized technical legal criterion from the Superior Consultative Body of the Administration that allows them to exercise their control and validation functions more effectively.

That is to say, the purpose of the power that article 4 under discussion provides to internal auditors is for them to have an informed criterion of a technical nature on the legal regime applied to the administration they oversee. This is so that the respective internal audit optimally fulfills its auditing function. (…)"

Therefore, it is clear that the consultations that internal auditors make to this Advisory Body must be limited to matters within their own competence.

Logically, in order to determine which questions refer to matters within the auditor's competence, it is imperative to refer to the Internal Control Law (Ley de Control Interno), which in its article 22 clearly indicates what is within the competence of this public official. The indicated article states the following:

"Article 22.-Competences. The following is primarily within the competence of the internal audit:

a) Carry out audits or special studies semiannually, in relation to public funds subject to their institutional competence, including trusts, special funds and others of a similar nature. Likewise, carry out semiannual audits or special studies on private funds and activities, in accordance with articles 5 and 6 of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic (Ley Orgánica de la Contraloría General de la República), insofar as these originate from transfers made by components of their institutional competence.

b) Verify the compliance, validity and sufficiency of the internal control system within their institutional competence, report on it, and propose pertinent corrective measures.

c) Verify that the active administration takes the internal control measures indicated in this Law, in cases of deconcentration (desconcentración) of competences, or the contracting of support services with third parties; likewise, regularly examine the effective operation of critical controls, in those deconcentrated units or in the provision of such services.

d) Advise, in matters within their competence, the head of the entity to whom they report; in addition, warn the passive bodies they oversee about the possible consequences of certain conduct or decisions, when these come to their knowledge.

e) Authorize, by means of an opening statement, the accounting books and minute books that must be kept by the bodies subject to their institutional competence, and other books that, at the internal auditor's discretion, are necessary for the strengthening of the internal control system.

f) Prepare work plans, at least in accordance with the guidelines established by the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República).

g) Prepare an annual report on the execution of the work plan and the status of the recommendations of the internal audit, the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), and public accountants' offices; in the latter two cases, when they come to their knowledge, without prejudice to the preparation of reports and presentation to the head when circumstances warrant it.

h) Keep the regulation for the organization and functioning of the internal audit duly updated.

i) The other competences contemplated by the applicable legal, regulatory and technical norms, with the limitations established by article 34 of this Law."

In accordance with the indicated criterion, it is considered that questions number 3) and 4) of matter 1), number 2) of matter 2) and number 2) of matter 4), are inadmissible.

Additionally, it is indicated that in those questions where the existence of a concrete situation is noted, or where this Advisory Body is requested to indicate the manner of proceeding or the procedure to follow in the consulted scenarios, they will be addressed in general terms, without entering into an assessment of the concrete situation presented, this in order not to declare the inadmissibility of the question.

III. ON THE MATTER CONSULTED

Responses to the concerns raised are provided below, following the order in which they were formulated.

Matter No. 01:

1- If a licensee (patentado) abandons its activity (a situation verified by the Municipalidad) and does not cancel the municipal license, must the Municipalidad continue to charge the amount of the tax?

Licenses for carrying out activities are regulated in provision 79 of the Municipal Code (Código Municipal).

As this Advisory Body has indicated – e.g., Opinion No. C-287-2014 – the license is an enabling act granted by the Administration to the administered party interested in exercising a lucrative activity, such that this enabling generates for the licensee the payment of a tax called the patent tax (impuesto de patente).

In the case of the Municipalidad de Liberia, for the payment of the patent tax (impuesto de patente), reference must be made to the Patent Law of the Canton of Liberia (Ley de Patentes del Cantón de Liberia), Law No. 8235 of 2 April 2002, which in relevant part states:

"Article 1.-Individuals or legal entities engaged in any type of lucrative activities in the canton of Liberia shall be obliged to have the respective municipal license and shall pay the patent tax (impuesto de patentes) to the Municipalidad, in accordance with this Law."

"Article 3.-The determining factors for the imposition are established as the annual gross income received by the individuals or legal entities subject to the tax, during the fiscal period prior to the year being taxed. Said income does not include amounts collected for the tax established by the Sales Tax Law (Ley del impuesto sobre las ventas). In the case of financial establishments and movable and immovable property brokerage firms, gross income shall be considered as that received for commissions and interest."

"Article 4.-The annual gross income resulting from the activity carried out shall determine the amount of the patent tax (impuesto de patentes) that each taxpayer must pay. The rate of two per thousand (2 x 1000) shall be applied to the gross income. This sum, divided by four, shall determine the quarterly tax payable."

Based on the cited articles, it is observed that in the case of the Municipalidad de Liberia, the calculation of the patent tax (impuesto de patente) is based on the declaration of gross income made by the licensee (patentado), income that shall be the product of the lucrative activity authorized by the Municipalidad through the granted license.

Furthermore, the cited law contemplates the possibility of ex officio determination of the amount the taxpayer must pay, in the following scenarios:

"Article 10.-The Municipalidad is empowered to determine, ex officio, the municipal patent tax (impuesto de patentes municipales) of the taxpayer or the responsible party, when:

a) After reviewing its municipal sworn statement (declaración jurada municipal), the existence of fraudulent intentions is presumed.
b) It has not submitted the municipal sworn statement (declaración jurada municipal).
c) Even though it has submitted the municipal sworn statement (declaración jurada municipal), it does not present a copy of the declaration submitted to the Directorate General of Taxation (Dirección General de Tributación).
d) Even though it has submitted the municipal sworn statement (declaración jurada municipal), it provides an altered copy of the one it presented to the Directorate General of Taxation (Dirección General de Tributación).
e) The Directorate General of Taxation (Dirección General de Tributación) has reclassified the gross income declared before it. In such a case, the certification from the municipal accountant, indicating the difference owed by the licensee (patentado) by virtue of the reclassification, shall serve as an executive title for collection.
f) The activity is recently established.

For such ex officio determinations or reclassifications, except in the case contemplated in subsection f) of this article, the Municipalidad must follow the procedure set forth in articles 11 and 12 of this Law."

"Article 11.-The ex officio determination or the determination by reclassification made by the Municipalidad must be signed by the municipal mayor (alcalde or alcaldesa) and notified to the taxpayer by the office designated for this purpose, with the observations or charges formulated and the infractions it is estimated to have committed."

"Article 12.-Within the five business days following the notification, the taxpayer or responsible party may challenge in writing, before the Council (Concejo), the observations or charges. In such a case, they must indicate the facts and legal norms on which they base their claim and allege the defenses they consider pertinent, providing or offering the respective evidence.

If no opposition is presented within the indicated period, the resolution shall become final.

In the event that there is opposition, the Council (Concejo) must resolve the matter within the following five business days; if it does not, the Municipalidad may only charge fines and default interest (multas e intereses moratorios) from the day after the agreement adopted in relation to the opposition presented is definitively approved.

Except as stated in the preceding paragraph and in all other cases, the Municipalidad may demand the payment of fines and default interest (multas e intereses moratorios) from the period in which the patent tax (impuesto de patentes) should have been paid, whether or not there are oppositions, as provided by the Municipal Code (Código Municipal) in relation to the Code of Tax Rules and Procedures (Código de Normas y Procedimientos Tributarios), as pertinent.

The final resolution issued by the Council (Concejo) shall have no remedy of revocation or appeal; consequently, the administrative route shall be exhausted. The interested party may file the corresponding claim before the judicial authority."

In this way, the Municipalidad is empowered to carry out ex officio determinations when the administered party falls under the above scenarios, which refer to the omission of declaration, a missing or inaccurate declaration, among others.

Finally, in the event of non-payment of said tax, article 18 indicates the municipal power to suspend the license:

"Article 18.-The municipal license for the exercise of the activities referred to in this Law may only be suspended for lack of payment for one quarter or more, or for non-compliance with the requirements set forth in the laws for the exercise of the respective activity. The suspension of the license authorizes the Municipalidad to proceed with the immediate closure of the establishment or to prevent the carrying out of said activity."

Now, regarding the subject of the consultation, the Auditor directs his question as to whether the amount of the tax should continue to be "charged" in the case of abandoned activities for which the municipal license has not been cancelled.

In this regard, we must indicate that the patent tax (impuesto de patente) is established by the holding of the license, independently of the exercise of the lucrative activity that it enables one to carry out.

In this sense, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in its decision No. 2291-99 of 11:15 a.m. on 26 March 1999, has been clear in stating the following:

"(...) article 79 of that Code clearly determines that to exercise any lucrative activity, interested parties must have the respective municipal license, which is obtained through the payment of a tax that must be paid during the entire time the lucrative activity has been exercised or for the time the license has been held, even if the activity has not been carried out."

Thus, even though the administered party does not exercise the authorized lucrative activity, the Municipalidad may continue to compute the amount of the tax, until the administered party communicates the cessation of activity and the cancellation of the license is carried out (on this subject, see Opinion issued by this Advisory Body No. C-117-2009 of 4 May 2009).

Now, in accordance with the Patent Tax Law of the canton of Liberia (Ley de impuestos de patente del cantón de Liberia), referred to above, that Corporation must carry out the pertinent analysis of the calculation, taking into account that its system is based on the declaration of gross income obtained from the exercise of the authorized activity that the licensee (patentado) makes. With this, it should be noted that the non-exercise of a lucrative activity does not relieve the taxpayer of their duty to declare each year.

2- If the Municipalidad has verified that the lucrative activity is no longer being carried out, is the Municipalidad empowered to carry out the ex officio cancellation of the municipal license and, if appropriate, what would be the procedure for such cancellation?

As indicated above, the patent tax (impuesto de patente) is generated by the holding of the license, independently of the exercise of the authorized activity, in accordance with provision 79 of the Municipal Code (Código Municipal):

"Article 79. — To exercise any lucrative activity, interested parties must have the respective municipal license, which shall be obtained through the payment of a tax. Said tax shall be paid during the entire time the lucrative activity has been exercised or for the time the license has been held, even if the activity has not been carried out." (The emphasis is not from the original).

The ex officio cancellation mentioned in this question is not stipulated in the regulations governing the matter.

What is regulated, however, is the suspension of the license, which we find in numeral 81 bis of the referenced regulatory body, which to that effect provides:

"Article 81 bis.—The license referred to in article 79 may be suspended for non-payment of two or more quarters, or for non-compliance with the requirements ordered in the laws for the development of the activity.

The owner, administrator, or responsible person of an establishment that, with a suspended license, continues to develop the activity shall be sanctioned with a fine equivalent to three base salaries.

The municipalities shall be responsible for ensuring compliance with this law. To that effect, they may request the collaboration of the authorities they deem appropriate, which shall be obligated to provide it."

As noted from article 81 bis of the Municipal Code indicated above, the suspension of the municipal license is established, but not its "withdrawal" ex officio.

Now then, the suspension of the license for the exercise of lucrative activities is appropriate in the following cases:

· when there is non-payment of the respective tax for two or more quarters

· non-compliance with the requirements ordered in the laws for the development of the activity

Accordingly, if one of the two foregoing cases is present, the suspension of the license for the exercise of the lucrative activity is appropriate, which must be assessed by the Municipal entity in each specific case, following, for the determination of the suspension of the license, since it is a sanctioning matter, due process, a condition on which the Constitutional Chamber has insisted. On this point, it is relevant to cite:

"It should be noted that when faced with a sanctioning or punitive power of the Administration –suspension of the license– it must be kept in mind that rulings in the constitutional venue have been reiterated regarding the fact that the principles of due process extracted from the General Law of Public Administration, and indicated by the Constitutional Chamber in its jurisprudence '(...) are of strict observance by the authorities in charge of carrying out any administrative procedure that has as its object or produces a sanctioning result.' Judgment number 2945-94 of 8:42 a.m. on June 17, 1994.

'This Chamber has indicated the elements of the right to due legal process (see especially advisory opinion no. 1739-92), applicable to any sanctioning procedure or one that may result in the loss of subjective rights. The Administration must, in consideration of the right of defense of the administered party: a) Notify the affected party of the charges, which implies communicating in an individualized, concrete, and timely manner, the acts being imputed; b) Allow unrestricted access to the administrative file; c) Grant a reasonable period for the preparation of their defense; d) Grant a hearing and allow them to present all evidence they deem appropriate to support their defense; d) State the grounds for the resolutions that conclude the procedure; f) Recognize their right to appeal against the sanctioning resolution.' Judgment number 5469-95 of 6:03 p.m. on October 4, 1995.

3- What would be appropriate regarding the delinquency that abandoned municipal licenses for lucrative activities could generate, and what is appropriate if it is determined that such accounts are uncollectible?

As indicated before, the calculation of the tax for a municipal license, in the case of the Municipality of Liberia, is based on the income declaration made by the taxpayer. Thus, it is up to that Corporation to analyze in each case whether it is possible to calculate interest.

In the event that there are debts owed for holding a municipal license, the Municipality is empowered to collect them through the use of the collection instruments provided for in the legal system.

Now then, regarding the possibility of declaring this type of obligations uncollectible, since these are provisions that affect the Municipal Treasury (Municipal Treasury (Hacienda Municipal)) (articles 61 and following of the Municipal Code), and therefore involve public funds, you should direct your inquiry to the Comptroller General of the Republic, given that this Body holds exclusive and excluding competence in the area of legality over the Public Treasury.

On this point, this Advisory Body indicated in opinion No. C-117-2009 of May 4, 2009, the following:

"The first question of your consultation is answered with the text of article 79 of the Municipal Code itself; in other words, it does not matter whether the license holder effectively exercises the commerce or lucrative activity or not, payment becomes obligatory. It is, on the contrary, an obligation of the license holder (articles 8 and 128 of the Code of Tax Rules and Procedures) to inform the Corporation of the fact that they will not continue carrying out their work, for the purposes of ending their relationship as a taxpayer with the Municipality. In addition to that, it is reasonable to assume that the period of time alluded to in your question cannot exceed two months, since article 81 bis of the Municipal Code itself empowers that, after that period has elapsed, the license be suspended and collection efforts for the amount owed be initiated. The collection of sums owed for license taxes (patentes), as well as their interest (article 10 of Law No. 7325 of December 1, 1992), is a responsibility of the municipalities.

Regarding the issue of eliminating sums owed (for example, declaration of uncollectibility of the amount), it is pertinent to point out to the Municipality of Coto Brus that the matter is directly related to the Municipal Treasury (Hacienda Municipal) (articles 61 and following of the Municipal Code), and therefore with public funds. This leads us to indicate that, for the purposes of the Corporation being able to declare sums owed to it for license taxes (patentes) as uncollectible, it must abide by what the Comptroller General of the Republic defines on this point, given that this Body holds exclusive and excluding competence in the area of legality over the Public Treasury. This is without prejudice to drawing attention to the fact that it is not appropriate for municipalities to order the forgiveness of owed taxes, except by a law that so authorizes them (article 68 of the Municipal Code, article 50 of the Code of Tax Rules and Procedures) [1]. In addition, what is regulated by article 73 of the Municipal Code must be taken into account:

'Article 73. — Municipal taxes shall prescribe in five years, and the officials who allow them to prescribe shall be personally responsible for their payment.'

We have maintained that this prescription cannot be declared ex officio by the Municipality:

'It is not appropriate for the Municipality to assess and declare ex officio a possible prescription of tax debts, requiring, on the contrary, the express action formulated in that regard by the taxpayer. If this is so in the administrative venue, all the more reason to reject such a possibility when the amount of the debt has been established in a judicial judgment. Additionally, the legal institution of res judicata would be affected, in its aspect of the immutability of judgments possessing such characteristic.' (Opinion C-064-2008 of March 5, 2008)

Keep in mind, moreover, what has been indicated in relation to the declaration of uncollectibility of public funds owed to municipal administrations:

'In relation to the uncollectible sums to which question No. 4 seems to refer, it must be indicated that for a sum to be declared uncollectible, the Municipal Tax Administration must exhaust not only administrative collection procedures, but also judicial collection procedures. However, for such purposes we must keep in mind that administrative decisions related to the obtainment, handling, use, and administration of public resources must be subject to the principles of economy and efficiency and effectiveness, which implies that public spending entails the rational use of public resources.

Consequently, the rational use of public resources, the effective cost of the administration of justice, and the functioning of the Administration may determine the inadvisability of initiating collection processes for reduced sums, and in general when the costs of recovering the outstanding credit reasonably exceed what would eventually be obtained with the action. It is for this reason that, in the judgment of the Attorney General's Office, undertaking actions to collect credits whose amount is less than the effective cost of the collection effort cannot be qualified or framed within the principle of good management, given that it does not imply rational use of public resources.

We can conclude, then, that it is the principles of rationality and economy that govern the financial management of the Administration that constitute the parameters for determining the initiation of collection processes. (for further detail see opinion C-240-2008 of July 11, 2008)' (Opinion C-438-2008 of December 15, 2008)

In view of what has been indicated, the answer to your second question is that the 'elimination' of owed taxes is not possible, if by that it is understood that the constituted obligations are being forgiven. Now, if what interests that Municipality is to establish that such taxes should be considered 'uncollectible,' the matter must be defined by the Comptroller General of the Republic. Lastly, the observation is made that it is not for the Municipality to rule on the prescription of owed municipal taxes.

Regarding the third question, and abiding by the way it is posed, the answer is affirmative, with the following precisions. With what has been set forth in the preceding paragraphs, it is necessary to reiterate that responsibility of the Municipality –of its officials related to the collection of taxes– is indeed generated to the extent that the taxes the Corporation is legally required to collect are not collected. For these purposes, it does not matter that the license holder has not presented themselves to 'resign' from the Municipality, much less that the license remains in effect for months or years even though the commercial activity has ceased if, as we have already said, starting from the second unpaid quarter, the possibility of suspending the license opens up, in addition to initiating administrative or judicial collection efforts for the amount owed (see on this power opinion C-382-2008 of October 22, 2008). For the reasons indicated, we reiterate that it is the obligation of the license holder to notify the Municipality about the cessation of their activity, and as long as they do not do so, the tax debt remains, in addition to the accruing of the pertinent interest and fines –article 69 of the Municipal Code–.

The suspension of the license alluded to in article 81 bis of the Municipal Code presumes that, once the delay has occurred, the Municipality is authorized to close or prevent the continuation of the business –precisely due to the suspension of the license (patente)–. Not doing so, and also not initiating efforts for the collection of the owed taxes, is a double reason for responsibility, both in terms of allowing an illegal activity, and for the impact on the Municipal Treasury (Hacienda Municipal).

In the sense indicated, it does not matter whether a commercial premises is occupied by a new license holder, since the obligation established with the Municipality is personal. Therefore, the original license holder continues to be in a situation of obligor with the Municipality for the time their license (patente) was in effect, regardless of whether they abandoned the premises where they carried out their activity(…)"

Based on the considerations expressed in the opinion transcribed above, and in relation to the first question posed, that is, whether the Municipality can eliminate from the Municipal Databases the charges for license taxes (Patente) that are applied to businesses that closed and where the persons did not report the closure to the municipal corporation, the answer is necessarily negative in application of numeral 79 indicated. The contrary leads to failing to collect sums owed to the municipality, and essentially constitutes a forgiveness of obligations constituted in favor of the municipality, which would evidently have an impact on the Municipal Treasury (Hacienda Municipal).

Now then, if what that municipality intends is to declare amounts owed to it for license taxes (patentes) as uncollectible, it must abide by what the Comptroller General of the Republic defines on this point.

Finally, and in accordance with the opinion expressed, the collection of the sums owed for license taxes (patentes), as well as their interest, is the responsibility of the municipalities, so they must carry out the corresponding actions, in the pertinent venues, aimed at the referenced collection."

Thus, in matters related to the Municipal Treasury (Hacienda Municipal), the Comptroller General of the Republic must be consulted, as it holds exclusive and excluding competence on this matter.

4- What would be the appropriate course of action, if once the Municipality has initiated judicial collection, the holder of the commercial municipal license demonstrates administratively that they have not been carrying out the lucrative activity, would it be appropriate or not to eliminate the pending amount and what would the procedure be?

Again, returning to what was answered in previous questions, the license tax (patente) is configured by the holding of the license, independently of the exercise of the lucrative activity.

Therefore, the suspension of the exercise of the lucrative activity does not relieve the license holder of their obligation to file their income declaration.

Regarding "eliminating the pending amount," we refer to what was stated in opinion C-117-2009 of May 4, 2009, cited before, in the sense that since it is a matter of public treasury, it is up to the Comptroller General of the Republic to issue the corresponding criterion.

Matter NO. 02: Given the existence of a law and a regulation from the 1950s for the sale of municipal properties to third parties in a canton (…)

1- Can a Municipality continue to apply these legal instruments today, for the purpose of continuing the process of registering properties to persons who have not completed the procedure to date?

To analyze this matter it is necessary to refer to the regulations indicated by the consultant, namely Law No. 5 of 1945 (the only norm that matches the consulted topic and that was indeed enacted during the government of Teodoro Picado) and the regulations that have been attached to the consultation, and which correspond to a simple photocopy of two decrees from the year 1877.

In this regard, these norms state the following:

"No. 5

The Constitutional Congress of the Republic of Costa Rica

Decrees:

Article 1°- The Municipality of the canton of Liberia is authorized to sell the lands of the Legua Sur of Liberia, as known and registered in its name in the Public Registry, for a price not less than the appraisal that will be carried out in accordance with the provisions of article 5 of Law No. 11 of September 10, 1925, reformed by No. 2 of July 27, 1927.

Article 2°- The sale of the lots of said property that are not currently occupied by private individuals with crops or stable improvements may be made, at the Municipality's discretion, by means of a public auction, in one or more lots. The Municipality may provide payment facilities to the purchasers so that they cover the purchase price within a period not exceeding five years.

Communicate to the Executive Branch
Given in the Session Hall of the Congress-National Palace, San José, on the eighteenth day of the month of October, nineteen hundred forty-five."

In this way, the Congress at that time authorized the Municipality of Liberia to sell the lands that were registered in its name within the Legua Sur of Liberia provided it is done through a public auction, for an amount not less than the appraisal made in accordance with article 5 of Law No. 11 of September 12, 1925, and that they were not already occupied by private individuals with crops or stable improvements.

For a better understanding of this norm, it must be indicated that article 5 of Law 11, reformed by law 2 of July 27, 1927, that is mentioned, stated in its subsection a) the following:

"Article 1°.- Subsection a) of article 5° of law No. 11 of September 10, 1925, shall read thus:

a) When they decide to sell, mortgage, or lease real property that, according to the estimation of an expert appointed by the national Taxation office, or in its absence, by the General Inspectorate of Municipal Treasury, is worth more than five thousand colones, or that the Municipality itself admits is worth more than that sum. Excepted from the provisions of this subsection and subsection a) of the following article is the leasing of premises and sales stalls of municipal markets, which shall be governed by special provisions.(…)"

In addition to the norms indicated, the consultant attaches to their request a simple photocopy of two decrees that grant lands to the Municipality of Liberia and allow their conveyance.

The first decree corresponds to number XVII of the year 1877, and stated the following:

"Art. 1°- Grant to the Municipality of the main Canton of Liberia up to one league of land in the unowned lands (baldíos) located to the South of the City of Liberia, starting from the banks of the river of the same name, passing the boundaries of the estate called 'San Gerónimo.'

Art. 2°- The power to convey and convert these lands to private domain is extended to the Municipality of Liberia, in the same terms prescribed in the Decree of June 8 of the current year, which contains an equal concession in favor of the Cantons of Puntarenas, Aténas, San Mateo, Esparza, Santa Cruz, and Nicoya."

The second decree mentioned by the consultant corresponds to number XV of June 8, 1877, which, in what is relevant, states:

"Art. 3°- For the conveyance (enajenación) of these lands, they shall be divided into lots not exceeding thirty manzanas, and the Municipalities may grant a term for payment of up to nine years, with payments made in tenths, the first in advance, and recognizing interest of no less than six percent, nor more than twelve.

Art. 4°- As for the rest, the provisions contained in art. 114 of the Municipal Ordinances shall be observed in the sales, with the warning that the Municipalities, if they deem it convenient, shall set for the lands to be sold the base that should serve the experts as a minimum price."

Additionally, Decree XIV of 1877 must be cited:

"Art. 1- The neighborhood of Liberia is granted the place known by the name of 'Montaña de los Ahogados,' up to an extension of fifty caballerías.

Art. 2°- As this land belongs to private property, expropriation shall be carried out on its owner in accordance with the laws; and its value, as resulting from the fair appraisal conducted by experts, shall be paid from the National Treasury.

Art. 3°- The costs of measuring the fifty caballerías and all those incurred until issuing the title in favor of the neighborhood shall be borne by the same National Treasury, except those caused by the people engaged in accompanying the Surveyor in the measurement; the Municipality being responsible for providing the rope pullers, linesmen, etc., that are engaged in said operation.

Art. 4°- Upon measuring the fifty caballerías, all the land shall be divided into lots of ten manzanas each, leaving the corresponding streets to provide comfortable access to all, and a general plan shall be drawn up with the subdivision (subdivisión) indicated, which shall be kept in the Municipality.

Art. 5°- Any resident of the Province may request one of said lots or part of it, and shall make it their property with the sole condition of firmly fencing it and cultivating it within the term of one year.

Art. 6°- Anyone seeking to obtain this benefit shall appear before the Municipality designating the lot or portion of land they wish to cultivate and the place where it is situated, committing themselves to fence it and cultivate it in order to make it their property. The Municipality shall accede to the request by giving the interested party possession of the land and a certificate on plain paper to serve as a safeguard in the use of the land.

Art. 7°- After one year from the granting of possession, the Municipality, at the request of the interested party or ex officio, shall appoint two experts, and if it results from their opinion that the possessor has fulfilled the condition of fencing and cultivating it in full ownership to the current possessor who presents the title of possession and transfer, in case of transfer of rights; issuing in their favor the corresponding title.

Art. 8°- The title shall consist of a certification issued by the Municipal President, authorized by the Secretary on stamped paper worth fifty centavos, of the agreement in which possession was granted, of the opinion of the experts, and of the agreement in which the award is made, in which the situation, boundaries, and other necessary circumstances for distinguishing it shall be expressed with complete clarity. This certification shall be sufficient title for registration.

Art. 9°- The interested party shall pay no fee other than the value of the paper for the certification, and the fees of the experts.

Art. 10°- It is forbidden to dedicate the granted lots to pasture, by virtue of the present law, in order to prevent animals from damaging the other sown fields.

Art. 11°- If after the year has elapsed, the granted lot or portion of land is not fenced and cultivated, as expressed hereinbefore, the Municipality may dispose of it in favor of another person, without obligation to compensate the previous possessor for any improvement that may exist."

From the cited norms, it is noted that these granted lands to the Municipality of Liberia and empowered their conveyance to private individuals, in certain cases for the purpose of those lands being destined for cultivation. In the case of Decree XIV, it no longer refers to an onerous conveyance (sale) but rather to a practically gratuitous one (donation), since the acquirer did not have to pay any price for the property, only the fees of experts and paper for certification that correspond to the award process itself.

As for what is the subject of the consultation, we must indicate that the instruments mentioned would be applicable, insofar as they were norms in force, which is not observed in the present case.

In that sense, in the opinion of this Advisory Body, the norms transcribed above are tacitly repealed since there is more recent legislation that regulates the subject of conveyance of property belonging to municipalities.

Such power is in accordance with the Political Constitution, in force since November 8, 1949, in its article 174, which reads as follows:

"ARTICLE 174.- The law shall indicate in which cases Municipalities shall need legislative authorization to contract loans, give their assets or revenues as guarantee, or convey movable or immovable property."

Thus, the Political Constitution determines that it is the Law that regulates conveyances of movable or immovable property of the municipalities. Therefore, it is appropriate to refer to the Municipal Code (Law 7794, in force as of May 18, 1998), which states in its article 62 the following:

"Article 62.- The municipality may use or dispose of its assets through any kind of acts or contracts permitted by this Code and the Law of Administrative Contracting, that are suitable for the fulfillment of its purposes.

Donations of any type of resources or immovable property, as well as the extension of guarantees in favor of other persons, shall only be possible when expressly authorized by a special law. However, the municipalities, by the favorable vote of two-thirds of the total members that make up their council, may directly donate movable and immovable property, provided that these donations are directed to State bodies and autonomous or semi-autonomous institutions, which in turn are authorized to donate directly to the municipalities.

When the donation implies a release from the public use or purpose to which the property is linked, prior legislative authorization shall be required.

Loans or leases of the mentioned resources may be granted, provided there is an agreement or contract that safeguards the municipal interests.

With the exception of the provisions in the preceding paragraphs, the municipalities may grant temporary aid to residents of the canton who face duly proven situations of misfortune or hardship. They may also subsidize public education, charity, or social service centers that provide services to the respective canton; in addition, the municipalities may grant study scholarships to their residents with scarce resources and proven ability to study. Each municipality shall issue the regulation to regulate the foregoing.

(As amended by the sole article of Law No. 8772 of September 1, 2009)"

Then, the movable or immovable property of the municipality could be conveyed, insofar as it seeks to fulfill the purposes entrusted to the local government, purposes that are constitutionally determined in article 169:

"ARTICLE 169.- The administration of local interests and services in each canton shall be in charge of the Municipal Government, formed by a deliberative body, composed of municipal council members (regidores municipales) of popular election, and an executive official that the law shall designate"

In accordance with the constitutional norm, article 1 of the Municipal Code provides:

"Article 1°.- The municipality is constituted by the group of resident persons in the same canton, who promote and administer their own interests, through the municipal government."

Pursuant to what has been said, the legal instruments that allow the conveyance (onerous or gratuitous) of the municipality's own property are those provided for in the Municipal Code.

Consequently, this Advisory Body considers that the norms cited by the consultant are not in force due to the operation of tacit repeal, as explained above.

2- Can owners who have not registered their properties carry out the possessory information process (información posesoria) even though their lands are located within the already registered boundaries of a municipal property?

The question posed, in the opinion of this Advisory Body, is inadmissible, since it refers to a specific situation, and at the same time a hypothetical one, related to the potential actions of private third parties, and which is not linked to the functions proper to the Audit Office.

Furthermore, as indicated above, aspects related to the Public Treasury must be consulted with the Comptroller General of the Republic, the body that possesses exclusive and excluding competence on the matter.

3- Is it appropriate for a Municipality to draft a bill so that the Legislative Assembly allows, through a new law, the normalization of municipal properties occupied by people for decades, through the figure of donation? Assuming that the donation were appropriate: what is the proper course with private properties that have a public deed?

As indicated in the first question of this Matter No. 2, the regime for the conveyance of assets by a municipality is governed by article 62 of the Municipal Code.

Said article indicates that the Municipal Corporation can only make donations to private individuals through the express authorization of a law.

Along the same line, it must be pointed out that the Municipal Code empowers the Municipal Council to present the bill necessary for municipal development. Such power is enshrined in article 13 of said Code, which states the following:

"Article 13. - The attributions of the council are: (…)

j) To propose to the Legislative Assembly the bills necessary for municipal development, so that it may accept, present, and process them. Likewise, to respond to legislative consultations on bills in progress."

Pursuant to the norms indicated, the municipalities possess the power to present bills aimed at the realization of municipal development.

Now then, as for what is the subject of the consultation, it must be indicated that the analysis and decision regarding the appropriateness of issuing a bill in the terms set forth in this question corresponds exclusively to the Municipal Corporation, through the Council, the municipal body that holds the respective competence, in accordance with numerals 13 and 62 cited.

Matter NO. 03: QUESTION:

1) In view of Resolution (2004-01923), file 03-000468-0007-CO of the Constitutional Chamber, it is consulted whether or not the existence or preparation of Water Vulnerability studies is obligatory, applying the criteria and matrices of SENARA for all areas to be planned in the preparation and approval of a Regulatory Plan (Plan Regulador) in the Municipality of Liberia; and if the answer is affirmative, please indicate when specifically the Vulnerability matrices of SENARA should be applied.

We must begin by noting that judgment 2004-1923 of 14:55 hours on February 25, 2004, issued by the Constitutional Chamber, and which the consultant cites, corresponds to an Amparo Action filed against the Municipality of Poas and other administrative bodies.

In said judgment, the Constitutional Chamber addresses the issue of the legal regime of groundwater, aquifers (mantos acuíferos) and recharge areas, as well as the administrative entities and bodies responsible for their protection.

Regarding the protection perimeters of aquifers, the Chamber points out the following:

"(…) a) Protection perimeters of aquifers: One of the most innovative instruments in the protection of water resources is the definition of protection perimeters for the conservation of the resource and its surroundings. This administrative intervention measure seeks to preserve the quality and quantity of the water contained but also of its container, that is, the geological formation called an aquifer. This activity consists of projecting and tracing on the surface a demarcation under which an aquifer or part thereof sits, in which a specific regime of use of the hydraulic domain is established –ordering and restriction of pre-existing water concessions, prevention of granting new ones– and of control of activities and installations that may affect it –through authorizations– (e.g., mines, quarries; urban activities that include septic tanks, cemeteries, sanitary landfills –storage, transportation, and treatment of solid and liquid waste–; agricultural and livestock activities with deposit and distribution of fertilizers and pesticides, irrigation with wastewater and farms; industrial activities with storage, transportation, and treatment of liquid or gaseous hydrocarbons, chemical, pharmaceutical, and radioactive products, food industries and slaughterhouses, etc.). Evidently, the definition of perimeters by the national authorities –MINAE and ICAA– must be respected by local governments (Municipalities) and INVU (given its residual competence in urban planning matters in the absence of local regulatory plans) to make compatible, develop, and effectively reflect the conditions established in the definition of protection perimeters in the regulations contained in the respective Regulatory Plans on land uses or territorial planning (e.g., zoning regulations, construction regulations, etc.). Obviously, to the above must be added the protection around catchment areas (wells –PPP: wellhead protection perimeters (perímetros de protección de los pozos)–, springs, sources (nacientes), etc.), through the definition of a surrounding zone where certain human activities are prohibited or limited, regulating or controlling land use. The determination of the perimeter depends on the capture or wellhead protection zone (zona de captura o de carga del pozo, ZOC) and its extent depends on the characteristics and properties of the catchment area and the recharge terrain, since the rules cannot be the same for permeable or fissured terrains as for those with impermeable formations. The definition of perimeters must be combined with the vulnerability or natural susceptibility mapping of supply aquifers to anthropogenic contamination loads, based on their hydrogeological and geochemical characteristics, in the face of anthropogenic contamination problems, which is achieved through the surveying of maps. Both measures, protection perimeters and vulnerability mapping, are suitable for being able to relocate a certain type of activity, the supply source, or, ultimately, introduce technical methods and instruments for the treatment and disposal of contaminating agents in a timely manner. The measures to be taken based on the perimeters and vulnerability mapping vary depending on whether it is (a) an area without territorial occupation, being useful for defining activities that may or may not be installed in the future; (b) areas already occupied, in which case mapping of natural vulnerability and of areas with greater susceptibility to contamination is carried out, being able, in the face of the threat of a high contamination index, to relocate activities, supply sources, and introduce technology for the treatment and disposal of contaminants; (c) areas already contaminated, for which alternative sources may be sought, the propagation of contamination plumes avoided, and, if possible, due to its high cost, the aquifer waters treated after extraction; (d) areas for new catchments, a case in which potentially contaminating activities and the impact area of each of these must be inventoried (…)"

As can be deduced from the judgment transcribed above, the Chamber highlights the need and obligation to demarcate the protection areas of aquifers. These perimeters must be defined by the competent administrative authorities and must be respected by the municipalities, given their competence in urban planning matters, thereby seeking to make compatible, develop, and reflect the conditions established in the definition of the water protection perimeters in the regulations contained in the respective Regulatory Plans.

In that sense, for the case of the canton of Liberia, this territory is mapped by SENARA in the map called "Hydrogeological Vulnerability of the Aquifers of Bagaces and Liberia" (see the map at the address http://www.senara.or.cr/direccion%20de%20investigacion%20y%20gestion%20hidrica/vulnerab_Bagaces-Liberia.pdf), and this demarcation must be observed by the Municipal Corporation in urban planning matters.

Likewise, the maps produced by SENARA concerning water vulnerability that are found at the following addresses may be consulted:

1- Water Vulnerability Maps:
http://www.senara.or.cr/direccion%20de%20investigacion%20y%20gestion%20hidrica/Mapas%20de%20Vulnerabilidad.html

2- Hydrogeological Maps:
http://www.senara.or.cr/direccion%20de%20investigacion%20y%20gestion%20hidrica/mapas_hidrogeologicos.html.

In addition, the Water Vulnerability and Land Use Matrix issued by Senara must be considered, which complements the provisions indicated above (the same can be found at the following link;
http://www.senara.or.cr/direccion%20de%20investigacion%20y%20gestion%20hidrica/Matriz%20de%20vulnerabilidad%20General%20acuerdo%203303%20SENARA.pdf)

Precisely, regarding the binding nature of this matrix, the Constitutional Chamber ruled more recently in judgment 2012-8892. For the clarity and importance of the pronouncement, we proceed to transcribe said judgment:

"(…) IV. On the application of the precautionary principle in environmental matters: The right to a healthy and ecologically balanced environment grants special protection to biodiversity and groundwater, which is why, in application of the precautionary principle in environmental matters, economic activities with environmental impact must be authorized only when there is scientific certainty that this impact does not imply a risk or threat of permanent and irreversible damage to the environment. It is for this reason that the administration must always carry out the necessary environmental assessment through the instruments it deems necessary, an assessment that must be shared publicly with the affected population, so that after a rigorous and detailed analysis, the administration issues the corresponding environmental viability in a substantiated manner. The disregard and non-observance of these aspects defined normatively and jurisprudentially results in the violation of the aforementioned right to a healthy environment, and therefore the administrative actions so ordered are equally violative of this fundamental right. (see, among others, judgments of this Chamber numbers 5893-95, 5445-99, 2003-6322, 2004-13414, 2004-01923, 2006-7994 and 2010-6922).

V. On the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento. This Chamber, in judgment number 2004-01923 of 14:55 hours on February 25, 2004, authored by Magistrate Jinesta Lobo, stated that the competencies of SENARA transcend matters concerning irrigation districts, such that they have a national vocation derived from its very institutional background. It is evident that by express provision of the Law Creating SENARA, law number 6877, article 3 subsections ch and h), SENARA has the competence to protect the country's water resources, which is why its decisions regarding exploitation, maintenance, and protection shall be definitive and of mandatory compliance. This normative provision must be interpreted and applied in accordance with the provisions of article twenty-one of the Law on the Use, Management, and Conservation of Soils –from which it is defined that the Ministry of Agriculture and Livestock (or Department of Agriculture in the language used by the Water Law) maintains a secondary or residual competence in this matter–. Thus, the integration of the recently cited norms informs that for the use of public domain waters, every public entity –without distinction– has the obligation to obtain the corresponding permit from SENARA, to the point that the decisions that SENARA adopts in a substantiated manner regarding this shall be definitive and of mandatory compliance. This definition is far from being a rhetorical statement by the Chamber; on the contrary, it stems from the responsible integration of the broad normative framework that regulates the matter, which, as stated, requires the progressive advancement and recognition proper to the field of human rights, since the right to water and the right to a healthy and ecologically balanced environment are fundamental human rights. The Chamber warns that this precision places SENARA in a particularly relevant position regarding the management of the national water resource, which is important considering the eminently technical nature of this administrative dependency, a position that must be reinforced and exercised through the necessary and due inter-institutional coordination of the different entities involved –ICAA, SETENA, MAG, Municipalities, among others.

VI. On the principle of inter-administrative coordination. One of the guiding principles of administrative organization is the coordination that must exist between all public entities and bodies when exercising their competencies and providing the services that the legal system has assigned to them. Coordination, insofar as it ensures administrative efficiency and effectiveness, is a virtual or implicit constitutional principle that permeates the entire administrative legal system and binds all public entities. This may be inter-organizational –between the various bodies that make up a public entity not subject to a hierarchical relationship– or inter-subjective, that is, between public entities, each with legal personality, its own budget, autonomy, and specific competencies. The administrative or other degree of autonomy held by public entities obliges them to coordinate their actions, since they cannot be reciprocally subjected to hierarchical relationships due to their inter-organizational nature. Administrative coordination aims to avoid duplications and omissions in the exercise of the administrative functions of each public entity, that is, that they be performed in a rational and orderly manner; and it is achieved through the establishment of fluid and permanent levels or channels of information between public entities, all of which can be achieved through meetings, reports, or the creation of formal coordination bodies.

VII. On inter-institutional coordination in environmental matters. Specifically in matters of environmental protection, judgment number 2008-004790 underlined the duty of coordination among the institutions related to the issue and the impossibility of ignoring warnings about the danger of contamination issued by an institution empowered by law to protect the water resource:

"III.- Coordination among public dependencies must guarantee environmental protection. On various occasions, constitutional jurisprudence has indicated that environmental protection is a task that corresponds to everyone equally, that is, there exists an obligation for the State –as a whole– to take the necessary measures to protect the environment, in order to avoid degrees of contamination, deforestation, extinction of flora and fauna, excessive or inadequate use of natural resources, that endanger the health of the governed. In this task, by public institution, must be understood as including both the Central Administration –Ministries, such as the Ministry of Environment and Energy and the Ministry of Health, which by reason of the subject matter have broad participation and responsibility regarding environmental conservation and preservation; which act, most of the time, through their specialized dependencies in the matter, such as, for example, the Dirección General de Vida Silvestre, the Dirección Forestal, and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA); as well as decentralized institutions, such as the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, the Instituto Costarricense de Turismo or the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; a task in which, of course, municipalities have great responsibility, regarding their territorial jurisdiction. It is for this reason that one might think that this multiple responsibility would cause chaos in administrative management, which is not true, because in order to avoid the simultaneous coexistence of spheres of power of different origin and essence, the duplication of national and local efforts, as well as the confusion of rights and obligations among the various parties involved, it becomes necessary to establish a series of coordination relationships among the various dependencies of the Executive Branch and the decentralized institutions, and between these and the municipalities, in order to carry out the functions entrusted to them. This Chamber previously –and quite clearly– referred to the principle of coordination of public dependencies with the municipalities in the realization of common goals –which, obviously, must be extended to the relationship that the institutions of the Central Administration and the decentralized ones perform in this important function–, for which reference is made to what was indicated on that occasion (judgment number 5445-99, of fourteen hours thirty minutes on July fourteenth, nineteen ninety-nine):

'Thus, coordination is the ordering of the relationships between these diverse independent activities, which takes charge of that concurrence in a single object or entity, to make it useful for a global public plan, without suppressing the reciprocal independence of the agent subjects. Since there is no hierarchical relationship between the decentralized institutions, nor of the State itself in relation to the municipalities, it is not possible to impose certain conduct on them, whereby the indispensable inter-institutional 'concert', in the strict sense, arises, as the autonomous and independent centers of action agree on that preventive and global scheme, in which each one plays a role with a view to a mission entrusted to the others. Thus, the relationships of the municipalities with other public entities can only be carried out on a plane of equality, resulting in agreed forms of coordination, excluding any imperative form to the detriment of their autonomy, which would allow subjecting the corporate entities to a coordination scheme without their will or against it; but which does admit the necessary subordination of these entities to the State and in the interest thereof (through the 'administrative tutelage' of the State, and specifically, in the function of controlling legality that corresponds to it, with powers of general oversight over the entire sector).'

On the other hand, omissions in the duty to protect the environment and comply with environmental regulations are of constitutional relevance, because as a result of the Administration's inertia in this matter, damage to the environment and natural resources can occur, sometimes with similar or greater consequences than those derived from the Administration's actions; such as the authorization of regulatory plans, or constructions without the approval of the environmental impact study by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, or the lack of control and oversight in the execution of management plans for protected areas by the Dirección General de Vida Silvestre of the Ministry of Environment and Energy, or allowing the operation of businesses without health permits regarding the treatment of blackwater or wastewater (Acueductos y Alcantarillados and Ministry of Health), or not verifying sound controls in bars, karaoke bars, and nightclubs (municipalities and Ministry of Health), among others (see in this regard judgment number 2006-005159 of thirteen hours four minutes on April seventh, two thousand six)."

In other words, what is of interest is the technical cooperation that the different entities can provide each other, the technical elements they can contribute, and respect for each one's competencies; in order to guarantee without a doubt that the impact of the projects evaluated is not negative, and thus guarantee the sustainable management of water resources and the full right to a healthy and ecologically balanced environment, as enshrined in the constitutional norm. Thus, the precautionary principle –which seeks to prevent or suspend any activity that may negatively affect said management– obliges the Administration, first, to summon the affected and interested parties, and the institutions that may be involved. This is so they can make the corresponding allegations and present the corresponding technical criteria, and ensure effective participation of the competent bodies in the matter in order to protect and preserve the environment and the water resource. And it obliges, secondly, to take into consideration the warnings made by an institution empowered by law to protect the water resource regarding the danger of contamination.

VIII. On the constitutional relevance and the regime of protection for groundwater. As set forth in judgment number 2004-01923, the protection of aquifers or groundwater is fundamental for the preservation of life and a healthy and ecologically balanced environment. It is an essential component of the hydrological cycle and the main source of public supply in the Central American region, which in the case of Costa Rica supplies 70% of the daily water consumed, which is not surprising given the high contamination index of most surface waters (a public and notorious fact). From this, it is easy to infer its relevance as a fundamental right, whose parameter of constitutional control is based on positive norms of constitutional and supra-constitutional law, as well as on general principles of Law. Among others, it is appropriate to cite the principle of preservation of natural resources for the benefit of present and future generations (principle 2 of the Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment), rights to life and health (article 21 of the Political Constitution), right to a healthy and ecologically balanced environment (articles 50 of the Political Constitution and 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights). Moreover, in the cited judgment, and alluding to articles 50 of the Ley Orgánica del Ambiente ("Water is of public domain, its conservation and sustainable use are of social interest") and 4 of the Código de Minería ("…sources and mineral waters and groundwater and surface waters are reserved for the State"), the character of water as public domain was expressly established, which evidently includes all the country's groundwater. Such criterion came to be emphasized in judgments numbers 2005-16513 of 20:04 hours on November 29, 2005 and 2011-001034 of 9:10 hours on January 28, 2011, where it was reiterated that the national regime of public domain assets, such as water, places them outside the commerce of men and, therefore, permits for their exploitation are always precarious and unilaterally revocable by the Administration when justified for reasons of necessity or general interest. Additionally, it was indicated that, regarding the protection of natural resources, the State has the full obligation to impose limitations on private property and regulate the conditions for the use and protection of public domain assets, including of course water, and therefore the exercise of that state duty is absolutely compatible with the right to private property, established in article 45 of the Political Constitution. This obligation to safeguard groundwater radiates throughout the entire national territory, since contamination endangers not only the most vulnerable layers, the surface aquifers separated from the surface by a thin and permeable soil layer; but also volcanic or fractured ones, whose recharge areas (áreas de recarga) may be threatened by anthropogenic activities such as deforestation, uncontrolled urbanization, and intensive and extensive agricultural and livestock activities that involve the use of pesticides and agrochemicals. In judgment number 2004-01923, likewise, special characteristics of groundwater contamination are highlighted, which reveal its particular vulnerability: 1) Contamination can go unnoticed for a long time given that the waters are underground. 2) The regeneration of water once contaminated is very slow or has such a high cost that it makes the contamination irreversible. 3) There is a deficit of technical and human resources to monitor groundwater quality and determine the exact dimension of eventual contamination. Such factors, in turn, influence the type of protection required by aquifers, which inescapably must be preventive, because when the damage (contamination) is detected, it is frequently already too late for a reversal of the situation. Among such measures, the Chamber points out in the cited judgment, are the prohibition of certain human activities in specific zones and the imposition of safety measures on potentially contaminating activities. Also, by way of enumeration, the following are specified as protection measures: the establishment of protection perimeters (perímetros de protección) of aquifers, the declaration of an overexploited aquifer, the declaration of an aquifer in a process of saline intrusion, and the state of necessity and water crisis.

IX. On the application of the "Matrix of land use criteria according to the vulnerability to aquifer contamination for the protection of the water resource." Now then, for the purposes of the present amparo action, it is appropriate to highlight the first of the measures described in the preceding recital (por tanto). It consists, first, of projecting and tracing on the surface a demarcation under which an aquifer or part thereof sits; and second, establishing a specific regime of use of the hydraulic domain –ordering and restriction of pre-existing water concessions, prevention of granting new ones– and of control of activities and installations that may affect it –through authorizations– (e.g., mines, quarries; urban activities that include septic tanks, cemeteries, sanitary landfills –storage, transportation, and treatment of solid and liquid waste–; agricultural and livestock activities with deposit and distribution of fertilizers and pesticides, irrigation with wastewater and farms; industrial activities with storage, transportation, and treatment of liquid or gaseous hydrocarbons, chemical, pharmaceutical, and radioactive products, food industries and slaughterhouses, etc.). In summary, the Chamber refers to the issuance of documents such as hydrogeological maps –in which the surface under which an aquifer sits is traced or demarcated– and land use matrices according to the vulnerability of aquifers to contamination –which establish a specific regime of utilization or affectation of the land in relation to groundwater–, whose protection perimeters (perímetros de protección) are of mandatory compliance and must be reflected in the regulatory plans on land uses and territorial planning (e.g., zoning or construction regulations) by the municipal corporations or the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, given its residual competence in urban planning matters in the absence of local regulatory plans. In this regard, judgment number 2004-01923 literally provides:

"The definition of perimeters must be combined with the vulnerability or natural susceptibility mapping of supply aquifers to anthropogenic contamination loads, based on their hydrogeological and geochemical characteristics, in the face of anthropogenic contamination problems, which is achieved through the surveying of maps. Both measures, protection perimeters and vulnerability mapping, are suitable for being able to relocate a certain type of activity, the supply source, or, ultimately, introduce technical methods and instruments for the treatment and disposal of contaminating agents in a timely manner. The measures to be taken based on the perimeters and vulnerability mapping vary depending on whether it is (a) an area without territorial occupation, being useful for defining activities that may or may not be installed in the future; (b) areas already occupied, in which case mapping of natural vulnerability and of areas with greater susceptibility to contamination is carried out, being able, in the face of the threat of a high contamination index, to relocate activities, supply sources, and introduce technology for the treatment and disposal of contaminants; (c) areas already contaminated, for which alternative sources may be sought, the propagation of contamination plumes avoided, and, if possible, due to its high cost, the aquifer waters treated after extraction; (d) areas for new catchments, a case in which potentially contaminating activities and the impact area of each of these must be inventoried."

Thus, there is a substantial difference between a hydrogeological map of groundwater and a matrix of criteria for land use according to the vulnerability to contamination of aquifers. The hydrogeological map fundamentally contains geological and hydrological information and refers to the scientific field of hydrogeological cartography. This scientific area deals with both phenomena occurring on the land surface and those occurring underground. In the case of aquifers, hydrogeological maps collect relevant data such as the depth of water levels, saturated thicknesses or impermeable material thicknesses, the vertical zoning of aquifers, etc. Among other characteristics, hydrogeological cartography is very dynamic because, although there are phenomena with a high degree of permanence (hydraulic works, water points), there are also phenomena that vary over time, such as water level depth or certain hydrochemical data, in addition to spatial conditioning, since the object of cartography is specific zones or surfaces that evidently differ from one another depending on the geographical point to be mapped. The time variable introduces additional complexity to cartographic representation and leads to a lack of map updating if a delay in its publication occurs; likewise, depending on the objectives pursued, hydrogeological maps can be general or tend toward specific objectives, such as vulnerability to contamination of groundwater maps. In contrast, the matrix of criteria for land use according to the vulnerability to contamination of aquifers, while not permanent and able to change due to various factors – such as the evolution of scientific knowledge and the development of new, more environmentally friendly technologies – is much more stable and is not subject to that high rate of spatial and temporal mutability characteristic of the hydrogeological phenomenon. For that reason, in accordance with the technical opinion of the Director of the Research Center for Geological Sciences (Centro de Investigaciones en Ciencias Geológicas) of the University of Costa Rica, this Chamber warns that the protection measures and land-use regulations contained in a matrix of this type are perfectly suitable for general application throughout the national territory, since what changes are the hydrogeological characteristics of each zone, but not the specification of protection measures and land-use regulations based on those hydrogeological characteristics for the same vulnerability category of an aquifer. That is, the hydrogeological and hydrochemical characteristics of an aquifer and, therefore, its vulnerability to contamination, vary from one site to another; however, the protection measures and land-use regulations for the same vulnerability category are always the same, as they are based on the variables inherent to the hydrogeological behavior of an aquifer in the physical environment evaluated. Thus, the prohibition on using high-toxicity agrochemicals (a factor in a matrix of vulnerability of land use according to the vulnerability of the aquifer to contamination) will be of inexorable application in high-vulnerability aquifer zones (a factor of a hydrogeological map), regardless of where such zones are located; ergo, in the sub examine, an indication of a specific land-use measure in a vulnerability to contamination matrix is a constant variable, while the hydrogeological and hydrochemical conditions of the aquifer in each specific region constitute dependent variables. This criterion also finds support in the precautionary or in dubio pro natura principles, duly explained in the judgment transcribed in the preceding considerando. In accordance with the foregoing, the State's obligation to take any cost-effective measures to prevent the degradation of aquifers emerges as an essential legal imperative, even if absolute scientific certainty does not exist regarding such measures, since the premise of that obligation consists of the mere existence of a danger of serious or irreversible damage to the aquifers. The judgment number 2004-01923 states that

 "for the case of groundwater contained in aquifers and recharge and discharge areas, the precautionary or in dubio pro natura principle supposes that when there are no studies or reports conducted in accordance with the univocal rules and exact application of science and technique that allow reaching a state of absolute certainty about the harmlessness of the activity intended to be developed on the environment, or these are contradictory among themselves, the entities and organs of the central and decentralized administration must abstain from authorizing, approving, or permitting any new or modification request, suspend those in progress until the doubtful state is cleared, and, in parallel, adopt all measures tending toward its protection and preservation in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment."

 X. On the application of the matrix in the specific case. From the foregoing, it is concluded that precisely one of those fundamental measures is the matrix of criteria for land use according to the vulnerability to contamination of aquifers for the protection of water resources (recurso hídrico) prepared by SENARA jointly with other entities. Such matrix, although prepared for application with the vulnerability map of the canton of Poás, can and must be used, without a doubt, in all cantons or zones where vulnerability maps approved or prepared by SENARA already exist, since what changes is the hydrogeological map of each region itself, but not the land-use matrix once said map has been prepared. Moreover, even though the evolution of scientific knowledge and the development of new, more environmentally friendly technologies could require the updating of a matrix, it is no less true that this does not occur so quickly and, furthermore, advances must be endorsed by the majority opinion of the scientific community at a given historical moment. Likewise, even if hydrogeological maps or aquifer vulnerability maps prepared by SENARA do not exist in a canton, the land-use criteria from the aforementioned matrix are always useful as guidelines, since the formulation of land-use policies must contemplate the inescapable obligation to ensure the preservation of aquifers, especially when there is knowledge, without the need for a hydrogeological map, of the existence of some type of aquifer, e.g., surface ones that can be easily detected through some study prepared by another entity or thanks to a particular event (an excavation). Furthermore, the respondent authorities must note that, although there is the possibility of a certain degree of variation in a matrix of criteria for land use according to the vulnerability to contamination of aquifers due to some dynamic factors (such as the evolution of scientific knowledge and the development of new, more environmentally friendly technologies), it is no less true that a change to the already-prepared matrix can only be made using the same methodology used for its preparation. In the sub examine, the Matriz de Criterios de Uso del Suelo según la Vulnerabilidad a la Contaminación de Acuíferos para la Protección del Recurso Hídrico for the canton of Poás resulted from the joint work of said entity as well as technicians from SENARA, the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones), the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados), the Ministry of Health (Ministerio de Salud), the Ministry of Agriculture and Livestock (Ministerio de Agricultura y Ganadería), and the Institute of Housing and Urbanism (Instituto de Vivienda y Urbanismo); that is, in full application of the constitutional mandate of inter-institutional cooperation already set forth. Consequently, any modification to such matrix, even to adapt its application in another canton, requires a new joint study between such entities and the municipal corporation in question; as long as that does not occur, the land-use matrix according to the vulnerability to contamination of aquifers designed for the protection of water resources in the canton of Poás must be applied. That is, the non-application of a "matrix of criteria for land use according to the vulnerability to contamination of aquifers" by unilateral decision of either the Board of Directors (Junta Directiva) of the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service (Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento) or the Higher Authorities of the aforementioned entities is not constitutionally admissible, since it disregards the mechanics used for the preparation of said technical instrument (characterized by the participatory process of several institutions) and violates the constitutional principle of in dubio pro natura as well as the constitutional rights to life, health, and a healthy and ecologically balanced environment; even less so when a superior instrument authorizing that non-application is lacking, since the harm that the absence of the technical instrument could cause would be irreversible. By virtue of the foregoing, this section of the amparo is granted. Thus, until another matrix of criteria for land use according to the vulnerability to contamination of aquifers is prepared (using the mentioned methodology and based on the joint work of the mentioned entities) – whether for another canton or for the entire national territory – the one corresponding to the canton of Poás must continue to be applied, as the Higher Authorities of SENARA have endorsed, expressly or implicitly, in other zones of the country, as is evident from the list of proven facts.

 XI. On the divergence of criteria between the Directorate of Research and Water Management (Dirección de Investigación y Gestión Hídrica) and the Board of Directors of the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service. In the specific case, there exists a significant divergence of criteria among the officials of SENARA, since the Directorate of Research and Water Management considers that the matrix of criteria for land use according to the vulnerability to contamination of aquifers, approved in compliance with judgment number 2004-001923 and pertaining to the canton of Poás, must be of general application in all cases where vulnerability to contamination maps, approved by said Service, exist; and that neither the Board of Directors nor the General Management (Gerencia General) of the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service are technical organs with the competence to validate the scientific studies of the Directorate of Research and Water Management. On the other hand, the Board of Directors and the General Management of the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service consider that the vulnerability matrix for the canton of Poás should not be extended to other municipalities and that this unit cannot enforce specific land uses because that is the authority of the municipal corporations; and that for the studies of the Directorate of Research and Water Management to be binding, they must be officialized through the General Management; therefore, it ordered the Directorate of Research and Water Management to prepare a new vulnerability matrix of general application. In this regard, it is pertinent to note that, certainly, according to Article 303 of the General Law of Public Administration (Ley General de Administración Pública), the opinions of technical organs are optional and not binding; and according to Article 83 of the General Law of Public Administration, every organ distinct from the head (jerarca) shall be fully subordinate to the latter and to the immediate hierarchical superior, except for deconcentration (desconcentración) effected by law or regulation. Now, despite said subordination, the superior head, in this case the Board of Directors of SENARA, cannot dictate acts contrary to univocal rules of science or technique, or to elementary principles of justice, logic, or convenience (Article 16.1 of the General Law of Public Administration), and its discretion is subject to the limits expressly or implicitly imposed by the legal system, to ensure that its exercise is efficient and reasonable (Article 15.1 of the General Law of Public Administration), which evidently includes the duties of interpreting the administrative norm in the manner that best guarantees the realization of the public purpose it pursues (Article 10 of the General Law of Public Administration) and developing its activity in accordance with the fundamental principles of public service, among them, those of efficiency and adaptation to the social need they satisfy (Article 4 of the General Law of Public Administration). On the other hand, Article 15.2 determines that the judge shall exercise legality review (contralor de legalidad) over the regulated aspects of the discretionary act and over the observance of its limits, while Article 16.3 stipulates that the judge may review the conformity of the technical, logical, convenience, and justice foundations of the discretionary elements of the act, as if exercising legality review. Based on said norms, it is clear that, in principle, the mere controversy regarding the competencies and criteria existing between the Board of Directors, Management, and the Directorate of Research and Water Management of SENARA must be raised through administrative channels in accordance with the procedure established in Articles 81 and 82 of the General Law of Public Administration or, eventually, before the contentious-administrative jurisdiction, since it is a matter of mere legality. However, because an injury to constitutional rights and principles arises from said conflict, the obligation of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) to intervene immediately emerges, imposing limits on the exercise of discretion by the Higher Authority, in this case the Board of Directors and Management of the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service. By virtue of the foregoing, without detriment to the organ’s own hierarchies, the non-application – without technical substantiation – of the technical criterion issued in the matrix of criteria for land use according to the vulnerability to contamination of aquifers prepared for the canton of Poás, due to its detrimental impact on the in dubio pro natura principle and the rights to life and a healthy and ecologically balanced environment, represents an evident violation of the constitutional order. This Chamber is concerned by the criterion of the Management, expressed in official letter number GE-557-09, of July 14, 2009, since arguing that it is not the responsibility of SENARA to grant or deny land-use permits, but rather that this falls to the authorizing entity, is contrary to the constitutional principle of environmental protection and to the stipulations of Articles 3, subsection h) of the Law creating SENARA (number 6877 of July 18, 1983), which obliges the entity to monitor compliance with legal provisions in the matters of its concern, and 4, subsection f) of that same normative body, according to which SENARA is responsible – among other activities – for the construction and maintenance of the works necessary for the conservation and renewal of aquifers usable for agricultural activities in the irrigation districts, and dissemination and publication. This last activity must be understood in a broad sense, so that the preparation of land-use matrices according to the vulnerability to contamination of the aquifer constitutes an essential instrument for the protection of said public domain asset (bien demanial). Consequently, the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service cannot simply and plainly be satisfied with issuing recommendations and washing its hands of their implementation – by the mere fact that another Administration entity is co-responsible in such matter –, as this would imply an omission of its duty to protect groundwater and the principle of inter-administrative coordination set forth. In other words, while the competencies for the integrated management of underground water resources are fragmented among several entities (Ministry of Environment, Energy and Telecommunications, Ministry of Health, Ministry of Agriculture and Livestock, Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo), municipalities, and the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service itself), it is no less true that the latter, due to the underground hydrological information it handles and its experience and specialized knowledge in the field of groundwater, possesses a prevailing technical expertise in that area, so that, on one hand, its contamination warnings and correlative measures to prevent it cannot be unilaterally ignored by the rest of the Public Administration, and, on the other, there is an impossibility of disregarding the warnings about the danger of contamination issued by an institution empowered by law to protect water resources (see in this sense judgment number 2008-004790 of 12:39 hours on March 27, 2008). This position agrees with what was already indicated by the Chamber in judgment number 2008-12109 of 15:16 hours on August 5, 2008, in which, expressly, the obligation of municipalities was established to incorporate the hydrogeological maps recommended by SENARA and to use as a basis the Matriz de Criterios de Uso del Suelo según la Vulnerabilidad a la Contaminación de Acuíferos para la Protección del Recurso Hídrico, pertaining to the canton of Poás. Further, this Chamber verifies that – as of May 2012 – the only aquifer vulnerability to contamination matrix approved by the Board of Directors of SENARA has been that of the Canton of Poás; and that the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) (through the Division of Operative and Evaluative Oversight of the Area of Environmental Services and Energy) considers that said matrix must be applied to all cantons or zones for which SENARA has approved a vulnerability map. Thus, this aspect of the amparo is granted, because although the exposed divergence constitutes a matter of mere legality, the potential damage that the non-application of the matrix in question can cause to the environment constitutes an evident injury to the right enshrined in Article 50 of the Political Constitution (Constitución Política).

 XII. On the alleged injury to the constitutional right to access public information. The plaintiff claims an injury to the constitutional right to access public information, regulated in Article 30 of the Political Constitution, because the Board of Directors of the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service, in agreement number 3751 of ordinary session 267-09 of May 27, 2009, ordered that the results of technical investigations on aquifers would only be communicated through the General Management, all with the purpose of making the binding nature of the pronouncements of the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service effective and avoiding the inclusion of recommendations outside the competence of that Service. Additionally, in that agreement, the validity of agreement number 3401 bis of ordinary session number 519-07 of April 17, 2007, was confirmed, in which the Board of Directors ordered that only the General Manager could attend to the media and any request for information from them. In this regard, as stated in the preceding considerando, the opinions of technical organs are optional, so their binding nature is subject to the approval of the Superior Head, in this case the Board of Directors of SENARA, except for deconcentration effected by law or regulation. Nonetheless, when respect for the in dubio pro natura principle and the safeguarding of the constitutional rights to life and a healthy and ecologically balanced environment are at stake, the Board of Directors cannot depart from the opinion of any technical organs without the required foundation in accordance with the univocal rules of science or technique, or the elementary principles of justice, logic, or convenience. Now, in order for the administered (Administrados) to be capable of exercising effective oversight of the work of the Board of Directors and Management and thus be able to control the foundation and reasonableness of their resolutions, it is essential that they have free access to all public information. Indeed, the evaluation of results and accountability, provided for in Article 11 of the Political Constitution, require effective instruments that facilitate administrative transparency. In this regard, thanks to constitutional jurisprudence, the right of access to administrative information, contemplated in Article 30 of the Fundamental Law (Ley Fundamental), has become a:

 "control mechanism in the hands of the administered, since it allows them to exercise optimal control over the legality and the opportunity, convenience, or merit and, in general, over the efficacy and efficiency of the administrative function deployed by the various public entities. Efficient and effective public administrations are those that submit themselves to public control and scrutiny, but citizen control cannot exist without adequate information. In this way, a logical chain can be established between access to administrative information, knowledge and handling of it, effective or timely citizen control, and efficient public administrations" (see judgment number 02120-03 of 13:30 hours on March 14, 2003).

 Thus, in order for citizens to have adequate information to form a well-founded criterion and be able to exercise effective control over the Administration, the concept of administrative information must include the opinions prepared by technical organs, a situation that is totally independent of the subsequent binding nature of the administrative resolution act. The foregoing is subject to the common intrinsic and extrinsic limits of the right of access to administrative information, such as state secrets and the sphere of protection of the private life of human beings (Articles 30 and 24 of the Political Constitution). Certainly, it is entirely legitimate for the Board of Directors of the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service to want to avoid confusion among the administered so they do not assume as binding the criteria of technical organs not yet approved by said collegiate body. However, in order to achieve that objective, measures that affect administrative transparency as little as possible are more in accordance with the constitutional principle of reasonableness, such as allowing both the technical opinions endorsed by the Higher Administration and those that are not or have not yet been to be of public knowledge, provided the organ delivering the information clarifies to the petitioner the binding or non-binding nature of the documentation provided. Based on the foregoing, what was ordered by the Board of Directors of SENARA in agreement number 3751 of May 27, 2009, is unconstitutional to the extent that it restricts the subjective right of citizens to have direct access to the criteria and opinions of technical organs, even when these are not binding. For the same reason, agreement number 3401 bis of ordinary session number 519-07 of April 17, 2007, in which the Board of Directors ordered that only the General Manager could attend to the media and any request for information from them, becomes unconstitutional, since the media cannot be restricted from free and direct access to the criteria and opinions of technical organs, even when these are not binding.

 XIII. On the alleged damage to the environment due to the omission to prohibit understory clearing (sócola) in the Las Baulas National Park (parque nacional Las Baulas) and its buffer zone (zona de amortiguamiento). Regarding this point, on one hand, the Chamber notes that the plaintiff does not provide sufficient proof to demonstrate that the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications had been negligent in taking measures to prevent lot owners from eliminating the understory (sotobosque) in the Las Baulas National Park; and on the other hand, the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications demonstrated that since 2002 it has processed 27 complaints for crimes against natural resources in the terrestrial area of said park and that in recent months, prior to the submission of the report pertaining to this amparo, there have been no more complaints. In addition to the aforementioned complaints, that ministry processed a petition filed by Juan Figuerola Landi on October 28, 2008, and filed a criminal complaint in this regard on the 11th of the following month. Consequently, as to this point, the amparo is dismissed.


Therefore:

 This amparo is partially granted. Consequently, it is ordered that (…), including the President and General Manager of SENARA, or whoever occupies those positions, immediately communicate to (…), or whoever represents Simen Mountain Business in their stead, as well as to the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental) and all municipalities, that the "Matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico en el cantón Poás" is of mandatory application in all cantons or zones where vulnerability maps approved or prepared by SENARA exist and, in any case, must serve as a guide and technical orientation for the formulation of land-use policies, as long as such cantons or zones do not have their own matrix prepared by SENARA with the participation of the other institutions that prepared the matrix, and which guarantees the same or a higher level of protection of water resources. (…)" (The highlighting is not from the original).


 

 In accordance with the judgments issued by the Constitutional Chamber, and in relation to the matter consulted, it is indicated that the preparation of documents such as hydrogeological maps, hydrological vulnerability maps, or land-use matrices according to the vulnerability of aquifers, corresponds to SENARA.


 

 These instruments are of mandatory compliance and must be reflected in the regulatory plans on land use and territorial planning issued by the municipal corporations or the National Institute of Housing and Urbanism, given its residual competence in urban planning matters in the absence of local regulatory plans.


 

 Likewise, in the case of the Canton of Liberia, as we indicated supra, that canton is mapped by SENARA in the map called "Vulnerabilidad hidrogeológica de los acuíferos de Bagaces y Liberia", a map that can be consulted on the SENARA website.


 

 The demarcation contained in that vulnerability map must be addressed by the Municipal Corporation in urban planning matters. The form and procedure to be used for that effect is to be defined by the Municipal Corporation.


 


Matter NO. 04:

 1- May municipalities grant construction permits to install fuel service stations in areas where the current regulatory plan indicates it is a residential zone, with those granting such permits alleging a conditional use permit.


 

 First, regarding the subject of urban property, urban planning, and the competence of the respective municipalities in this matter, it is appropriate to mention the criterion held by the Constitutional Chamber in its judgment 15272-2008 of October 10, 2010, at 14:16 hours, a judgment that notes the following:


 

 "(…) III.- Regarding the right of property and municipal powers. The Chamber's jurisprudence is extensive in recognizing the particular and social dimensions of the right of property, while simultaneously recognizing the possibility of imposing certain restrictions on this right, which, if they involve a curtailment and emptying of its content, must be compensated through the expropriation procedure, or, if they refer to a certain social interest, must be approved via legislative means through a qualified vote – see judgment of this Chamber, number 2008-9721, of ten hours forty-six minutes on June thirteenth, two thousand eight. Likewise, it has repeatedly recognized the guiding role of municipalities in urban planning and zoning matters, determining that it is the municipal corporations that are responsible for the governance of cantonal public roads. Thus, since judgment number 4465-99, of ten hours twenty-one minutes on June eleventh, one thousand nine hundred ninety-nine, the Chamber established that:

Article 45 of the Political Constitution enshrines the right to property. The first paragraph
indicates its "inviolable" nature and establishes the State's obligation to compensate the
owner beforehand, when it must eliminate it for reasons of "legally proven public interest."
The second paragraph establishes the possibility of imposing social-interest limitations on
property, through a law approved by a qualified vote—a vote of two-thirds of all members of the
Legislative Assembly. Thus, the State's obligation to compensate is constitutionally provided
for solely and exclusively when it involves expropriation and does not apply to social-interest
limitations established by law approved by a qualified vote. However, these limitations must
affect the community in general and may not exceed the parameters of reasonableness or
proportionality, nor empty the essential content of the right to property. A restriction on the
right to property that empties the essential content of the right becomes a covert
expropriation and, consequently, gives rise to the obligation to compensate. Limitations
established for urban planning purposes are inherent to the right to property and, therefore,
are not subject to compensation, unless they entail a reduction of the essential content of the
right, as indicated supra. In accordance with the provisions of Articles 169 and 170 of the
Political Constitution, the Municipalities hold broad powers to plan and control the urban
development within the territorial limits of their locality. The scope of these powers is
defined in judgment number 6706-93 of fifteen hours twenty-one minutes of the twenty-first of
December of nineteen ninety-three, which, in pertinent part, states:

"The Chamber considers that the power attributed to local governments to plan urban development
within the limits of their territory does form part of the constitutional concept of 'local
interests and services' referred to in article 169 of the Constitution, a competence that was
recognized by the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) (# 4240 of 15 November 1968,
amended by Laws # 6575 of 27 April 1981 and # 6595 of 6 August of that same year), specifically
in articles 15 and 19 challenged here, which literally state:

'Article 15.-
In accordance with the precept of article 169 of the Political Constitution, the competence and
authority of municipal governments to plan and control urban development within the limits of
their jurisdictional territory is recognized. Consequently, each of them shall make the
necessary provisions to implement a regulatory plan (plan regulador), and the related urban
development regulations (reglamentos de desarrollo urbano), in the areas where it must apply,
without prejudice to extending all or some of its effects to other sectors, where qualified
reasons exist to establish a particular control regime.'

'Article 19.-
Each Municipality shall issue and promulgate the procedural rules necessary for due compliance
with the regulatory plan and for the protection of the interests of health, safety, comfort,
and well-being of the community.'

Thus, it is the municipalities that are responsible for assuming local urban planning through
the promulgation of the respective regulations, and by making effective the rules issued for
this purpose by the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda
y Urbanismo, INVU), as the institution responsible for urban planning at the national level."

IV.-Regarding regulatory plans and urban planning. Based on the same criterion and from the
recognition of these municipal powers, the Chamber's jurisprudence has also addressed the
constitutionality of so-called regulatory plans as instruments and manifestations of the
municipal power to provide urban planning within their jurisdictions. In relation to the
constitutionality of municipal regulatory plans, the Chamber, in judgment number 4205-96, of
fourteen hours thirty-three minutes of the twentieth of August of nineteen ninety-six—reiterated,
among others, by judgment number 2000-2404, of thirteen hours twenty-one minutes of the
seventeenth of March of two thousand—established that:

"XII. OF THE LIMITATIONS IMPOSED IN MATTERS OF URBAN PLANNING. The imposition of limitations on
property for urban planning purposes is indispensable for coexistence in society, and it is not
an expropriation activity that requires prior compensation, according to the terms set forth—and
analyzed in the preceding recitals—in the second paragraph of article 45 of the Political
Constitution. Such limitations on the right to property are a product of the very fact of being
part of a community, the same community that guarantees that right, but subjects it to certain
regulations in order to achieve an optimal and harmonious enjoyment of the rights of all
individuals. In this sense, this Chamber has pronounced on the 'relative' nature of the right
to property, insofar as it is subject to limits and restrictions on one or several attributes
of property for urban planning reasons; and in various judgments it has confirmed the 'social
interest' nature of urban planning rules, imposed in accordance with the Political Constitution
itself. Thus, in constitutionality judgment number 1167-92, it stated:

'Although our Political Constitution recognizes private property as a fundamental right of
citizens, the enjoyment of such right is not unrestricted and article 45 of the Constitution
itself permits the Legislative Assembly to impose social-interest limitations on it. The Urban
Planning Law is one of those limitations and, therefore, the refusal to grant a license
(patente) does not constitute a violation of the fundamental rights of the appellants [...]'; a
thesis that was reinforced by amparo judgment number 5303-93, in which it was said:

'Costa Rican legislation establishes the possibility of limiting private property for reasons
of social interest. As indicated in the first Recital (Considerando), the limitation on
property imposed by a regulatory plan is constitutionally possible, because the right to
property is not unlimited; rather, there is a general framework within which the owner can act
and which must be compatible with the constitutional content of that right. For the foregoing,
in the judgment of this Court, the limitation imposed, insofar as it conforms to a valid
regulatory plan, does not violate, as suggested in the appeal, article 45 of the Political
Constitution, as long as that regulatory plan does not deconstitutionalize the private property
affected by that instrument. A contrario sensu, if the limitations exceed the minimum
parameters of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Political
Constitution', and, finally, in judgment number 6706-93, it declared the constitutionality of
the Urban Planning Law."

From the cited judgment, it can be seen that property is not an unrestricted right inasmuch as
it is limited by the regulatory plans drawn up by the municipalities within their jurisdiction.
Likewise, the constitutional power of the municipalities to provide urban planning through their
regulatory plans is recognized.

On the subject of the power of urban planning, this Advisory Body has pronounced on previous
occasions. Thus, in opinion number C-029-2015, the following was indicated:

"I.-On Urban Planning
The municipalities, as decentralized entities that administer local services and interests, must
subject urban planning to the right to a healthy and ecologically balanced environment and to
the regulations that develop it (constitutional articles 50, 168, 169, and 170 paragraph 1; 1,
15, 74, 87-89, and 96 of the Construction Law (Ley de Construcciones); 15 and 19 of the Urban
Planning Law; 3, 4, and 13 subsection p) of the Municipal Code (Código Municipal); constitutional
judgments 2051-91, 2728-91, 2153-93, 5097-93, 5305-93, 6706-93, 3494-94, 4480-94, 915-95,
1888-95, 2671-95, 4149-95, 2560-96, 4205-96, 4657-96, 1360-97, 431-00, 6653-00, 5737-01,
7485-01, 1220-02, 5996-02, 7751-02, 3656-03, 11397-03, 1915-04, 14404-04, 1915-04, 1923-04,
9439-04, 4002-05, and 7516-05; Administrative Litigation Court (Tribunal Contencioso
Administrativo), Section II, No. 116-08; Section III, Nos. 791-02, 175-09, 416-10, 126-11,
239-11, 47-2013, and 246-2013).

Urban planning functions include the drafting and approval of the regulatory plan and
complementary regulations such as the Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación),
Subdivision and Urban Development Regulation (Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones),
Official Map (Mapa Oficial), and Urban Renewal Regulation (Reglamento de Renovación Urbana); the
granting of subdivision (fraccionamiento), urban development (urbanización), and construction
permits; and the sanctioning sphere (Law 4240, articles 10 subsection 1, 15, 16, 17, 21, 24,
32; Construction Law, articles 15, 87-89, and 96; constitutional judgment No. 11900-2007;
criteria OJ-062-2000, OJ-096-2000, OJ-123-2000, OJ-096-2005, C-093-2007, C-029-2009,
C-091-2010, C-256-2011, C-001-2013, and C-333-2014).

Article 1 of the Urban Planning Law establishes the regulatory plan as 'the local planning
instrument that defines, in a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic,
or supplement, the development policy and the plans for population distribution, land uses, traffic
ways, public services, community facilities, and construction, conservation, and rehabilitation of
urban areas.' Meanwhile, article 21 ibidem lists the main urban development regulations, namely:
the zoning regulations for land use, the subdivision and urban development regulation, the
Official Map, the urban renewal regulation, and the construction regulation, among others.

The use of land is framed within urban planning and regulation under the responsibility of the
municipality and, in a subsidiary manner, of the National Institute of Housing and Urbanism,
through the Directorate of Urbanism (Dirección de Urbanismo), which exercises the function of
coordinating local interests with regional and national ones. And, when municipalities do not
have a regulatory plan, that Directorate exercises the regulatory power over zoning for land
uses through the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urban Developments
(Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones) (Urban Planning Law,
article 21 and Transitional Provision II; opinions C-062-1994 and C-032-2010).

Therefore, in accordance with the Urban Planning Law (Law 4240 effective as of 15 November 1968,
hereinafter LPU), it is the responsibility of the municipalities to create the respective zoning
regulations, subdivision and urban development regulations, official map of the canton, and
renewal regulation in order to regulate the use of land in the canton.

In relation to zoning, this is understood as '... the division of a territorial circumscription
into use zones for the purpose of its rational development.'[1] In this regard, opinion number
C-136-97 states the following:

'II.-ON THE LEGAL REGULATION OF ZONING
This constitutional framework being clear, the legal provisions existing in the matter under
consultation must be studied successively.

In the first place, it is necessary to explain how zoning is regulated at the legal level in
order to subsequently examine the provisions on the same matter at the regulatory level.

Thus, article 1 of the Urban Planning Law, No. 4240 of 15 November 1968 and its amendments,
states that 'Zoning is the division of a territorial circumscription into use zones for the
purpose of its rational development.'

For this reason, zoning represents the ideal tool to regulate the use and purpose given to a
property without this representing any harm, within the reasonable and proportional, to the
aforementioned limits to freedom and, specifically, to the right to property.

For its part, article 21 of the aforementioned law details the main Urban Development
regulations, which are:

'1) The Zoning Regulation, for land uses;
2) The Subdivision and Urban Development Regulation, on the division and urban habilitation of
land;
3) The Official Map Regulation, which shall deal with the provision and conservation of spaces
for public roads and communal areas;
4) The Urban Renewal Regulation, relating to the improvement or rehabilitation of areas in the
process of or in a state of deterioration; and
5) The Construction Regulation, regarding building works.' (Emphasis not in original).

Expressly, the law also determines the subject matter that the Zoning Regulation shall regulate,
as follows:

'Article 24.- The Zoning Regulation shall divide the urban area into use zones, regulating with
respect to each one of them:
a) The use of land, buildings, and structures for agricultural, industrial, commercial,
residential, public, and any other purposes that may apply; residential zones shall be
classified as single-family and multi-family, according to the intensity of use given to them;
single-family zones shall be classified, in turn, according to the area and dimensions of the
lots that best suit their location;

b) Location, height, and floor area of buildings;

c) Surface area and dimensions of lots;
d) Size of setbacks (retiros), yards, and other open spaces, and lot coverage by buildings and
structures;

e) The provision of space for parking, loading, and unloading of vehicles off the streets;

f) Size, placement, and characteristics of signs or advertisements; and
g) Any other urban planning or architectural element relating to land use, the regulation of
which is of interest to the local community.' (Emphasis not in original).

Furthermore, the law under study establishes prohibitions on carrying out certain activities
incompatible with the implemented zoning. Thus, it is stated:

'Article 28.- It is prohibited to use or dedicate land, buildings, structures to any use that is
incompatible with the implemented zoning.

Henceforth, interested owners must obtain a municipal certificate attesting to the conformity
of the use with the zoning requirements. Existing non-conforming uses must also be recorded with
a certificate expressing this circumstance.

Each zoning regulation shall set the date from which said certificates will be mandatory.'
(Emphasis not in original).

As is clear, it will be of little or no use to impose, based on technical, reasonable, and
proportional criteria, regulations regarding land use that guarantee sustainable urban
development, if this is not coupled with an express prohibition of uses incompatible with those
regulated by the corresponding rule, since otherwise, the desired effect of regulating
development in clear compatibility with the environment, public order and interest, and the
individual rights and guarantees of third parties would be rendered nugatory.

Finally, it must be indicated that, based on an express provision of the aforementioned law,
the zoning regulation must specify the conditions and requirements for admitting exceptions to
the established zoning use, exceptions that the legislator itself identifies as qualified, as
transcribed below.

In that sense, it is stated:

'Article 30.- A non-conforming use may only be transformed into another that is compatible or
consistent with the zoning. The regulation shall specify the conditions and requirements to
which such and any other change of use must be subject, as well as the qualified admission of
exceptions or variants.' (Emphasis not in original).

The preceding legal framework makes it clear that urban zoning, or what is the same, the
restriction of land use based on technical criteria, must be imperative, and its effects will
therefore depend on the faithful application of the rules governing each zone.

The non-application of the use designated for a given area therefore arises as a qualified and
exceptional nature, dependent on a discretionary assessment by the operator, which is subject
to the rules provided by the General Law of Public Administration (Ley General de la
Administración Pública) in its article 16, which refer to the unequivocal rules of science,
elementary principles of logic, justice or convenience, and the rights of third parties.'

According to the preceding criterion, regarding zoning, it is imperative to refer to the zoning
regulation of the respective canton to determine whether the use of a land is in accordance
with the respective regulation or corresponds to a permitted exception by virtue of meeting
certain requirements set forth in the same regulation.

Taking into account this regulatory framework, regarding the matter consulted, it is clear that
recourse must be made to the Zoning Regulation of the City of Liberia (Municipal Regulation No.
39 effective as of 17 November 2002) which, in what is relevant, provides the following:

'Article 2–General regulations:
A) Zones: For the purposes of this Regulation, the entire first district of Liberia is divided
into the following zones:

1. Residential Zone (Z-R)
2. Central Commerce Zone (Z-CC)
3. Public Uses Zone (Z-UP)
4. Industrial Zone (Z-I)
5. Rural Zone (Z-R)
6. Special Control Zone (Z-CE)
7. Special Commerce (Co E)

The zones are divided into sub-zones for regulatory purposes and these into sectors for
description and identification purposes.

The residential zones, the central commerce zone, and the industrial zones are defined on the
zoning map. The rural zone is defined as the remainder of the territory of the first district.

When a lot or property is divided by a boundary between zones, the regulations of either may or
may not be extended to the rest of the lot or estate (finca) up to a maximum distance of 100 m
from said boundary, at the discretion of the Municipality and the Directorate of Urbanism.

B) Uses: To regulate uses, these are classified into:

- Permitted uses.
- Conditional uses.
- Non-conforming uses.

A permitted use is that urban or rural use of a lot or estate that the owner has the right to
put it to, constructing the necessary facilities, without further restrictions than those
indicated herein and upon processing the corresponding permits. The permitted uses are listed
for each zone.

A conditional use (or conditioned use) is one that, even if not permitted, may occur in a zone
upon special authorization from the Municipality and the Directorate of Urbanism, with the
restrictions to which it is subject or the requirements it must meet being set for each case.
Conditional uses are also listed for each zone.

A non-conforming use is one that does not conform to the zoning indicated on the zoning map but
that existed on the effective date of this regulation.

C) Limitations on non-conforming uses: Any use of land, buildings, or structures existing on
the effective date of this Regulation that does not correspond to the indicated zoning may
continue with the following limitations:
1. It may not be expanded, reconstructed, or remodeled partially or totally without prior
authorization from the Municipality and the Directorate of Urbanism. (...)' (Emphasis not in
original)

It can be deduced from the preceding transcription the determination of land uses for the
canton of Liberia, including a 'conditional use,' which corresponds to one that, even when the
use is not permitted, can be authorized by the Municipality and by the Directorate of Urbanism,
with the restrictions to which it is subject or the requirements it must meet being set.

Regarding the Residential Zone, the zoning regulation of the Municipality of Liberia states the
following:

'Article 3–Residential Zone.
A) Purposes: This zone is necessary to house the existing city and allow its orderly expansion
in the short term.

B) Permitted uses:
1. All urban uses, except for industries, workshops, warehouses, sawmills, and uses similar to
these in terms of nuisances (noise, intense traffic, smell, etc.) they cause in the
neighborhood. Commerce that produces the aforementioned nuisances is also excepted.
2. Agricultural and forestry uses, excluding activities clearly incompatible with urban use due
to their contaminating effects of smell, noise, flies, etc.

C) Conditional uses: Small industry, warehouses, workshops, gasoline stations (bombas de
gasolina), deposits of wood and construction materials, and other businesses that produce
nuisances but which, with requirements, may be allowed under a favorable opinion from the
Ministry of Health. Without prejudice to the foregoing, for all these cases the nuisances must
remain absolutely confined to the property limits. In any case, sawmills and dangerous
industries are excepted, which must be located in the industrial zones. (...)' (Highlighting not
in original)

Regarding the matter under consultation, pursuant to the aforementioned norms that govern the
Canton of Liberia, it is established that motor fuel service stations, or gasoline stations, are
included within the residential zone as a conditional use in subsection c) of article 3 of the
Zoning Regulation of the City of Liberia.

Following the cited norms, the conditional use must be authorized by the Municipality, and a
favorable opinion from the Ministry of Health must be obtained.

In the event that the requirements for the authorization of a conditional use are met, according
to the zoning norms we have referred to, and if another situation or regulation does not
prevent it, the Municipality may authorize the necessary construction permits.

2- In the hypothetical case that the citizenry does not agree with the installation of said
service station, is there any prior mechanism through which the citizenry could have expressed
their opinion FOR OR AGAINST said project, such as a public hearing, considering that there is a
lack of popular acceptance for the construction of a station barely one hundred meters from an
educational center, a kindergarten, and some 50 to 75 meters from a shopping center and a
municipal market where a large crowd gathers and stays overnight every day.

As explained at the beginning of this consultation, the question posed is inadmissible, since
the formulation of a hypothetical case linked to certain positions held by the citizenry on a
specific matter falls outside the competencies of an internal auditor, and even outside the
advisory competence of this Advisory Body.

3- What regulations exist for the construction of this type of service station regarding
distances from public assembly sites, can supermarkets and municipal markets with a large daily
influx of people be included within those distance regulations.

In order to answer this question, we refer the consultant to the Regulation for the Regulation
of the Hydrocarbons Storage and Marketing System (Reglamento para la Regulación del Sistema de
Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos) issued by the Ministry of Environment and
Energy (MINAE) in conjunction with the Ministry of Health, Executive Decree (Decreto Ejecutivo)
N° 30131, effective as of 31 March 2002, which can be consulted on the website www.pgr.go.cr/scij.

Regarding the definition of public assembly sites (sitios de reunión pública), the regulation
under comment indicates in its numeral 4 the following:

'Article 4–Definitions. For the purposes of applying this regulation, the mentioned terms shall
have the following meaning: (...)
4.84 Public assembly sites. Encompasses all real estate or structures designed or intended
partially or totally for the assembly of persons; for the purposes of this regulation these are
divided into:
4.84.1 Sports buildings: stadiums, gymnasiums (does not include physical conditioning centers
with weights, aerobics, exercise machines, sauna), and bullrings.
4.84.2 Educational centers: includes buildings or portions thereof used for educational purposes,
for four hours or more per day, or more than twelve hours per week. Includes community homes.
4.84.3 Health centers: includes occupancies used for medical purposes and other treatments for
the care of persons with physical defects or mental deficiencies, illness, convalescence, and
others, except individual medical offices. Includes nursing homes.'

Now, in relation to what is consulted, that is, the distance that must exist between this type
of establishment and the public assembly sites defined in cited numeral 4, the regulation under
comment indicates in its article 15 the following:

'Article 15–The Land. The land where a surface service station is installed must meet the
following requirements: (...)
15.10 One hundred meters from factory buildings or sites where explosive or flammable products
or substances are stored in quantities that may cause a danger according to the technical
criterion of the Ministry of Health, public assembly sites, and electrical substations.'' (Highlighting
not in original)

In this way, answering the question asked, regarding the distances that a fuel service station
must respect, the Regulation for the Regulation of the Hydrocarbons Storage and Marketing System
indicates that said stations must be located at a distance of 100 meters from public assembly
sites.

In that sense, the definition of 'public assembly site' established in that regulatory body,
article 4, does not include supermarkets or municipal markets as a site of that nature.

4- Must any opinion survey be conducted or any social risk aspect be taken into account to grant
this type of permits conditionally. Which entities should issue social impact or risk studies in
which the users of these shopping centers and the municipal market, supposedly at a distance of
50 or 75 meters, apart from an educational center and a kindergarten at 100 meters, could be
involved.

Given the way the consultation is posed, it is noted that it is not a generic question but is
immersed in a specific situation; therefore, the answer provided will be given in generic terms,
in order not to declare the question inadmissible.

As we indicated in the previous question, there is a specific regulation governing matters
related to the fuel storage and marketing system, called the Regulation for the Regulation of
the Hydrocarbons Storage and Marketing System, Executive Decree N° 30131, effective as of 31
March 2002, issued by the Ministry of Environment and Energy (MINAE) in conjunction with the
Ministry of Health.

This regulation does not establish the conducting of an opinion survey or social risk study as
a condition for granting permits to a fuel service station.

5- What requirements must the municipality demand to issue a construction and operation permit
for a FUEL service station in a residential zone ACCORDING TO WHAT IS STATED in the Regulatory
Plan (Plan Regulador) of the canton of Liberia.

As has been indicated in the previous questions, the requirements that a municipality must
demand to issue such permits are those defined by the legal system, and in that sense, it is
noted that the consultant himself refers to the existence of zoning regulations that govern the
canton of Liberia.

Under that understanding, it is the Municipality's responsibility to define the requirements
for issuing construction permits for the works intended to be installed in its jurisdiction.
Said requirements must be defined in its internal regulations, or, alternatively, refer to
norms such as the Construction Law or the Construction Regulation issued by the INVU.

Furthermore, one must not lose sight of the fact that, in the case of fuel service stations,
they are subject to the provisions of the Regulation for the Regulation of the Hydrocarbons
Storage and Marketing System[B1], Executive Decree N° 30131.

6- When considering the installation of a fuel service station in a residential zone where the
streets are cantonal, that is, belong to the municipality, how do the vehicular access permits
work considering the large vehicular influx that would occur at this business; must there be a
vehicular impact study and an assessment of road capacity to install a service station in a
residential zone considering that it would be the only station within the canton; that is,
taking into account that the others operate on the edges of the Inter-American Highway.

Access to the public road is a requirement established in the Regulation for the Regulation of
the Hydrocarbons Storage and Marketing System, which in its article 15.3 establishes the
following:

“(…) 15.3 Access to the service station must be by way of a public road with a right-of-way equal to or greater than 14 meters in width and with a roadway surface width not less than nine meters. The minimum width of vehicle entry or exit accesses shall be governed by Table 1, their maximum width shall be 16 m, and their separation shall not be less than 3 meters; the same restriction shall apply toward lateral boundaries. This separation shall be delimited by a concrete curb or planter (murete o jardinera de hormigón) of 20 cm in width and 25 cm in height as a minimum, demarcating the private property from the public road, painted Yellow”


Likewise, cantonal streets (calles cantonales) correspond to the so-called Red Vial Cantonal, the administration of which corresponds to the respective municipality. This is in accordance with Article 1 of the Ley General de Caminos, which in relevant part states:


“RED VIAL CANTONAL: Its administration corresponds to the municipalities.

It shall be constituted by the following roads, not included by the Ministry of Public Works and Transport (Ministerio de Obras Públicas y Transportes) within the Red Vial Nacional:

a) Local roads (Caminos vecinales): Public roads that provide direct access to farms and to other economically rural activities; they link hamlets and villages with the Red Vial Nacional, and are characterized by low traffic volumes and high proportions of short-distance local trips.

b) Local streets (Calles locales): Public roads included within the quadrant of an urban area, not classified as urban traverses of the Red Vial Nacional.

c) Unclassified roads (Caminos no clasificados): Public roads not classified within the categories described above, such as bridle paths, tracks, footpaths, that provide access to very few users, who shall bear the maintenance and improvement costs.


In this way, the entity competent to grant vehicle access permits on cantonal streets corresponds to the Municipal Corporation (Corporación Municipal).


Thus, responding to the inquiry made, in the absence of a regulation or special rule governing this matter, the requirements necessary for the granting of such a permit are those established internally by the same Municipality.


Furthermore, from the cited regulations, no rule whatsoever was noted that mandates the carrying out of vehicle impact studies (estudios de impacto vehicular) in order to grant such permits.

7- What role does the Ministry of Health (Ministerio de Salud) play in the operating regulations when these stations are located in a residential zone with a large influx of children and users of the municipal market and another food commercial center, considering the large quantity of gases that would be produced when the station is operating and the eventual fuel odors, considering that this situation could be detrimental to the health of people and that the residential zone where this conditional use permit (permiso de uso condicional) is being granted is not for heavy commerce such as that represented by a fuel station.”


By the way the inquiry is posed, it is noted that it is not a generic question but rather involves a specific case due to the assessments the inquirer includes when formulating their question, so the answer to be provided will be given in generic terms, in order not to declare the inadmissibility of the question.


Our legal system empowers the referenced Ministry to exercise control and oversight powers over activities that generate risk to Public Health (Salud Publica).


Under its powers lies the granting of Sanitary Operating Permits (Permisos Sanitarios de funcionamiento), which is duly regulated in the Reglamento General para el Otorgamiento de Permisos de Funcionamiento del Ministerio de Salud, Decreto Ejecutivo 34728-S in effect since October 9, 2008.


When dealing with fuel service stations, one must also refer to the already mentioned Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos, which establishes the participation of the Ministry of Health in the authorization process for that type of establishment.


Additionally, the Ley General de Salud, No. 5395, establishes oversight powers for that ministry in the interest of protecting public health, which may be activated at any time.


In the terms set forth, the inquiry made is addressed.


IV. CONCLUSIONS


In accordance with the foregoing, the following conclusions are reached:


1. Regarding questions numbers 3) and 4) of matter 1), number 2) of matter 2), and number 2) of matter 4), these are inadmissible, by virtue of not satisfying the admissibility requirements that this Procuraduría General has delineated for such purposes; consequently, we find ourselves obliged to decline the exercise of consultative jurisdiction.


2. On the point of the municipal business license tax (impuesto de patente municipal), this is triggered by the holding of the license independently of the exercise of the lucrative activity.


3. Municipal licensees must pay the corresponding tax while they hold the license, regardless of the effective realization of the lucrative activity that motivated its granting (Article 79 of the Código Municipal).


4. Pursuant to numeral 81 bis of the Código Municipal, the municipal license may be suspended in two situations: when there is a lack of payment of the respective tax for two or more quarters, or failure to comply with the requirements ordered by law for carrying out the activity.


5. No rule whatsoever is noted that enables the “withdrawal” (retiro) of the license for non-exercise of the lucrative activity.


6. The possibility of declaring sums derived from business license taxes uncollectible is a matter that is to be heard by the General Comptroller of the Republic (Contraloría General de la República).


7. The applicable legal instruments for the transfer (enajenación) of movable or immovable property of a municipality are found in the Código Municipal, particularly in Article 62.


8. Pursuant to numeral 13, municipalities may introduce bills before the Legislative Assembly (Asamblea Legislativa), which must be linked to the development of the canton's objectives. The decision to do so corresponds exclusively to the Municipal Council (Concejo Municipal).


9. According to what has been provided by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in rulings 2004-1923 and 2012-8892, the water vulnerability maps (mapas de vulnerabilidad hídrica) as well as the water vulnerability matrices (matrices de vulnerabilidad hídrica) issued by SENARA must be complied with by Municipalities in the preparation of their regulatory plans (planes reguladores).


10. Pursuant to the Reglamento de Zonificación del Cantón de Liberia, the installation of fuel service stations is permitted, under a conditional land use (uso de suelo condicional).


11. The Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos regulates the necessary requirements for the installation of fuel service stations.


12. The aforementioned regulation does not establish that opinion or social risk studies (estudios de opinión o riesgo social) are required for the installation of fuel service stations.


13. The requirements for issuing a construction permit (permiso de construcción) for a fuel service station are those that the Municipality determines, in light of what the legal system establishes for such cases, and may refer to the Reglamento de Zonificación de la Ciudad de Liberia, the Reglamento de Construcciones, or the Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos.


14. Vehicle access (acceso vehicular) is a requirement provided for fuel service stations in accordance with the Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos. If on cantonal roads (vías cantonales), jurisdiction to decide what is applicable corresponds to the Municipality.


15. The Ley General de Salud, the Ley Orgánica del Ministerio de Salud, the Reglamento General para el Otorgamiento de Permisos de Funcionamiento del Ministerio de Salud, among other regulations, grant the Ministry of Health oversight and inspection powers in the interest of protecting public health.


Sincerely,


Sandra Sánchez Hernández
Deputy Procuradora (Procuradora Adjunta)


SSH /hsc